报告
关于降低烟草成瘾性措施 的咨询会
德国柏林
2018年5月15至16日
报告
关于降低烟草成瘾性措施 的咨询会
德国柏林
2018年5月15至16日
WHO/NMH/PND/18.8
© 世界卫生组织，2018年
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建议的引用格式。报告：关于降低烟草成瘾性措施的咨询会, 德国柏林, 2018年5月15日至16日。
日内瓦; 世界卫生组织和世界卫生组织《烟草控制框架公约》秘书处; 2018年; (WHO/NMH/
PND/18.8). 许可协议: CC BY- NC-SA 3.0 IGO.
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Layout by Ana Sabino Printed in Switzerland
目录
致谢 v
执行摘要 vi
1. 引言 1
2. 背景文件 2
3. 关于降低烟草成瘾性策略的探讨 3
4. 实施降低烟草成瘾性措施可能对个人和社会产生的积极和消极影响 4 5. 成功实施降低烟草成瘾性措施的条件及其他与缔约方会议
有关的降低烟草成瘾性相关事项 6
6. 实施降低烟草成瘾性措施面临的挑战 8
7. 成效和接下来的步骤 9
参考文献 10
附件1：与会者名单 11
附件2：背景文件1概述 ——《制造成瘾性潜力降低的卷烟/
烟草的可行性》 15
附件3：背景文件2概述 ——《使用成瘾潜力降低的卷烟对行为的影响》 16
附件4：背景文件3概述 ——《降低尼古丁/
烟草成瘾性的政策可能对个人和人口健康造成的影响》 17 附件5：背景文件4概述 ——《引入成瘾潜力降低的产品
可能造成的影响及监管办法》 18
iv
附件6：背景文件5概述 ——《探讨除尼古丁以外其他可能导
致卷烟和其他烟草制品成瘾性的因素》 19
附件7：背景文件6概述 ——《探讨将公众对降低尼古丁或烟
草成瘾性政策的误解降至最低的沟通/传播策略》 20 附件8：背景文件7概述 ——《引入成瘾性潜力降低的烟草制
品对社会经济和各社会经济群体的影响》 21
附件9：背景文件8概述 ——《评估降低成瘾性政策的有效性，
上市前/后监测和对政策实施的监控要求》 22
致谢
感谢所有参与本次咨询会的人员（见附件1），他们准备了背景文件，
为本报告的撰写做出了贡献。
Anastasia Vernikou女士起草了该报告，并获得了Ranti Fayokun博士的 支持。Ranti Fayokun博士经Vinayak Prasad博士指导，协调了咨询会进 程、背景文件和世卫组织报告的编写。Armando Peruga教授协助完成 了报告的定稿。Nicky Nicksic博士和Sarah Galbraith sum女士汇总了背 景文件，另外Carmen Audera Lopez博士在Vera Luiza da Costa e Silva 博士的领导下引导和协调了在世界卫生组织《烟草控制框架公约》秘 书处的磋商进程。
同时感谢做出贡献的Elie Akl教授、Hristo Bozukov教授、Katja Bromen 博士、Nuan Ping Cheah博士、Denis Choiniere先生、Priyanka Dahiya 夫人、Matus Ferech博士、Becky Freeman博士、Marcia M Sebrao Fer-
nandes女士、Rishi Gupta博士、Dorcas Kiptui女士、Wasim Maziak教 授、Benn McGrady博士、Andre Luiz Oliveira da Silva先生、Moira Sy 女士、Tibor Szilagyi博士和Ghazi Zaatari博士。另外Miriamjoy Aryee Quansah女士提供了行政支持。
感谢德国政府主办此次咨询会并提供财政、技术和行政支持，感谢加 拿大政府提供财政资助。
vi
执行摘要
2018年5月，应世界卫生组织《烟草控制框架公约》缔约方会议的要 求，降低烟草成瘾性措施的咨询会在德国柏林举行。
世卫组织所有六个区域的专家讨论了关于这一问题的现有和新兴知识，
并调查了该问题可能对个人和社会产生的积极和消极影响，以及成功 实施措施的条件和挑战。虽然与会者对降低尼古丁或烟草成瘾性政策 的利弊没有达成一致意见，但讨论关注了充分知情的辩论所必需的元 素，特别是燃烧烟草制品的辩论所必需的元素，而燃烧烟草制品方面 也有了更多证据。
首先，专家调查了减少尼古丁含量可能对吸烟者和非吸烟者个人产生 的影响。专家认为，吸烟者将减少烟草制品消费，并寻找尼古丁的替 代来源。然而，对于非吸烟者来说，一方面他们开始吸烟、使用烟草 制品的可能性会降低；另一方面，因为错以为健康风险降低，新手开 始吸烟的可能性会提高。
此外，专家们还探讨了降低尼古丁含量的策略可能对烟草控制产生的 社会影响。这种策略可能使吸烟变得去正常化，使地方或全球范围内 的吸烟率降低，又因减少使用燃烧烟草制品而带来环境效益，因降低 吸烟导致的疾病治疗支出而带来经济效益，从而改善医疗体系的成 果。相反地，该策略可能对控制烟草产生的消极后果包括更多的烟草 制品非法贸易，而非法贸易带来的低价产品更具竞争力，且存在削弱 烟草控制措施效果的其他因素，可能会提高开始吸烟的可能性和复吸 率，降低戒烟率。此外，烟草控制还可能减少税收收入，这对政府来 说可能是一个问题。
一些专家指出，因未能就减少尼古丁含量的策略能减少吸烟率的看法 达成共识，讨论成功实施此策略所需的条件仍为时过早。但是，与会 者认识到，打算降低尼古丁含量以降低烟草成瘾性的国家应考虑此政 策造成的影响，而这取决于各国的监管环境。目前，这样的政策适用 于拥有先进/全面控制措施、广泛资源和知识的国家，这些条件能确 保政策充分落实。
与会者注意到，必须将确保实施世界卫生组织《烟草控制框架公约》
下减少吸烟需求的关键措施作为基本前提，如《公约》第6、8、11、13
和14条及其缔约方会议通过的实施指导方针。此外，全面控制烟草办 法必须规定将尼古丁的含量降至最低成瘾水平，办法还要包括成功减 少吸烟需求的关键措施，以及具备市场监督和产品测试的能力。专家 们认为，因为没有国家具备可供参考、有价值的经验，目前制定降低 尼古丁含量政策的指导方针不合时宜。
最后，专家总结了阻碍降低烟草成瘾性措施实施的九个潜在挑战，政 策制定者可以凭此有条理地评估此类策略的优点。这些挑战包括政治/
监管、消费者接受度、健康、能力、科学和各国特有的挑战，以及法 律、经济、农业/可行性和伦理方面的挑战。
1. 引言
根据世界卫生组织《烟草控制框架公约》第七届缔约方会议FCTC / COP7（14）号决定(1)，2018年5月15和16日，《公约》秘书处和世界 卫生组织在德国柏林召开了一次面对面会议，会议主题为降低烟草成
瘾性措施。本次会议由德国政府主办，加拿大政府协办。
会议旨在评估目前和新兴的知识基础，并探讨制定和实施监管干预措 施以降低烟草制品成瘾性可能带来的好处和挑战，特别是探讨了利于 或阻碍措施成功实施的条件。这些讨论构成了本文件的基础，世卫组 织向缔约方会议第八届会议提交的FCTC/COP/8/8号报告有所提及。
来自世卫组织所有六个区域和不同学科背景的43名专家1，以及民间团 体代表共聚一堂, 确认实施措施的后果、壁垒，探索各国经验，并讨论 了其他包括尼古丁成瘾性的在内的相关主题，进而评估了降低烟草制品
成瘾性措施的可行性、益处和负面影响、风险和机会。
1 与会者名单见附件1。
2
2. 背景文件
世卫组织和《公约》秘书处委托所有六个区域的专家按缔约方会议要 求起草了八份背景文件，选择的这些区域专家也确保了区域和学科多 样性。2
• 背景文件1.《制造成瘾潜力降低的卷烟/烟草的可行性》；
• 背景文件2.《使用成瘾潜力降低的卷烟对行为的影响》；
• 背景文件3. 《降低尼古丁/烟草成瘾性的政策可能对个人和人口 健康造成的影响》；
• 背景文件4. 《引入成瘾性潜力降低的产品可能造成的影响及监管
• 背景文件5. 《探讨除尼古丁以外其他可能导致卷烟和其他烟草制办法》；
品成瘾性的因素》；
• 背景文件6. 《探讨将公众对降低尼古丁或烟草成瘾性政策的误解 降至最低的沟通/传播策略》；
• 背景文件7. 《引入成瘾性潜力降低的烟草制品对社会经济和各社 会经济群体的影响》；
• 背景文件8. 《评估降低成瘾性政策的有效性，上市前/后监测和 对政策实施的监控要求》。
会议之前，与会者收到了另外两份背景文件：FCTC/COP7（14） 号决 定(1)、世卫组织烟草制品管制研究小组（TobReg）(2)撰写的《咨询说明：
全球烟碱降低策略》，此文件由世卫组织于2015年发表。
2 背景文件的一页摘要载于本文附件2至附件9。摘要包括对文件的描述和与会者在讨论中 的主要评论。
3. 关于降低烟草成瘾性策略的探讨
与会者考虑了以下主题，讨论了缔约方会议的具体问题：
• 实施降低烟草成瘾性措施可能对个人和社会产生的积极和消极影 响，以及成功实施降低烟草成瘾性措施的有利条件；
• 实施降低烟草成瘾性措施面临的挑战；
• 任何与降低烟草成瘾性（包括尼古丁成瘾性）措施有关的国家经验；
• 任何其他这一多样化研究小组认为值得缔约方会议注意的相关事宜。
3.1 假设及讨论范围
关于降低烟草制品依赖性措施的讨论一开始关注可能导致所有烟草制 品成瘾性的因素，包括通过减少或禁止某些添加物或成份而可能降低 依赖性的措施，比如薄荷醇和糖（见背景文件5）。但是，咨询会的讨 论关注的是降低尼古丁含量，尤其是降低燃烧烟草制品的尼古丁含量，
这方面有了更多的证据。
虽然与会者对降低尼古丁或烟草成瘾性政策的利弊没有达成一致意见，
但讨论关注了针对降低尼古丁含量的政策进行充分知情的辩论所必需 的元素。
要想降低对尼古丁的依赖，就要将烟草制品中的尼古丁含量降至一定 水平。世界卫生组织烟草制品管制研究小组(2)注意到，卷烟中导致依 赖性的尼古丁含量可能因人而异，与会者也意识到这一点。应在技术 可行的范围内降低尼古丁含量，目前每克卷烟烟草填料的尼古丁含量 能降至0.4mg。
讨论假设降低尼古丁含量的政策不允许将含量降低的和常规的尼古丁 烟草制品划为一类，并且需要成功实施和执行政策。为此，全面控制 烟草办法必须规定将尼古丁的含量降至最低成瘾水平，办法还要包括 成功减少吸烟需求的关键措施，以及具备市场监督和产品测试的能力。
目前没有国家可以提供降低烟草成瘾性的经验参考。只有美国食品药 品监督管理局先前发布过一则通知，建议规定燃烧卷烟中尼古丁的最 高含量。
4
4. 实施降低烟草成瘾性措施可能对个人和社会产生的 积极和消极影响
考虑实施降低烟草制品尼古丁含量以减少烟草制品依赖的政策可能对 个人和社会产生的积极和消极影响时，与会者列出了以下个人反应和 可能出现的其他行为路径，它们出现的概率不等甚至未知，积极消极 与否取决于监管环境。
4.1 对于吸烟者
1. 减少烟草制品的消费，吸烟者有可能戒烟，从而获得相应的益处。
2. 因无法合法获得高尼古丁含量的卷烟，吸烟者寻找尼古丁的替代
（1） 使用市面上现有的尼古丁产品，例如电子尼古丁传送系统来源：
（ENDS）或尼古丁的药用来源；
（2） 通过跨境购买或非法贸易等替代来源，使用含有尼古丁的燃 烧烟草制品，这可能会阻碍一些吸烟者完全戒烟。
4.2 对于非吸烟者
1. 尝试吸烟者开始吸烟、进而使用烟草制品的可能性会降低；
2. 因错以为健康风险降低，新手开始吸烟的可能性会提高。
根据上述不同的行为路径，人口层面的潜在影响取决于不同行为路径 的可能性。换句话说，每个吸烟者和非吸烟者可能采取特定的行为路 径，从而导致人口层面不同的影响，这一问题需要实证研究。这类研 究需要探讨各种因素，以及它们如何能最大限度地发挥政策的潜在效 益或积极影响，并尽量减少风险或消极影响。以下为可能的结果。
4.3 对烟草控制可能产生的积极社会影响
1. 使吸烟变得去正常化, 地方或全球范围内的吸烟率降低。最终，因
为吸烟率降低，烟草引起的疾病导致的死亡率和发病率降低；2. 减少使用燃烧烟草制品而带来环境效益；
3. 因降低吸烟导致的疾病治疗支出而带来经济效益，从而改善医疗 体系的成果。
4.4 对烟草控制可能产生的消极社会影响
下列因素会导致吸烟率微弱变化或升高，应予以考虑：
1. 最主要的担忧是烟草制品非法贸易加重，因为非法贸易带来的低 价产品更具竞争力，且存在削弱烟草控制措施效果的其他因素，
这可能会提高开始吸烟的可能性和复吸率，降低戒烟率。此外，
烟草控制还可能减少税收收入，这对政府来说是一个问题。
2. 次要担忧包括：
（1） 对成瘾性降低的产品的危害有误解，可能使吸烟重新变得正 常化，对已戒烟者尤其如此；
（2） 烟草行业可能会利用这一政策，误导消费者对这些和其他产 品风险或成瘾性的认识，从而削弱政策可能产生的效力；
（3） 烟草行业通过替代产品自我改造;
（4） 烟草行业游说，反对烟草控制措施，并在实施降低尼古丁含 量的政策之前推销其产品。
6
5. 成功实施降低烟草成瘾性措施的条件及其他与缔 约方会议有关的降低烟草成瘾性相关事项
一些专家指出，因未能就降低尼古丁含量的策略能减少吸烟率的看法达 成普遍共识，讨论成功实施此策略所需的条件仍为时过早。但是，与 会者认识到，考虑降低尼古丁含量以降低烟草成瘾性的国家应考虑此
政策造成的影响，而这取决于以下所列问题及各国监管环境。
目前，这样的政策更适用于拥有先进/全面控制措施、广泛资源和知 识的国家，这些条件能确保政策充分落实。与会者指出，必须将确保 实施世界卫生组织《烟草控制框架公约》下减少吸烟需求的关键措施 作为基本前提，如与《公约》第6、8、11、13和14条相关的规定和指 导方针。
与会者还指出，应在一项全面的烟草控制方案的框架内对这一政策进行 评估，实施这一政策需要全面的监管策略，并具备符合世卫组织烟草 制品管制研究小组建议的某些先决条件。研究小组建议，全面控制烟 草“必须规定将卷烟中尼古丁的含量降至最低成瘾水平，还包括增加卷 烟税，全面禁烟，反吸烟教育活动，以及图案警告标签或简单包装”(2)。 研究小组“不建议在缺乏成熟市场监督和产品检测能力的情况下，采取 降低烟草成瘾性的策略。国家如果没有足够基础设施来确保实施降低 尼古丁含量的全面策略，应在实施策略之前认真考虑增强上述能力”(2)。
（研究小组）与会者确定了下列可能与缔约方会议有关或值得进一步 讨论的内容：
• 需要仔细考虑和分析各国具体的情况及各项措施的投资回报率，
尤其是一开始独自实施政策的国家。虽然有更多证据表明降低尼 古丁对吸烟行为的影响，与其他成分有关的证据较少，但各国可 以考虑采取更宽松的措施，包括监管添加剂，例如减少糖的含量，
这需要进一步的证据来证明减糖可以降低依赖性；或去除冷却剂，
例如有助于吸入的薄荷醇。
• 需要一个全面的监管策略来实施、监督和执行这一政策，并进行 监管测试，这包括下列内容：
–
全面实施世界卫生组织《烟草控制框架公约》第9条和第10条 的部分指导方针；–
为制定和实施拟定的政策建立足够的监管能力，并确保上市 前/后监测和执行；–
需要仔细考虑对减少依赖性的伦理辩论的两面。一方面存在与 持续销售高成瘾性、高毒性烟草制品有关的伦理考虑。另一方 面，降低尼古丁含量的措施对高度成瘾的吸烟者造成挑战，这 方面存在伦理问题。因此需要考虑建立适当的支持机制，帮助 那些希望转向潜在风险更低的尼古丁产品或希望完全戒烟的吸–
需要在每个国家制定合适的、针对决策者和普通民众的国家沟烟者；通策略，以对抗烟草行业认为这一政策不可行且无效的论调。
该策略应向公众发出明确的信息，阐明政策背后的目的和理由，
以避免混淆，并预见颠覆这一政策的企图；
–
需要进一步积累基于各国国情的科学证据，以评估降低烟草成 瘾性措施的适当性和潜在影响。这包括需要在国家和国际层面 的监管机构内保持一致的方法，积累所需证据，并根据有力可 靠的证据制定最佳实践；–
需要充分控制非法烟草贸易。提出的其他主题包括可能受到科学共识、可行性、国家经验和国家合 作影响的政治条件，以及生产足够数量适宜烟草品种，并防止意外后 果（例如对农业部门如就业和公共健康造成负面影响）的可能性/能力。
因此，有必要收集信息，学习各国经验，促进有兴趣实施降低燃烧烟 草制品依赖性策略的国家之间的合作。这种现实经验可能对成功实施 降低尼古丁含量的政策至关重要，尽管人们认识到，许多监管问题在 现阶段仍未得到解决。
8
6. 实施降低烟草成瘾性措施面临的挑战
与会者总结了之前的讨论，列出了在国家层面影响降低烟草成瘾性措 施实施的九个挑战。
1. 政治/监管挑战——比如足够的政治支持、先行和可能失败的风 险、实施时长、对税收产生负面影响的风险、监管新产品贸易 需要区域条约、需要国家的政策策略、可能削弱其他政策的影响
（机会成本）的风险以及社会对新产品的接受程度；
2. 行为/接受度方面的挑战——如消费者对产品的接受度、需要制 定沟通策略；
3. 健康方面的挑战——吸烟者可能会尽力维持他们从其他惯用渠道 获取的尼古丁含量，来源包括非法交易的高毒性传统烟草制品和 被变造的产品。这可能导致无法预料的行为后果、市场影响，在 某些情况下，还可能导致意外的健康影响；
4. 能力方面的挑战——例如需要适当的国家策略和实施政策的基础 设施；从机会成本的角度而言可能削弱其他政策的效果3；需要明 确表明向生产成瘾性降低的产品过渡的规则；总成本可能增加；
需要加强能力和专门知识；缺乏监控能力；
5. 科学和各国特有证据方面的挑战——包括选择降低成瘾性的方法；
将研究成果应用于现实实践；定义关于成瘾性的术语；成瘾性潜 力降低的产品的分类；缺乏针对具体国家和具体产品的证据；
6. 法律方面的挑战——例如烟草行业对该政策的反应，区域条约和 贸易协定的作用，和烟草行业不断自我创新和改造；
7. 经济挑战——例如传统烟草制品的非法贸易可能加重；税收收入 可能减少；邻国之间缺乏协调和差异化的监管方法，可能导致跨 境非法贸易；
8. 农业/可行性方面的挑战——干预措施需要足够的种植和生产能 力，鉴于干预的复杂性和程度，可能会妨碍降低烟草成瘾性措施 的及时实施。此外，这可能涉及烟草植物的基因工程，鉴于转基 因生物对环境的影响和消费者对转基因生物的看法，不同国家的 烟草植物立法可能不同；
9. 伦理挑战——例如降低烟草成瘾性可能对高度成瘾吸烟者造成影 响，特别是在吸烟者不能轻易获得其他低风险尼古丁产品的情况下。
3 监管烟草制品的成本有时被错误地认为高于其实际成本。因此，应实事求是地计算机会 成本，并始终考虑来自烟草控制的潜在额外资金来源，如向烟草公司或制造商收取费用。
7. 成效和接下来的步骤
根据缔约方会议第七届会议和第FCTC / COP7（14）号决定，面对面会 议讨论了关于降低烟草成瘾性措施的现有和新兴知识，关注了缔约方 会议的要求，调查了其可能对个人和社会产生的积极和消极影响、支 持措施成功实施的条件以及措施实施面临的挑战。与会者注意到关于 实施该政策在全国范围内的影响的证据有限，以及政策制定者要考虑 的问题的复杂性。目前，相比于试图就可能的措施达成一致意见，与 会者倾向于指出政策制定者应当铭记的潜在主题，以便在审查新证据 和考虑实施这一政策的可能性时确保讨论有条理，有组织。与会者还 认同，因为没有国家具备可供参考、必要且有价值的经验，目前制定 降低尼古丁含量政策的国际指导方针不合时宜。
与会者建议作者们根据会议期间收到的建议对委托他们撰写的文件进 行审查，并在定稿后提交给实行同行评审的期刊发表。
10
参考文献
1. 世界卫生组织《烟草控制框架公约》缔约方会议第七届会议第FCTC/COP7
（14）号决定。日内瓦：世界卫生组织；2016（http://www.who.int/fctc/cop/
cop7/FCTC_COP7(14)_EN.pdf）。
2. 《咨询说明：全球烟碱降低策略》：世界卫生组织烟草制品管制研究小组。
日内瓦：世界卫生组织；2015。
附件1：与会者名单
D. Arnott女士，英国伦敦吸烟与健康行动组织首席执行官
S. Bialous教授，加利福尼亚大学旧金山分校（美国旧金山）护理学院 驻校副教授
K. Bromen博士，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第9条和第10条 工作组主要协调人，欧洲联盟委员会卫生和食品安全总理事会（比利 时布鲁塞尔）B2单元“将健康融入所有政策、全球健康、烟草控制”烟 草控制组组长
D. Choinière先生，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第9条和第10 条工作组主要协调人，加拿大卫生部（加拿大安大略省渥太华）烟草 控制理事会烟草制品管制办公室主任
R. Cunningham先生，加拿大癌症协会（加拿大安大略省渥太华）高 级政策分析师
E.C. Donny教授，生理和药理学、社会科学和卫生政策系教授，美国温 斯顿-塞勒姆维克森林大学医学院综合癌症中心卓越烟草控制中心主任 M.M. Elhabiby教授，艾因·夏姆斯大学（埃及开罗）医学院精神病学 研究所精神病学副教授
M. Ferech博士，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第9条和第10条 工作组主要协调人，欧洲联盟委员会卫生和食品安全总理事会（比利 时布鲁塞尔）B2单元“将健康融入所有政策、全球健康、烟草控制”政 策官员
A.M. Fernandes女士，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第9条和第 10条工作组主要协调人，巴西卫生监督局ANVISA（巴西里约热内卢）
烟草和非烟草制品总办公室管制和健康监测专家
J. Gyapong教授，健康和联合科学大学（加纳沃尔特省）副校长 J. Hahn先生，德国锡格马林根化学和兽医监测研究所官员
12
D. Hatsukami教授，明尼苏达大学（美国明尼苏达明尼阿波利斯）共 济会癌症中心主任，精神病学副教授，福斯特家庭癌症预防教授 A. Havermans博士，国家公共卫生及环境研究院RIVM（荷兰比尔特 霍芬）卫生防护中心
F. Henkler-Stephani博士，德国联邦风险评估研究所（德国柏林）化 学和产品安全部门
V. Herrera Ballesteros教授，巴拿马GORGAS医学纪念中心（巴拿马 阿帕尔坦多）
S. Jhanjee教授，精神病学教授，全印度医学科学研究所（印度新德里）
国家药物依赖治疗中心，世卫组织针对物质滥用的合作中心 L. Bou Karroum博士，贝鲁特美国大学（黎巴嫩贝鲁特）研究员 B. Khoorshid Riaz教授，卫生和家庭福利部（孟加拉国达卡）国立预 防和社会医学研究所主任
J.-e. Lee女士，韩国健康促进研究所（大韩民国首尔）国家烟草控制中 心烟草控制政策制定小组
A. Luiz Oliveira da Silva女士，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第 9条和第10条工作组主要协调人，巴西卫生监督局（巴西里约热内卢）
授权和注册理事会DIARE烟草和非烟草制品管制和健康监测、一般 管理方面的专家
U. Mons博士，德国癌症研究中心（德国海德堡）癌症预防小组 A.Y. Olalekan教授, 南非Sefako Makgatho健康科学大学（之前被称为南 非医科大学）副校长，研究、研究生学习和创新
L.R. Pacek教授，杜克大学（美国达勒姆）医学院精神病学与行为科学 系成瘾科学与技术中心助理教授
G. Paraje教授，Adolfo Ibañez大学（智利圣地亚哥佩尼亚洛伦）高级教授
A. Peruga教授，德萨罗洛大学（智利洛巴尔内切阿）医学院流行病学 和健康政策中心
P.T. Phuong教授，河内医科大学普通内科副教授，白梅医院（越南河 内栋多郡）呼吸中心副主任
E. Pieper博士，德国联邦风险评估研究所（德国柏林）化学和产品安 全部门
R. Talhout博士，国家公共卫生及环境研究院（荷兰比尔特霍芬）健 康防护中心
J.-P. Tassin博士，法国国家健康与医学研究院名誉主任，法国巴黎索 邦大学，巴黎塞纳神经科学实验室
R. Wittkowski教授，德国联邦风险评估研究所（德国柏林）副所长 D. Xu教授，中国疾病预防控制中心（中国北京）国家环境卫生研究 所副所长
世界卫生组织《烟草控制框架公约》秘书处
V. da Costa e Silva博士，世界卫生组织（瑞士日内瓦）《公约》秘书 处负责人
C. Audera-Lopez博士，世界卫生组织（瑞士日内瓦）《公约》秘书处 计划理事（会议协调员）
世界卫生组织秘书处
N.P. Cheah博士，新加坡卫生科学局应用科学组药学分部化妆品和卷 烟测试实验室主任，世卫组织烟草实验室网络主席
G. Zaatari教授，世界卫生组织烟草制品管制研究小组主席，贝鲁特美 国大学（黎巴嫩贝鲁特）病理学与实验医学系医学院教授兼主席
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A. Blanco博士，世界卫生组织美洲地区办事处/泛美卫生组织（美国 华盛顿地区）烟草控制地区顾问
J. Kaur博士，世界卫生组织东南亚区域办事处（印度新德里）无烟草 行动区域顾问
Lannan女士，世界卫生组织西太平洋区域办事处（菲律宾马尼拉）无
烟草行动区域顾问V. Prasad博士，世界卫生组织（瑞士日内瓦）国家能力、预防非传染 性疾病司项目理事
R. Fayokun博士，科学家；世界卫生组织（瑞士日内瓦）国家能力、无 烟草行动（报告员和会议协调员）
Miriamjoy Aryee Quansah女士，世界卫生组织（瑞士日内瓦）预防非 传染性疾病司
N. Nicksic博士1，世界卫生组织（瑞士日内瓦）预防非传染性疾病司
（报告员）
A. Vernikou女士2，世界卫生组织（瑞士日内瓦）预防非传染性疾病司
1 2018年3月15日至5月30日，于预防非传染性疾病司实习。
2 2018年3月1日至8月30日，于预防非传染性疾病司实习。
附件2：背景文件1概述
——《制造成瘾性潜力降低的卷烟/烟草的可行性》1
背景文件1探讨了生产成瘾性降低的烟草制品的可行性。文件讨论了一 些关于降低尼古丁含量的重要问题，比如尼古丁含量多少可被视为非 成瘾的或最低程度成瘾的，并且不易导致补偿性吸烟或其他不良影响。
考虑的其他问题包括，通过传统的农业实践、基因工程或技术改造来 充分降低烟草中的尼古丁含量是否可行，以及低尼古丁烟草、尼古丁 含量降低的烟草是否能保持足够高的吸引力，让成瘾吸烟者自愿使用。
要生产尼古丁含量降低的卷烟，重要的一点是设置尼古丁成瘾阈值，
即高于这一数值容易成瘾，低于这一数值则不易成瘾。虽然还没有明 确的含量阈值，而且应该考虑个体对尼古丁的敏感度不同，但各种研 究表明，将尼古丁含量降低至0.4mg/g可将诱发依赖性的风险降至最低。
这篇文章概述了烟草生产商为去除烟草叶片中尼古丁而开发和使用的 农业实践，包括基因操纵和烟草制品生产技术，如超临界萃取。大多 数现有技术在降低尼古丁含量方面是成功的，比如基因操纵和超临界 萃取可以将烟草中的尼古丁含量降至0.4mg/g，但它们成效不一，可能 会产生各种意想不到的影响，如改变味道或增加某些有毒物质的含量。
然而，几乎所有由此产生的烟草都会降低对吸烟体验的满意度。总之，
从技术角度看，降低尼古丁含量的原理是有根据的，可行的。然而，
产品设计和生产的多种因素也会影响对卷烟的潜在高依赖，这些因素 可能为降低烟草成瘾性提供更多选择。
尽管有可能生产尼古丁含量低至足以限制成瘾性的卷烟，但在用户对 产品的可接受度和法律问题方面，很多问题仍悬而未决。人们普遍认 为，基因改造只影响单一和特定机制，产生的意外后果最少，因此其 产生的味道与普通卷烟非常相似。然而，在立法严格的国家，基因改 造也可能导致问题。在一些国家，尼古丁含量可能很难监控，而且除 了尼古丁之外，其他烟草添加剂也可能影响卷烟的成瘾性，如糖和薄 荷醇的含量。此外，对上述任何技术而言，其对成本的影响，被生产 商利用的可能性，及大规模生产尼古丁含量降低的烟草的时机和可行 性，我们所知甚少。
1 由R. Talhout、F. Henkler-Stephani、 E. Pieper和 A. Havermans编写，H. Bozukov审查。
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附件3：背景文件2概述
——《使用成瘾潜力降低的卷烟对行为的影响》1
背景文件2考虑了引入成瘾潜力降低的烟草制品对行为、市场和人口的 影响。文件讨论了该措施对特定目标群体的积极和消极行为影响和意 外影响、产品操纵、使用其他尼古丁来源的可能性、以及该措施可能 对开始吸烟、中止吸烟和复吸的影响。
之所以降低尼古丁含量，主要原因之一是防止青少年和青壮年成为吸 烟者。为防止青少年和未成年人开始吸烟，尼古丁含量降低的卷烟应 该比常规卷烟产生更少快感。临床对照试验的数据显示，被随机分配 到低尼古丁含量的卷烟时，吸烟者吸烟数量更少，补偿性吸烟行为较 少，依赖性较低，尝试戒烟和戒断的次数增加。然而，降低尼古丁含 量可能导致一个严重的意外后果，即消费者可能会认为尼古丁含量低 的产品更安全。生产商可能通过改变产品的内容或设计来维持卷烟的 成瘾性。其他对降低尼古丁含量的担忧还涉及消费者的反应，如囤积 含有常规尼古丁含量的卷烟，对产品进行变造，及对非法市场上常规 尼古丁卷烟的需求增加。
对尼古丁含量降低的卷烟的研究表明，降低产品中的尼古丁含量会使 产品的效力和成瘾性降低。这些变化既可能降低缺乏经验的青少年频 繁吸烟的可能性，也可能增加吸烟者戒烟的可能性。目前的临床研究 存在局限性，这些研究可能不能代表全体人群，也不能推广到其他国 家，而改进这些研究将为降低烟草成瘾性提供大量证据。为评估尼古 丁含量降低的卷烟的使用、停用/戒断，及其对某些群体的影响，如有 精神疾病的人服用的剂量和副作用，未来的监测研究很有必要。将这 一标准推广到其他有效替代卷烟的燃烧烟草制品，可能对实现降低尼 古丁含量的潜在益处至关重要。那些被认为是卷烟的行为替代品的高 毒性产品被纳入标准应该考虑。减少卷烟和其他燃烧烟草制品中的尼 古丁含量可能会增加对非法产品的需求。因此，具有非燃烧的尼古丁 替代来源的市场可能为降低尼古丁的策略提供更有利的条件。
1 由E. C. Donny编写，B. Khoorshid Riaz审查。
附件4：背景文件3概述
——《降低尼古丁/烟草成瘾性的政策可能对个人和人口健康造成的 影响》1
背景文件3探讨了降低成瘾性政策对健康的潜在影响，例如对个人和 人口健康的短期和长期影响。此外，本文件还阐述了其对卫生服务项 目的影响，包括在不向非目标群体宣传吸烟的情况下提高目标群体对 烟草影响健康的意识，培训卫生服务提供者产生的成本，以及降低大 多数吸烟者的整体健康风险。由于该政策尚未在任何司法管辖区实施，
也没有任何国家经验，与会者认为很难根据现实数据评估健康影响。
但是，与会者建议使用良好的模拟模型，以便提供关于降低尼古丁/烟 草成瘾性政策可能对健康产生的影响的有用信息。专家们还极力指出，
这样的模拟需要考虑各种背景下的可能情况，比如要考虑低收入和中 等收入国家。此外需要指出的是，正如世界卫生组织烟草制品管制研 究小组所建议的那样，要让降低尼古丁含量的策略发挥最大的健康益 处，吸烟者个人需要完全停止吸食任何燃烧烟草。
1 由J. Gyapong、H. M. Mamudu和W. Agbenyikey编写，P. T. Phuong审查。
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附件5：背景文件4概述
——《引入成瘾潜力降低的产品可能造成的影响及监管办法》1
背景文件4探讨了对卷烟实施尼古丁产品标准的监管方法、实施的潜 在障碍以及克服障碍的建议。
相比于逐渐降低含量，降低卷烟中的尼古丁含量最直接的方法强调更 多、更迅速地减少吸烟接触，减少依赖性，以及更多的戒烟天数。然 而，这种方法也可能导致吸烟者在短期内的不适加剧，促使他们寻找 尼古丁的其他来源。可以采取若干措施来减轻降低卷烟中尼古丁含量 带来的负面影响，包括：（1）使人们能够获得尼古丁替代疗法或其 他广泛使用、成本较低的药物产品；（2）对一些国家来说，可以提 供其他比燃烧产品毒性更低的尼古丁替代物 （如电子尼古丁传送系 统）；（3）控制非法市场。全面的烟草控制（例如维持或增加税收），
对尼古丁的影响进行教育，通过实验室检测监控任何试图改动卷烟的 行为，通过监测来确定卷烟使用率并监控意外后果将有助于降低尼古 丁含量的方法。
大多数关于尼古丁含量降低的卷烟研究是在美国进行的，因此，尚不 确定该研究结果是否适用于其他国家，尤其是中低收入国家。考虑到 卷烟并不总是这些国家最常用的烟草制品，有必要在美国以外进行更 多的研究。需要探讨引入降低尼古丁含量措施带来的实际影响，以及 对以降低尼古丁含量为目标的烟草制品立法的政治担忧。
由于非法市场是跨国界的问题，协调各国的政策十分有益。我们对实 施尼古丁管理，包括世界卫生组织《烟草控制框架公约》第15条的规 定给烟草行业、农民和政府带来的经济负担知之甚少。此外，长期吸 烟者将如何使用尼古丁含量降低的卷烟，以及实施这一政策的长期后 果还不得而知。值得注意的是，应该着眼于降低吸烟率，而不仅是降 低所吸卷烟的数量。
1 由D. Hatsukami、D. Xu编写，L. J-e. Lee审查。
附件6：背景文件5概述
——《探讨除尼古丁以外其他可能导致卷烟和其他烟草制品成瘾性的 因素》1
背景文件5考虑了尼古丁以外可能具有成瘾特性的物质，以及影响产 品成瘾性的潜在产品操纵。文件包括对106项研究的系统综述，其中 薄荷醇是研究最广泛的添加剂。所有实验性的临床前研究和大多数人 体研究显示薄荷醇和成瘾性是正相关的。薄荷醇会对戒烟和停用烟草 产生负面影响，从而可能增加对烟草的依赖。此外，在某些子群体如 青少年、妇女和非洲裔美国人中，抽含薄荷醇烟草的人依赖性更高。
此外，已确定的证据表明，烟草中存在的微量生物碱可能部分导致烟 草制品的依赖性，特别是生物碱剂量高于卷烟中的剂量时。由于生物 碱的化学结构类似于尼古丁，它们的作用机制也类似，但这一问题还 需要进一步研究。多数烟草制品中大量添加的糖会在烟草烟雾中产生 大量醛类物质，如乙醛。乙醛由动物主动摄入，可能会致瘾。大多数 研究表明，单胺氧化酶抑制剂增加了滥用倾向，还可能增加低剂量尼 古丁的成瘾效力。因此，需要进一步研究这些物质在尼古丁含量很低 的产品中的潜在作用。
总体而言，该系统综述确定了非尼古丁因素可能增加烟草制品依赖性 潜力的证据。然而，测试物质的成瘾性使用了各种方法，而这些方法 需要标准化并进一步验证。此外，没有人体或纵向研究来确定这些因 素的重要性，以及这些因素对成瘾性的长期影响。明白烟草行业如何 操纵这些因素很重要，确定剂量也至关重要，因为其中一些因素得出 的剂量可能低于影响行为的阈值。此外，有必要开展研究，以了解薄 荷醇以外的香味添加剂对烟草制品成瘾性的作用。重要的是，本文件 确定了其他可能增强成瘾性的物质，并提出了哪些物质应作为监管重 点的问题。政策可能不仅限于降低尼古丁含量这一措施，因为它不一 定在每个国家都可行。
1 由S. Jhanjee、E. Akl、 L. Bou Karroum、R. Gupta编写，L. Ayo Yusuf审查。
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附件7：背景文件6概述
——《探讨将公众对降低尼古丁或烟草成瘾性政策的误解降至最低 的沟通/传播策略》1
背景文件6概述了公众对尼古丁和成瘾的认识，以及现有证据可以如何 促成宣传运动——降低烟草制品成瘾性政策建议的一部分。
关于尼古丁和烟瘾的沟通受到两方面的影响：一是烟草行业，其直到10 年前还否认尼古丁会致瘾；二是缺乏将降低尼古丁含量作为支持戒烟策 略的举措。多项国家和国际调查显示，卫生保健专业人员接受的有关 治疗烟草依赖性的教育（包括对尼古丁成瘾性、戒断和现有疗法的教 育）几近于无。为支持降低成瘾性政策，沟通策略需要教育卫生保健 专业人员，并使作为主要利益攸关方的消费者（即吸烟者和曾吸烟者）、
卫生保健专业人员、政策制定者、媒体和意见领袖参与政策制定和实施 的所有阶段。重要的是，沟通要确保传达的信息将尼古丁含量和烟草的 整体危害分开，并消除成瘾性降低的烟草制品致癌性降低的误解。沟通 还必须确保目标受众明确，评估宣传活动，并确保宣传活动的投资具有 成本效益。沟通策略需要政治承诺和资源投入，评估其影响将是关键。
沟通策略需要向消费者传达本国产品的信息，并确保这不是一场促使 消费者使用成瘾性降低烟草制品的广告活动。有必要找到媒体对成瘾 性和尼古丁这些话题的报道，以及如何最好地影响未来的沟通策略。
未来的研究可以揭示人们支持这些政策的理由，以及这些理由如何指 导沟通策略的制定。研究还应探讨政治家和政策制定者的信息需求，
以确保适当分配资源，并在更广泛的烟草控制措施框架内实施降低烟 草成瘾性的政策。
1 由S. Bialous、B. Freeman编写，D. Arnott审查。
附件8：背景文件7概述
——《引入成瘾性潜力降低的烟草制品对社会经济和各社会经济群体 的影响》1
不同社会经济群体对成瘾潜力降低的烟草制品接受度也不同，背景文 件7审查了与此相关的现有证据，还审查了关于这种烟草制品可能产 生不同行为或健康影响的证据，这些证据可能最终决定其经济可行性。
引入成瘾潜力降低的烟草制品时，由于可获得性/可负担性以及它们可能 对不同群体的吸烟行为或健康产生不同影响，社会经济因素可能很重要。
分销和营销成本可能深刻影响引入这些产品的经济可行性，特别是如果这 些产品只以高价出售，这种情况下某些群体（例如低收入个体、年轻人和 退休人士）将难以获得这些产品。考虑到可获得性/可负担性，如果这些 产品因为适口性或气味更好等因素而对一些群体更有吸引力，并且能够提 高戒除常规烟草制品的概率或降低开始消费常规烟草制品的概率，引入 它们将对健康成果产生直接的社会经济影响。考虑到吸烟与贫困、健康
和教育相关支出等社会经济因素之间的联系，间接后果也可能出现。然 而，人们对这些产品的经济可行性知之甚少，因为它们很少被宣传。此 外，大多数临床试验都是针对尼古丁含量很低的卷烟进行的，这些临床试 验的样本来自不同年龄、性别和种族，很少有试验发现社会经济群体的不 同行为。研究还表明，一些群体认为尼古丁和吸烟相关癌症有关。对此，
需要通过提高认识和开展教育活动来教育这些群体，从而消除这些误解。
确定引入成瘾潜力降低的烟草制品的目标（例如停止或减少吸烟）很重 要，因为不存在万能的解决方案，而且应首先在全面禁止烟草的国家研 究和评估这些产品。不同的角度都存在经济问题（例如烟农VS.烟草行业 VS.政府），而可负担性将是一个问题。在社会经济背景下讨论税收很重 要，因为这些产品有害，需要征税，但是其税收应不同于传统卷烟，并 且要高到足以阻止易受影响的群体使用卷烟。关于使用成瘾性降低的烟
草制品的社会经济文献表明，没有足够证据来评估其在真实市场的影响。
了解非法市场将发生什么也会是重要的社会经济影响。未来的研究应包 括社会经济方面的实验和试验，它们可使政策制定者了解特定群体对引 入成瘾潜力降低的烟草制品会作何反应。
作者们指出，鉴于没有证据表明降低尼古丁含量的速度会造成的经济 影响，建议采取谨慎的方法。
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附件9：背景文件8概述
——《评估降低成瘾性政策的有效性，上市前/后监测和对政策实施 的监控要求》1
背景文件8探讨了各种短期和长期指标，这些指标可能与评估降低燃 烧卷烟成瘾性政策的有效性有关。本文件还讨论了现有的监测各个指 标的机制，以及与这一政策相关的操作考虑，包括可能的时间表和成 本影响。
文件确定了评估降低成瘾性政策有效性的措施和方法，其包括烟草产品 检测、烟草产品销售情况、烟草的使用行为、烟草相关疾病的生物学指 标，以及和烟草相关的经济负担。评估这些指标将是一项艰巨的任务，需 要利用多种类型的数据，包括住户调查、健康保险索赔数据和基于扫描 支付的购买行为数据。重要的是，评估降低成瘾性政策不应局限于评估 是否达到了监管的预期效果（例如仅评估与燃烧卷烟相关的使用行为）。
确切地说，他们还应该研究更广泛的影响（例如评估与更大范围的烟草 制品相关的使用行为），以及反应的非预期影响，如烟草行业的创新、
对产品内容或设计特征的操纵，这些可能会干扰监管的效果。此外，因 为数据的可用性以及某些指标需要在长期的自然进程后才显现（如烟草 相关疾病的发展），评估这些疾病的时间表可能会有所不同。至于成本 影响，实施过程中可能会不可避免地产生成本。然而，这些成本可能会 被益处抵消，如改善人口健康以及节省预期的医疗开支。
尽管越来越多的证据表明，全国性的降低成瘾性政策将产生广泛的有益 影响，但许多研究问题仍尚未得到解答。例如，降低成瘾性政策的另一 项有效性指标可以包括销售常规尼古丁含量卷烟的黑市的出现，这是一 项需要纳入监测研究基准的措施。然而，黑市的规模、性质和危害难以 预测，并且可能与政策的实施方式、分配的执法资源、以及含有尼古丁 的替代产品的可得性有关。政策实施的挑战因国家而异，对任何政策 的评价都取决于现有资源和措施的成本效益。此外，长期来看，社交 媒体和短信等技术可能有助于了解消费者行为。另一个需要监控的重 要行为是寻求戒烟服务。虽然评估降低烟草成瘾性措施的有效性很重 要，但是目前没有一致意见或国际公认的方法来评估这些措施的有效 性，特别是没有一个适当的最低标准和/或降低成瘾性政策的黄金标准。
1 由L. Pacek、M. M. Elhabiby编写，D. Kiptui审查。
世界卫生组织无烟草行动 Avenue Appia 20,
1211 Geneva 27, Switzerland 电话: +41 22 791 21 26 传真: +41 22 791 48 32 tfi@who.int
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