DEPARTEMENT DU VAL-D OISE (95)

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA REPONSE

DEPARTEMENT DU VAL-D’OISE

(95) Cahier n° 4 : Politique d’insertion

Exercices 2015 et suivants

Observations

délibérées le 1

septembre 2020

TABLE DES MATIÈRES

SYNTHESE ... 3

RAPPELS AU DROIT ET RECOMMANDATIONS ... 5

OBSERVATIONS ... 6

1 RAPPEL DE LA PROCEDURE ... 6

2 TRAVAUX DES JURIDICTIONS FINANCIERES ET GRILLE D’ANALYSE ... 6

2.1 Rapport d’observations définitives du 20 octobre 2014 ... 6

2.2 Rapports de la Cour des comptes ... 7

2.3 Grille d’analyse ... 7

3 CADRE LEGAL, ALLOCATIONS ET EFFECTIFS ... 7

3.1 Dispositif légal ... 7

3.2 Montant du RSA ... 8

3.3 Rôle dévolu au département ... 8

3.4 Évolution des dépenses d’allocation du RSA ... 8

3.5 Évolution de la population allocataire ... 10

4 ORGANISATION DU DEPARTEMENT ... 12

4.1 Système d’information et connaissance des allocataires ... 12

4.1.1 Système d’information de l’action sociale ... 12

4.1.2 Des données se rapportant à la population allocataire, formelles et datées ... 13

4.1.3 Une étude de cohorte engagée en 2017 ... 15

4.1.4 Sites externes ... 16

4.2 Procédures et dispositif conventionnel ... 16

4.2.1 Règlement départemental d’aide sociale ... 16

4.2.2 Dispositifs avec les partenaires institutionnels. ... 16

4.2.3 Conventions avec les associations ... 17

4.3 Organisation territoriale ... 19

4.3.1 Territoires d’intervention sociale et médico-sociale (TISMS) ... 20

4.3.2 Missions insertion ... 20

5 PROGRAMME DEPARTEMENTAL D’INSERTION ET PACTE TERRITORIAL D’INSERTION ... 21

5.1 Rappel du droit ... 21

5.2 Périodicité des délibérations prises en application de l’article L. 263-1 du CASF ... 21

5.3 Un plan départemental d’insertion quinquennal ... 22

5.4 Un plan territorial d’insertion en cours d’exécution ... 22

5.5 Dépenses d’insertion hors allocations ... 22

5.6 Suivi budgétaire des dépenses d’insertion ... 24

5.7 Évaluation des actions contenues dans le PDI ... 25

6 INSERTION PAR L’ACTIVITE ECONOMIQUE ... 27

6.1 Définitions ... 27

6.2 Rapport public thématique de la Cour des comptes du 15 janvier 2019 ... 28

6.3 Vers un service public de l’insertion ... 28

6.4 Situation dans le Val-d’Oise ... 29

6.4.1 Plan départemental d’insertion et insertion par l’activité économique ... 29

6.4.2 Éléments budgétaires ... 31

6.4.3 Effectif couvert et bilan des actions de l’insertion par l’activité économique ... 31

6.4.4 Actions engagées en 2019 ... 32

7 PARCOURS D’INSERTION ... 32

7.1 Instruction ... 32

7.1.1 Intervention de deux organismes ... 32

7.1.2 Durée d’instruction ... 33

7.1.3 Contrôle de l’accès aux droits ... 33

7.2 Orientation et accompagnement ... 33

7.2.1 Modalités modifiées par la téléprocédure ... 33

7.2.2 Coût de l’orientation et accompagnement ... 34

7.2.3 Bilan des orientations ... 34

7.3 Suivi des allocataires anciennement dans le dispositif ... 35

7.3.1 Éléments statistiques... 35

7.3.2 Suivi des allocataires par les missions insertion ... 35

7.3.3 Operations « perdus de vue » ... 36

7.4 Une contractualisation élevée mais perfectible ... 37

7.4.1 Situation dans le Val-d’Oise ... 37

7.4.2 Rappel des objectifs nationaux ... 37

8 CONTROLE, LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET INDUS ... 37

8.1 Cadre légal ... 37

8.2 Fréquence et impact ... 38

8.3 Actions de lutte contre la fraude ... 39

8.3.1 Commission amendes RSA ... 39

8.3.2 Pôle contrôle RSA ... 39

8.3.3 Rôle dévolu à la CAF ... 39

8.4 Recours administratifs et contentieux ... 40

8.4.1 Recours administratif ... 40

8.4.2 Recours contentieux ... 41

8.5 Gestion et recouvrement des indus ... 41

8.5.1 Typologie ... 41

8.5.2 Montants en jeu ... 42

9 BILAN ET PERSPECTIVES ... 43

9.1 La politique d’insertion du département remplit les principaux critères posés par le service public de l’insertion ... 43

9.2 Perspectives ... 44

ANNEXES ... 46

SYNTHESE

Le nombre de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) socle a progressé de 3,1 % dans le département du Val-d’Oise entre juin 2017 et juin 2018, soit une augmentation supérieure de moitié à celle observée en Île-de-France. Cependant, sur la même période, les dépenses d'allocations ont augmenté plus vite que le nombre d'allocataires.

En 2019, les dépenses d'allocation du RSA ont dépassé 200 M€. Pour 2020, les premiers arbitrages budgétaires les estimaient à 212 M€.

Pour évaluer la politique d’insertion du département du Val-d’Oise, la chambre s’est notamment fondée sur trois rapports de la Cour des comptes, publiés en 2011, 2017 et 2019, et sur la grille d’analyse issue de la concertation lancée le 9 septembre 2019 dans le cadre du service public de l’insertion.

À l’aune des bonnes pratiques et indicateurs de performance relevées à partir de ces différentes sources, la politique d’insertion conduite par le département du Val-d’Oise présente un bilan contrasté.

Une politique d’insertion des bénéficiaires du RSA globalement performante

Le délai séparant le moment où une personne entre dans le dispositif du RSA et celui où elle est effectivement accompagnée après orientation s’établit en moyenne à 121 jours dans le département du Val-d’Oise contre 152 jours à l’échelon national.

En 2018, 41 % des allocataires ont été orientés vers des accompagnements à dominante

« insertion professionnelle » et 25 % vers Pôle emploi. L’offre d’accompagnement est, pour les deux tiers, tournée vers l’emploi.

Le taux de contractualisation des allocataires du RSA s’établit à 75 %. Seulement 25 % des allocataires sont sans contrat d’engagement au bout de six mois, contre 48 % en moyenne au plan national.

42 % des bénéficiaires du RSA sont dans le dispositif depuis plus de quatre ans contre 50 % à l’échelon national. Le département du Val-d’Oise mène tous les six mois des opérations dites

« perdus de vue » permettant de reprendre contact avec les bénéficiaires du RSA qui ne disposent plus d’une prise en charge.

Le département s’emploie à développer l’insertion par l’activité économique dans une logique novatrice qui mêle l’approche professionnelle et la prise en compte des difficultés sociales.

Une étude de cohorte de bénéficiaires du RSA a été réalisée à compter du 1^er juillet 2017 afin de disposer d’une connaissance des sorties et de leurs motifs ainsi que du devenir des bénéficiaires.

Quelques carences auxquelles il convient de remédier

Le programme départemental d’insertion (PDI) ne comporte aucun cadrage budgétaire et ne fait pas l’objet chaque année d’une délibération en vue de son adoption ou de son adaptation alors que la loi le prescrit.

Les dépenses d’insertion représentent 4,2 % du montant des allocations versées contre 7 % en moyenne au niveau national. Cette faiblesse comparative peut nuire à la prise en charge des besoins de l’ensemble des allocataires, analyse que le département conteste.

Le département ne s’est pas doté d’une application statistique lui permettant de connaître en temps réel, aussi bien en flux qu’en volume, les caractéristiques socioprofessionnelles de la population bénéficiaire du RSA (âge, ancienneté dans le dispositif, structure familiale), difficultés sociales rencontrées (santé, logement, isolement, etc.), typologie des freins à l’emploi (mode de garde, mobilité/desserte, personnes à charge, etc.). Pourtant, la majeure partie de ces données sont recueillies dans le cadre du contrat d’engagement réciproque (CER). Elles ne sont malheureusement pas exploitées ni mises à jour par la suite. Toutefois, le département a amorcé en avril 2020, une action complémentaire dans le cadre de l’actuel PDI en vue de disposer d’une meilleure connaissance des profils des bénéficiaires du RSA.

Le dispositif d’évaluation des actions entreprises dans le cadre du plan départemental d’insertion souffre d’insuffisances.

Enfin, le taux de recouvrement des indus transférés au département a considérablement baissé entre 2016 et 2018, passant de 29,59 % à 3,07 %.

La chambre formule un rappel au droit et trois recommandations

RAPPELS AU DROIT ET RECOMMANDATIONS

Au terme de ses travaux, la chambre adresse les recommandations reprises dans la présente section.

Les recommandations qui suivent sont des rappels au droit :

---

Rappel au droit n° 1 : En application de l’article L. 263-1 du code de l’action sociale et des familles, délibérer chaque année avant le 31 mars sur l'adoption ou l'adaptation d’un programme départemental d'insertion, définissant la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recensant les besoins et l'offre locale d'insertion et planifiant les actions d'insertion correspondantes. ... 22

Les autres recommandations adressées par la chambre sont les suivantes :

---

Recommandation n° 1 : Se doter d’outils statistiques permettant de mieux connaitre en temps réel la population allocataire du RSA, préalable à des actions d’insertion ciblées. ... 15 Recommandation n° 2 : Faire figurer dans le PDI des données budgétaires permettant

d’apprécier le montant des dépenses d’insertion hors allocations que le département entend consacrer à cette politique au cours des cinq années couvertes. ... 22

Recommandation n° 3 : Assurer un meilleur taux de recouvrement des indus transférés au

département par la CAF pour atteindre un niveau comparable à celui

des exercices 2015 et 2016. ... 43

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

OBSERVATIONS 1 RAPPEL DE LA PROCEDURE

La chambre régionale des comptes Île-de-France a procédé, dans le cadre de son programme de travail de 2019, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion du département du Val-d’Oise pour les exercices 2015 et suivants.

Le cahier n° 4 est consacré à la politique d’insertion.

Les différentes étapes de la procédure, notamment au titre de la contradiction avec l’ordonnateur, telles qu’elles ont été définies par le code des juridictions financières et précisées par le recueil des normes professionnelles des chambres régionales et territoriales des comptes, sont présentées en annexe n° 1.

Au cours de sa séance du 1^er septembre, la chambre régionale des comptes Île-de-France, délibérant en sa sixième section, a adopté le présent rapport d’observations définitives au vu des observations provisoires et de la réponse de la présidente du conseil départemental enregistrée au greffe de la chambre le 17 juillet 2020.

Ont participé au délibéré, qui s’est tenu sous la présidence de M. Vidal, président de section, MM. Baudais, Mircher, Preciado-Lanza, Sigalla, et Slimani, premiers conseillers, M. Perez, conseillers.

Ont été entendus :

- en son rapport, M. Sigalla, premier conseiller, assisté de Mme Ioppi, vérificatrice, - en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, le procureur financier.

M. Leinot, auxiliaire de greffe, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les registres et dossiers.

La réponse de la Présidente du conseil départemental du Val d’Oise, au rapport d’observations définitives qui lui a été adressé par la chambre le 23 septembre 2020, a été reçue à la chambre le 23 octobre 2020. Cette réponse est jointe en annexe au présent rapport.

2 TRAVAUX DES JURIDICTIONS FINANCIERES ET GRILLE D’ANALYSE

2.1 Rapport d’observations définitives du 20 octobre 2014

Le précédent rapport de la chambre relatif au département du Val-d’Oise ne traitait pas de sa politique d’insertion en particulier mais comportait quelques données statistiques la concernant :

 les dépenses d’allocations avaient augmenté quasiment deux fois plus vite que les recettes et le taux de couverture avait diminué de 16 % au cours de la période sous revue, passant de 79 % en 2007 à 66 % en 2012 ;

 les dépenses cumulées de 2002 à 2013, au titre du revenu minimum d’insertion (RMI), du revenu minimum d’activité (RMA) et du revenu de solidarité active (RSA), s’élevaient

au total à 1,7 Md€ tandis que les compensations reçues ne dépassaient pas 1 Md€, d’où un manque à gagner de 0,7 Md€.

2.2 Rapports de la Cour des comptes

La Cour des comptes a consacré un chapitre de son rapport public d’octobre 2017¹ sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, à l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements.

Ses recommandations ont porté sur l’organisation et la gestion de leurs compétences sociales, particulièrement s’agissant du RSA.

Par ailleurs, le rapport de la Cour de 2011, « Du RMI au RSA : la difficile organisation de l'insertion - constats et bonnes pratiques »² a formulé des observations, conclusions et recommandations qui conservent toute leur pertinence.

2.3 Grille d’analyse

Outre les éléments transmis par le département, la chambre s’est fondée, pour étayer ses observations, sur les constats et recommandations formulés par les rapports précités de la Cour des comptes.

Par ailleurs, elle a intégré les suites de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le Président de la République le 13 septembre 2018. En particulier, une concertation sur la mise en place d’un service public de l’insertion a été lancée le 9 septembre 2019. Elle a pour finalité de réformer le système de prestations sociales à travers la création d’un revenu universel d’activité et d’un service public de l’insertion visant à garantir l’universalité des droits et de devoirs sur le territoire national. Les constats sur lesquels se fonde cette concertation sont venus enrichir la grille d’analyse utilisée par la chambre pour évaluer la politique d’insertion du département du Val-d’Oise.

3 CADRE LEGAL, ALLOCATIONS ET EFFECTIFS 3.1 Dispositif légal

Le revenu de solidarité active (RSA) est entré en vigueur en juin 2009. Il garantit un accompagnement personnalisé et repose sur un système de droits et devoirs. Il existe différentes formes de RSA. Le RSA socle est ouvert, sous certaines conditions, aux personnes âgées d’au moins 25 ans. Le RSA majoré est versé, sous certaines conditions, aux personnes élevant seules de jeunes enfants. A composition familiale équivalente, son montant est supérieur à celui du montant forfaitaire. La loi de finances pour 2010 a élargi le bénéfice du RSA aux jeunes de 18 à 25 ans ayant travaillé l'équivalent de 2 ans au cours des 3 dernières années.

Le RSA activité était versé sous certaines conditions aux personnes exerçant une activité professionnelle. Il a été remplacé par la prime d'activité à compter du 1^er janvier 2016.

Le demandeur du RSA est la personne qui remplit le formulaire de demande et l’adresse en son nom à l’organisme instructeur compétent. Les bénéficiaires du RSA sont, outre le(la) demandeur son(sa) conjoint(e) concubin(e) ou pacsé(e), qui compose avec lui(elle) son foyer.

1 Cour des comptes, rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2017.

2 Cour des comptes, du RMI au RSA : La difficile organisation de l'insertion Constats et bonnes pratiques, juillet 2011.

3.2 Montant du RSA

Tableau n° 1 : Montant du RSA au 1^er avril 2019 (en €)

Nombre d'enfants Personne seule Parent isolé Allocataire en couple

0 559,74 (pour une femme enceinte) 718,78 839,62

1 839,62 958,37 1 007,55

2 1 007,55 1 197,97 1 175,47

Par enfant supplémentaire + 223,89 + 239,59 + 223,89

Source : CAF

3.3 Rôle dévolu au département

Les départements doivent se conformer au cadre normatif précisément défini au niveau national.

Le montant du RSA, les critères d’éligibilité, les modalités d’attribution et les décisions de revalorisation sont fixés par l’État et ne leur laissent que peu de pouvoir de décision. Le tableau ci-après met en évidence leurs marges de manœuvre qui se limitent aux domaines de l’orientation et de l’accompagnement, où ils exercent un rôle de chef de file.

Tableau n° 2 : Répartition des responsabilités en matière de RSA

Source : Cour des Comptes³

3.4 Évolution des dépenses d’allocation du RSA

Les dépenses versées par les caisses d’allocations familiales (CAF) au titre du RSA socle ont connu une croissance sensible entre 2015 et 2018. Leur évolution a été affectée par la revalorisation du montant du RSA au 1^er janvier de chaque année jusqu’en 2015 puis au 1^er avril à partir de 2016, ainsi que par une revalorisation annuelle exceptionnelle de 2 % au 1^er septembre de chaque année, depuis 2013⁴.

Dans le département du Val d’Oise, le montant des allocations versées au titre du RMI et du RSA est passé de 183,6 M€ en 2015 à 199,9 M€ en 2018, soit une progression de 9 %.

Cette évolution n’est pas totalement corrélée à celle du nombre d’allocataires :

3 Cour des comptes, rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2017, p. 243.

4 Dans le cadre du « plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale » mis en place en 2013, il a été décidé d’une revalorisation exceptionnelle du RSA de 10 % sur 5 ans, en plus de l’inflation. Le revenu de solidarité active (RSA) a augmenté de 2 % au 1^er septembre tous les ans suite au décret n° 2013-793 du 30 août 2013, en plus de la traditionnelle hausse du 1^er janvier.

Période 2016/2017

Le nombre de foyers allocataires du RSA socle dans le Val-d’Oise a progressé de 0,4 % entre 2016 et 2017 alors que sur la même période, les dépenses d'allocation sont restées stables.

Deux explications sont avancées par le département.

Premièrement, les effets liés à la mise en place de la prime d’activité au 1^er janvier 2016 sont mis en avant. Cette évolution a introduit un mécanisme différent qui prévalait antérieurement entre le RSA socle et le RSA activité. À partir du 1^er janvier 2016, la demande de RSA a permis l’accès combiné à la prime d’activité dès lors que les conditions étaient réunies. En revanche, la demande de prime d’activité ne permettait plus d’accéder au RSA socle. De nombreuses sorties du RSA vers la prime d’activité se sont soldées par une radiation du RSA.

Deuxièmement, une action d’insertion intitulée « bilan diagnostic et accès à la formation » a permis de convoquer 3 428 bénéficiaires du RSA fin 2016. Cette action combinait le volet accompagnement individuel, en lien avec les formations proposées dans le cadre du plan national 500 000 formations, et le volet contrôle des démarches d’insertion. Il s’agissait de reprendre contact avec les bénéficiaires du RSA non suivis et « perdus de vue » et de les inscrire dans un suivi personnalisé. En application de l’article L. 262-37, 572 personnes ont vu leur RSA suspendu ou réduit courant 2017.

Période 2017/2018

Selon le dernier bilan social établi par l’Insee au 30 juin 2019, le nombre de bénéficiaires du RSA socle a progressé de 3,1 % dans le Val-d’Oise entre juin 2017 et juin 2018⁵. Cependant, entre 2017 et 2018, les dépenses d'allocations ont augmenté de 4,7 %, soit plus rapidement que le nombre d'allocataires.

2019

La chambre constate que les crédits inscrits d’un montant de 200 M€ au budget primitif 2019 étaient intégralement consommés au 30 septembre pour un montant de 207 M€.

Interrogé sur cette consommation prématurée des crédits, le département fait valoir qu’il se fonde depuis plusieurs années sur un modèle de prévisions des dépenses de RSA développé par la direction des finances. Ce modèle de croisement de données s’appuie sur l’évolution du nombre de demandeurs d’emploi et du nombre de bénéficiaires du RSA.

Le département précise que ce modèle, qui a été longtemps pertinent, s’avère désormais moins fiable pour prévoir les dépenses de RSA. En effet, il a été observé en 2019 que, si le nombre de chômeurs a baissé dans le Val-d’Oise, le nombre de bénéficiaires du RSA a continué d’augmenter. Cette corrélation passée, qui ne se vérifie plus, aurait faussé les prévisions du département en 2019.

Pour 2020, les arbitrages budgétaires, qui n’étaient pas encore tout à fait arrêtés au moment du contrôle de la chambre, estimaient l’enveloppe allocation RSA autour de 212 M€.

5 https://www.insee.fr/fr/statistiques/4139342?sommaire=4162118.

Tableau n° 3 : Évolution des dépenses d’allocations et taux de couverture CA 2015 CA 2016 CA 2017 CA 2018 Montants

BP 2019

Estimation au 30/09/2019

RMI et RSA

Montant des prestations versées 183 572 293 190 293 892 190 450 755 199 902 542 200 000 000,00 207 250 000,00

FMDI⁶ (compte 74783) 8 656 481 8 898 384 9 247 789 9 240 022 N.C N.C

TICPE RMI/RMA/RSA

(partie du 7352) 82 959 331 82 959 331 82 959 331 82 959 331 N.C N.C

Taux de couverture (en %) 50 48 48 46 N.C N.C

Source : département du Val-d’Oise

Tous exercices confondus, le RSA est l’allocation dont la progression est la plus rapide.

Dans le même temps, les compensations apportées par l’État sont restées relativement stables.

Le taux de couverture de ces prestations a donc chuté de près de 4 points, passant de 50 % en 2015 à 46 % en 2018. Au cours de la période antérieure, l’augmentation du reste à charge avait été encore plus sensible.

Graphique n° 1 :

Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise

3.5 Évolution de la population allocataire

L’augmentation de 44 % du nombre d’allocataires a été continue de 2009 à 2014 et s’est stabilisée à compter de 2015.

Graphique n° 2 : Évolution du nombre d’allocataires de juin 2009 à décembre 2018

Source : département du Val-d’Oise (PDI 2018/2022)

6 FMDI : Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion.

Sur la période plus récente, l’effet-nombre est plus difficile à apprécier à cause de la suppression du RSA activité et de son remplacement par la prime d'activité à compter du 1^er janvier 2016.

Tableau n° 4 : RSA socle et activité (exprimé en nombre de foyers allocataires) Année RSA Socle seul Socle + activité RSA socle + PA Total RSA Socle

(incluant RSA jeunes)

Total RSA Socle (hors RSA jeunes)

2014 27 239 4 407 31 646 31 603

2015 28 067 4 935 33 002 32 955

2016 27 305 4 823 32 128 32 106

2017 27 235 5 030 32 265 32 254

2018 28 453 5 331 33 784 33 777

Source : CAF elisa - département du Val-d’Oise

Le contexte francilien comme national est marqué en 2018 par une reprise à la hausse du nombre d’allocataires. Le RSA était versé à 333 400 foyers franciliens fin juin 2018, soit une progression de 2,2 % par rapport à juin 2017. L’évolution du nombre d’allocataires est différente selon les départements.

La progression observée dans le Val-d’Oise (+ 3,1 %) est plus forte que la moyenne quoique moins rapide que celles enregistrées dans le Val-de-Marne, l’Essonne et les Yvelines. Elle a été encore plus significative de décembre 2017 à décembre 2018 (+ 4 %).

Graphique n° 3 : Évolution du nombre d’allocataires du RMI/RSA socle au 30 juin 2018

Source : Insee, bilan social 2018

Pour expliquer cette situation, la collectivité fait valoir que le marché de l’emploi est moins dynamique dans le Val-d’Oise. Par ailleurs, l’offre de logements sociaux neufs s’y développe davantage qu’en petite couronne, ce qui aurait un impact sur l’installation dans le département des publics éligibles au RSA. Enfin, le niveau d’études de la population et particulièrement celui des bénéficiaires du RSA est plus faible que la moyenne de la région Île-de-France.

En 2018, le département a compté 12 170 entrées dans le dispositif.

Graphique n° 4 : Entrées dans le dispositif

Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise 10752

11771

12170

10000 10500 11000 11500 12000 12500

2016 2017 2018

Il évaluait à 70 525 le nombre de personnes couvertes, en nette augmentation par rapport à 2017.

Graphique n° 5 : Nombre de personnes couvertes

Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise

4 ORGANISATION DU DEPARTEMENT

4.1 Système d’information et connaissance des allocataires

4.1.1 Système d’information de l’action sociale

Le département précise que le système d’information repose notamment sur les applications informatiques suivantes :

- le service Insertion intègre mensuellement les flux de la caisse d’allocations familiales (base de données des allocataires du RSA) dans le logiciel IODAS (GFI) ;

- la base Pôle emploi des bénéficiaires du RSA inscrits est intégrée mensuellement dans le logiciel IODAS ;

- un logiciel EPI (Évaluation de la politique d’insertion), interfacé avec IODAS pour fiabiliser les données des bénéficiaires du RSA. Selon le département, EPI permet d’apprécier la mise en œuvre par les opérateurs du PDI, des cahiers des charges définis par le département en vue de mieux connaître les bénéficiaires intégrés sur les actions et de comprendre le parcours des bénéficiaires sur les différentes étapes de l’action, apprécier les résultats de ces actions, etc. EPI devrait permettre d’établir la base des bilans quantitatifs et qualitatifs et d’élaborer les statistiques annuelles sur les parcours des bénéficiaires. Pour autant, les effets de cette application ne transparaissent pas dans les bilans des PDI mis en œuvre.

L’ensemble des analyses et croisements de fichiers est réalisé par le département grâce à une application SPID (Business Object), dont la maitrise a nécessité le recrutement d’un analyste de données pour exploiter, fiabiliser et optimiser toutes les informations.

La Cour des comptes relevait dans son rapport d’octobre 2017 combien l’efficacité des outils informatiques était un préalable à une politique d’insertion adaptée : « La consolidation du système d’information de l’action sociale (SIAS) est l’un des enjeux majeurs de la conduite de ces politiques. Les outils informatiques doivent aujourd’hui répondre non plus seulement à des besoins spécifiques dans chaque domaine de l’action sociale mais à des besoins d’interfaçage et de connexion entre services du département et entre ceux-ci et les organismes partenaires ».

Le département admet que les interfaces entre les logiciels nécessiteraient d’être améliorées par des flux quotidiens « automatisés » de façon à rendre plus dynamiques les échanges de données entre les différents systèmes informatiques. Il ajoute que les informations traitées globalement dans les systèmes restent fiables.

4.1.2 Des données se rapportant à la population allocataire, formelles et datées

Une bonne connaissance de la population allocataire est un préalable indispensable à une orientation et un accompagnement efficace.

Or, le département du Val-d’Oise n’a pas été en mesure de produire en temps réel des données statistiques et synthétiques concernant les caractéristiques socio-professionnelles de la population allocataire du RSA : âge, ancienneté dans le dispositif, structure familiale (seul avec ou sans enfant, couple avec ou sans enfant), difficultés sociales rencontrées (santé, logement, isolement, etc.), typologie des freins à l’emploi (mode de garde, mobilité/desserte, personnes à charge, etc.). Seul, un tableau contenant des données sommaires au 31 décembre 2017 a été transmis à la chambre.

Pour autant, de telles données figurent dans le PDI 2018/2022 sans préciser l’année de référence ainsi que dans les bilans annuels de l’exécution du PDI réalisés chaque année.

Graphique n° 6 : Âge des allocataires

Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise Graphique n° 7 : Situation familiale des allocataires

Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise 1422

5982

10195

7117

5921

2261

662 4%

18%

30%

21%

18%

7%

2%

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000

moins de 25 ans

25 à 29 ans

30 à 39 ans

40 à 49 ans

50 à 59 ans

60 à 64 ans

65 ans et plus

Il convient donc de relever, que le PDI et les bilans précités permettent seulement d’appréhender ex post la répartition des allocataires du RSA par âge et selon leur structure familiale et leur ancienneté dans le dispositif. De ce fait, les actions figurant dans le PDI 2018/2022 sont fondées sur des données statistiques remontant à l’exercice 2016⁷. Elles sont datées et ne ciblent pas les contraintes de retour à l’emploi (santé, mobilité, mode de garde, restriction handicap, autres).

La chambre en conclut que le système d’information du département ne lui permet pas de disposer en temps réel des données statistiques basiques.

Plus préjudiciable, aucun appareil statistique n’a été mis en place pour recueillir des informations plus dynamiques sur les difficultés sociales rencontrées (lecture/écriture, logement, isolement, autres). Dès lors, le département ne dispose pas d’une connaissance fine de la population allocataire aussi bien en termes de flux que de volume. Ces données sont pourtant indispensables pour orienter l’offre d’insertion.

Cette situation est d’autant plus singulière que des informations très détaillées sont recueillies au moment où l’allocataire conclut avec le département un contrat d’engagement réciproque.

Photo n° 1 : Modèle de contrat d’engagement réciproque

Source : département du Val-d’Oise

Le département est donc privé d’un outil lui permettant à tout moment de mettre en évidence le profil des allocataires et d’adapter l’offre d’insertion. Les éléments recueillis, au moment de l’orientation initiale du bénéficiaire, ne sont pas enregistrés dans un logiciel dédié et ne sont ni actualisés ni exploités pour définir et aménager la politique d’insertion du département.

7 PDI 2018/2022, les allocataires du RSA par tranche d’âge, par situation familiale etc., p. 16 et suivantes.

Le département du Val-d’Oise indique toutefois qu’il envisage d’exploiter les données socio- professionnelles lorsque celles-ci seront saisies obligatoirement par les demandeurs de RSA par voie électronique.

Dans sa réponse, le département s’engage à mettre en œuvre la recommandation suivante.

Recommandation n° 1 : Se doter d’outils statistiques permettant de mieux connaitre en temps réel la population allocataire du RSA, préalable à des actions d’insertion ciblées.

Le département s’engage, dans sa réponse, à mettre en œuvre la recommandation n° 1 dans le cadre de l’élaboration d’une offre de services complémentaires au PDI, amorcée en avril 2020. Elle devrait permettre à terme, au département de disposer d’une meilleure connaissance des profils des bénéficiaires du RSA et de connaître les trajectoires de sortie du RSA en prenant en considération différentes variables (sexe, âge, ancienneté dans le dispositif, niveau de formation, etc.).

Le département précise par ailleurs que cette approche statistique qui devra être consolidée, s’inscrit également dans sa réponse aux conséquences de la crise sanitaire du Covid-19 avec l’augmentation du nombre d’allocataires du RSA induit par les destructions d’emplois.

Le financement du PDI sera renforcé en 2020 à hauteur de 1,4 M€ pour prendre en charge et accompagner les nouveaux entrants dans le dispositif.

4.1.3 Une étude de cohorte engagée en 2017

Dans son rapport de 2011, la Cour des Comptes avait relevé que seule l’analyse des sorties réalisée par l’étude de cohortes était de nature à permettre l’évaluation de la politique d’insertion menée. En l’absence d’études de ce type régulièrement mises à jour, la Cour en concluait qu’une

« méconnaissance des sorties et de leur motif faute de mesure, et l’absence de tout suivi du devenir des bénéficiaires sortis du dispositif sur une durée suffisante, ne permettent ni d’apprécier l’efficacité du dispositif départemental dans son ensemble, ni de déterminer les parcours les plus adaptés et les actions et organismes les plus efficaces. »⁸

Le département a réalisé une étude de cohorte de bénéficiaires du RSA sur la période du 1^er juillet 2017 au 31 décembre 2018. Ladite cohorte se fonde sur quatre échantillons tirés au sort :

- un échantillon des bénéficiaires du RSA n’ayant pas un suivi PDI,

- un échantillon de bénéficiaires du RSA ayant un suivi PDI doublé d’un suivi Pôle emploi, - un échantillon de bénéficiaires du RSA n’ayant qu’un suivi Pôle emploi,

- un échantillon de bénéficiaires du RSA sans aucun suivi.

Trois photographies (6, 12 et 18 mois) de la situation des bénéficiaires sont réalisées avec une observation de plusieurs variables : accès à l’emploi, accès à la formation, création d’activité, résidence en quartier politique de la ville, âge, sexe, nationalité française, Union européenne, hors Union européenne, etc. Cette étude couvre 150 bénéficiaires volontaires du RSA issus d’un fichier de 900 bénéficiaires du RSA tirés au sort aléatoirement

Le département précise travailler par ailleurs au développement de la culture de l’évaluation et de la mesure d’impact des politiques RSA. À travers les propositions qu’il a formulées dans le rapport Bierry, il est à l’initiative d’un cadre comparatif entre départements pour explorer le lien entre les dépenses d’allocations et l’évolution de la courbe des allocataires du RSA. Ce projet pourrait concerner 40 départements ainsi que l’Assemblée des départements de France.

8 Du RMI au RSA : La difficile organisation de l'insertion Constats et bonnes pratiques – juillet 2011, p. 34.

Par ailleurs, il a été demandé au département de préciser les instruments dont il dispose en termes de mesure statistique des bénéficiaires du RSA sortant chaque mois du dispositif et d’en préciser l’origine (emploi, situation personnelle modifiée, sanction, déménagement dans un autre département, autres à préciser), la durée moyenne de présence de l’allocataire dans le dispositif avant sa sortie ainsi que les phénomènes d’aller et retour.

Le département précise que pour mesurer les sorties du dispositif, des requêtes construites à partir de l’application Business Object Web Intelligence sont utilisées pour extraire un certain nombre de données de la base de l’application métier IODAS. Les informations concernant la clôture des droits RSA, dans la base IODAS, sont alimentées par un flux mensuel transmis par la CAF. Le département a été en mesure de fournir des informations précises sur les phénomènes d’aller et retour. Ainsi, 24,4 % des dossiers radiés en 2015 ont reformulé au moins une nouvelle demande entre leur radiation et le 31 décembre 2018.

4.1.4 Sites externes

Par ailleurs, le département a mis en place deux outils en vue de favoriser l’information des bénéficiaires du RSA (BRSA) et des acteurs de l’insertion.

Le site http://vosolidarites.valdoise.fr a été créé, en 2017, en vue de la diffusion d’un guide des solidarités sur le dispositif RSA, la politique départementale d’insertion et l’action sociale.

Ce site est principalement destiné aux professionnels de l’insertion et de l’action sociale.

Il est organisé autour de plusieurs thématiques pour structurer l’application : santé, logement, emploi, insertion, etc. Le site regroupe également les coordonnées des structures et services sous forme d’annuaire pour permettre aux bénéficiaires de se rendre au rendez-vous.

Par ailleurs, une plate-forme numérique a été mise en ligne en novembre 2018 sur le site grand public Mon Pass social https://www.valdoise.fr/926-accompagnement-social.htm en vue de permettre aux personnes confrontées à des difficultés sociales de s’informer plus facilement et d’identifier les services sociaux en mesure de les aider.

4.2 Procédures et dispositif conventionnel

4.2.1 Règlement départemental d’aide sociale

Le règlement départemental d’aide sociale (RDAS) adopté le 29 juin 2018 contient une fiche IPD-01 consacrée à l’accompagnement social et à l’insertion. Cette fiche précise la nature et les conditions d’attribution de la prestation. Les modalités d’instruction et de contrôle exposées dans cette fiche sont conformes aux autres conventions ou délibérations se rapportant aux mêmes sujets.

4.2.2 Dispositifs avec les partenaires institutionnels.

La Cour des comptes dans son rapport d’octobre 2017 avait souligné qu’« au plan local, les responsabilités confiées par le législateur au département, chef de file de l’action sociale, ont vocation à lui permettre d’impulser et de coordonner les actions des divers intervenants dans ce domaine […] le rôle de chef de file prend une forme juridique concrète sous la forme de conventions d’exercice concerté d’une compétence. Ces conventions fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune des collectivités du territoire ».

La chambre a cherché à apprécier les voies et moyens utilisés par le département pour assurer ce rôle de chef de file, en examinant en particulier les conventions conclues avec la CAF et Pôle emploi.

La convention de gestion avec la Caisse d’allocations familiales (CAF)

La convention de gestion avec la CAF en date du 23 janvier 2018 comporte des objectifs précis et quantifiés. Le département a produit un bilan assez complet s’agissant des nouvelles règles de gestion de l’allocation du RSA.

Ce bilan souligne que le nouveau périmètre d’intervention des accompagnements sociaux s’applique, depuis janvier 2018, aux familles monoparentales de moins de 26 ans ayant un enfant à charge de moins de 3 ans et aux familles monoparentales en situation de première grossesse. Ainsi, 921 familles bénéficiaires du RSA dans le cadre de ce nouveau périmètre ont bénéficié d’un accompagnement social en 2018. 95 % des situations rencontrées dans le cadre de ces accompagnements ont fait l’objet d’un contrat d’engagement réciproque (CER). La durée d’accompagnement concernant les interventions clôturées en 2018 s’élève à 253 jours représentant une moyenne de 5,5 rendez-vous par intervention.

La convention d’accompagnement avec Pôle emploi

Le département a signé en février 2016 une convention d’accompagnement global avec Pôle emploi, renouvelée en janvier 2018 jusqu’au 31 décembre 2020. L’accompagnement global est destiné aux demandeurs d’emploi les plus en difficulté. Le but est d’accompagner au mieux ces personnes pour un retour à l’emploi, en tenant compte de leurs potentiels mais aussi en les aidant à lever tous les freins sociaux identifiés avec l’aide des professionnels.

Ce dispositif comporte des objectifs précis et quantifiés qui sont évalués à travers des bilans réguliers. Ainsi, 18 conseillers de Pôle emploi sont mobilisés pour la mise en œuvre de ces accompagnements spécifiques qui se déroulent sur une période de 12 mois. En 2018, 983 nouvelles entrées ont été enregistrées dans le dispositif. 6 % des sorties se sont traduites par un contrat à durée indéterminée (CDI) et 10 % par un contrat à durée déterminée (CDD).

Au 31 décembre 2018, 17 793 bénéficiaires du RSA étaient inscrits à Pôle emploi.

Il résulte de l’examen de ce dispositif conventionnel que le département exerce pleinement son rôle de chef de file. Au-delà de l’aspect formel, il s’emploie à évaluer l’impact des coopérations ainsi nouées sur l’efficacité des politiques d’insertion qu’il pilote. Ce constat est aussi valable pour les partenariats noués avec une cinquantaine de centre communaux d’action sociale (CCAS) dans le domaine de l’instruction et de la signature d’un premier contrat d’engagement réciproque avec le bénéficiaire du revenu de solidarité active (BRSA).

4.2.3 Conventions avec les associations

4.2.3.1 Conventionnement à l’issue d’un appel à projets

Les associations concourant à l’exécution du PDI sont retenues à l’issue d’un appel à projets mis en ligne sur le site www.valdoise.fr. Cet appel à projets est accompagné notamment d’un cahier des charges, du dossier de candidature et des annexes financières.

Les associations sont conventionnées à l’issue d’un processus précis.

Cette procédure est tout à fait conforme à une recommandation de la Cour des comptes qui, dans son rapport public particulier de juillet 2011, invitait à « faire mieux coïncider l’offre d’insertion avec les besoins réels des intéressés, notamment en utilisant davantage la procédure d’appel à projets ».

Pour quelques actions spécifiques comme l’accompagnement des sortants de prisons bénéficiaires du RSA, l’association peut formuler directement une demande de subvention écrite auprès du département.

Graphique n° 8 : Appel à projets précédant le conventionnement

Source : département du Val-d’Oise

4.2.3.2 Évaluation des associations

Le dispositif conventionnel mis en place permet, selon le département, d’évaluer les actions retenues. Ainsi, une liste mensuelle doit être fournie par l’opérateur, munie des signatures des états de présence des bénéficiaires, et adressée au département. Une synthèse qualitative des résultats de l'opération et une description des conditions de réalisation (bilan à 6 mois, et 12 mois) sont prévues. Une réunion au minimum tous les 6 mois avec la Mission insertion doit permettre de suivre l’action. La vérification du service fait est réalisée par la Mission insertion sur la base d’une trame d’évaluation technique et pédagogique. L’avis rendu conditionne le versement total ou partiel de la subvention. Enfin, il est demandé à l’association de détailler des réalisations quantifiables au travers notamment du renseignement de l'outil informatique d'évaluation de la politique d’insertion (EPI) permettant d'obtenir des indicateurs de réalisation ainsi que la liste et le profil des participants avec, pour chacun, les dates d’entrée et de sortie dans l’opération, et les motifs de fin de prise en charge.

Cependant, cette culture de l’évaluation ne ressort pas des éléments transmis à la chambre.

Ainsi, la Cour des comptes avait observé, dans son rapport public particulier de juillet 2011, que

« dans l’ensemble, cependant, l’évaluation, souvent annoncée et volontairement affirmée comme un axe prioritaire des PDI, est peu ou pas mise en œuvre ». Enfin, la Cour relevait que

« les indicateurs sont souvent imprécis ou trop nombreux ; peu informent sur l’évolution d’une situation ou sur le résultat d’une action, certains ne tenant même pas compte de la finalité de l’action ; ils ne sont pas toujours regroupés en un tableau de bord, soit du fait du manque de ressources ou de compétences techniques, soit du fait d’un système d’information peu performant ».

En l’état des informations transmises à la chambre, ces constats trouvent à s’appliquer aux 12 actions contenues dans le PDI. Aucun tableau de bord assorti d’indicateurs homogènes permettant une évaluation précise de l’action considérée n’a été transmis à la chambre.

La définition d’objectifs, d’indicateurs, de tableaux de bord et d’autres instruments de pilotage parait davantage être laissée à l’appréciation de l’association porteuse du projet qu’imposée par le département.

Enfin, il ressort des bilans des PDI au cours de la période sous revue qu’ils constituent bien davantage un outil de recueil statistique qu’une évaluation de la qualité des prestations, de leur adéquation aux besoins et des résultats obtenus notamment à la sortie du dispositif.

4.2.3.3 Renouvellement des associations

Le département précise que les actions ne sont pas systématiquement reconduites d’un exercice à l’autre. Toutefois, selon lui, les opérateurs qui ne respectent pas le cahier des charges et la convention signée ne sont pas reconduits. Il paraît ainsi davantage attaché à l’aspect formel de l’exécution de la convention qu’inspiré par une culture du résultat.

Dans son rapport public particulier de juillet 2011, la Cour des comptes recommandait de « mettre en place un dispositif d’évaluation départemental sur la base de critères homogènes […] permettant de déterminer les parcours les plus adaptés et les actions et organismes les plus efficaces » et de rendre systématique l’évaluation des résultats et sa prise en compte lors du renouvellement du conventionnement.

Alors que la chambre recommandait de rendre systématique l’évaluation des résultats et sa prise en compte lors du renouvellement du conventionnement avec les associations, le département fait valoir que l’outil d’évaluation EPI (Évaluations de la Politique d’Insertion) s’inscrit déjà dans cette démarche.

Par ailleurs, le département précise s’être engagé depuis 2017 dans différentes expérimentations qui se sont appuyées sur un protocole de mesure d’impact qui prévoit le suivi de groupes tests simultanément avec le suivi de groupes témoins sur une période de 24 mois, avec des points de mesure semestriels sur le retour à l’emploi des allocataires.

Ces expérimentations qui s’inspirent des travaux d’Esther Duflo, ont porté en l’état sur seulement quatre organismes financés et évalués entre 2017 et 2019. À partir du fruit des évaluations opérées, le département indique avoir d’ores et déjà fait le choix de conventionner à nouveau deux organismes en 2020. Le département ajoute qu’il entend généraliser désormais la mesure d’impact pour toute expérimentation ou toute transformation de service.

La chambre constate toutefois que cette démarche expérimentale ne s’est appliquée en l’état qu’à quatre structures et qu’il n’est pas prévu de l’étendre aux associations qui reconduisent leurs actions d’un exercice à l’autre.

4.3 Organisation territoriale

Le département a mis en place une organisation en vue de favoriser l’adéquation des moyens aux besoins. Celle-ci s’étend sur l’ensemble du Val-d’Oise à travers ses unités locales que sont les 12 territoires d’intervention sociale et médico-sociale (TISMS) et les 5 Missions Insertion.

Plus de 90 % de l’effectif travaillent sur des sites décentralisés à proximité des usagers et en lien avec les autres directions de la DGAS⁹ et les partenaires institutionnels (services de l’État, mairies et CCAS, intercommunalités) et associatifs.

9 DGAS : Direction générale adjointe des services.

4.3.1 Territoires d’intervention sociale et médico-sociale (TISMS)

Les 12 TISMS comptent 77,95 ETP. Ils sont constitués chacun d’un nombre d’agents allant de 2,55 (Arnouville Villiers le Bel) à 9,1 ETP (Eaubonne), composés de travailleurs sociaux, de référents insertion et d'agents administratifs. Leurs missions consistent à instruire les demandes d’allocation du RSA, à mettre en œuvre un accompagnement social et/ou proposer un parcours d’insertion adapté à leur situation, à contractualiser le parcours avec le bénéficiaire (contrat d’engagement réciproque) et à animer des réunions d’informations collectives de contractualisation.

4.3.2 Missions insertion

Les 5 Missions insertion regroupent au total 34,3 ETP. Leurs activités vont au-delà du service rendu à l’allocataire puisqu’elles sont chargées notamment des relations avec différents acteurs intervenant dans le domaine de l’insertion. Elles sont notamment chargées de l'examen et de l'instruction des demandes de subventions transmises par les opérateurs associatifs et privés, de l'animation locale de la politique d'insertion définie dans le cadre du programme départemental d'insertion et du pacte territorial pour l’insertion et l’emploi (PTIE) dans le périmètre des territoires de projets et l'organisation administrative du dispositif du RSA.

Selon le département, la dématérialisation de la demande de RSA a engendré à partir de janvier 2018 des modifications des modalités de contact, de contractualisation et d’accompagnement des bénéficiaires. Le contrat d’orientation a été abandonné progressivement et le premier contrat d’engagement réciproque est désormais signé après la participation du bénéficiaire à une réunion d’information collective et de contractualisation (RICC). Ces nouvelles modalités positionnent les agents instructeurs du RSA sur des activités d’animation de temps collectifs d’information et de contractualisation des parcours.

La chambre a souhaité évaluer le nombre de bénéficiaires du RSA suivi par agent du département en matière d’orientation et d’accompagnement alors que la Cour des comptes relevait une « disparité du nombre de bénéficiaires suivis par agent. Ainsi, parmi les départements contrôlés, le nombre de bénéficiaires suivis varie de 33 par agent dans le département du Cher à 65 dans le département de l’Allier, autour d’une moyenne de 54 bénéficiaires suivis par chaque agent ».

L’effectif total des 12 TISMS et 5 Missions insertion est de 112, 25 ETP. En ne considérant que cette donnée, le nombre de bénéficiaires du RSA suivi par agent serait de l’ordre de 286, soit un ordre de grandeur beaucoup plus important que celui relevé par la Cour des comptes. Il convient de relever que les 77,95 ETP appartenant aux TISMS sont chargés de l’ensemble des politiques sociales et non pas de la seule politique d’insertion.

Pour autant cette statistique est difficile à appréhender car si le département est chef de file en matière d’insertion, le dispositif conventionnel conclu avec différents partenaires fait intervenir des agents relevant d’autres entités dont la CAF et les CCAS. Toutefois, le département n’a pas transmis à la chambre d’éléments statistiques permettant d’apprécier le nombre d’agents exprimés en ETP relevant de ces deux organismes et affectés au suivi des allocataires du RSA.

5 PROGRAMME DEPARTEMENTAL D’INSERTION ET PACTE TERRITORIAL D’INSERTION

Dans son rapport public de juillet 2011, la Cour des comptes relevait le caractère primordial du programme départemental d’insertion (PDI) pour favoriser l’insertion des allocataires.

Elle rappelait par ailleurs la nécessité de « s’attacher à faire des programmes départementaux d’insertion des documents opérationnels, articulés sur la nomenclature du budget départemental et évaluables »¹⁰, tout en constatant que, si des progrès avaient été accomplis par certains départements, ceux-ci étaient loin d’être partagés et homogènes.

5.1 Rappel du droit

L’article L. 263-1 du code de l’action sociale et des familles (CASF) dispose que « Le conseil départemental délibère avant le 31 mars de chaque année sur l'adoption ou l'adaptation du programme départemental d'insertion. Celui-ci définit la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recense les besoins d'insertion et l'offre locale d'insertion et planifie les actions d'insertion correspondantes ».

Le contenu et les objectifs du pacte territoriale d’insertion (PTI) sont définis par l’article L. 263-2 du CASF.

5.2 Périodicité des délibérations prises en application de l’article L. 263-1 du CASF

La chambre relève que trois délibérations seulement sont intervenues entre 2013 et 2018 pour l'adoption ou l'adaptation du programme départemental d'insertion alors que l’article L. 263-1 du CASF pose le principe d’une délibération annuelle. Le rapport du 18 janvier et la délibération du 23 janvier 2013 se rapportant au PDI 2013-2015 présentent les orientations principales de la politique d'insertion du département pour les années 2013, 2014 et 2015 formalisées dans le PDI. Le rapport et la délibération du 29 avril 2016 présentent l'évaluation des actions conduites dans le cadre du programme départemental d'insertion (PDI) 2013-2015 pour favoriser l'insertion professionnelle et sociale des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de valider la prorogation pour 2016 dudit programme. Le rapport et la délibération du 28 mars 2018 ont pour objet de présenter, d'une part, pour information, le bilan des actions conduites au titre du PDI en 2016, et, d'autre part, pour adoption, le PDI 2018-2022 et le PTI qui l'accompagne.

Le caractère quinquennal du PDI peut nuire à sa portée opérationnelle s’il ne fait pas l’objet par délibération chaque année d’adaptations comme le prévoit l’article L. 263-1 du CASF.

Or, aucune délibération adoptant ou adaptant le PDI n’est intervenue en 2014, 2015, 2017 et 2019. Par ailleurs, la chambre relève que l’exercice 2017 n’était couvert par aucun PDI.

Tableau n° 5 : Délibérations prises en application de l’article L. 263-1 du CASF

2015 2016 2017 2018 2019

PDI en cours d’exécution PDI 2013-2015 PDI 2013-2015 prorogé Néant PDI 2018-2022

Adoption du PDI Néant Néant Néant 28 mars 2018 Néant

Adaptation du PDI Néant 29 avril 2016 Néant Sans objet Néant

Source : CRC IDF

10 Du RMI au RSA : La difficile organisation de l'insertion Constats et bonnes pratiques – juillet 2011, p. 43.

Rappel au droit n° 1 : En application de l’article L. 263-1 du code de l’action sociale et des familles, délibérer chaque année avant le 31 mars sur l'adoption ou l'adaptation d’un programme départemental d'insertion, définissant la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recensant les besoins et l'offre locale d'insertion et planifiant les actions d'insertion correspondantes.

Dans sa réponse, le département s’engage à mettre en œuvre le rappel au droit n° 1.

Le département lors du vote du budget primitif, adoptera à l’avenir avant le 31 mars de chaque année, un rapport annuel détaillé présentant les axes prévisionnels de la politique d’insertion sur le volet insertion sociale et insertion professionnelle. Une enveloppe annuelle assortie du plan d’actions permettra de faire valider par l’exécutif les adaptations proposées à la politique d’insertion au cours de chaque année.

5.3 Un plan départemental d’insertion quinquennal

Le PDI en cours d’exécution a été adopté par le conseil départemental le 28 mars 2018 et couvre la période 2018 à 2022. Il comporte huit fiches action, assorties d’objectifs généraux et opérationnels ainsi que d’indicateurs en vue de leur évaluation. Ces documents sont précédés d’un diagnostic assez fin de la situation du département en termes d’insertion et de ses axes de travail en vue de renforcer l’action en faveur des bénéficiaires du RSA.

Pour autant, le PDI ne comporte aucune mention des montants que le département entend consacrer à sa politique d’insertion hors allocations. Les mentions budgétaires figurant au PDI 2018/2022 sont limitées aux allocations versées et aux compensations versées par l’État à titre rétrospectif. Le dernier exercice mentionné est 2015, ce qui est relativement ancien. Aucune information ne figure s’agissant des dépenses d’insertion hors allocation.

Dans sa réponse, le département s’engage à mettre en œuvre la recommandation dans le cadre du prochain PDI.

Recommandation n° 2 : Faire figurer dans le PDI des données budgétaires permettant d’apprécier le montant des dépenses d’insertion hors allocations que le département entend consacrer à cette politique au cours des cinq années couvertes.

5.4 Un plan territorial d’insertion en cours d’exécution

Le PTI a été adopté le 12 avril 2018 pour une durée de cinq ans. Son contenu est conforme aux dispositions de l’article L. 263-2 du CASF et son examen formel n’appelle pas d’observations particulières.

5.5 Dépenses d’insertion hors allocations

Il est rappelé que les dépenses d’insertion hors allocations ne figurent pas dans le PDI 2018/2022. Elles évoluent au cours de la période sous revue entre 8 et 9 M€.

Tableau n° 6 : Montant des dépenses d’insertion

2015 2016 2017 2018

Insertion professionnelle 2 778 772 2 333 482 2 985 852 2 832 222

Insertion sociale 2 837 305 3 146 485 3 122 089 2 818 220

IAE (insertion par l’activité économique) 1 139 497 1 280 069 1 357 519 1 473 495

Formations 608 388 615 499 363 262 180 625

Contrats aides 1 348 533 1 519 640 921 343 844 418

Divers montant consacré aux autres actions d'insertion

(secours, permis, matériel,…) 66 495 82 3643 111 136 106 440

Total dépenses d'insertion hors allocations 8 778 994 8 977 541 8 861 204 8 255 421

Dépenses allocation 183 572 293 190 293 892 190 450 755 199 902 542

Nombre d’allocataires RSA au 31/12 de l'année 32 955 32 106 32 254 33 554

Dépenses d'insertion hors allocations par allocataire 266 279 275 246

Dépenses d'insertion hors allocations/ allocations 4,7 % 5,2 % 4,6 % 4,1 %

Source : retraitements CRC d’après département du Val-d’Oise

La chambre relève par ailleurs que le résumé des dépenses d’insertion hors allocations figurant dans les bilans d’activité annuel des PDI fait état de montants sensiblement inférieurs.

Graphique n° 9 : Dépenses au titre des actions d’insertion

Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise

Le département a justifié cet écart en précisant que, dans son budget et l’architecture de ses financements, les aides versées dans le cadre des contrats aidés et les aides aux postes versés aux chantiers d’insertion font partie du programme comptable « dépenses d’allocations » et non des dépenses du programme « dépenses actions d’insertion ». Il envisage de les réintégrer à terme dans le programme « dépenses d’insertion ».

En tout état de cause, les dépenses d’insertion du département étaient de l’ordre de 246 € par allocataire en 2018. Elles s’élevaient à 266 € en 2015, soit deux fois moins que la moyenne nationale qui s’établissait à 550 € par allocataire¹¹.

La Cour rappelait dans son rapport d’octobre 2017 que « les politiques d’insertion des départements ont vocation à répondre aux besoins de l’ensemble des publics dont les difficultés économiques, sociales ou de santé font obstacle à l’accès à l’emploi. Elles ciblent tout particulièrement l’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA qui, parallèlement à la perception de l’allocation, ont droit à un accompagnement social et professionnel adapté ».

11 Cour des comptes, rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2017, p. 257.