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Les droits populaires en Suisse
WILDHABER, Luzius, SCHMID, Bernhard, SASSÒLI, Marco
WILDHABER, Luzius, SCHMID, Bernhard, SASSÒLI, Marco. Les droits populaires en Suisse.
In: Delpérée, Francis (Dir.). Référendums . Bruxelles : Centre de recherche et d'information socio-politiques - CRISP, 1985. p. 359-386
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:8496
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SUISSE
par Luzlus Wildhaber,
Professeur Il la Faculté de droit de l'UnivusiU dt! BdJe.
Bernhard Schmld,
Ancien assistant cl la Faculté de droit de J'UniveTsitJ de Bâle.
Marco Sassoll,
Assistant il la Faculté de droit de l'Université de Bâle.
PREMIERE PARTIE
L'organisation des droits populaires
Les instruments de démocratie directe et semi-directe sont souvent réunis, ailleurs, sous le terme de « référendum ». En droit constitution- nel suisse, cette terminologie est inappropriée, puisqu'ici le mot « réfé- rendum » n'en désigne qu'un aspect particulier. Lorsqu'elle traite des institutions de démocratie directe, la doctrine suisse parle en général de
« droits politiques» ou « droits populaires ».
CHAPITRE PREMIER
Les droits populaires sur le plan fédéral
SECTION
1.Historique
Selon la Constitution fédérale de 1848, les citoyens actifs n'étaient appelés aux urnes que pour se prononcer sur les révisions de la Constitution. A cette époque d'ailleurs, les révisions partielles ne pouvaient être proposées que par l'Assemblée fédérale, alors que les révisions totales pouvaient l'être aussi par 50.000 citoyens actifs.
L'innovation importante de la Constitution de 1874, c'est le référen- dum législatif facultatif. Désormais, 30.000 citoyens actifs ou 8 cantons purent demander que les lois ou les arrêtés fédéraux de portée générale fussent soumis à l'adoption ou au rejet du peuple (art. 89 Const.) . •
En 1891, l'initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution fédérale fut à son tour introduite (art. 121 Const.).
Depuis une révision partielle de 1921, le référendum facultatif porte aussi sur les traités internationaux de durée indéterminée ou supérieure à 15 ans (art. 89, al. 3 Const.). Une révision partielle de 1977 a encore élargi ce référendum en matière de traités.
SECTION 2.
Droits en matière de votations populaires fédé- rales
Le « référendum » est une votation populaire portant sur des normes constitutionnelles, des lois ou des traités internationaux.
La Constitution fédérale prévoit un référendum obligatoire pour les révisions constitutionnelles (art. 120, al. l, art. 121, al. 5 et 6, art. 123 Const.), facultatif pour les lois (art. 89, al. 2, art. 89bis, al. 2 et 3 Const.), ainsi qu'un référendum - facultatif ou obligatoire - pour certains traités internationaux (art. 89, al. 3 à 5 Const.). Il n'y a pas de scrutin concernant les actes administratifs, qu'ils émanent du gouverne- ment ou de l'administration; donc pas, notamment, de référendum sur les dépenses de l'Etat.
En cas de référendum, le résultat du vote est impératif. Il n'existe donc point de « référendum consultatif •.
Enfin, à l'exception des traités internationaux (art. 89, al. 4 Cons!.), il n'y a pas de référendum au gré des autorités. C'est le législateur qui détermine les objets possibles du vote populaire, non l'administration de cas en cas.
A. Le référendum constitutionnel obligatoire
Tout acte du pouvoir constituant est soumis au référendum obliga- toire.
- Selon l'article 123 Const., la Constitution fédérale révisée ou la partie révisée de la Constitution entre en vigueur lorsqu'elle a été acceptée par la majorité des citoyens prenant part à la votation et par la majorité des cantons.
- Les arrêtés fédéraux urgents qui dérogent à la Constitution doivent être ratifiés par le peuple et les cantons dans l'année qui suit leur adoption (art. 89bis, al. 3 Const.).
- Le même régime s'applique enfin aux traités internationaux qui, en raison de leur importance fondamentale, supposent l'assentiment du peuple et des cantons (art. 89, al. 5 Const. : adhésion à une commu- nauté supranationale ou à une organisation de sécurité collective).
C'est dans cette procédure qualifiée de la révision constitutionnelle que réside le fondement formel de la légitimité supérieure du droit constitutionnel, face aux normes de rang inférieur. Le principe de la souveraineté populaire implique, en outre, que le peuple se donne lui- même les bases de son système politique.
La révision constitutionnelle fait partie de ces institutions de démo- cratie directe qui ne pourraient être supprimées, même si la Suisse devait décider de revenir à un système essentiellement représentatif. En Suisse, la législation elle-même ne peut trouver son fondement ailleurs que dans le peuple. Il ne saurait être question, en effet, d'une « conception de la souveraineté» de tradition monarchiste, dans une communauté large- ment coopérative dès l'origine. Or, comme la législation trouve sa base dans la Constitution, celle-ci doit logiquement émaner du peuple.
SUISSE 361 B. Le référendum législatif facultatif
Le référendum qui expose certains açtes du pollvoir législatif au vote populaire, avant leur entrée en vigueur, est un phénomène typique du droit public suisse. Le droit constitutionnel fédéral connaît le référendum facultatif à l'encontre des lois formelles, de certains arrêtés fédéraux de nature législative et de certains traités internationaux. L'option fonda- mentale du Constituant de renoncer à un référendum législatif obliga- toire peut, à première vue, s'expliquer par des considérations pratiques.
Toujours est-il qu'elle traduit sur le plan fédéral les conceptions de démocratie représentative présentes dès l'origine. L'incertitude de l'As- semblée fédérale, quant à savoir si le référendum sera ou non demandé contre une nouveUe loi, l'oblige à assumer sa responsabilité de législa- teur, au moins provisoirement.
L'exécution de la votation et le calcul de la majorité sont les mêmes que pour le référendum constitutionnel. Ce dernier ne se distingue que par le caractère obligatoire du vote et l'exigence de la majorité des cantons.
SECTION 3. Droits d'initiative populaire sur le plan fédéral
Comme on l'a vu plus haut, ni le Conseil fédéral ni l'Assemblée fédérale n'ont, en Suisse, le choix de soumettre ou non leurs actes au peuple. Au contraire, un vote doit toujours être organisé, si l'acte est soumis au référendum obligatoire (art. 89, al. 5, 89bis, al. 3 et 123, al. 1 Cons!.), de même qu'à la demande de 50.000 eitoyens actifs ou 8 cantons, quand il est sujet au référendum facultatif (art. 89, al. 2 à 4 et 89bis, al. 2 Cons!.). Cette demande a ceci de commun avec l'initiative populaire de 100.000 citoyens actifs qu'il appartient à une minorité de citoyens de déci- der de l'organisation d'un scrutin. On peut parler, pour les deux institu- tions, de droits d'initiative populaire.
A. Déclenchement du référendum législatif
Selon l'art. 89, al. 2 Const., 50.000 citoyens actifs ou 8 cantons peuvent demander qu'une loi nouvellement adoptée soit soumise au référendum. Comme le référendum a, en Suisse, un effet suspensif, la simple demande a déjà pour conséquence de retarder la date d'entrée en vigueur la plus proche. Le droit que la Constitution confère aux signataires s'épuise avec cette demande. Dès que la ChanceUerie fédérale est en possession d'une demande de référendum valablement signée par 50.000 citoyens actifs, la suite de la procédure est de la compétence du Conseil fédéral.
B. Mise en œuvre de l'initiative constitutionnelle Révision totale de la Constitution fédérale
100.000 citoyens actifs peuvent, selon l'art. 120, al. 1 Const., deman- der la révision totale de la Constitution fédérale. Si la demande remplit cette condition, la question de la révision doit être posée au peuple (et à
lui seul, non aux cantons; cela vaut aussi, notons-le, lorsqu'une seule des Chambres fédérales veut la révision). Si le peuple décide la révision totale; les deux Chambres doivent être renouvelées pour y travailler (art. 120, al. 2 Const.). Elles sont juridiquement libres, quant au contenu à donner à la nouvelle Constitution. Ici, le droit d'initiative permet seulement au peuple de poser la question du principe de la révision. On ne peut en revanche, par une initiative populaire, ni pwposer une nouvelle Constitution ni, sous la forme d'un projet conçu en termes généraux, donner des directives sur le contenu de la nouvelle Constitu·
tian.
Révision partielle de la Constitution fédérale
Contrairement à l'initiative populaire tendant à la révision totale de la Constitution fédérale, qui n'est qu'une demande visant à déclencher la procédure de révision, l'initiative populaire tendant à une révision partielle contient des propositions précises. Elle peut consister en une demande d'adoption, d'abrogation ou de modification d'articles déter- minés de la Constitution (art. 121, al. 2 Const.). Elle peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 121, al. 4 Const.). Dans la première hypothèse, les Chambres doivent décider dans les trois ans si elles approuvent ou non l'initiative (art. 26, al. 1 LRC; = Loi sur les rapports entre les conseils). En cas d'approbation, elles procédent à la révision partielle dans le sens indiqué par les initiants et soumettent ce projet au vote du peuple et des cantons (art. 121, al. 5 Const.). Dans le cas contraire, l'Assemblée fédérale soumet l'initiative au vote populaire, avec ou sans proposition de rejet. Si le vote est négatif, la procédure prend fin. S'il est positif, l'Assemblée fédérale doit élaborer un projet conforme au vœu des initiants (art. 121, al. 5 Const.) puis le soumettre au peuple et aux cantons. Au cas où les Chambres ne peuvent s'entendre sur un projet, et bien que la majorité du peuple ait voulu la continuation de la procédure de révision, celle-ci échoue, selon une opinion répandue.
Si l'initiative revêt la forme d'un projet rédigé et qu'elle rencontre l'approbation de l'Assemblée fédérale, elle doit être soumise au peuple et aux cantons, avec ou sans recommandation d'acceptation (art. 121, al. 6 Const. et 27, al. 2 LRC). Si le Parlement ne l'approuve pas, elle doit être soumise au vote du peuple et des cantons, avec ou sans recomman- dation de rejet. L'Assemblée fédérale peut élaborer un contreprojet portant sur la même matière constitutionnelle et l'opposer à l'initiative (art. 121, al. 6 Const. et 27, al.3 LRC). Le citoyen est alors placé devant l'alternative de rejeter les deux versions ou d'accepter l'une d'elles. Un double oui est exclu, à l'heure actuelle (art. 76 LDP = Loi sur les droits politiques); toutefois, le Conseil fédéral vient de proposer à l'Assemblée fédérale de supprimer cette interdiction; une question subsidiaire posée simultanément permettrait de trancher entre l'initiative et le contre- projet.
Il incombe au Parlement de se prononcer dans un délai de 4 ans sur l'initiative en forme de projet rédigé (art. 27, al. 1 LRC). Si les deux
SUISSE 363 conseils ne parviennent pas à prendre une décision concordante dans ce délai, le Conseil fédéral ordonne la votation du peuple et des cantons (art. 27, al. 6 LRC).
CHAPITRE II
Les droits politiques dans les cantons
En vertu de l'article 6 al. 2, litt. b et c Const., les cantons sont tenus d'assurer l'exercice des droits politiques « d'après des formes républi- caines - représentatives ou démocratiques »; ils doivent donc s'organi- ser en démocratie représentative ou semi-directe, voire selon un système mixte. Tous les cantons n'ont pas choisi la même forme d'organisation.
La plupart sont des démocraties semi-directes, oortains sont des démo- craties directes. On parle de démocratie semi-directe lorsqu'un système représentatif, où le rôle central est dévolu au Parlement, fait une place au peuple par le biais des élections, du droit de référendum et de celui d'initiative populaire. Il y a en revanche démocratie directe lorsque le peuple se réunit en ~blée (Landsgemeinde) pour décider des principales affaires de l'Etat.
SECTION 1.
Aperçu des droits référendaires
A. Référendum constitutionnel
Le droit fédéral impose le référendum constitutionnel obligatoire (art. 6, al. 2, litt. a Cons!.). Cela implique qu'un projet doit recueilliI l'approbation d'une majorité des citoyens; en revanche, le droit cantonal ne saurait exiger une majorité de communes.
B. Référendum législatif
Le référendum législatif peut être obligatoire (cantons de Zurich, Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Soleure, Bâle-Campagne, Schaffhouse, Appenzell Rhodes-intérieures et extérieures, Grisons, Argovie, Thurgovie, Valais) ou facultatif (Berne, Lucerne, Zoug, Fribourg, Bâle-Ville, Saint-Gall, Tessin, Vaud, Neuchâtel, Genève, Jura). Le droit fédéral admet les deux versions. Il est frappant de constater qu'un seul canton romand, le Valais, connaît le référerldum obligatoire. C'est le signe d'une prédominance du système représentatif en Suisse romande, alors qu'en Suisse allemande, la participation obligatoire du peuple à la procédure législative l'emporte.
Pour connaître les actes soumis au référendum, il faut examiner dans cbaque canton quels sont les actes du Parlement qui doivent revêtir la
fonne de la loi. Ensuite, il faut voir si, à côté du référendum législatif proprement dit, il existe un référendum sur des arrêtés de panée générale du Parlement [selon le mode obligatoire dans les cantons de Soleure (an. 17, al. 1, ch. 4 Const. cant.) et du Valais (an. 40 Const.
cant.)]. Enfin, reste à savoir si, dans ce dernier cas, tous les arrêtés de panée générale du Parlement sont sujets à référendum.
C. Référendum administratif <en particulier financier)
Il n'y a pas de référendum contre les actes administratifs de l'Assemblée fédérale. Dans les cantons, en revanche, ce type de référendum est courant, surtout dans le domaine financier. Il peut toutefois prendre différentes fonnes :
Référendum financier obligatoire
Le référendum financier obligatoire peut être général, en ce sens qu'il peut porter non seulement sur les dépenses d'une certaine importance, mais aussi sur les mesures visant à couvrir les dépenses de l'Etat, comme les emprunts ou les hausses des impôts. Le plus souvent toutefois, le référendum financier obligatoire se limite aux actes par lesquels le législatif décide des dépenses - uniques ou périodiques, extraordinaires ou nouvelles - supérieures à un montant donné. Les cantons de Zurich, Berne, Lucerne, Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Fribourg, Soleure, Schaffhouse, Appenzell Rhodes-extérieures, Saint-Gall, Gri- sons, Argovie, Thurgovie, Valais, Neuchâtel et Jura connaissent un tel référendum financier obligatoire.
Référendum financier facultatif
En ce qui concerne les dépenses publiques inférieures à un montant fixé par la loi, le droit cantonal prévoit dans la plupart des cas la possibilité d'un référendum facultatif.
D. Référendum extraordinaire
Le référendum extraordinaire se distingue des types de référendums précités par le fait qu'il n'est pas demandé par une partie des citoyens mais décidé par le Parlement ou par une minorité parlementaire.
Lorsque le référendum est déclenché par une décision du Parlement, on parle d'un référendum extraordinaire obligatoire (que connaissent les cantons de Zurich, Lucerne, Uri, Schwyz, Soleure, Bâle-Ville, Schaff- house, Grisons, Argovie et Thurgovie). L'objet du référendum extraor- dinaire est toujours lié à la possibilité ou l'impossibilité du référendum obligatoire ordinaire. Dans le premier cas, le référendum extraordinaire obligatoire ne peut porter que sur les arrêtés non soumis au référendum ordinaire; dans le second, il peut porter sur tous les objets qui, à défaut, . ne seraient soumis qu'au référendum facultatif.
On parle de référendum extraordinaire facultatif lorsqu'une minorité parlementaire peut demander qu'un acte du Parlement soit soumis au référendum. Ainsi, dans les cantons de Zoug (§ 34, al. 1 Const. cant.) et de Saint-Gall (art. 47, al. 1 Const. cant.) , un tiers des membres du
SUISSE 365 Parlement cantonal peut demander, immédiatement après le vote final, que la loi ou l'arrêté de portée générale en question soit soumis à l'acceptation ou au rejet du peuple.
E. Vote consultatif
Le vote consultatif est une institution très proche du référendum extraordinaire. On le rencontre dans les cantons de Schaffhouse (art. 42, al. 2 Const. cant.) et de Saint-Gall (art. 48 Const. cant.). Il permet au pouvoir législatif d'organiser un scrutin concernant l'introduction de tel ou tel principe dans une loi en cours d'élaboration.
SECTION 2.
Aperçu des droits d'initiative
A. Initiative constitutionnelle
Comme le prescrit la Constitution fédérale, toutes les Constitutions cantonales peuvent être totalement ou partiellement révisées si une partie des citoyens l'exige. Bien que la Constitution fédérale n'impose une révision de la Constitution cantonale que lorsque la majorité absolue des citoyens le demande, tous les cantons accordent ce droit d'initiative à une petite fraction du corps électoral. Dans le canton de Zurich par exemple, qui compte environ un demi-million de citoyens actifs, ce droit appartient à 10.000 d'entre eux; dans 4 des 5 cantons à « Landsge- meinde », tout citoyen peut même proposer à la « Landsgemeinde » une révision de la Constitution.
En matière de révision totale, le rôle des initiants se limite le plus souvent à demander un vote préalable pour savoir si la Constitution cantonale doit ou non être révisée. Si ce vote est positif, le Parlement ou une Constituante travaille à la révision, qui sera elle-même soumise au référendum obligatoire. En Valais (art. 101, 102 al. 3 Const. cant.) et à Genève (art. 179 Const. cant.), en revanche, les initiants peuvent même soumettre directement au référendum constitutionnel obligatoire un projet rédigé de nouvelle Constitution cantonale.
Pour ce qui est des révisions partielles, seule une minorité des Constitutions cantonales exigent un vote préalable sur la question de la révision. Le plus souvent, les initiants peuvent proposer un nouvel article constitutionnel sous la forme d'un projet rédigé ou d'un vœu (dans ce dernier cas, le Parlement doit naturellement commencer par élaborer l'article en question).
Le canton du Jura est un cas particulier, puisqu'il ne connaÎl que l'initiative conçue en termes généraux, initiative dite de type unique.
C'est au Parlement de décider ensuite si les nouvelles dispositions doivent s'inscrire dans la Constitution ou dans une loi. Les initiants ne peuvent donc contraindre le Parlement à adopter un texte de rang constitutionnel plutôt que légal, pas plus qu'ils ne peuvent dicter la formulation de l'article à élaborer.
B. Initiative législative
Dans les cantons, l'institution de l'initiative législative - qui n'existe pas sur le plan fédéral - revêt une importance nettement plus grande que celle de l'initiative constitutionnelle. Seul, en effet, le canton d'Argovie connaît le principe de la • réserve de la Constitution »; dans les autres cantons, l'adoption d'une loi ne suppose pas nécessairement l'existence d'une base constitutionnelle.
Tous les cantons connaissent l'initiative législative, bien qu'elle ne leur soit pas imposée par le droit fédéral. Cette institution permet à une certaine fraction du corps électoral soit de soumettre au peuple un projet de loi rédigé, soit d'inviter le Parlement à légiférer dans un certain sens, par le biais d'un projet conçu en termes généraux (et, au besoin, de l'y contraindre par un vote préalable). Dans 4 des 5 cantons à « Landsge- meinde », nouS avons vu que le droit d'initiative appartient à chaque citoyen.
Le-droit fédéral n'impose pas aux cantons une définition uniforme de la loi. Neuf cantons ne prévoient le droit d'initiative que pour les lois formelles. La majorité des cantons connaît aussi l'initiative tendant à l'adoption d'un arrêté de portée générale, que ce soit d'une manière générale, en ce sens que tous les actes législatifs du Parlement - le plus souvent, ceux seulement qui sont susceptibles de référendum - peuvent faire l'objet d'une initiative, ou alors que dans des domaines particuliers, l'initiative populaire puisse aussi tendre à l'adoption d'un ·arrêté.
Enfin, quelques Constitutions cantonales prévoient que l'initiative populaire peut être utilisée pour exercer les droits d'initiative apparte- nant, sur le plan fédéral, à tout canton ou à un certain nombre de
cantons. .
C. Le droit d'initiative dans les cantons à « Landsgemeinde "
Dans 4 des 5 cantons à «Landsgemeinde », c'est la «Landsge- meinde », soit une assemblée ouverte à tous les citoyens actifs, qui vote les révisions constitutionnelles et législatives. L'initiative de telles révisions appartient à tout citoyen dans les cantons d'Appenzell Rhodes- intérieures, Glaris et Nidwald; dans le canton d'Appenzell Rhodes-exté- rieures, l'initiative doit émaner de 58 citoyens. Le plus souvent, l'initia- tive doit être traitée au préalable par le Parlement. Enfin, dans le canton d'Obwald, seuls le vote préalable sur une initiative conçue en termes généraux, ainsi que des votes sur les initiatives en matière d'ordonnances ont lieu à la « Landsgemeinde », les votes les plus importants en matière constitutionnelle ou législative donnant lieu pour leur part à un scrutin au bulletin secret. Toutefois, chaque citoyen peut proposer une telle révi- sion.
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CHAPITRE III
Les droits populaires dans les communes
SECTION 1. Généralités
Au niveau communal, les droits populaires ont une racine historique bien plus profonde que sur les plans fédéral ou cantonal. Tels qu'on les connaît aujourd'hui, ils résultent d'une longue tradition. il faut souligner à cet égard que cette tradition n'est pas uniforme mais que chaque région du pays a développé ses propres principes. On peut toutefois dégager quelques tendances générales.
C'est ainsi que l'on peut distinguer, d'une part, les communes à organisation bipartite, avec une assemblée communale regroupant tous les citoyens actifs et un conseil communal, d'autre part, les communes à organisation tripartite, comprenant une assemblée communale, un parlement communal et un conseil communal. L'organisation bipartite est en principe celle de la Suisse alémanique, mais aussi de la plupart des communes des cantons de Vaud, Valais et Tessin. Les cantons de Neuchâtel et Genève ont retenu le système de l'organisation tripartite, que l'on rencontre aussi ailleurs, surtout dans les cantons de Zurich, Fribourg, Vaud et Tessin.
Dans les communes à organisation tripartite, l'initiative et le référen- dum jouent un rôle bien plus important qu'ailleurs. Comme le peuple n'a pas voulu être réduit au silence par l'introduction d'un organe législatif représentatif, l'intérêt politique s'est concentré sur les droits d'initiative et de référendum. On peut constater effectivement que, d'une manière générale, les droits populaires furent introduits au moment où les cantons ont autorisé les communes à adopter la forme d'organisation tripartite, c'est-à-dire à se doter d'un parlement communal. Ainsi, à Zurich et à Lucerne, la suppression de l'assemblée communale a coïncidé avec l'introduction du référendum facultatif. De même, en 1924, le canton de Bâle-Ville a autorisé ses communes à instituer un « conseil général », en même temps qu'il introduisait le référendum facultatif et le droit d'initiative.
SECTION 2. Le référendum sur le plan communal
A. Etendue
L'étendue du référendum communal est liée à la répartition des compétences entre les divers organes. La question du référendum dépend des compétences attribuées aux citoyens des communes par le droit cantonal impératif, comme de celles qui peuvent lui être attribuées par des normes de droit cantonal dispositif ou de droit communal auto-
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nome. La délimitation des compétences - et donc la possibilité du réfé- rendum - fait l'objet, dans la plupart des cantons, d'une énumération parfois aussi d'une clause générale. Ainsi, les cantons énumèrent le plu~
souvent les objets qui nécessitent un référendum, afin de soumettre obli- gatoirement à la volonté du peuple les matières ressenties comme parti- culièrement importantes.
Presque tous les cantons connaissent le référendum obligatoire sur le plan communal, aux seules exceptions de Schwyz, Bâle-Ville, Vaud, Genève et, sous certaines réserves, Fribourg. L'énumération opérée par le droit cantonal n'est pas exhaustive et peut au contraire être étendue par les communes. Dans les cantons de Zurich, Nidwald, Zoug, Soleure, Bâle-Campagne, Saint-Gall et Argovie, le droit cantonal réserve expres- sément cette possibilité; ailleurs, elle résulte de l'interprétation législa- tive. Dans un certain nombre de cantons, le champ d'application du réfé- rendum facultatif fait aussi l'objet d'une énumération. Là encore, les communes sont parfois habilitées expressément à étendre ce catalogue (par exemple dans les cantons de Berne, Lucerne et Saint-Gall). D'autres cantons ont établi une liste exhaustive (par exemple Fribourg et le Tessin). D'autres encore ont recours à une clause générale et soumettent donc, en principe, toutes les décisions du Parlement au référendum facul- tatif. Le plus souvent, ce champ d'application est restreint ponctuelle- ment par une énumération négative (par exemple Bâle-Ville, Bâle-Cam- pagne, Vaud et Genève), ou alors les communes conservent la faculté d'introduire certaines exceptions à la clause générale.
B. Conditions d'aboutissement d'une demande de référendum
En ce qui concerne le référendum ordinaire, le système est fondamen- talement le même qu'aux niveaux fédéral et cantonal. A noter que le droit cantonal prescrit souvent aux communes quelle fraction du corps électoral est exigée pour une demande de référendum, soit précisément, soit en indiquant une « fourchette» admissible. Il prescrit aussi fréquem- ment le délai dans lequel la demande doit aboutir.
On rencontre, en outre, dans plusieurs cantons un référendum facul- tatif extraordinaire, qui est organisé non à la demande des citoyens mais sur décision de leurs représentants (<< Behordenreferendum
» J.
Il faut à cet égard distinguer deux possibilités: dans le premier cas, une minorité du Parlement peut demander qu'un texte adopté par cet organe soit sou- mis au vote du peuple. On accorde ainsi à une minorité d'opposition, au sein de l'organe représentatif, un droit comparable à celui d'une minorité de citoyens, dans le référendum ordinaire. On ne rencontre qu'isolément cette forme de référendum (par exemple dans les cantons de Zurich, Zoug et Bâle-Campagne, sur demande d'un tiers des membres du Parle- ment communal). Dans le deuxième cas, c'est le Parlement qui décide, à la majorité ordinaire, s'il doit y avoir référendum (par exemple dans les cantons de Zurich, Soleure, Bâle-Ville, Argovie et Vaud).Les objets essentiels du référendum communal concernent l'adminis- tration des finances et de la fortune. Dans les cantons où le Parlement
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communal ne joue qu'un rôle limité, certaines décisions financières (comme le budget, la quotité fiscale ou des dépenses supérieures à un montant fIXé) sont par principe sujettes à référendum. Dans les cantons où le Parlement communal tient un rôle plus important (par exemple dans les cantons de Bâle-Ville, Vaud et Tessin), il n'y a pas de référen- dum obligatoire dans les communes dotées d'un Parlement, auquel est donc conférée une fonction essentielle dans l'administration financière.
sEcrroN 3. L'initiative sur le plan communal
On retrouve ici, pour l'essentiel, les mêmes types d'initiative que sur les plans fédéral et communal. On peut distinguer l'initiative populaire ct celle des autorités; l'initiative sous forme de vœu et le projet rédigé; les initiatives législative et administrative,
En outre, les communes pourvues d'une assemblée communale con- naissent en général le droit, pour une minorité de citoyens, de demander la convocation d'une assemblée communale extraordinaire, Comme il faut un motif pour exercer ce droit, il s'agit en fait d'une institution équivalente à l'initiative ..
L'exercice effectif des droits populaires
Nous aUons examiner maintenant comment les droits populaires s'exercent en pratique dans la vie politique, dans quelle mesure ils font leurs preuves ou prêtent flanc à la critique. A cet effet, nous commence- rons par donner quelques indications sur l'exercice effectif des droits populaires, en exposant leur fréquence d'utilisation et leur sort dans le système politique. Ensuite, nous verrons qui en fait usage et, enfin, quels sont les thèmes des droits populaires. Pour conclure, nous nous deman- derons - ce qui relève plutôt de la science politique - quels effets la démocratie semi-directe exerce sur le système politique suisse.
CHAPITRE PREMIER
Les droits populaires en chiffres;
leur utilisation et leur sort dans le système politique
SECTION 1.
Généralités
Les droits populaires, dans leur développement et leur diversité, ne représentent pas seulement une particularité de la Constitution suisse et du système politique de la démocratie directe, mais ils façonnent aussi la réalité politique suisse, tant sur le plan fédéral que dans les cantons et les communes. JI serait tentant d'analyser et comparer l'exercice des droits populaires dans les 26 cantons et plus de 3.000 communes, mais c'est impossible dans cette étude, vu la diversité des réglementations canto- nales et les différences de réalité politique d'un canton à l'autre. C'est pourquoi nous nous limiterons par la suite au plan fédéral. De nombreu- seS considérations sur les droits politiques particuliers valent naturelle- ment aussi pour les formes cantonales correspondantes.
Depuis la fondation de l'Etat fédératif moderne en 1848, environ 320 votations populaires ont eu lieu en Suisse, sur le seul plan fédéral. Le nombre de votations par an est en constante augmentation : ces dix der- nières années, on a voté en moyenne plus de 8 fois par an. En revanche, la participation aux votations - et également aux élections - ne cesse de diminuer. Elle n'a atteint que 35 % en moyenne, lors des votations des
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années 1980 à 1983, si bien que pratiquement, seul un tiers des citoyens s'est rendu aux urnes. Les politologues et les politiciens se disputent sur les causes de ce désintérêt croissant des citoyens et sur ses conséquences pour le système politique. Indiscutablement, la fréquence des votations doit constituer l'une des causes de l'abstentionnisme. Cependant, celui-ci n'a encore jamais atteint le point où seuls ceux qui sont directement concernés par un projet se prononcent.
SECTION 2.
Référendum constitutionnel obligatoire
De 1848 à 1983, se sont déroulées 123 votations sur des projets consti- tutionnels de l'Assemblée fédérale. Une concernait l'adoption de la Constitution (en 1848), deux sa révision totale (un projet fut accepté en 1874, l'autre fut rejeté). Quant aux projets de révision partielle de la Constitution, 35 ont été rejetés et 85 adoptés. Face au nombre élevé de révisions constitutionnelles, il faut garder à l'esprit qu'il y a une clause générale de compétence en faveur des cantons et que la prise en charge d'une tâche par la Confédération suppose donc toujours une base dans la Constitution.
Le taux d'acceptation des projets souruis au référendum constitution- nel obligatoire est demeuré à peu près stable ces 100 dernières années, tandis que le nombre des projets croissait, vu l'accélération de l'Histoire.
SECTION 3.
Initiative constitutionnelle
Outre une initiative tendant à la révision totale, rejetée en 1935, il Y a eu, entre 1891 et 1983, 76 initiatives populaires tendant à une révision partielle de la Constitution fédérale, dont 22 ont suscité un contreprojet de l'Assemblée fédérale. Parmi ces initiatives, 68 furent rejetées, dont 4 lors de votes préalables pour savoir si l'Assemblée fédérale devait donner suite à une initiative conçue en terme généraux, alors que 8 seulement furent acceptées (la dernière en 1982, l'avant-dernière en 1949). Quant aux contreprojets, 8 furent rejetés et 14 acceptés. Peu d'initiatives popu- laires atteignent donc formellement leur but. On reparlera plus loin de leurs effets indirects, qui sont importants.
Du point de vue historique, le droit d'initiative populaire est toujours plus utilisé, avec une très forte augmentation depuis 1970. Ainsi, 24 ini- tiatives ont été déposées dans les seules années 1972 à 1974. En revanche, si l'acceptation des initiatives populaires était plus fréquente jusqu'en 1930, elle est devenue toujours plus rare depuis lors, surtout proportion- nellement au nombre d'initiatives lancées.
Pour apprécier l'importance des initiatives dans le système politique, il convient d'examiner brièvement le chemin d'une initiative populaire, depuis son dépôt jusqu'au scrutin final. On peut d'abord constater que, le plus souvent, les initiatives prennent la forme d'un projet rédigé. On peut le comprendre de la part des initiants, si l'on considère qu'aucune des 9
initiatives conçues en tennes généraux n'est parvenue à son but depuis 1891 : soit le Parlement et le peuple y étaient opposés, soit le projet élaboré par le Parlement a été rejeté en votation populaire.
Dans l'étape suivante, lorsque l'Assemblée fédérale examine si l'ini- tiative respecte les exigences de l'unité de la fonne et de la matière, elle se montre très large et accepte également des initiatives contenant un véritable catalogue ·d'exigences.
Le laps de temps entre le dépôt de l'initiative et la votation populaire peut varier. Le maximum légal, du dépôt à la prise de position de l'As- semblée fédérale, est de 3 ans pour les initiatives conçues en tennes géné- raux et 4 ans pour les projets rédigés (art. 26, al. 1 et 27, al. 1 LRC).
Ainsi, tant le Conseil fédéral, qui doit soumettre une proposition au Parlement, que l'Assemblée fédérale elle-même, qui doit donner une recommandation au peuple, peuvent influencer la date de la votation et retarder cette dernière. Dans l'intervalle, le problème soulevé aura peut- être perdu son caractère brûlant ou alors l'Assemblée fédérale aura peut- être entrepris une révision législative qui aille dans la direction voulue par les initiants.
En présence d'une initiative, l'Assemblée fédérale peut lui opposer un contreprojet traitant du même objet. Parfois, on n'y trouve que des améliorations rédactionnelles, mais le plus souvent, il.s'agit d'un compro- mis entre les vues des initiants et le statu quo. Le contreprojet est propre à diminuer les chances d'une initiative, car les partisans d'un changement verront leurs voix réparties sur deux projets, le double oui n'étant pas admis. Ainsi, il peut arriver que les deux projets soient rejetés, alors même qu'une majorité des votants s'est prononcée pour un changement.
Que ce soit pour éviter un tel double échec, ou parce que le contre- projet les satisfait, ou encore parce qu'ils estiment très faibles les chances de leur initiative, à la suite parfois d'une évolution de la conjoncture politique, les initiants peuvent retirer leur initiative jusqu'au moment où la date de la votation est arrêtée. Entre 1945 et 1977, on a fait usage de cette faculté dans près de la moitié des cas, plus rarement depuis 1977.
Au total, les initiants ont, dans la plupart des cas de retrait, atteint partiellement leur but malgré tout; dans quelques cas, ils l'ont pleine- ment atteint et ils n'ont totalement échoué que dans de rares cas.
SECTION 4. Référendum législatif facultatif
De 1874 à fin 1983, l'Assemblée fédérale a pris un peu moins de 1.400 actes soumis au référendum facultatif. Au cours de la même période, il y a eu 93 votations populaires consécutives à une demande de référendum, lors desquelles 41 actes législatifs furent acceptés et 52 rejetés. Le réfé- rendum facultatif est donc assez rarement demandé (une fois sur quinze seulement), mais il conduit dans la majorité des cas au rejet de l'acte atta- qué. La « crainte" du gouvernement et du Parlement face au référen- dum - élément important de la politique suisse du consensus - apparaît donc parfaitement justifiée.
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Au cours de l'histoire, la fréquence d'utilisation du référendum facul- tatif a diminué. Il en a été fait l'usage le plus fréquent à la fin du XIX' siè- cle, au moment où les catholiques-conservateurs,. minoritaires au Parle- ment, menaient une politique d'opposition systématique par le biais du référendum facultatif. Après la première guerre mondiale, l'opposition de gauche a plus rarement fait usage du référendum. Après un bref re- gain d'intérêt au lendemain de la deuxième guerre mondiale, celui-ci est pratiquement tombé dans l'oubli jusqu'en 1975, dans le cadre de la démocratie du consensus; il fallut attendre ces dernières années pour qu'il connaisse un nouveau regain d'intérêt. Toutefois, les auteurs de référendum avaient manifestement plus de succès autrefois, puisque ces quatre dernières années, 3 actes législatifs sur 4 attaqués par un référen- dum ont été acceptés par le peuple.
CHAPITRE II
Qui utilise les droits populaires?
SECTION 1.
Généralités
Lorsqu'on se demande qui utilise les droits populaires, il faut cons- tamment garder à l'esprit que lors du scrutin, c'est la majorité des votants qui décide, avec pour conséquence que dans la campagne qui précède, toutes les organisations politiques, sociales et surtout économiques pren- nent position sur le sujet. Elles tentent de gagner les citoyens à leurs vues et de les amener à se rendre aux urnes.
Formellement, ceux qui exercent les droits populaires sont les 50.000 signataires d'un référendum facultatif ou les 100.000 signataires d'une initiative (alors que personne ne les exerce, en ce sens, lors du référen- dum obligatoire). Toutefois, ce qui nous intéresse ici, c'est de savoir qui appelle les citoyens à signer le référendum ou l'initiative, qui organise la récolte des signatures et mène ensuite campagne en vue de la votation.
La réponse n'est pas toujours aisée. Certes, les partis politiques, par exemple, utilisent l'initiative ou le référendum précisément pour faire parler d'eux et démontrer leur force sur une question particulière. Par- fois, en revanche, ce sont des groupements anonymes, tels qu'un « co- mité pour la justice fiscale» ou une « ligue des non subventionnés », der- rière lesquels on devine la présence de milieux économiques, qui font usage des droits populaires; ou encore des comités au nom sympathique, luttant pour la paix et la justice et appuyés assez souvent par des organi- sations communistes, ce qUi laisse supposer - en tout cas de la part de leurs adversaires politiques - une influence étrangère.
Dans la démocratie du consensus helvétique, qui fait une large part à la procédure pré-parlementaire, au cours de laquelle les groupements
d'intérêts économiques en particulier exercent une influence importante, les partis politiques ne jouent pas un rôle déterminant en tant qu'utilisa- teurs des droits populaires. Quant aux cantons, ils ne jouent, à cet égard, aucun rôle.
La menace du référendum est souvent brandie lors des débats parle- mentaires, mais elle est plus rarement mise à exécution par ceux qui en sortent vaincus.
Il peut paraître surprenant que ce soient pratiquement les mêmes mi- lieux qui utilisent l'initiative et le référendum (ce qui justifie leur traite·
ment global). Même si le référendum a, d'un point de vue purement logi- que, des fonctions plutôt conservatrices, la gauche politique y recourt presque aussi souvent que la droite. On retrouve même, au sein de comi- tés référendaires, des fractions de la majorité bourgeoise au Parlement, notamment quand les opinions se scindent selon les origines cantonales'- Quand, exceptionnellement, la majorité parlementaire bourgeoise est unie, elle n'a naturellement pas besoin du référendum pour faire capoter une loi et peut déjà le faire au Parlement. Ces deroie~ temps précisé- ment, on a souvent vu des lois échouer face à des alliances dites « contre nature », composées à la fois de milieux de droite pour qui la loi allait trop loin et de milieux de gauche qui la jugeaient insuffisamment progres- siste.
En ce qui concerne le référendum constitutionnel obligatoire, la ques- tion des auteurs ne se pose pas, mais les considérations sur le référendum facultatif peuvent partiellement s'appliquer par analogie, lorsqu'on se de- mande qui mène campagne contre telle révision constitutionnelle dans la perspective du scrutin obligatoire. Enfin, pour ce qui est des initiatives, il va de soi que les initiants représentent des minorités et non une majorité parlementaire.
SECTION 2.
Les divers groupes d'utilisateurs
A. Les cantons?
La Constitution ne conçoit pas le référendum facultatif comme un droit uniquement populaire. Outre 50.000 citoyens, 8 cantons peuvent également demander le référendum. Toutefois, cela ne s'est encore jamais produit. On ne connaît même pas de tentative dans ce sens. Appa·
remment, le référendum des cantons est un corps étranger au système.
Les gouvernements et Parlements cantonaux, qui regroupent des mem- bres de plusieurs partis en proportion de leur force respective, seraient difficilement à même de mener une campagne référendaire, d'autant moins qu'ils devraient utiliser les ressources fiscales pour mener la cam- pagne, ce qui constituerait un manque de respect pour les minorités can- tonales. Du point de vue de l'organisation, la collecte de 50.000 signa- tures est beaucoup plus simple. Par conséquent, le droit de référendum octroyé aux cantons n'est qu'une formule constitutionnelle creuse.
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B. Le Parti radical démocratique, le Parti démocrate-chrétien et l'Union démocratique du Centre (P.R.D., P.D.C., U.D.C.)
Parmi les 4 grands partis suisses qui, en vertu de ce que l'on appelle la
« formule magique », se partagent la représentation au sein du Conseil fédéral, seul le Parti socialiste utilise régulièrement les droits populaires.
Les trois partis de la majorité bourgeoise ne recourent que rarement à l'initiative et au référendum, dont ils n'ont pas besoin puisqu'ils contrô' lent le Parlement et le gouvernement. En revanche, il arrive que des sec- tions cantonales adoptent d'autres mots d'ordre que le parti au niveau fédéral et participent dès lors à certains référendums (plus rarement aux initiatives) .
C. Le Parti socialiste suisse (P.S.S.)
Bien qu'il soit un des trois grands partis historiques, qu'il soit représenté proportionnellement à sa force au Parlement et compte, grâce au système du consensus, 2 des 7 conseillers fédéraux, le P.S.S. est l'uti- lisateur le plus régulier des droits populaires. Récemment, et bien qu'il soit un parti gouvernemental, il a de nouveau fait usage du référendum.
Il considère souvent que seule l'initiative populaire permet de donner suffisamment de poids à ses revendications ou qu'elle seule permet d'évi- ter que ses postulats ne ressortent trop affaiblis ou modifiés de la procé- dure parlementaire, ainsi que de la procédure pré- et extra-parlementai- re. Même si une initiative finit par être rejetée en votation, eUe peut pourtant, lorsqu'elle est pendante, renforcer la position du P.S.S. dans la recherche d'un compromis au Parlement. Les référendums (comme les initiatives) permettent au P.S.S. de marquer régulièrement son rôle d'opposition ponctuelle, malgré sa représentation à tous les niveaux de décision, de rendre publiques ses propositions sans qu'elles soient travesties et d'échapper ainsi à la pression des partis de pure opposition.
Au sein du P.S.S., ce sont souvent les membres les plus activistes qui, déçus par le compromis du jeu politique, contraignent la direction du parti à lancer une initiative. Quand l'une d'elles est rejetée à une majorité écrasante (comme récemment l'initiative sur les banques), la position de la direction s'en trouve affaiblie lors de négociations ultérieures avec d'autres groupes.
D. Les petits partis
Des partis plus petits, modestement représentés au Parlement, sans influence dans la procédure pré-parlementaire et sans participation au gouvernement, recourent fréquemment aux droits populaires pour ga- gner en influence dans la politique nationale, exposer les intérêts qu'ils défendent et troubler le jeu des partis établis. Certaines initiatives populaires permettent à de tels partis de rassembler derrière eux bien
plus de citoyens qu'ils ne comptent d'électeurs (l'initiative Schwarzen- bach contre la surpopulation étrangère recueillit 46 % des voix en 1970, bien que le parti en cause ne disposât que d'un seul représentant au Par- 1ement. Même après ce succès, ce parti, ainsi qu'un autre de même ten- dance, n'obtinrent, en 1971, que 11 sièges sur 200 au Conseil national).
Parmi les petits partis figurent des partis historiques comme l'Alliance des Indépendants (A.d.!.), libérale-progressiste et active pour la protec- tion des consommateurs, ou comme le Parti du Travail, communiste.
L'A.d.!. a notamment lancé des initiatives répétées en faveur de la libre concurrence ainsi que des référendums pour des motifs de protection des consommateurs.
Les mouvements contre la surpopulation étrangère ainsi que la nou- velle gauche sont d'apparition plus récente. Les mouvements xéno- phobes ont pu gagner à leur cause une grande partie de la population sur des questions concrètes, et même la majorité dans 2 campagnes référen- daires, bien qu'ils fussent opposés à tous les partis .et organisations.
Sans aucune perspective électorale en raison de son idéologie marxiste, la nouvelle gauche a réussi à faire parler d'elle, d'abord sur les plans communal et cantonal, aujourd'hui au niveau national, grâce à des initiatives sociales et écologiques.
E. Les associations raîtières
Les associations faîtières, c'est-à-dire les organisations patronales de l'industrie et du commerce, les syndicats et les associations de paysans, mais aussi ]es associations d'automobilistes, sont parvenues à s'assurer une position-clé dans le système politique suisse puisqu'elles sont enten- dues avant toute modification législative ou constitutionnelle les concer- nant dans la procédure dite de consultation. En outre, leurs représen- tants peuvent siéger dans des commissions pré-parlementaires. La me- nace du référendum constitue leur moyen de pression le plus efficace, car elles peuvent entreprendre une campagne référendaire avec d'impor- tantes chances de succès vu leur puissance financière et le nombre de leurs membres. L'important, c'est donc qu'elles puissent, à titre préven- tif, rendre vraisemblable une demande de référendum. En réalité, dans la grande majorité des cas, elles n'ont finalement pas besoin de recueillir les 50.000 signatures ou même de mener une campagne référendaire.
Les associations patronales et économiques lancent rarement des ini- tiatives mais participent parfois à des comités d'initiative anonymes. Elles se manifestent davantage à l'occasion de référendums. L'Union suisse des Arts et Métiers, en particulier, peut demander avec succès un réfé- rendum pour des motifs purement politiques, comme elle l'a fait en 1977 contre une nouvelle loi d'aide aux universités.
Récemment, les associations d'automobilistes, fortes de leur nombre imposant de membres, ont tenté, principalement par des référendums et des menaces référendaires à tous les niveaux, de combattre de nouvelles
SUISSE 377 charges fiscales frappant les transports individuels ams! que l'hostilité croissante, d'origine écologiste, à l'égard de l'automobile.
On ne peut inclure dans les associations faîtières l'entreprise Denner, une société anonyme qui exploite une chaîne de supermarchés et qui a déjà lancé 3 irtitiatives populaires et demandé un référendum et cela non sans intentions publicitaires.
F. Corrtités ad hoc
Il est évidemment dans la nature de l'initiative d'être lancée par des corrtités ad hoc puisque ce droit populaire doit précisément donner aux citoyens la possibilité d'amener leurs préoccupations sur la scène poli- tique, hors de la voie institutionnelle classique des partis et des associations. Un tiers des initiatives émane de tels comités, notamment ceUes qui expriment des revendications pacifistes, écologistes et fémi- nistes.
Les référendums sont eux aussi souvent lancés par des comités ad hoc et cela bien qu'historiquement, le référendum soit un instrument de l'opposition conservatrice et que le délai de·3 mois pour la collecte des 50.000 signatures rende la tâche plus difficile à des comités constitués pour la circonstance. On retrouve parfois dans de tels comités des minori- tés de divers partis représentés au Parlement et même au gouvernement;
c'est le cas lorsqu'elles défendent des opinions divergentes sur des questions spécifiques comme l'heure d'été ou la légalisation de l'avorte- ment. Souvent, ces comités regroupent aussi les petits partis de la gauche marxiste et une minorité du P.S.S. qui se situe à gauche de la direction sur une question particulière. Les comités ad hoc reposent souvent sur quelques personnes auxquelles une idée tient à cœur et qui se méfient des partis politiques et de leurs manœuvres parlementaires. Après avoir décidé le lancement d'un référendum ou adopté un texte d'initiative, ils s'adressent à des organisations susceptibles de collaborer avec eux ou de les soutenir financièrement. Ensuite, se crée un comité de soutien comprenant des politiciens, des scientifiques ou des artistes connus.
G. Minorités linguistiques ou religieuses?
L'observateur peut s'étonner qu'en Suisse, pays fédéraliste si divers, regroupant 4 langues et 2 religions, les droits populaires ne servent pas aussi à la protection des diverses minorités. Certes, il ne se passe, pour ainsi dire, pas de votation sans que l'un des camps en présence n'utilise des arguments fédéralistes pour s'opposer au projet. De même, certains référendums procèdent de réflexes fédéralistes, mais il s'agit toujours en pareil cas d'un réflexe provenant de toutes les parties du pays. Jama~s une initiative ou un référendum n'ont été le fait d'une partie du pays contre les autres, ni d'une minorité contre la majorité. C'est là une preuve du bon fonctionnement du fédéralisme helvétique.
CHAPITRE III
Domaines où s'exercent les droits populaires
SECTION 1.
Généralités
Les initiants choisissent librement le sujet de leur initiative populaire.
Ils ne sont pas limités par le fait que, formellement, il n'existe au niveau fédéral que l'initiative constitutionnelle et non l'initiative législative.
D'ailleurs, les sujets présentés relèvent fréquemment de la loi ou même de l'acte administratif. Aussi longtemps qu'à cette fm les initiants deman- dent formellement une révision constitutionnelle et qu'ils respectent l'unité de la matière et de la forme, cela est admissible mais amène de plus en plus de matières à être' constitutionnalisées. Il arrive, par exem- ple, qu'on demande l'adoption de règles ou de mesures qui auraient déjà pu s'appuyer sur une base constitutionnelle suffisante mais dont le légis- lateur n'avait pas jusque là ressenti le besoin. L'élégance et la cohérence de la Constitution en pâtissent manifestement. On peut donc dire que, matériellement, la Suisse connaît l'initiative législative sur le plan fédéral.
Les objets possibles du référendum sont, en revanche, prédéterminés par les projets de loi du Parlement.
La politique financière fédérale est un thème qui revient constam- ment et conduit aux controverses les plus vives. Depuis la seconde guerre mondiale, en effet, la Confédération n'est pas parvenue à s'assurer des recettes définitives, car les révisions constitutionnelles nécessaires ont toujours été refusées. La Conférération vit donc sous un régime financier provisoire et, curieusement, ces expédients sont toujours adoptés à la seconde tentative. Le référendum facultatif est assez fréquemment de- mandé contre des lois qui tendent à réduire le déficit de la caisse fédérale par le biais d'une augmentation des impôts indirects ou d'une réduction des subventions fédérales. Si cette recherche d'un régime durable des finances fédérales, commencée voici 40 ans, est si ardue et provoque tant d'initiatives, de référendums et d'échecs gouvernementaux lors des votes référendaires obligatoires, c'est qu'elle provoque l'affrontement entre des forces fédéralistes d'une part, qui défendent la souveraineté et la sub- . stance fiscale des cantons face aux tentatives d'harmonisation et aux
projets centralisateurs, et les tenants de diverses conceptions en matière de justice fiscale d'autre part.
SECI'ION 2.
Objets typiques du référendum facultatif
Outre le régime des finances fédérales, on vote sur les objets les plus divers : aménagement du territoire, coopération au développement, droits politiques, heure d'été, police fédérale de sécurité ou protection
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SUISSE 379
des animaux, bref sur toutes les lois qui apparaissent intolérables à une fraction des citoyens. Ce sont d'ailleurs rarement les lois les plus impor- tantes. C'est ainsi que la première codification-du droit privé au niveau national, le Code civil suisse, est entrée en vigueur en 1912 sans être frap- pée d'une demande de référendum. S'il y a un point commun aux vota- tions référendaires, c'est plutôt le recours presque immanquable à des arguments fédéralistes chez une partie des opposants.
SECI10N
3. Objets typiques des initiatives populaires
Les finances fédérales mises à part, la politique sociale est l'un des domaines classiques où s'exerce le droit d'initiative populaire. Certes, les différents camps en présence s'accordent sur le principe, ancré dans la Constitution, de l'assurance vieillesse ou de J'assurance maladie, mais la gauche tente régulièrement, par la voie de l'initiative populaire, de con- traindre le législateur à accélérer et consolider l'édification de la sécurité sociale ou à imposer de nouvelles conceptions de l'Etat social. Bien que ces initiatives aient le plus souvent été rejetées en votation, eUes ont néanmoins contribué, parfois longtemps après le vote, à atteindre leur but.
Au cours de ces dernières années, c'est dans les domaines de l'inter- ruption de grossesse, de la surpopulation étrangère, de l'écologie et de la défense nationale que les initiatives ont été les plus nombreuses et qu'elles ont joué le rôle le plus important du point de vue pratique et politique. Dans la plupart des cas, ces initiatives demandent des régle- mentations spécifiques de problèmes jugés actuels et brûlants, comme la renonciation à un projet concret de construction, des dimanches sans voi- tures, une diminution des dépenses d'armement, une rigueur accrue des prescriptions sur les gaz d'échappement, la solution des délais en matière d'avortement ou au contraire l'affirmation du principe que la vie com- mence dès la conception ou encore, tout bonnement, et sans aucune chance de succès, l'abolition de l'armée. Ces initiatives sur les thèmes nouveaux ont certains points communs: depuis quelque temps, on assiste à ce phénomène qu'une initiative populaire tendant formellement à une révision constitutionnelle vise en fait à empêcher un projet de construc- tion très concret, comme la place d'armes de Rothenthurm, la centrale nucléaire de Kaiseraugst ou le tunnel autoroutier du Rawil. Après épuisement de toutes les mesures politiques et juridiques classiques et de toutes les actions non violentes pour empêcher le projet, les opposants recourent, en dernier ressort peut-on dire, à l'instrument de l'initiative constitutionnelle. Ils démontrent ainsi la confiance fondamentale qu'ils placent dans un système qu'ils combattent sur un point particulier.
Formellement, il est possible d'empêcher un projet concret en formulant une belle règle constitutionnelle sur la protection de la nature et en ordonnant, dans les dispositions transitoires, que le projet visé ne pourra pas être réalisé. Une autre méthode pour empêcher des dépenses ou des projets concrets, consiste à proposer une disposition constitutionnelle
générale selon laquelle les décisions concernant certaines dépenses, comme les achats d'armement, ou certains actes administratifs, comme les autorisations de centrales, nucléaires ou de tronçons autoroutiers, seront désormais soumis au référendum facultatif ou obligatoire. Les ini- tiants espèrent ainsi pouvoir empêcher les projets visés à l'occasion des votations prévues par la nouvelle disposition constitutionnelle. Encore une fois, ils montrent à quel point ils luttent à l'intérieur du système et non contre lui. Ils donnent ainsi raison à une thèse qui remonte à Jean- Jacques Rousseau et selon laquelle la révision constitutionnelle constitue une sorte de révolution institutionnalisée. En tout cas, l'ordre intérieur est garanti; le problème n'est soumis au vote du peuple qu'après plusieurs années; entretemps, il a perdu de son acuité, ou alors les initiants subis- sent une défaite en votation et se rendent compte à quel point il est plus malaisé de faire une révolution contre le peuple que contre un gouver- nement.
Alors qu'à l'étranger, les adversaires de l'armement ou les opposants d'une région où est prévue la construction d'une centrale nncléaire en sont réduits à se battre contre la police, en Suisse ils récoltent des signatures; comme chacun y trouve à peu près son compte, on y voit généralement un aspect de la stabilité suisse.
TROISIEME PARTIE Les effets des droits populaires
sur le système politique suisse
CHAPITRE PREMIER
Généralités
A lire un exposé abstrait des institutions suisses, on s'attendrait à une vie politique très mouvementée, dans laquelle la minorité doit se soumet- tre à la majorité, bref une « démocratie gouvernante ». En réalité, la Suisse a un système politique stable, fondamentalement conservateur, elle est donc plutôt une « démocratie gouvernée ».
Or, ce sont précisément les droits populaires qui contribuent à la sta- bilité du système politique : ils lui confèrent, en effet, une légitimité particulière, aussi bien en pratique, puisqu'il est bien plus malaisé d'être mécontent du peuple que du gouvernement, qu'en théorie, puisque le système suisse paraît correspondre dans une très large mesure à l'idéal de la souveraineté populaire. Les droits populaires servent ainsi à la fois à légitimer et à contrôler le pouvoir. Ils ont en outre un double effet: ils favorisent l'ouverture du système et, par conséquent, le compromis poli- tique.
Grâce aux droits populaires, la vie politique est ouverte aux préoccu- pations des minorités ou même d'une majorité inorganisée. Une brèche est ainsi ouvette dans le « cartel» des groupes d'intérêts qui dominent la politique suisse, puisque les droits populaires permettent d'en appeler directement au souverain, c'est-à-dire au peuple. A vrai dire, le système favorise précisément une vie politique cartellisée où les groupes d'inté- rêts jouent un rôle presque plus important que les partis. Les autorités sont, en effet, tentées d'éviter un échec, soit l'acceptation d'une initiative contraire à leurs vues ou le refus d'un projet lors d'un référendum obliga- toire ou facultatif, en faisant une part à tous les intérêts et opinion; orga- nisés. Toutefois, les droits populaires permettent de dévoiler, en tout cas sur des questions précises, les limites de la légitimité des représentants du peuple; ils rendent possible une remise en cause du compromis entre groupes d'intérêts; ils peuvent révéler des rapports de force au sein de la population qui n'apparaissent pas au Parlement. C'est ainsi que la pre-
mière initiative contre la surpopulation étrangère, rejetée au Parlement à l'unanimité moins une voix, a recueilli devant le peuple 46 % des voix.
Un traité international prévoyant un crédit d'aide au développement de 200 millions de francs à l'Association internationale de Développement (A.I.D.), dans le cadre de la 4m• reconstitution de ses ressources, a rencontré l'opposition de 6 députés seulement au Parlement pour être finalement rejeté en vote référendaire par plus de 60 % des votants.
Les droits populaires - avant tout le référendum facultatif - favori- sent également le compromis au stade de la procédure pré-parlementaire et législative. Ils conduisent précisément à un système de démocratie du consensus, dans lequel tous les groupes d'intérêts et d'opinions impor- tants et organisés s'associent au processus de décision pour limiter au maximum le risque d'échec en votation populaire. Ils encouragent ainsi, à tous les niveaux de l'Etat et même de la société, la recherche de solu- tions acceptables pour le plus grand nombre. Dans ce système, il n'y a apparemment pas place pour une véritable opposition parlementaire puisqu'en raison des droits populaires, la majorité parlementaire doit se plier à la volonté populaire même sur des questions précises et qu'une opposition serait donc condamnée à être constamment désavouée par le peuple. C'est bien là l'une des principales raisons pour lesquelles, au début 1984, le P.S.S. a décidé de rester au gouvernement, après une lon- gue discussion interne. Le rôle d'une opposition dans une démocratie parlementaire consiste justement à prétendre qu'elle détient les meil- leures solutions et que le peuple ne reconduirait pas le gouvernement en place vu sa politique erronée. Or, en Suisse, les décisions sont - effec- tivement ou au moins partiellement - prises par le peuple. Cela vaut tant pour le référendum qui permet au peuple de faire obstacle aux décisions de la majorité parlementaire que pour l'initiative qui ouvre la voie à de nouvelles solutions. Cette situation pourrait mener à la conclu- sion qu'en Suisse, l'opposition c'est le peuple. Il est exact, bien entendu, que le peuple détient - davantage que dans les démocraties parlemen- taires - des possibilités légales d'opposition aux mesures de l'Etat. Dans une certaine mesure, on peut dire qu'il dispose d'un droit d'opposition institutionnalisé. Toutefois, comme la décision appartient finalement à la majorité des votants, c'est plutôt d'un pouvoir que d'une opposition qu'il faut parler. On pourrait dès lors nommer opposition les différentes forces sociales dont les intérêts et opinions sont peu ou pas représentés au Parlement et dans la procédure pré-parlementaire et qui, pour cette rai- son, font tour à tour usage des droits populaires.
Non seulement les droits populaires rendent impossible à un parti une opposition parlementaire cohérente, mais ils diminuent aussi de manière générale l'importance des partis en politique, dès lors que ceux-ci n'ont plus le monopole des nouvelles idées politiques.
Il ne manque pas de critiques contre le système suisse des droits popu- laires. C'est ainsi qu'on parle d'abus des droits populaires, qu'on dit de la Suisse qu'elle devient de plus en plus ingouvernable, que l'Etat y manque d'efficacité. L'intellectuel de gauche Masnata considère, quant à lui, les
