Outre les éléments transmis par le département, la chambre s’est fondée, pour étayer ses observations, sur les constats et recommandations formulés par les rapports précités de la Cour des comptes.
Par ailleurs, elle a intégré les suites de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le Président de la République le 13 septembre 2018. En particulier, une concertation sur la mise en place d’un service public de l’insertion a été lancée le 9 septembre 2019. Elle a pour finalité de réformer le système de prestations sociales à travers la création d’un revenu universel d’activité et d’un service public de l’insertion visant à garantir l’universalité des droits et de devoirs sur le territoire national. Les constats sur lesquels se fonde cette concertation sont venus enrichir la grille d’analyse utilisée par la chambre pour évaluer la politique d’insertion du département du Val-d’Oise.
3 CADRE LEGAL, ALLOCATIONS ET EFFECTIFS 3.1 Dispositif légal
Le revenu de solidarité active (RSA) est entré en vigueur en juin 2009. Il garantit un accompagnement personnalisé et repose sur un système de droits et devoirs. Il existe différentes formes de RSA. Le RSA socle est ouvert, sous certaines conditions, aux personnes âgées d’au moins 25 ans. Le RSA majoré est versé, sous certaines conditions, aux personnes élevant seules de jeunes enfants. A composition familiale équivalente, son montant est supérieur à celui du montant forfaitaire. La loi de finances pour 2010 a élargi le bénéfice du RSA aux jeunes de 18 à 25 ans ayant travaillé l'équivalent de 2 ans au cours des 3 dernières années.
Le RSA activité était versé sous certaines conditions aux personnes exerçant une activité professionnelle. Il a été remplacé par la prime d'activité à compter du 1er janvier 2016.
Le demandeur du RSA est la personne qui remplit le formulaire de demande et l’adresse en son nom à l’organisme instructeur compétent. Les bénéficiaires du RSA sont, outre le(la) demandeur son(sa) conjoint(e) concubin(e) ou pacsé(e), qui compose avec lui(elle) son foyer.
1 Cour des comptes, rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2017.
2 Cour des comptes, du RMI au RSA : La difficile organisation de l'insertion Constats et bonnes pratiques, juillet 2011.
3.2 Montant du RSA
Tableau n° 1 : Montant du RSA au 1er avril 2019 (en €)
Nombre d'enfants Personne seule Parent isolé Allocataire en couple
0 559,74 (pour une femme enceinte) 718,78 839,62
1 839,62 958,37 1 007,55
2 1 007,55 1 197,97 1 175,47
Par enfant supplémentaire + 223,89 + 239,59 + 223,89
Source : CAF
3.3 Rôle dévolu au département
Les départements doivent se conformer au cadre normatif précisément défini au niveau national.
Le montant du RSA, les critères d’éligibilité, les modalités d’attribution et les décisions de revalorisation sont fixés par l’État et ne leur laissent que peu de pouvoir de décision. Le tableau ci-après met en évidence leurs marges de manœuvre qui se limitent aux domaines de l’orientation et de l’accompagnement, où ils exercent un rôle de chef de file.
Tableau n° 2 : Répartition des responsabilités en matière de RSA
Source : Cour des Comptes3
3.4 Évolution des dépenses d’allocation du RSA
Les dépenses versées par les caisses d’allocations familiales (CAF) au titre du RSA socle ont connu une croissance sensible entre 2015 et 2018. Leur évolution a été affectée par la revalorisation du montant du RSA au 1er janvier de chaque année jusqu’en 2015 puis au 1er avril à partir de 2016, ainsi que par une revalorisation annuelle exceptionnelle de 2 % au 1er septembre de chaque année, depuis 20134.
Dans le département du Val d’Oise, le montant des allocations versées au titre du RMI et du RSA est passé de 183,6 M€ en 2015 à 199,9 M€ en 2018, soit une progression de 9 %.
Cette évolution n’est pas totalement corrélée à celle du nombre d’allocataires :
3 Cour des comptes, rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2017, p. 243.
4 Dans le cadre du « plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale » mis en place en 2013, il a été décidé d’une revalorisation exceptionnelle du RSA de 10 % sur 5 ans, en plus de l’inflation. Le revenu de solidarité active (RSA) a augmenté de 2 % au 1er septembre tous les ans suite au décret n° 2013-793 du 30 août 2013, en plus de la traditionnelle hausse du 1er janvier.
Période 2016/2017
Le nombre de foyers allocataires du RSA socle dans le Val-d’Oise a progressé de 0,4 % entre 2016 et 2017 alors que sur la même période, les dépenses d'allocation sont restées stables.
Deux explications sont avancées par le département.
Premièrement, les effets liés à la mise en place de la prime d’activité au 1er janvier 2016 sont mis en avant. Cette évolution a introduit un mécanisme différent qui prévalait antérieurement entre le RSA socle et le RSA activité. À partir du 1er janvier 2016, la demande de RSA a permis l’accès combiné à la prime d’activité dès lors que les conditions étaient réunies. En revanche, la demande de prime d’activité ne permettait plus d’accéder au RSA socle. De nombreuses sorties du RSA vers la prime d’activité se sont soldées par une radiation du RSA.
Deuxièmement, une action d’insertion intitulée « bilan diagnostic et accès à la formation » a permis de convoquer 3 428 bénéficiaires du RSA fin 2016. Cette action combinait le volet accompagnement individuel, en lien avec les formations proposées dans le cadre du plan national 500 000 formations, et le volet contrôle des démarches d’insertion. Il s’agissait de reprendre contact avec les bénéficiaires du RSA non suivis et « perdus de vue » et de les inscrire dans un suivi personnalisé. En application de l’article L. 262-37, 572 personnes ont vu leur RSA suspendu ou réduit courant 2017.
Période 2017/2018
Selon le dernier bilan social établi par l’Insee au 30 juin 2019, le nombre de bénéficiaires du RSA socle a progressé de 3,1 % dans le Val-d’Oise entre juin 2017 et juin 20185. Cependant, entre 2017 et 2018, les dépenses d'allocations ont augmenté de 4,7 %, soit plus rapidement que le nombre d'allocataires.
2019
La chambre constate que les crédits inscrits d’un montant de 200 M€ au budget primitif 2019 étaient intégralement consommés au 30 septembre pour un montant de 207 M€.
Interrogé sur cette consommation prématurée des crédits, le département fait valoir qu’il se fonde depuis plusieurs années sur un modèle de prévisions des dépenses de RSA développé par la direction des finances. Ce modèle de croisement de données s’appuie sur l’évolution du nombre de demandeurs d’emploi et du nombre de bénéficiaires du RSA.
Le département précise que ce modèle, qui a été longtemps pertinent, s’avère désormais moins fiable pour prévoir les dépenses de RSA. En effet, il a été observé en 2019 que, si le nombre de chômeurs a baissé dans le Val-d’Oise, le nombre de bénéficiaires du RSA a continué d’augmenter. Cette corrélation passée, qui ne se vérifie plus, aurait faussé les prévisions du département en 2019.
Pour 2020, les arbitrages budgétaires, qui n’étaient pas encore tout à fait arrêtés au moment du contrôle de la chambre, estimaient l’enveloppe allocation RSA autour de 212 M€.
5 https://www.insee.fr/fr/statistiques/4139342?sommaire=4162118.
Tableau n° 3 : Évolution des dépenses d’allocations et taux de couverture CA 2015 CA 2016 CA 2017 CA 2018 Montants
BP 2019
Estimation au 30/09/2019
RMI et RSA
Montant des prestations versées 183 572 293 190 293 892 190 450 755 199 902 542 200 000 000,00 207 250 000,00
FMDI6 (compte 74783) 8 656 481 8 898 384 9 247 789 9 240 022 N.C N.C
TICPE RMI/RMA/RSA
(partie du 7352) 82 959 331 82 959 331 82 959 331 82 959 331 N.C N.C
Taux de couverture (en %) 50 48 48 46 N.C N.C
Source : département du Val-d’Oise
Tous exercices confondus, le RSA est l’allocation dont la progression est la plus rapide.
Dans le même temps, les compensations apportées par l’État sont restées relativement stables.
Le taux de couverture de ces prestations a donc chuté de près de 4 points, passant de 50 % en 2015 à 46 % en 2018. Au cours de la période antérieure, l’augmentation du reste à charge avait été encore plus sensible.
Graphique n° 1 :
Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise
3.5 Évolution de la population allocataire
L’augmentation de 44 % du nombre d’allocataires a été continue de 2009 à 2014 et s’est stabilisée à compter de 2015.
Graphique n° 2 : Évolution du nombre d’allocataires de juin 2009 à décembre 2018
Source : département du Val-d’Oise (PDI 2018/2022)
6 FMDI : Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion.
Sur la période plus récente, l’effet-nombre est plus difficile à apprécier à cause de la suppression du RSA activité et de son remplacement par la prime d'activité à compter du 1er janvier 2016.
Tableau n° 4 : RSA socle et activité (exprimé en nombre de foyers allocataires) Année RSA Socle seul Socle + activité RSA socle + PA Total RSA Socle
(incluant RSA jeunes)
Total RSA Socle (hors RSA jeunes)
2014 27 239 4 407 31 646 31 603
2015 28 067 4 935 33 002 32 955
2016 27 305 4 823 32 128 32 106
2017 27 235 5 030 32 265 32 254
2018 28 453 5 331 33 784 33 777
Source : CAF elisa - département du Val-d’Oise
Le contexte francilien comme national est marqué en 2018 par une reprise à la hausse du nombre d’allocataires. Le RSA était versé à 333 400 foyers franciliens fin juin 2018, soit une progression de 2,2 % par rapport à juin 2017. L’évolution du nombre d’allocataires est différente selon les départements.
La progression observée dans le Val-d’Oise (+ 3,1 %) est plus forte que la moyenne quoique moins rapide que celles enregistrées dans le Val-de-Marne, l’Essonne et les Yvelines. Elle a été encore plus significative de décembre 2017 à décembre 2018 (+ 4 %).
Graphique n° 3 : Évolution du nombre d’allocataires du RMI/RSA socle au 30 juin 2018
Source : Insee, bilan social 2018
Pour expliquer cette situation, la collectivité fait valoir que le marché de l’emploi est moins dynamique dans le Val-d’Oise. Par ailleurs, l’offre de logements sociaux neufs s’y développe davantage qu’en petite couronne, ce qui aurait un impact sur l’installation dans le département des publics éligibles au RSA. Enfin, le niveau d’études de la population et particulièrement celui des bénéficiaires du RSA est plus faible que la moyenne de la région Île-de-France.
En 2018, le département a compté 12 170 entrées dans le dispositif.
Graphique n° 4 : Entrées dans le dispositif
Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise 10752
11771
12170
10000 10500 11000 11500 12000 12500
2016 2017 2018
Il évaluait à 70 525 le nombre de personnes couvertes, en nette augmentation par rapport à 2017.
Graphique n° 5 : Nombre de personnes couvertes
Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise
4 ORGANISATION DU DEPARTEMENT
4.1 Système d’information et connaissance des allocataires
4.1.1 Système d’information de l’action sociale
Le département précise que le système d’information repose notamment sur les applications informatiques suivantes :
- le service Insertion intègre mensuellement les flux de la caisse d’allocations familiales (base de données des allocataires du RSA) dans le logiciel IODAS (GFI) ;
- la base Pôle emploi des bénéficiaires du RSA inscrits est intégrée mensuellement dans le logiciel IODAS ;
- un logiciel EPI (Évaluation de la politique d’insertion), interfacé avec IODAS pour fiabiliser les données des bénéficiaires du RSA. Selon le département, EPI permet d’apprécier la mise en œuvre par les opérateurs du PDI, des cahiers des charges définis par le département en vue de mieux connaître les bénéficiaires intégrés sur les actions et de comprendre le parcours des bénéficiaires sur les différentes étapes de l’action, apprécier les résultats de ces actions, etc. EPI devrait permettre d’établir la base des bilans quantitatifs et qualitatifs et d’élaborer les statistiques annuelles sur les parcours des bénéficiaires. Pour autant, les effets de cette application ne transparaissent pas dans les bilans des PDI mis en œuvre.
L’ensemble des analyses et croisements de fichiers est réalisé par le département grâce à une application SPID (Business Object), dont la maitrise a nécessité le recrutement d’un analyste de données pour exploiter, fiabiliser et optimiser toutes les informations.
La Cour des comptes relevait dans son rapport d’octobre 2017 combien l’efficacité des outils informatiques était un préalable à une politique d’insertion adaptée : « La consolidation du système d’information de l’action sociale (SIAS) est l’un des enjeux majeurs de la conduite de ces politiques. Les outils informatiques doivent aujourd’hui répondre non plus seulement à des besoins spécifiques dans chaque domaine de l’action sociale mais à des besoins d’interfaçage et de connexion entre services du département et entre ceux-ci et les organismes partenaires ».
Le département admet que les interfaces entre les logiciels nécessiteraient d’être améliorées par des flux quotidiens « automatisés » de façon à rendre plus dynamiques les échanges de données entre les différents systèmes informatiques. Il ajoute que les informations traitées globalement dans les systèmes restent fiables.
4.1.2 Des données se rapportant à la population allocataire, formelles et datées
Une bonne connaissance de la population allocataire est un préalable indispensable à une orientation et un accompagnement efficace.
Or, le département du Val-d’Oise n’a pas été en mesure de produire en temps réel des données statistiques et synthétiques concernant les caractéristiques socio-professionnelles de la population allocataire du RSA : âge, ancienneté dans le dispositif, structure familiale (seul avec ou sans enfant, couple avec ou sans enfant), difficultés sociales rencontrées (santé, logement, isolement, etc.), typologie des freins à l’emploi (mode de garde, mobilité/desserte, personnes à charge, etc.). Seul, un tableau contenant des données sommaires au 31 décembre 2017 a été transmis à la chambre.
Pour autant, de telles données figurent dans le PDI 2018/2022 sans préciser l’année de référence ainsi que dans les bilans annuels de l’exécution du PDI réalisés chaque année.
Graphique n° 6 : Âge des allocataires
Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise Graphique n° 7 : Situation familiale des allocataires
Source : PDI, bilan d’activité 2018 - département du Val-d’Oise 1422
Il convient donc de relever, que le PDI et les bilans précités permettent seulement d’appréhender ex post la répartition des allocataires du RSA par âge et selon leur structure familiale et leur ancienneté dans le dispositif. De ce fait, les actions figurant dans le PDI 2018/2022 sont fondées sur des données statistiques remontant à l’exercice 20167. Elles sont datées et ne ciblent pas les contraintes de retour à l’emploi (santé, mobilité, mode de garde, restriction handicap, autres).
La chambre en conclut que le système d’information du département ne lui permet pas de disposer en temps réel des données statistiques basiques.
Plus préjudiciable, aucun appareil statistique n’a été mis en place pour recueillir des informations plus dynamiques sur les difficultés sociales rencontrées (lecture/écriture, logement, isolement, autres). Dès lors, le département ne dispose pas d’une connaissance fine de la population allocataire aussi bien en termes de flux que de volume. Ces données sont pourtant indispensables pour orienter l’offre d’insertion.
Cette situation est d’autant plus singulière que des informations très détaillées sont recueillies au moment où l’allocataire conclut avec le département un contrat d’engagement réciproque.
Photo n° 1 : Modèle de contrat d’engagement réciproque
Source : département du Val-d’Oise
Le département est donc privé d’un outil lui permettant à tout moment de mettre en évidence le profil des allocataires et d’adapter l’offre d’insertion. Les éléments recueillis, au moment de l’orientation initiale du bénéficiaire, ne sont pas enregistrés dans un logiciel dédié et ne sont ni actualisés ni exploités pour définir et aménager la politique d’insertion du département.
7 PDI 2018/2022, les allocataires du RSA par tranche d’âge, par situation familiale etc., p. 16 et suivantes.
Le département du Val-d’Oise indique toutefois qu’il envisage d’exploiter les données socio-professionnelles lorsque celles-ci seront saisies obligatoirement par les demandeurs de RSA par voie électronique.
Dans sa réponse, le département s’engage à mettre en œuvre la recommandation suivante.
Recommandation n° 1 : Se doter d’outils statistiques permettant de mieux connaitre en temps réel la population allocataire du RSA, préalable à des actions d’insertion ciblées.
Le département s’engage, dans sa réponse, à mettre en œuvre la recommandation n° 1 dans le cadre de l’élaboration d’une offre de services complémentaires au PDI, amorcée en avril 2020. Elle devrait permettre à terme, au département de disposer d’une meilleure connaissance des profils des bénéficiaires du RSA et de connaître les trajectoires de sortie du RSA en prenant en considération différentes variables (sexe, âge, ancienneté dans le dispositif, niveau de formation, etc.).
Le département précise par ailleurs que cette approche statistique qui devra être consolidée, s’inscrit également dans sa réponse aux conséquences de la crise sanitaire du Covid-19 avec l’augmentation du nombre d’allocataires du RSA induit par les destructions d’emplois.
Le financement du PDI sera renforcé en 2020 à hauteur de 1,4 M€ pour prendre en charge et accompagner les nouveaux entrants dans le dispositif.
4.1.3 Une étude de cohorte engagée en 2017
Dans son rapport de 2011, la Cour des Comptes avait relevé que seule l’analyse des sorties réalisée par l’étude de cohortes était de nature à permettre l’évaluation de la politique d’insertion menée. En l’absence d’études de ce type régulièrement mises à jour, la Cour en concluait qu’une
« méconnaissance des sorties et de leur motif faute de mesure, et l’absence de tout suivi du devenir des bénéficiaires sortis du dispositif sur une durée suffisante, ne permettent ni d’apprécier l’efficacité du dispositif départemental dans son ensemble, ni de déterminer les parcours les plus adaptés et les actions et organismes les plus efficaces. »8
Le département a réalisé une étude de cohorte de bénéficiaires du RSA sur la période du 1er juillet 2017 au 31 décembre 2018. Ladite cohorte se fonde sur quatre échantillons tirés au sort :
- un échantillon des bénéficiaires du RSA n’ayant pas un suivi PDI,
- un échantillon de bénéficiaires du RSA ayant un suivi PDI doublé d’un suivi Pôle emploi, - un échantillon de bénéficiaires du RSA n’ayant qu’un suivi Pôle emploi,
- un échantillon de bénéficiaires du RSA sans aucun suivi.
Trois photographies (6, 12 et 18 mois) de la situation des bénéficiaires sont réalisées avec une observation de plusieurs variables : accès à l’emploi, accès à la formation, création d’activité, résidence en quartier politique de la ville, âge, sexe, nationalité française, Union européenne, hors Union européenne, etc. Cette étude couvre 150 bénéficiaires volontaires du RSA issus d’un fichier de 900 bénéficiaires du RSA tirés au sort aléatoirement
Le département précise travailler par ailleurs au développement de la culture de l’évaluation et de la mesure d’impact des politiques RSA. À travers les propositions qu’il a formulées dans le rapport Bierry, il est à l’initiative d’un cadre comparatif entre départements pour explorer le lien entre les dépenses d’allocations et l’évolution de la courbe des allocataires du RSA. Ce projet pourrait concerner 40 départements ainsi que l’Assemblée des départements de France.
8 Du RMI au RSA : La difficile organisation de l'insertion Constats et bonnes pratiques – juillet 2011, p. 34.
Par ailleurs, il a été demandé au département de préciser les instruments dont il dispose en termes de mesure statistique des bénéficiaires du RSA sortant chaque mois du dispositif et d’en préciser l’origine (emploi, situation personnelle modifiée, sanction, déménagement dans un autre département, autres à préciser), la durée moyenne de présence de l’allocataire dans le dispositif avant sa sortie ainsi que les phénomènes d’aller et retour.
Le département précise que pour mesurer les sorties du dispositif, des requêtes construites à partir de l’application Business Object Web Intelligence sont utilisées pour extraire un certain nombre de données de la base de l’application métier IODAS. Les informations concernant la clôture des droits RSA, dans la base IODAS, sont alimentées par un flux mensuel transmis par la CAF. Le département a été en mesure de fournir des informations précises sur les phénomènes d’aller et retour. Ainsi, 24,4 % des dossiers radiés en 2015 ont reformulé au moins une nouvelle demande entre leur radiation et le 31 décembre 2018.
4.1.4 Sites externes
Par ailleurs, le département a mis en place deux outils en vue de favoriser l’information des bénéficiaires du RSA (BRSA) et des acteurs de l’insertion.
Le site http://vosolidarites.valdoise.fr a été créé, en 2017, en vue de la diffusion d’un guide des solidarités sur le dispositif RSA, la politique départementale d’insertion et l’action sociale.
Ce site est principalement destiné aux professionnels de l’insertion et de l’action sociale.
Il est organisé autour de plusieurs thématiques pour structurer l’application : santé, logement, emploi, insertion, etc. Le site regroupe également les coordonnées des structures et services sous forme d’annuaire pour permettre aux bénéficiaires de se rendre au rendez-vous.
Par ailleurs, une plate-forme numérique a été mise en ligne en novembre 2018 sur le site grand public Mon Pass social https://www.valdoise.fr/926-accompagnement-social.htm en vue de permettre aux personnes confrontées à des difficultés sociales de s’informer plus facilement et d’identifier les services sociaux en mesure de les aider.
Par ailleurs, une plate-forme numérique a été mise en ligne en novembre 2018 sur le site grand public Mon Pass social https://www.valdoise.fr/926-accompagnement-social.htm en vue de permettre aux personnes confrontées à des difficultés sociales de s’informer plus facilement et d’identifier les services sociaux en mesure de les aider.