S é ance s de s 1 9 et 2 0 j anvi e r 1 98 1
Avant l a s é ance p l é ni ère a l i eu l a s é ance d e s ect i o n p o ur l e s affa i re s é lecto ral e s où s i è g e a i ent Mon s i e ur MONNE RV I L LE , P r é s i d e nt , Me s s i e urs SEGALAT et PERETT I .
La s ecti on adopte s ur l e s deux a f fa i re s é l ectoral e s , r e quête s nos 8 0 -8 9 2/8 9 3/89 4 contre l ' é l ecti on de Mon s i eur SOUCHON dans l e C anta l e t requête n ° 80-8 95 contre l ' é l ecti on d e Mon s i eu r GARMENDIA dans l a Gi ronde , l e s concl us i on s du rappo rte ur a i n s i que l e texte du projet qui s e ra s oum i s à l a s é ance p l é n i è re à 1 0 heure s .
Séanèe du Con s e i l
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La s é ance e st ouve rte à 1 0 heure s , tous l e s memb r e s é tant p ré s ents à l ' exception de Mon s i eur GROS dont l e P ré s i dent don n e de s n o uve l l e s ra s s urante s à s e s co l l èg e s . L e P ré s i dent rapp e l l e l ' o rdre du jour ci-après
I . - Examen de s recours conce rnant l e s é l ecti ons l é g i s l at i ve s parti e l
l e s de s 2 3 et 30 novemb re 1 980 :
1 °) r e quête s nos 8 0 -8 9 2/893/894 dépo s é e s p ar�� . A l b e rt GENTE Guy TE STE et Gustave CHANCEL contre l ' é l ecti o n à l ' As s emb lée
n at i o na l e de M . René SOUCHON dans l a p r emi ère ci rcon scription du dép a rtement du C anta l ;
2°) re quête no 80 -895 dép o s é e par �1. Je an-He rvé LE BARS et B runo LAMBE RT contre l ' é l ect i o n à l ' As s emb l é e n at i on al e de M.
P i e rre GARMEND I A dan s l a q uatr i ème ci rconscr ipt i on du dép a rtement de l a G i r onde .
Rappo rte ur M . Mich e l MORI SOT, Maître de s re quête au C on s e i l d ' Etat , rapp o rteur adj o int
I I . - Exam e n , en app l icat i on de l ' a rt ic l e 6 1 , a l iné a 2, de la C on stitu
ti on , de la con formité à ce l l e-ci , de l a l o i r e n f o r ç ant l a s écu
r ité e t p roté g e ant l a l ib e rté de s pers onne s .
Rapp o rteur · M. Ge o rg e s VEDEL
Le P r ési dent f a i t introdui re Mon s i eur MOR I SOT dan s l a s a l l e de s é ance quip ré s enteJs u r l e s deux affa i r e s é l ecto r a l e s, l e rapp ort qui e s t j o int
au doss i e r cl a s s é aux arch i ve s . Le proj et , dans ce s deux a f fa i r e s , e st adopté à l ' unan imité .
Mon s i e ur MONNERV I LLE rendant compte de l ' av i s de l a s ecti on dans l ' affa i r e SOUCHON , a tenu à s o ulign e r l ' exce l l ence du rapp o rt de M.
Mo ris ot qu i , p a r un mode d ' app r oche imaginati f et tr è s p e rti nent dans
c e t t e affaire qu i porta i t une quest ion t o ut à fa i t nouve l l e, a condui t à une so lution qui para î t irré fut ab l e.
Monsieur MOR I SOT quit t e l a séanc e e t l e P résident donne l a p a ro l e au Doyen Vedel qui p rése n t e l es obse rva tions suivan tes avant de fa i re e n tendre son rapp o r t .
Mohsietir VEDEL : I l est apparu util e,dans une a ffa i re aussi comp l ex e, de g roupe r l es quest i ons, non seul eme nt pour l a présentat ion du r app0rt mai� s i l e Conse i l n ' y voit pas d ' inconvénient,après chaque g ran d bloc de discussi on�d ' ex aminer l es c onsi dérants de faç on à bien avoir à
l ' esp rit l ' ensemb l e des argumen1Js qui s'y rapportent Cette méthodequi est except:lonnelle dans la discussion_du rapport est just ifiée, dans le cas_ préseat; par la compléxit€ technique de certaines dispositions et par le fait aussi que l ' ensembl
des mat ières qui posent des pr@blèmes semblables est regroupé dans les mêmes chapî
tres de la loi.
L e co'nseil , · i n t e r r o g é p ar l e Président, donne son ac cord sur c e t t e mé tho d e de p résent a t i on . Monsi e ur VEDE L donne l e c t ure d e son rapp o r t se l on l a mé t ho de qu ' il a indiqué e :
I . I NTRODUCT I ON GENERALE
1. - La tâche qui nous est dévo l ue est trop longue et trop
comp l exe pour que j e 1 ' a l o urdisse par pl aisir de c onsidérations g é n ér a l es Quelques n o ta t ions prélimina ires sont cependan t né c essaires .
L a premi è re,é viden t e , est que l e t e x t e dont nous avons à con naî t r e a é t é l ' o ccasion d e vé ritab l es dé cha înemen ts pass i onne ls e t c o n t inue à l ' ê t r e . Pour l es appré cier , i l faut t enir c omp t e évidemment d e ce qu ' à t o r t ou à ra ison le pro j e t g ouve rn eme nt a l "Sé curit é et lib e rt é "
est l ' un des fronts de l a bata i lle p o l i t i que que l ' app r o ch e de l ' é l e c tion p r ésiden tiel l e avive de semain e e n sema ine . Nous n e devons p as avoir d ' il l usion ; que l l e que so it n o t r e d é c i sion , e ll e se ra c o n damnée se l on l es crit ères e t l e l angage de l a p o litique . Nature l l ement, ce c i n e saur ait altére r no tre obj e c t i v i t é ; c e c i peut même l e renfor c er dan
la mesu re où nous savons no n se ul ement que nous ne voul ons fa i r e p l a i sir à p ersonne m a i s enc o re que nous n e po uvons pas fa i re p l aisi r à
t o ut l e monde .
Mais les passions que soulève l a l o i ont d'autres ori g i n es que la p o l i tique . I l faut t e nir c omp t e d ' un j e u sub til de r ival i t és, d ' a l l ian c es , de c hassé - c roisés c o rp orat i fs e t p e rsonne ls in téressan t l e monde des pro fess i onn e ls de l a j ustice e t du d roit . C e ne son t pas des é l ément s n é g l i g e ab l es ; i ls i n t éressen t la p e t ite h i stoire , mais n ' o ffrent pas d ' in t é rêt pour la dé cis i on que n o us devons r endre .
L e p l us i n t éressan t pour nous est,au c on t ra i re , l ' enracinement , d ' un e p art , t r ès i mp ortant des entraînements passionn e ls dans l es c onv i c t i ons pro fondes de n ombre de pro t a g onistes en ce qu i conc e rne la n a t ure, l es ob j e c tifs e t l es mé thodes de la répress i on p éna l e , l a b a l ance des droits r esp e c t i fs d e l a so ci é t é e t des dé l inquants , de l ' a ccusati on et de l a dé fense e t , se l on l es t e rmes mêmes de l ' i n t i t u
lé du pr oj e t , de l a sécur i t é e t de la l i b e rté . Ic i , ,ce n e sont plus des tac tiques ou des st ra t é g i es po l i t iques, des posi t i ons c orp oratives ou p e rsonne l l es qui sont en j e u , ma is de grandes options que, dans un sens non p é j ora t i f, on pourra i t appele r phil osoph iques. C ' est à leur é g a r d que n o tre t âc h e se ra p l us di ff i c i l e, car s ' il nous est nature l de n e p as en trer dans l e comba t politiqu e, s ' il n o us est a isé de nég l i
- 3 -
ger les querelles de personnes ou de groupes, nous aurons de façon incessante à faire le partage entre les conceptions de caractère sociologique, technique, philosophique dont l'arbitrage nous échappe et les principes et les règles dont nous sommes les gardiens. Et ceci, nous le savons, est plus difficile
2 . � C'est difficile parce que, tout d'abord, ces règles et ces principes sont parfois incertains. Les auteurs des saisines ont, à l'appui de leur demande de déclaration de non-conformité, invoqué tantôt des règles formellement inscrites dans la Déclaration de 1 7 8 9
et dans le Préambule de 1 9 4 6 et donc certaines, par exemple le prin
cipe de la légalité des délits et des peines ou le droit de grève, tantôt enfin des principes reconnus par les lois de la République ou prétendus tels, par exemple le principe du double degré de l'informa
tion pénale. On va ainsi de la certitude à l'interrogation,
A cette difficulté d'identifier les normes constitutionnelles don nous devons sauvegarder le respect s'ajoute celle de déterminer leur contenu. A supposer qu'il existe un principe constitutionnel de l'in
dividualisation des peines, est-il l'alpha et l'omega du droit pénal ? Doit-il se combiner avec d'autres principes ? Que permet-il ? Qu'inter dit-il ?
Il est une troisième difficulté qui est, me semble-t-il, de plus en plus pressante pour la fidélité à notre mission et dont, bien avant nous et dans un autre contexte, le juge administratif de l'excès de pouvoir ou le juge corrnnunautaire ont fait 1 'expérience. On peut 1 'énon
cer comme suit : en théorie, il est facile de distinguer, pour prendre le langage du Conseil d'Etat, la légalité et l'opportunité. C'est ce que fait l'un des considérants de votre décision relative à la loi sur l'interruption de grossesse, qui, d'ailleurs, est reproduit expres·
sis verbis dans le projet d'avis. Mais en fait, il y a des cas où l'op·
portunite est une des conditions de la légalité. Lorsque le juge admi
nistratif censure un règlement de police parce qu'il impose à telle liberté une restriction excessive par rapport aux nécessités de l'ordrt public, il fait de la nécessité c'est-à-dire de l'opportunité du rè
glement une condition de sa légalité et il a raison. Le Conseil cons
titutionnel fait-il autre chose lorsque, dans sa décision du 9 janvier
1 980 relative à l'expulsion des étrangers, il est amené à apprécier la durée pendant laquelle une détention par voie administrative d'un étranger en voie d'expulsion peut être pralongée sans atteinte à la liberté individuelle ? Mais cette voie est glissante, voire dangereu
se ; c'est celle du gouvernement des juges. Et si le gouvernement de l'administration par le juge administratif n'est que modérément dési
rable, le gouvernement du législateur par le Conseil constitutionnel serait inadmissible.
Il nous faudra pourtant prec1ser et dans le concret jusqu'où peut aller notre contrôle quant à la sévérité de la répression pénale
lorsqu'on invoque devant nous un texte incontestablement de valeur constitutionnelle, l'article 8 de la Déclaration de 1 7 8 9 , qui impose au législateur de n'établir que des peines "strictement et évidemment nécessaires'\ De même,, rrous devons cl:ire dans rtueHe mesure et pour quelle durée la liberté individuelle est compatible avec la prolongation de la garde à vue dans certaines affaires pénales.
Ajoutons un dernier point : l a difficulté de tenir compte dans un débat de données de fait qui, en droit pur, devraient demeurer étrar gères au débat, mais qui, dans certains cas, le dominent et, à la fois le faussent et l'éclairent. Qui nierait que la résistance au système des contrôles d'identité prévu par la loi que nous devons examiner a ses racines les plus solides dans les "bavures" hélas ! trop nombreuses de la pratique policière dans les centres urbains et dans l'impuissance
Cette factualité, qui fait irruption dans la juridicité (si ces pédan
tismes d'expression sont permis) tourne quelquefois à l'ironie. Le juge d'instruction est une invention typiquement napoléonienne ; elle a été longtemps dénoncée par l'opinion libérale comme la survivance ou la réactivation dans notre droit des pratiques procédurales de l'An
cien régime ; on a souvent opposé à notre procédure d'instruction et de jugement en matière pénale , toute entière de type inquisitorial et autoritaire��e modèle accusatorial angle-saxon dans lequel le juge n'est qu'un arbitre neutre entre une accusation qui n'a aucun privilè
ge et une défense en faveur de laquelle :la présomption d'innocence est si forte que l'accusé, s'il ne se reconnaît pas lui-même coupable, n'est qu'un témoin dans sa propre cause , même quand il est déjà détenu et renvoyé devant le juge. Et voilà que , au nom des droits de la défen se , quelques-une des attaques les plus violentes et, à mon avis , les ph fondées, contre la loi votée prennent pour cible l'emprunt au système accusatorial retenu par le législateur po�r les affaires dans lesquelles l'information par un_iuf d'instruction semble inutile. C'est que, comme tout�s choses, les lns
ti tutions se_ transforment..- 1Tout :colTJ!ile le JDrêfet napoléonien est, au' fil de:? Républi
ques, devenu autant l'ambassadeur des populations auprès du pouvoir centrlli que l'�
du Gouvernement, tout comme le Recteur impérial était devenu , avant la loi d'orientation universitaire de 1 968, un des organes de l'auto-ges
tion universitaire, de même le juge d'instruction est devenu le gar
dien de la liberté individuelle et des droits de la défense , le média
teur entre le Parquet et l'avocat
Ces éléments de fait qui tiennent un si grand rôle dans les critiques apportées à la loi, quel compte pourrons-nous en tenir ?
Les écarter serait apparemment facile au nom de la pureté du jugement en droit. Mais nous sommes plus et moins qu'une Cour constitutionnelle et il ne serait pas sain , du point de vue de l'instruction civique et du point de vue de notre rôle que, même quand nous les écartons , nous donnions le sentiment de les avoir ignorés.
3 . - Dieu me garde , à force de dénombrer les difficultés de notre tâche, de paraître me décourager et - mais ce serait impossible � vous décourager. Aussi vais-je en terminer en notant des données plus favo
rables quoique peu apparentes.
La bataille autour du projet a été si âpre que, contrairement à ce qui advint en d'autres circonstances , les controverses au Parlement et dans la presse nous apportent finalement peu de lumière sur ce qui est notre sujet : la conformité ou la non-conformité à la Constitution de la loi qui nous est soumise. Sans doute a-t-on beaucoup parlé ou écrit sur l'inconstitutionnalité. Mais les analyses sont restées très partisanes et très superficielles. Même les professeurs de droit se sont plutôt exprimés en termes de manifestes collectifs que de disserta tions juridiques.
Cet acharnement des combattants a entraîné une conséquence . bien qt1e soumis au Parlement selon la procédure d'urgence et n'ayant donc bénéficié que d'une seule lecture devant chaque assemblée , le projet initial a subi de larges remaniements. Jamais autant que pour cette loi , le rôle législatif du Sénat ne s'est aussi utilement manife!
té, au prix d'un travail en commission et en séance qui fait littérale·
ment l'admiration des lecteurs des documents parlementaires. Margré une erreur que nous aurons à censurer si vous me suivez , la commission mixte paritaire a remarquablement oeuvré. Or , rien n'a fait changer les positions initiales , celles qui inspiraient le projet ou la contes·
tation au moment du dépôt du projet de loi. Mais nous aurons , nous, à tenir compte de ce que nombre des critiques faites au projet ont été finalement la source de changements importants dans sa rédaction et
... 1 . ..
- s -
l ' on se dem an de pourquoi c e ci n ' est p as p erçu p l us c l airemen t a l ors que c ' est à l a fois à l ' honneur des aut eurs de ces critiques q u i se sont révé l é es constructives e t de l a sagesse de ceux qui en ont tenu c omp t e .
4 . - L e pro j e t de décision qui est s o us vos yeux vous p ar aîtra exceptionne l l em ent vo lumineux . I l l ' est d ' ab ord n é c essairement p arc e que l a l oi qui vous est soumise c omp orte cent artic l es e t q u ' e l l e vous est expressément déféré e dans sa t o t a lit é . Même si l ' on n ' a p as c onsacré de c onsid éran ts spé ciaux à l a maj orité des artic l es , i l en demeure e nviron un tiers -et non l es p l us c o urts - qu ' il a fa l lu examiner en dé tail . La matière des observa tion auxque l l e s il donne
lieu n ' est pas simp l e , surtout pohlr l es disp ositions de pro c é dure dont chaque détail c omp t e . En fin , il m ' a semb l é que nous ne pouvions p as sacrifier à une brièvet éJqui eût é t é l e p l us souvent obscuri t é o u désinvo l t ure�l e souci de nous exp liquer e n t ermes non équivoque s sur l es ra isons de notre dé cision qui sera l ' ob j e t à l a fois des j ug ements l es p l us sommaires et des g l oses l es p l us e xé g é tiques .
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S. - L e rapp ort qui vous est soum1s c omp ortera cinq p arties . L a première re tra cera sommairemen t l'hist oire extern e de l a l oi , e xposera non moins sommairement l es mo tifs qui l ' ont inspiré e e t ses dispositions essentie l l es ; o n y ana lysera aussi l es t�rmes d e l a saisin e
L a se conde sera consa cré e à l ' examen , au surp l us très bre f , de l a procédure légis l a tive que j e vous prop oserai de déc l arer c onfor
me à l a Constitution .
L a troisième sera rel ative a ux disp ositions de droit p éna l formant l e titre Ier de l a l oi ( artic l e 2 à 3 7 ) que j e vous prop oserai é g a l eme nt de dé c l arer conform es à l a C onstit ution .
L a qua trième partie , be aucoup p lus l ongue , hé l as ! sera re l a tive a u titre I I de l a l o i "disp ositions d e proc é dure p é na l e "
( artic l es 3 8 à 8 0 ) qui renferm e l es pro b l èmes l es p l us difficil e s e t pour l aque lle j e vous proposerai d e dé c l are r n o n con formes à l a Cons
titution de ux artic l e s ou gro up es d ' artic l es .
L a cinquième partie , mais l à nous iro ns b e aucoup p l us vite, e xaminera l e titre I I I "Pro t e c tion de la vic tim e " ( artic l e 8 1 à 100).
E l l e sera l ' o c c asion de vous proposer , mais sur des points mine urs , de d é c l arer deux artic l es non conformes à la C onstitution .
6. - L ' artic l e 1 er de l a l oi dont un e p artie rappe l l e l es o b j e c tifs de sé curit é , de lib ert é e t de l u t t e c ontre l a criminalit é q ui sont ceux d e l a l oi rest e en dehors de notre examen .
S'il a é t é critiqué au c ours des débats p arl emen t aires ( mais non dans l es l e t tres de saisine) , c ' est p arc e que , s o ut enait une p artie des opposan ts , l a l oi ne répon dait à aucun des o b j e c tifs pré t endumen t visés . Mais c e t t e critique n ' a évidemment p as d e port é e constit ution n e l l e .
. Quan t à l a cri t ique s e lon l aque l l e un e l o i ne do i t c omp o r t e r que de s d i s po s i t i ons opérat o i r e s et non de s dé c l arat i on s d ' int en t i o n , l a p l up ar t de s j ur i s t e s l a ferait vo l on t i e rs l e ur . Ma i s un e p r a t i que t e hn i quement c on t e s t ab l e ( e t qu i n ' e s t pas s ans p ré c é dent dans n o s l o is) n e donne c e r t a inement p a s pr i s e à n o t re contrô l e . C ' e s t p o urquo i l ' examen de l ' a r t i c l e 1 e r n ' entre p a s dans l e p l an que j e vous p rop o s e
II . PREMIERE PARTIE : LA LOI ET LES SAISINE S .
L e t ex t e s oum i s à l ' examen du C on s e i l con s t itut i onne l t rouve s on o r i g ine dans un proj e t de l o i enre g i s t r é à l a p ré s i dence de l ' A s s emb l é nat i on a l e l e 2 m a i 1 9 8 0 e t annexé a u p r o c è s - ve rb a l de l a s é ance du 6 ma i 1 9 8 0 . Ayant fa i t l ' ob j e t d ' un rapp o r t de M . J acques PIOT au nom de la c ommi s s ion des l o i s cons t i tu t i onne l l e s , de la l é g i s l a t i o n et de l ' admin i s t r a t i on g én é ra l e de l a Répub l i que , ( n° 1 7 8 5 - annexe au P.V.
du 1 0 j uin 1 9 8 0) e t l ' urg ence ayan t é t é dé c l arée , i l v i nt e n d i s c u s s i o:
devan t l ' A s s emb l é e na t i on a l e à l a deux i ème Séance du m e r c r e di 1 1 j ui n 1 9 8 0 (J . O . déb . P . 1 744) .
Ap r è s l e r e j e t d ' une excep t i on d ' i r re c evab i l i t é p r é s en t é e p ar l e g ro up e s o c i a l i s t e (D éb. p . 1 7 52-1 7 6 0) e t d'une que s t i o n p r é a l ab l e
de même o r i g in e ( 1 ère s é ance du j e udi 1 2 j uin 1 9 8 0 , déb . p . 1 7 8 2- 1 7 8 8) i l fut déba t t u au c o urs des s é anc e s du 1 2 j u in 1 9 8 0 ( 1 è re e t 2°) � 1 3 j uin ( 1 è re)f 1 6 j uin . Apr ès l a c l ô t ure de l a d i s c us s i o n g é n é ra l e , une m o t i o n de re nvo i en commis s i on,dépo s é e par l e groupe commun i s t e�fut
r e j e t é e (s é an c e du lundi 1 6 j uin) . La d i s cu s s i on de s a r t i c l e s qcc upa l e s s é an c e s du 1 7 j uin 1 9 8 0 ( 1 è re )h 1 8 j ui n ( 1 è re) , 1 9 j u in (2° e t 3°) , 20 j ui n ( 1 è r e )�21 j u in (1 è r e e t 2°).: L e vo t e s ur l ' ens emb l e fu t acqu i s à l a 2° s é an c e du 2 1 j u in p ar 265 vo ix con t re 20 5 .
Au S é n a t , ce fut M . P i e rr e CAROUS qui pré s en t a l a rapp o r t au nom de la c ommi s s i on des l o i s cons t i tut i onnell e s , de l a l é g i s l a t i on e t de l ' a dmin i s t rat i on g éné ra l e de l a Répub l i que (n° 6 5 ann e xe a u P.V.
de l a s é ance du 3 0 o c tobre 1 9 8 0) . C omme à l ' As s emb l ée n a t i o n a l e , le p ro j e t dut f ranch i r le doub l e b a r ra g e de 1 ' excep t i on d ' i rr e c e vab i l i t é , de l a que s t i on p r é a l ab l e e t de l a deman de de renvo i e n comm i s s io n . L e S énat re j e t a deux mo t i on s d ' i rr e cevab i l i t é , l ' une du g ro up e c ommuni s t e l ' autre du g ro upe s o c i a l i s t e , t o ut e s deux cons t rui t e s aut0Ur d e l ' in cons t i t u t i o nn a l i t é p r é t en due du proj e t ( dé b . s é anc e d u 4 n ovembr e
1 9 8 0 , p . 4 3 5 4 - 4 3 6 4 ) . I l r e j e t a é g a l eme n t l a que s t i on p ré a l ab l e propo s éE p a r l e g ro up e commun i s t e (même s é an c e p . 4 3 7 3-4 3 7 7) . Ap r è s l a d i s cus s i on g én é r�l e qui s e dé rou l a l e s 4 n o vemb r e e t 6 novemb r e , l a d i s cus
s i on de s a r t i c l e s o ccupa l e s s é an c e s d e s 7 , 1 2 , 1 3 , 1 4 , 1 5 , 1 7 , 1 8 n ovemb r e . L e vo t e s u r l ' ens emb le eut l i e u l e 1 8 novemb re e t donna
1 8 1 vo i x au p r oj e t amen dé con t r e 1 1 5 .
L e t e x t e a dop t é par l e Sénat n ' é t an t p a s confo rme à c e l u i d e l ' As s emb l ée n a t i on a l e , e t l ' urg ence ayan t é t é dé cl ar é e , l e P r em i e r m i n ist re us a de l a facul t é de demander l a réun ion d ' une c omm i s s ion mixte p ar i t a i re dans l e s t e rme s de l ' art i c l e 4 5 , a l in é a 2 de la C ons
t i t ut i on .
Le t ex t e élab o r é par l a c omm i s s ion mixt e p ari t a i r e fut s oumi s à 1 ' A s s emb l é e·.n at i on a l e à l a p remi è re s é ance du 1 8 dé cemb r e 1 9 8 0 . Ap r è s r e j e t d ' un e n o uve l l e except i on d'i rrec evab i l i t é e t adop t i on de
deux amendement s p ré s enté s p ar l e Go uve rnemen t , l ' en s emb l e fut a dopt é dans l a 2° s é ance du 1 8 dé c emb r e p a r 258 vo ix c ont re 207 . L e l endema in le Sénat adopt a i t un t ext e confo rme p ar 183 voix contre 1 16.
. .. 1 ...
- 7 -
2. - L e p r o j e t de l o i d ' où e s t i s sue l a l o i s oum i s e à no t re e x amen ne v i s e p as à un e ré fo rme d ' e n s emb l e n i du c o de p énal n i de la p r o c é dure p é na l e . Il e s t centré s ur l e s " in fr act i onsde gran d e v i o l ence " e t n e concern e pas l e s mineur s . I l p o urs u i t u n t r ip l e
obj e c t i f : l a c e r t i tude de l a p e ine , l a c é l é r i t é de l a p r o c é du r e dan s l a p r o t e c t i o n d e s l ib e r t é s , l a pr o t e c t i on d e s v i c t ime s .
L a c e r t i ttid e de 1� p e i n e , e s s e n t i e l l e pour l a d i s s uas i on , e s t m a l as s urée en rais o n de l a t r op l ar g e o uve r ture de l ' é ch e l l e des p e i n e s , du j e u e x ce s s i f des c i r cons tances a t t énuant e s , des a t t é nuat i on s ou excep tions dan s l ' exécut i on des p e in e s. D ' où , e n ma t i è r e d ' infr a c t i on s d e g r ande v i o l en c e , un re s s e rremen t de l ' é che l l e de s p e ines ( en v i ro n 1 à 5 d u m i n imum a u max imum) , un r é aménageme n t de s règl e s d u s ur s i s , une r é vi s i on des r ègl e s g ouve rnan t l'exé cut i on de s p e ine s . En même t emp s d ' a i l l e urs , il faut sur cert ains po int s a t t énue r de s p e i n e s , d ' a i l l e urs t ou t e s théo r i ques, en s upp r imant e n c e r t a i n s c a s l a p e i n e de mo r t , e n c o r r e c t i onna l i s ant un c e r t a in nomb re de c r i me s .
L ' ac c é l é ratri on de l a pro cédure
�
énale dans la p r ot e c t i on de s l i b e rt é s e s t néc e s s a i r e â t ous po int s e vue e t n o t ammen t c e l u i del ' e x emp l a r i t é . D e là l'ins t i t ut i on d ' un e p rocé dure de s a i s in e d i re c t e du t r ibun a l c o r r e c t i onne l s ans info rmat i on p r é a l ab l e p a r le j ug e
d ' i n s t ruc t i on ave c , pour c o ro l l a i re , l a s uppre s s i on de l a procé du re d e f l a g rant dé l i t , t r op expé d i t i ve e t t rop dépen dan te du P a rquet . D e l à e n c o r e l ' i n t e rvent i on de l a chamb re d ' accus a t i on p o ur ve i l l e r à é vi t e r l e s re t a r d s exce s s i fs dan s l ' ins t ruc t i on des a ffai r e s . La p ro t e cti on d e s l i b e r t é s s e ra a s s ur é e p a r la s ub s t i tut i o n au p a r q ue tsdans t o us l e s c a s,d ' un mag i s t rat du s i è ge po ur dé l i vrer l e s m an da t s de dép ô t
( c e que l ' e xpos é des mot i fs comp are auda c i e us ement ave c l ' hab e a s c o rpu britannique ) . En outre , l e j ug e con t rô l era l a dé t en t i o n de s ét ran g e r s en i n s t an c e d ' e xpul s i on au-de l à d ' un e duré e d e 4 8 heu re s e t u n c on t rô
le j ud i c i a i re des é t abl i s s ement s p r i vé s r e c e vant de s mal ades men t aux sera institué .
Aj out ons l a s upp re s s i on de l a t ut e l l e p é n al e , l ' e n re g i s t rement de dé b a t s devant l a c our d ' a s s i s e s , la pr o t e c t i o n de s j ur é s .
E n f i n , l a p ro t e ct i on d e l a v i c t ime s e ra a s s uré� p a r de s m e s ure s favo r i s an t ·l e dé l i nquan t qui répare l e dommage caus é à l a v i c t ime, et er faci l i t ant l e s cons t i tut i on s de p ar t i e c i vi l é .
O n n o t e r a e n p a s s an t que l ' un e des disp o s i t i o n s l e s p l us c r i t i qué e s d e l a l o i v ot é e , à s avoir l e cont rô l e d ' i de nt i t é , n e f i g u r a i t p as d a n s l e proj e t g ouve rnement al e t a é t é i n t rodu i t e p ar vo i e d ' amen
dement Fa r l emen t a i re au cours de la d i s cus s i on devant l ' As s emb l é e
n a t ionale . ·
3 . - L a l o i , t e l l e qu'e l�e a é t é vo t é e , a p ro c é dé d ' une ré v i s i on a s s ez v i g ou reus e du proj e t g o uve rnement a l , de l a mul t ip l i c a t i on des g a r an t i e s e t d ' a ddi t i on s d ive rs e s .
E l l e se p ré s en t e e n 1 00 ért i c l e s , l e 1 e r é t an t un art ic l e d ' int ro du c t i on .
L e t i t re Ie r qui couvre l e s a r t i c l e s 2 à 3 7 c ompor t e des d i spos i
t i o n s d e droit pén a l c omp o r t ant e s s e n t i e l l ement t ro i s chap i t r e s t ous r e l a t i fs aux "in frac t i on s de g r ande v i o l ence " . L e p r em i e r concerne un e a c c entuat i on de la répre s s ion par des mo d i f i c a t i on s appor t é e s au r e g 1me des c i rcon s t an c e s a t t énuan t e s , de l a r é c i d ive e t du surs is . L e s e c o n d pro c è de à un e révi s i on de s pe ines e t de l eu r é ch e l l e .
L e t ro i s i ème conce rne l ' exé cut i on des p e in e s don t ] ' adouc i s s emen t e s t d i ffé r é pour l e s auteurs des i n frac t i on s de g rande violence .
Le tit�e II qui couvre l es art i c l e s 3 8 â 8 0 c once rne l a pr o cé dure p�n�l e . S e s d i s po s i t i on s l e s p l u s imp o r t an t e s conc e rnent l a g a rde à vue (ar t . 47 â 52) s uppr iment l a p r o c é dure de j ugement de s f l ag rant dé l i t s , l e s d i s po s i tion s de p ro c é dure c r imi ne l l e conc e rn .n t l e rôl e de l a chamb re d ' a c c us a t i on e t de s on p r é s i dent ( a rt. 55) â l ' é g a r d des j uge s d'ins t ru c tion , l a d i s c i p l ine d e s avocat s e t l a s upp re s s i on de l a tu t e l le péna l e . On y remarque ra un ar t ic l e 7 1 qui r ègl e l e p ro b l ème de l a dé t en t i on des é t range r s expul s é s dans l e s ens de l a dé ci
s i on du C on s e i l c on s t i t u t i onne l du 1 7 j anv i e r 1 9 8 0 � ains i q ue de s d i s po s i t i ons int é re s s an t l e s é t ab l i s s ement s accue i l l an t des m a l a de s a t t e in t s de t r o ubl e s men t aux . C ' e s t l à que prennent p l ace l e s a r t i c l e s 7 6 à 7 9 re l at i f s aux vé r i f i c at i on s d ' i dent i t é .
L e t i tre TII c on c e rne l a pro t e c t ion de l a v i c t ime . Il c omp o r t e d i ve r s e s d i s po s i t i ons favo rable s à l ' a c t i o n de s p ar t i e s c iv i l e s , fai t en c e r t a i ns cas du c omp o r t emen t du dé l i nquant après l ' infra c t i o n une c aus e d ' indul g e n c e ou de s évé r i t é â s on égard et é t end l e ch amp d ' ap
pl i c a t i on de l a l o i du 3 j anvi e r 1 9 7 7 sur l ' indemn i s a t i o n de s v i c t im e s d e c e r t a i n e s i n f ra c t i on s . Enfin , l ' a rt i c l e 1 0 0 e t de rn i e r r ègl e l e s condi t i on s d ' app l i c a t ion dans l e t emps des di spos i t i on s no uve l le s .
4 . - La l o i " renfo rç ant l a s é cu r i t é e t prot é g e ant l a l i b e r t é de s p e r s onne s"a é t é dé fé r é e au Con s e i l c o n s t i tut ionnel,en app l i c at i on de l ' a r t i c l e 6 1 , a l inéa 2 , de l a Cons t i t ut i on,par t r o i s s a i s i n e s éma
n ant respe c t i vemen t :
- de p l us de s o ixan t e députés s o c i a l i s t e s ( en regi s t r é e l e 2 0 n o vemb r e 1 9 8 0 )
- de p l u s de s o i xant e député s commun i s t e s ( enregi s t r é e l e 2 2 décemb r e 1 9 8 0 )
- de p l u s de s o ixan t e s énateurs s o c i a l i s te s ( enreg i s t ré e l e 2 4 dé c emb re 1 9 8 0 ) .
5 . - L a p r em i è r e de s l e t t res de s a i s in e ( déput é s s o c i a l i s t e s ) deman de exp re s s émen t au Con s e i l de s e p rononcer s ur l a c on f o rm i t é à l a C on s t i t ut ion de ch acune de s dispo s i t i on s de l a l o i e t c e l a e n ra i s o n de l ' ext rême grav i t é du cont enu de l a l o i e t du fai t qu ' e l l e e s t d e na ture â p o r t e r d e nomb reus e s a t t e int e s a ux l ib e r t é s ind i v i due l l e s e t c o l l e c t ives de s c i t oyens . Ains i1tout e s l e s d i spo s i t i on s s o n t v i rt ue l ement incriminé e s pui s qu ' aucune d ' e l le s ne l ' e s t spé c i a l emen t .
En r evanche , l a l e t t re de s a i s ine énumè re de façon dé t a i l l é e l e s r è g l e s o u p r in c i p e s d e v a l eur cons t i tut ionne l l e a u re gard de squ e l s do i s ' appré c i e r l a c on fo rmi t é de l a loi e t qui do iven t ê t r e pui s é s n on s e ul ement dans l a C o n s t i tu t i on propr emen t d i t e , ma i s dans l a d é c l ara
t i on de 1 7 8 9 , l e P r é amb u l e de 1 9 4 6 , l e s p r in c i p e s fondament aux r e con
nus par l e s l o i s de la Rép ub l i que , é c l a i rés p ar la j ur i sp rude n c e du C on s e i l c on s t i t ut i onn e l .
L ' app ré c i at i on demandé e au Con s e i l c on s t i tut i onne l do i t s e faire
"not amment " au r e g a rd :
" - de s modal i t é s s e l on l e sque l l e s l ' aut o r i t é j udi c i a i r e exe rce ra dé s o rma i s s a m i s s i on con s t i tut i onne l l e de "g ardi enne des l i b e r t é s in- d i v idue l l es"a u s e n s de l ' a r t i c l e 66 de la Cons t i t ut i on · '
- 9 -
" - du p r inc ipe d ' é g al i té des c i t oyens devant l a l o i e t dev ant la j ust i c e ;
Il du pr i n c i pe de l a s éparat ion de s pouvo i r s
Il du p r in c ipe s e l on leque l "nul ne peut ê t r e a rb i t r a i reme n t dé t enu"· '
" du p r in c ipe p o s é p a r l ' a r t i c l e 8 de l a D é c l a r a t i on de 1 78 9 s e l on l eque l l e s p e ine s do ivent ê t re " s t ric t emen t e t évi demment n é c e s s a i re s" ;
" du p r inc ipe de l ' indépen dan ce de s m ag i s t ra t s du s i èg e
" du p r inc ipe du dro i t à l a dé fen s e" .
A c e t t e r equê t e g én é r al e , l a l e t t re de s a i s ine a j oute de ux p o in t s par t i culie r s
Le p r emie r concerne " l e s d i spos i t i on s qui vi s e n t à re s t rè. i ndre l a l ibe r t é d ' a l l e r et ven i r en cont ra i gnant l e s c i t oyens à se s oume t t r à de s v é r i f i c a t i on s d ' i dent i t é à dé faut de dé t en i r une p i è c e d ' i dent i t é "
" C e s d i s p o s i t i on s s ont incompatib l e s ave c l a l ib e r té ind ivi due l!
l ' ob l i g at i on de dé t en i r une p i èce d ' i dent i t é p our p o uvo i r c i rcul e r l i
b reme n t n ' é t ant p a s confo rme à l a t radi t i on répub l i ca ine de no t r e p ay s e t donc aux p ri nc i p�s fondame ntaux reconnus par l e s l o i s d e l a Répub l i que " .
Le s e c ond p o in t s u r l e que l l a l e t t re de s a i s ine app e l l e p a r t icu
l i è reme n t l ' a t t en t i on du Cons e i l c once rn e la p ro c é dure l é g i s l a t ive . Le C on s e i l devra en p art i cul i e r :
- d i r e "s i l a comm i s s i on mixte par i t a i re p ré vue p a r l ' a r t i c l e 45 de l a C on s t i t ut i on peut ê t re réun i e pour rapp rocher l e s p o i n t s d e vue e xp r im é s d an s chacune de s a s s emb l é e s al o rs que , s u r de s a r t i c l e s a dd i t i onne l s i n t r o dui t s par l a s e conde a s s emb l é e s a i s i e d u t ex t e,aucun p o i nt de vue n ' a pu s ' expr imer en p remi è r e le c tur e devant l a p r emi è re as s emb l é e", ;
- " s e p rononcer s ur l a c on fo rmité de l a p ro c é du r e qui i n t e r dit a ux dépu t é s d ' i n t e rveni r en s é ance publ i que s ur chac un des a r t i c l e s du t e x t e d e l a c omm i s s ion p a ri t a i re " .
Le mo ins que l ' on pui s s e d i r e e s t que c e t t e p r em i è re l e t t re de sa i s i ne p r op o s.e au Con s e i l c on s t i tut i onn el un "va s t e p r o g r amme ".
6 . - L a deux i ème l e t t re de s a i s ine , c e l l e des dépu t é s communi s t e s a s i non d e s fina l i tés , du mo ins une s t ruc t ure d i f fé r en t e.
E l l e i nvo que d ' une façon g éné ra l e la D é c l ar a t i o n de 1 78 9 , l e P r é ambul e de 1 9 4 6 , l a C on s t i tut i on , notamment , s e s ar t i c l e s 2, 34 e t 6 6 .
Ma i s les g r i e fs de s au teurs de l a s a i s in e s ont énoncé s p a r l ' énu
m é r a t ion d e s d i spo s i t i on s c r i t i quée s et de l a r èg l e o u du p r in c i p e qu ' e l l e s m é c onn a î t ra i en t :
- d i s p o s i t i ons conce rnan t l e s "p e i nes-p l anche r " e t d i s p o s i t io n s r e l a t ive s a u s urs i s , q u i i ra i ent à l ' encontre du p r i n c i p e fo n damen t a l d e l ' ind ivi dua l i s at i on d e l a peine
- par l eu r impréc i s i on , les art i c l e s 1 6 ( répre s s i on de s m e n ace s d ' a t t e in t e aux pers o nn e s e t aux b i ens ) e t 24 ( de s t ruc t i on ou détér i o ra t i on d ' o bj e t s mob i l i e rs o u de b i en s immob i l i e r s ) vi o l en t l e p r in c i pe de lég a l i té des dél i t s e t de s peines ;
- l ' a r t i c l e 3 0 ( e n t rave s à l a c i rcul at i on de s véh i cul e s ) p o ur r a s ' app l iquer à de s t rava i l l eurs qui auront c e s sé l e t r ava i l , au mép r i s d ' un dr o it r e connu p a r l a Cons t i tu t i on ;
- l ' a r t i c l e 3 9 B re l a t i f à l a g arde à vue e s t inut i l e p ui s q ue t oUt e s m e s ure s appropr iée s p e uvent déj à ê t r e pri s e s s e l on l a l ég i s l a t i on en vigueur ( ce t t e c r i t i que app aremment d ' opp o r t un i té t en d s an s doute s u r c e l u i d e l a c on s t i t ut i onna l i té à j ug e r exce s s ive s l e s n o uvel l e s d i sp o s i t i on s i ns t i tu an t une g arde à vue p ro l ongée ;
- l ' a r t i c l e 5 1 de l a l o i vo tée concern ant l a s a i s i n e d i re c t e du t r i bun a l rép r e s s i f pa r l e Procureur de l a Répub l i que h e u r t e à l a fo i s l a s ép a ra t i on des p o uvo i r s , l ' ar t i c l e 3 4 de la Con s t i t ut i on qui rés e r ve au l ég i s l a teur l a dét e rmina t i on de l a pro cédu re péna l e , l e s d ro i t s d e l a défe n s e e t l ' ég a l i té des c i t oyen s , l a l o i n e déf in i s s an t p as s e l on que l s c r i t èr e s l e s charges r e t enue s p a r l e Procureur de l a Rép ub l i que pourront ê t r e r e g ardée s comme s uff i s an t e s
- l'ar t i c l e 5 6 d u t ext e q u i perme t d e de s s a i s i r automa t i qu emen t l a j u r i d i c t i o n d'i n s t ruc t i on du premi e r degré au p r o f i t de l a C h amb r e d ' accus a t i o np au-delà de la durée d ' un an de l ' info rmati on�va à l 'en
c o n t r e des dro its de l a défens e ;
- l e s d i s po s i t i on s r e l a t ives au cont rô l e d ' i dent i t é " c o n s t i t uen t une a t t e i n t e à l a l i b e rté d ' a l l e r e t ven i r " et vont à l ' encontre de l ' a r t i c l e 6 6 de l a C o n s t i tution , comme l e Cons e i l c on s t i t ut i onne l a eu l ' o c c as i on de l e rapp e l e r , notamment dan s s a déc is i on du 1 2 j an v i e r 1 977 .
7 . - L a t ro i s i ème l e t t r e de s ai s i n e émane de p l us de s o ixa n t e s éna t e urs s oc i a l i s t e s . Enreg i s trée l e 24 déc emb re 1 9 8 0 , e l l e a p u ê t re réd i gée à l o i s i r e t e s t argumen tée de façon dét a i l l ée .
E l l e f a i t éta t de c inq chap i t res c on c e rn ant chacun , s e l o n l e s s ig na t a i re s , un ou plu s i eurs che fs d ' inc ons t i t u t i o nn a l i té .
Le prem i e r s ' int i t u l e : "l a l o i reme t e n c aus e p l us i eurs l ib e rt é s i n d i v i due l l e s e t c o l l e c t ives " , c ' e s t-à-d i re :
- l a l i b e rté d ' a l l e r e t ven i r , que méconna î t l ' a r t i c l e d e l a lo rel atif aux contro l e s d ' i dent i t e , ét an t obse rvé que ce t ext e c o n dui t à s oume ttre l e s p e r s onnes à de s opér at i ons de po l i c e j ud i c i a i r e�en dehors de t o ute référenc e à une infrac t i on, polir répondre à des fins d ' ord1 p ub l ic r e s s o r t i s s ant à l a s e u l e p o l i ce a dmin i s t ra t i ve ;
- dive r s e s l ib e rtés s o c i a l e s cons acrées p a r l e P réambul e de l a Con s t i tut ion : dro i t de g r ève et dro i t syn d i ca l , mena cés l ' un e t l ' au t r e p a r l ' a r t i c l e 1 7 répr iman t l es ent rave s à l a c i rcul a t i o n de s c h emins de fer.
. .. 1 . ..
- 1 1 -
Le se cond c hapi t r e de l a l e t t r e de saisine s ' int itul e· : "l a loi r eme t e n c ause l e s p rincipes fondament aux de not re droi t péna l " . I l s ' ag i t , se lon l es sign a t a i res :
- du p r inc ipe de l ' individual isat ion des pe ines auqu e l l e Con se i l constit utionne l aurait r econnu imp l i cit ement va l e u r const i t u t ion
n e l dans sa dé c ision 7 8 - 9 8 DC du 22 novemb r e 1 9 7 8 et que mé conn a if tra i ent l es dispos i t ions de l a loi re l a t ives à l ' inst i t ut ion
de "p e ines- p l anche rs" au dessous desque l l es le j ug e ne p eu t desc endre/
d ispos i t ions a g g r avé es d ' a i l l eurs par c e l l es é t endant l e s cas l é g aux de réc idive ;
- des r in c i es d ' org an isat ion · udi c i a i r e , c ar l a l o i mé c onnaî t dans c e r t a in es e ses 1spos1 t ions l e p rinc ipe u doub l e de g ré de
jur idi c t ion et du doub l e de g ré d ' inst ruct ion que l es a ut e urs de l a s a isi n e dé c l a re n t l ' un e t l ' aut r e fondamentaux , ent endant sans dout e p a r l à l e s r e vê t i r du c a rac t è re const i tu t ionne l ;
- de l a st r ic t e e t évidente n é c essi t é des p e ines étab l ie s a r l a loi , q ue mé conn a 1 t l ' inst i tut ion e pe 1nes-p l anc e rs e c a r a c t èr e automat i que i n t e rdisant de vé r i fi e r que , dans chaque c as , e l l es sont st r i c t emen t e t évidemment n é c essa i res ;
- des droi ts de l a dé fense , mena c és par dive rses d isposi t ions de l a loi ( p rocedu r e de const i t ution de l a p a r t i e c i vi l e , sanct i ons con t re l es -avoc a ts , proc édure de saisine di r e c t e)
- l e t roisi ème chap i t r e s ' in t i t u l e : "La loi mé c onna î t l e pr incipe d ' é g a l i t é devant l a just i c e " , p r incipe consac ré comme de va l e ur const i tut i onne l l e par le Conse i l consti tut ionne l .
- C e p r in c i p e se rai t tout d ' abord v iolé p a r l a d i f fé r e n c e du reg1me de dé t en t ion proviso i re se lon que l a poursu i te a l i e u ave c instru c t i on ou pa r saisine di re cte .
- I l l e se r a i t encore du fa i t que , sans que l e l é g isl a t e u r a i t f i x é des c r i t è res · obje c t i fs de c hoix , l e p a rq ue t peut , aux t e rmes de l ' a r t i c l e 51 , op t e r ent re t rBis p rocédur es a p r ès ouve r ture des poursu i t e s : s a isi r un juge d ' inst ruc t ion , c i t a t ion d i re cte devant
le t r ib un a l corre c t ionne l , saisine , l e jour même) du t r ib un a l cor r e c t i on-
nel . ·
L e q ua t ri ème chaJ?':itr e s'int i tu l e : "La loi r eme t e n c a use l ' indépendanc e des magistr a ts du s i è g e" .
En e ff e t , se lon l es auteurs de l a sa i sine , l es a r t itles 9 2 e t 9 4 du t e x t e soume t tent l es juges d ' inst ruct ion à une tute l l e
du Prés ide n t de l a Chamb re d ' ac cusa t ion a i nsi chargé non d ' un s imp l e cont rô l e jur i d i c t i onne l , mais d ' un vé r i t ab l e pouvo i r h i é ra r c h i que .
E n f i n , c inqui ème cha�i t re , l a loi mé conna î t l es pouvo i rs du P arl ement e t l a p rocédure leg isl at ive .
- L a m é conna i ssan c e des pouvoi rs du Parl ement ressort i ra i t de c e que l ' a r t i c l e 51 de l a loi ( re l at i f à l ' opt ion en t re p l us i eurs procédur es) c ompor t e une dé l é g a t ion du l é gisl at eur e n mat i è re de fi xat ion de r è g l es de p roc édure pénal e .
- La mé conna i s s an c e d e s règ l e s de l a p roc é du r e l é g i s l at iv e r e s sort i r a i t d e c e que l e s déput é s ont é t é p r i v é s d e l eur droi t d ' amende r l e s d i spos i t ions nouve l l e s int rodu i t e s en prem i è r e e t d e rn i è re l e c ture s par l e S é nat e t surtout de c e que l ' on ne p eu t con s i dé r e r comme " r e s t ant en d i s cu s s ion " e t r e l evant donc de l ' e x amen de la comm i s s ion mixte p arit a i r e d e s di spos i t ion s qu i n ' ont p a s f a i t l ' obj e t de d i s cu s s ions dans l ' une e t l ' autre a s s emb l é e .
En con c l u s ion , l e s au teurs de l a s a i s ine é c r ivent :
"T e l s sont l e s mot i f s pour l e sque l s nous vou s d emandons d e d é c l ar e r non conformes à l a Cons t i t ut ion l e s d i spos i t ions en c au s e " .
L a s a i s ine s e l im i t e r a i t donc , d ' ap r è s l a l e t t re ·d e s s én a t e u r s s oc i a l i s t e s , aux d i spos it ions, d ' a i l l eurs nombreus e s d e l a loi ,
expr e s s ém ent c r i t i qué e s . Ma i s c e t t e con s t a t a t ion , b i e n qu ' int é r e s s an t comme c e n t rant l e débat , ne s aura i t , en p r é s ence d e s t e rme s d e s deux au t r e s l e t t re s d e s a i s ine e t d e l a p r a t ique du Con s e i l con s t i tu t ionne nous d i spens e r d e p roc é d e r à un ex ame n de con formi t é sur chacu n e d e s d i s pos i t ions d e l a loi vot é e qui nous e s t d é f é r é e .
I I I . DEUX I EME PART I E EXAMEN DE LA PROCEDURE L E G I SLAT I VE.
1 . - L a v a l i d i t é de l a p roc é dure su i v i e dans l ' é l aborat ion e t l e vot e d e l a loi e s t m i s e en c au s e dans deux l e t t r e s d e s a i s in e , c e l l e d e s dépu t é s soc i a l i s t e s e t c e l l e de s s énateurs s oc i a l i s t e s . Ma i s a l ors que l a premi è r e , s ' expr imant sur l e mode dub i t a t i f ( p ro
b a b l ement par c e que s e s au t eurs n ' ent endent pas heur t e r d e front d e s s ol u t ions d é j à acqu i s es dans not re j ur i sprudenc e ) nou s i nv i t e s e ul emen t à vé r i fi e r de t r è s prè s l a r é gula r i t é d e l a proc é du r e l ég i s l a t ive , l a s e conde l e t t re de s a i s ine , sur l a b a s e d ' une
a r g ume n t a t ion ana logue , con c l u t s an s h é s i t e r à l ' i n con s t i t u t i onnal i t é Pour l e s d épu t é s soc i a l i s t e s , i l s ' ag i t tou t d ' abord d e s avoi r
" S i l a comm i s s ion mixt e pa ri t a ire , pr évue p a r l'ar t i c l e 4 5 d e l a Con s t i t u t i on , ne p eut ê t r e réun i e pour rapp roch e r l e s point s d e vue exp r imés d a n s chacune d e s d eux a s s emb l é e s , a l o r s que , s u r de s
a r t i c l e s add i t ionn e l s int roduit s p ar l a s e conde a s s emb l é e s a i s i e du t ext e , au c un point de vu e n ' a pu s ' expr imer en p r em i è r e l e c t u r e devant l a prem i è r e a s s emb l é e " .
Ce t t e i n t e rrogat ion t end à r e s su s c i t e r une controver s e dont l e Cons e i l con s t i t u t ionne l a déj à eu à conn a î t r e dans l ' e s p è c e de la loi d e f inanc e s re c t i f i c a t ive pour 1 976 qu i a donné l i eu à s a d é c i s i on du 28 d é c emb re 1 9 7 6 ( 7 6 - 7 4 DC , r e c . p. 4 5) .
. .. 1 ...
- 13 -
S i l ' o n f a i t abs t r act i on du probl ème du dro i t d ' in i t i at i ve f i n an
ci ère qui comp l iqua i t la que s ti on dan s l ' e s p èce de 1 9 76 , l e co e u r de la controve rs e , comm e l ' e x
p
o s en t FAVOREU et PHILIP (G . D . C . C . , 2° e d . n° 2 8 ) s e t rouve dans l e s ens à donne r aux s i x de rn i e rs mots d e l ' a l iné a 2 , de l ' a r t icl e 45 de l a Cons t i tut i on . C e t a l in é a di spes e e n effe t
"Lo r s que , par s u i t e d ' un dés acco rd ent r e l e s deux a s s embl é e s , un p ro j e t ou une p r op o s i t i on de l o i n ' a pu ê t r e adop t é après deux l ecture par chaq�e a s s embl é e o u , s i l e Gouve rnement a décl aré l ' urgence , ap r è s une s eule l e cture p a r chacune d ' ent r e e l l e s , l e P r emier m in i s t r e a l a facul t é d e p rovo qu e r l a r é un i on d ' une comm i s s ion mixte p a r i t a i re cha r
g é e de p ropo s e r un t e xte sur l e s dispo s i t i o n s re s t an t e n d i s cus s i on ''.
Que fau t - i l e n t endre par l e s "di spos i t i ons re s t an t en d i s cu s s i o n"
Dans s a déci s i on du 2 8 décemb re 1 9 7 6 , l e C on s e i l a répondu b r i èvemen t ma i s cla iiement : c e s on t l e s di spos i t ions "qui n ' on t p a s é t é a d op t é e s dan s l e s mêm e s t e rme s par l ' une e t l ' aut r e a s s emb l é e ' ' . Par con s é quent , l a commi s s i on p a r i t a i re do i t propo s e r un t e x t e non seul ement s u r l e s d i s po s i t i on s r e l a t i ve s à de s mati è re s dont l e s deux a s s embl é e s on t d i s cuté tout à t o u r , ma i s é ga lement s u r t e l o u t e l a rticl e a d d i t i onne l de ca ract ère p l us o u m o ins nouve au ins é ré en de rn i ère l ecture p a r
l ' as s emb l ée s a i s i e e n s econ d . I l e s t exact que , s ur ce s disp o s i t i o n s n o uve l l e s , l e dro i t de di scus s i on de s membre s d e l ' as s emb l é e s a i s i e en p r emirir s e t ro uv e r é du i t . En e ffe t , i l s n ' ont pu conna i t r e de l a d i s po s i t i on e n que s t i on l o r s de l a o u des l ectures devan t l e ur a s s em b l é e ; i l s n ' en conn a i s s en t que l or s q u ' i l s ont à s e p rononce r s u r l e s p r op o s i t i on s de l a comm i s s i on pari t a i r e . Ma i s ce t examen s ou f f r e d ' un
"cap i t i s dim inut i o " p u i s que , à ce s t ade de l a procé dure l é g i s l a t i ve , aucun amendemen t n ' e s t recevab l e s auf accor d du Gouve rnement . Le s��
p ar l emen t a i re s en d é s acco rd avec l ' a r t icl e add i t i onne l p r é s en t é s �r l ' in i t i a t ive de l ' a s s emb l é e à l aquellè i l s n ' appar t i ennent p as n ' on t d ' aut re�re s s o u rce s que d e reje t e r l ' ens emb l e du texte é l abo ré p a r l a comm i s s i on p a r i t a ir e , ce qui le s p l ace dans une s i t uat ion de "t o ut o u
r i en " peu favo rabl e à l ' e xp re s s i on d e l e ur déci s i on vé r i t abl e e t s uppr me , s au f acco r d du Gouve rneront , leur dro it d ' amen dement .
C e t inconvén i e nt qu ' avait fa i t va l o i r l e Pré s i dent de l ' As s embl é e n at i ona l e , auteur ( à v r a i d i re excep t i onne l ) d e l a s a i s in e dan s l ' a f fa re de l a l o i de f i n ance s rect i fica t i ve p our 1 9 76 , a paru as s ez g r ave à ce rtains auteurs ( P . e x . FAVOREU e t PHILIP , op . ci t . p . 3 63 ) p ou r l e s faire doute r d u b i en - fondé de l a déci s i on du 2 8 décembre 1 9 7 6 , du mo ins s ur de p o in t . C ' e s t ce p o i nt de vue auqu e l fa i t éch o , ap r è s ce r
tains o ra t e ur s à l a t r i bune de l'As s embl é e n a t i onal e l e 1 8 décemb r e , l a l e t t re de s a i s i n e d e s déput é s s oci a l i s t e s .
2 . - C e s on t l e s mêm e s argumen t s , mai s énoncé s avec p l us d ' as su
r ance qu ' én once , e n concl uan t à l ' incons t i t u t i onna l i t é de la p ro cé dure l é g i s l a t ive , l a l e t t r e de s a i s ine de s s énat e u rs s o c i al i s t e s .
Ap r è s avo i r f a i t val o i r que la p rocé du re su ivie a eu p o u r e ffe t de p r ive r l e s dépu t é s de l e ur dro i t d ' amendement , cependant g ar an t i p a r l ' ar t icl e 4 4 d e l a C ons t i tu t i on , s ur l e s di spo sit i ons nouve l l e s intro du i t e s p a r l e S én a t , l a l e t t re d e s a i s ine de s s éna teurs s oc i a
l i s t e s aj o ut e :
"Ma is s ur t out , o u t r e l 'atte inte a i n s i p o r t é e au dro i t d ' amende ment , adme t t r e l a po s s ibi l i t é pour l a comm i s s i on m i x t e pa r i t a i re de dé l i bé re r d ' a r t icl e s a dd i t i onne l s dont n ' a p as connu l ' une d e s deux as s emb l é e s r e v i e n t à v i o l e r des t e rme s du de uxième a l iné a de 1 ' a rt icl;
45 de l a C o n s t i t ut i on . N e peuvent ê t re consl i d é ré e s comme "re s t an t en
d i scus s i on ' ' des d i spo s i t i ons qui , dans l ' une ou l ' aut re chambre n ' on t j amai s fa i t l'obj e t de d i s cus s i on . C ' e s t le cas de t out art icle a dd i t i onne l i n t r o du i t l o r s de l a de rn i è re l ecture dan s l ' as s embl é e s a i s i e e n d e rn i er l i eu p r écé dan t immé d i a t ement l a réun i on d ' une comm i s s i on mixte p a ri t a i re . L a décl arat i on d ' urgence à ce t é g a rd a pour s eu l effe d ' accé l é r e r la m i s e en oeuvre de ce t t e r èg l e , mais non de la faite d i sp a ra î t re . De vront donc1 à ce t i t rerê t r e déclaré s non confo rme s à l a Cons t i t ut i on t o us l e s art icl e s addi t i onne l s intro dui t s p a r l e S én a t dans l e t e x t e qui v ous e s t s o umi s .
3 . - F aut - i l ê t r e à n o t r e t our p r i s de dout e e t nous deman d e r d an que l l e mesure telle ou telle d i sp o s i t i on ;addi t i onne l l e intro duite par l e Sénat p ouva i t ê t re mat i è re à i n t e rvent i on de l a comm i s s i on p a r i t a i re ?
Très fe rmemen t/je pn<D·po s e ra i de maintenir l a doct r i n e de l a déc i s ion d u 28 décembre 19 7 6.
Dan s l eu r l ettre , l e s d i s p o s i t i on s de l 'a l inéa 2 de l ' art i c l e 4 5 ne p e uv e n t r ecevo i r d ' aut r e int e rp r é t at i on que ce l l e q u e l eur a donn é e votre déci s i on d u 28 décembre 1 9 7 6 . L e s "di sp os i t i on s re s t an t e n d i s cu s i on ' ' e t s u r l e s que l l e s l a comm i s s i on m i x t e pa r i t a i re do i t p r op o s e r un texte s ont t o�te s celles qu i n ' ont p as é t é a dop t é e s p ar l ' une e t l ' au tre a s s emb lée dan s un t e x t e i dent i que .
Dan s l e�r e s
�
r i t , l e s t erme s de l ' a l inéa 2 de l ' art i cl e 4 5 n e s on pas s usce p tibl e s ' une au tre in t e rp r é t a t ion . Re fus e r en effe t , à l a comm i s s i on p a ri t ai re ,.l e dro i t d e propo s e r un t ex t e s u r de s d i sp o s i tion arrê t é e s e n de rn i ère l ectur e par l ' as s embl é e qui e s t l a s econde s a i s i e c ' e s t à l ' é v i dence me t t r e à n é an t l e dro i t d' ini t i a t i ve de ce t t e as s em bl é e , s ur t o ut en cas de décl ar ati on d ' urg ence qui p e rme t au Gouve rnement de p rovoque r l ' int e rven t i on de l a commi s s ion m i x t e apr è s une s eu l e l ectur e . Il s ' ag i t d ' un i nconvénient aut reme n t g rave que c e lui que l ' on i nvoque à l ' enco n t re de la s o lut i on r e tenue p ar l e C on s e i l con s t i t ut i onnel .
S i d ' a i l l e urs , l e dro i t d ' amen deman t reconnu a ux membre du P arl e men t p a r l ' a r t ic l e 4 4 de l a Con s t i t ution s e t rouve l imi t é p our ceux
de l ' as s emb l é e n ' ayant pas dé l i bé ré e n de rn i ère l ect ure avant l a réu
�ion de l a comm i s s i on mixt e par i t a i re , c ' e s t en ve rtù d e s d i sp o s i t i ons forme l l es d e l ' a r t icl e 45, a l in é a 3,de l a Cons t i tut ibn,e t ce t t e s i tua t i on n e p e u t donc ê t r e arguée d ' i ncons t i tut i onna l i t é .
Enfi n , l ' on remarquera q ue l e s membre s de s deux a s s emb l ées s on t p l acés s ur u n p i e d d ' é g a l i té e n c e q u i conce rne l e dro i t d ' amendemen t . Chacun l ' e x e rce l o rs de l a ou de s l ecture s (en nombre é g a l ) qui a ou ont l i e u d e vant l a chambre à l aque l l e i l appart i en t . S ans dou t e , le
"dro i t de r é p l ique " de l ' as s embl é e qui a é t é l a p remi ère s a i s i e s e t ro uve à un moment a rrê t é , ma is i l e n e s t néce s s a i reme n t ains i dans t out e p rocé dure de nave t t e non indéfin i e . Il l og iq ue dans un s y s t ème qui, comm e c e lui de s l o i s cons t i tut i onne l l e s de 1875 , ex i g e r a i t e n t o ute hyp o t h è s e d e s vo t e s i dent i ques dan s chacun e des deux èhambre s e t donc d e s nave t t e s non l imi t é e s , l a s i t ua t i on cr i t iqué e p a r l e s
l e t t re s d e s a i s ine des déput é s s oc i a l i s t e s e t de s s én a t eurs s oci a l i s t e:
e s t l a cons é quence néce s s a i re e t inévi tabl e de l a l im i t a t i o n de s nave t·
t e s qui imp l ique l a l im i t a t i on d e s amendement s de p a rcours .
Enfi n , dans l a p rat i q ue , à que l l e s d i scus s i ons byzan t i n e s i ra it-oJ s i l ' on obl i g e a i t l e s commi s s ions p a r i tai res à dist i ngue r) au s e in de s d i sp o s i t i on s non a do p t é e s p a r l e s deux as s emb l é e s, ce l l es qui n ' on t
. •. .1 . . .
- 1 5 -
fa i t l ' ob j e t7 devant l a s e conde as s emb l é e s a i s i e , que d ' aménageme n t s nova teurs e t ce l l é s qui s on t vé r i t ab l emen t nouve l l e s , l e s premi è re s po uvant donn e r l i e u â un t exte p a r i t a i re , ma i s non l e s s ec onde s ?
Aus s i vous p ropo s e ra i - j e de maint e n i r purement e t s imp l emen t vo t r s o l ut i on d e 1 9 7 6 e t l a f o rmule p a r laque l l e vous l ' ave � exprimé e .
4 . - Le s e c ond p o in t s u r l eque l l a l e t tre de s a i s ine des d é put é s s o c ia l i s t e s , s ans é cho sur c e p o int dan s c e l l e de s s énateurs s oc i a l i s t e s , nous demande de v é r i f i e r l a r é gul ar i t é de l a p ro c é dure l é g i s l at i ve c on c e rn e :
" l a conform i t é de l a p ro c é du re qui int e rd i t aux déput é s d ' i nt e rve n i r e n s é ance pub l i que sur chacun des art i c l e s du texte de la commi s s io n m i x t e p ar i t a i r e " .
C e t t e deman de p rend s a s ource dan s une controve r s e qu i s e d é roula â l ' As s emm l é e nat i ona l e â la 1 è re s é an c e du 1 8 dé cemb r e 1 9 8 0
( pp . 5 0 1 5 e t 5 0 1 6 ) , p r é s i d é e p ar un vi c e -p ré s i dent .
Au n om du g r o upe s o c i al i s t e , ap rès l ' e xpo s é du rapp o r t e ur , M . FORN déput é > demande une suspen s i on de s é ance . I l f�it val o ir n o t amme n t que
" l a p ro c é dure d ' urgence ut i l i s ée par l e Go uve rnement . . . fa i t que nous n ' avons p as l a p o s s ib i l i t é de donn e r n o t r e avi s sur ch acun des g r ands chap i t re s . Nous avon s demandé à la p ré s i dence de l ' A s s emb l é e na t i onale e t au s e rvi c e de l a s é ance s i nous p o ur r i ons nous exp r ime r s u r c h aque a r t i c l e . L e s e rvice de l a s é ance a donné une r ép on s e n é g a t ive , m a i s nous n ' avons p as c e l l e d e l a p ré s i dence .
"Nous a l l ons donc f a i re reme t t r e dan s quel ques ins t an t s à C HABAN DELMAS un e l e t t r e par l aque l l e nous lui demandons de b i en voul o i r don�
n e r , de man i è re c l � i r e et p ré c i s e , son op i n i on s ur c e suj e t , l e s tex t e . r è g l emen t a i res é tant amb ig us " .
A l a r ep r i s e de l a s é ance , l e P ré s i dent de s é ance fa i t conn a î t r e qu ' i l a d i s cut é d u p rob l ème p o s é p a r M FORN I ave c l e pré s i dent de l ' A s s emb l é e qui , d i t - i l , "m ' a conf i rmé exp re s s ém ent l ' in t e rp ré t a t i on trad i t i onne l l e en la mat i è re " .
I l a j o ut e
" l ' ar t ic l e 1 1 3 , a l inéa 3 , du r è g l ement p révo i t en e ff e t s an s amb i g uï t é que " l ' a s s emb l é e s t atue d ' ab o r d s u r l e s amendeme nt s . Ap r è s l e u r adop t i on o u l eur r e j e t , o u s ' i l n ' en a pas é té dép os é , e l ili e s t a tut par un vo t e un i que sur l ' ens emb l e du t e x t e " .
"C e t t e p ro c é du r e e s t évi demment déro g a t o ire aux d i s p o s i t i on s app l : c ab l e s à l a d i s cu s s i o n l é g i s l at ive en premi è r e o u e n deux i ème l e c ture t e l l è s qu ' e l l e s s on t p r é vue s par les chap i t re s 4 et 6 du t i t re I I du r è g l ement .
Il
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
"La prat i que s u i v i e dans l e doma ine de s comm i s s i on s m i x t e s pari ta i re s e s t c on s t an t e . S e ul s , s ' i l y a l ie u , l e s amendement s s ont appe � l é s en d i s cus s i on ; l e s ar t i c l e s n ' é t ant p a s m i s a ux voix n i , p a r
c o n s é quent� en d i s cus s io n i l s n e p euvent donner l i e u â de s ins c r ip t i on ! d e p a ro l e .
"Ce l a é t a n t e t dans un e s p r i t l ib é ra l , l e s au t r e s d i s p o s i t i ons de l a p ro c é dure l é g i s l a t i ve j ug é e s comp at ib l e s ont é t é l argement adm i se s ,
