Le droit international de la sécurité sociale relatif à la réadaptation des personnes vivant avec un handicap

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Le droit international de la sécurité sociale relatif à la réadaptation des personnes vivant avec un handicap

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. Le droit international de la sécurité sociale relatif à la réadaptation des personnes vivant avec un handicap. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 2008, no. 40, p. 71-94

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LE DROIT INTERNATIONAL DE LA SECURITE SOCIALE RELATIF A LA READAPTATION DES PERSONNES

VIVANT AVEC UN HANDICAP*

Prof. Pierre-Yves GREBER Université de Genève Médaille de mérite de l’AISS

N^os

1. INTRODUCTION ... 1

2. LE PRINCIPE DE LA READAPTATION ... 3

2.1 Un principe fondamental de la sécurité sociale ... 3

2.2 Pourquoi prévoir et pratiquer la réadaptation ? ... 8

2.3 Le champ de la réadaptation ... 13

2.4 La réadaptation implique des prestations et des devoirs ... 20

2.5 Le domaine est aussi vaste qu’important... 27

3. LA READAPTATION DES PERSONNES VIVANT AVEC UNE INVALIDITE ... 29

3.1 Une contribution très importante de l’OIT ... 30

3.1.1 La formulation d’une politique nationale ... 31

3.1.2 L’orientation et la formation professionnelle ... 32

3.1.3 L’emploi dans l’économie ou protégé ... 33

3.1.4 L’organisation de la réadaptation ... 34

3.1.5 La réadaptation entraîne aussi des devoirs ... 35

______________

* Rapport présenté dans le cadre du 11^e Colloque de droit européen de la sécurité sociale, GENEVE, 14 septembre 2007 (version révisée).

Cet article est publié simultanément dans l’édition Jusletter du 10 mars 2008, Weblaw SA.

3.2 Nations Unies : promotion des droits humains et vision positive ... 41

3.2.1 Une approche centrée sur les droits humains et sur une vision positive des personnes vivant avec un handicap ... 41

3.2.1.1 Le message relatif aux droits humains ... 41

3.2.1.2 Une vision positive ... 44

3.2.2 La formulation de règles plus précises sur la réadaptation ... 54

3.3 L’apport du Conseil de l’Europe ... 60

3.3.1 La Charte sociale de 1961 : une première étape utile ... 62

3.3.2 La Charte sociale révisée ; une perspective globale et soulignée ... 67

4. CONCLUSION ... 75

1. INTRODUCTION

1. La réadaptation des personnes vivant avec un handicap ou une invalidité est une question à l’agenda dans beaucoup de pays, dont la Suisse. Les motivations peuvent être sociales (aider, éliminer des obstacles, donner des chances), économiques et financières (diminuer le nombre des pensionnés, inciter au retour à l’emploi) ; elles peuvent se combiner. Parfois le climat politique est positif : les personnes concernées n’ont pas choisi leur situation et d’ailleurs le risque peut frapper chacun, alors essayons de tout mettre en œuvre pour leur permettre de vivre pleinement dans nos sociétés, pour qu’elles puissent réaliser leurs potentialités ; reconnaissons leurs contributions, leurs apports. Parfois le climat politique est nettement moins positif : il y a alors focalisation sur les coûts, les déficits, les abus.

2. La présente contribution s’articule en deux parties :

o il s’agit d’abord d’étudier le principe de la réadaptation, lequel revêt une importance fondamentale dans la sécurité sociale. Pour quelle(s) raison(s) et avec quel champ ? Le principe implique des prestations, mais aussi des devoirs ; o ensuite, il sera possible d’aborder le droit international de la sécurité sociale.

Quelle est son importance pour la réadaptation des personnes vivant avec une invalidité ? Nous verrons les contributions respectives des Nations Unies, de l’Organisation internationale du Travail et du Conseil de l’Europe. Il y a là un cadre normatif développé ; un ensemble de références et de pistes très utiles pour tout législateur national.

2. LE PRINCIPE DE LA READAPTATION 2.1 Un principe fondamental de la sécurité sociale

3. Le droit de la sécurité sociale repose sur une série de principes fondamentaux¹. Au sommet, l’on trouve la reconnaissance du droit à la sécurité sociale pour toute personne. Ensuite, trois principes directeurs montrent les grandes missions à remplir par la protection sociale. Ce sont respectivement :

o la garantie des soins de santé ;

o la garantie d’un revenu social de remplacement, une tâche souvent réalisée par les assurances sociales ; ainsi que la garantie de ressources de base, historiquement assumée par l’assistance publique, puis par les prestations servies sous condition de ressources ;

1 Pierre-Yves GREBER : Les principes directeurs de la sécurité sociale. Rapport établi à l’intention du Département de la sécurité sociale du BIT. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 20-1998, pp. 7 sv.

o la garantie d’insertion et de réinsertion, ou d’adaptation et de réadaptation.

4. Au service des quatre principes fondamentaux évoqués, l’on peut placer quatre principes directeurs que sont l’égalité de traitement (notamment entre femmes et hommes, entre nationaux et étrangers), la solidarité, l’affiliation obligatoire, enfin la responsabilité de l’Etat et la participation.

5. Ces principes fondamentaux sont ancrés dans le droit international et dans le droit européen de la sécurité sociale. Ils sont présents, à des degrés divers, dans les législations nationales, dans le droit suisse.

6. Ils structurent la protection sociale, lui donnent de la substance. C’est en fait le cœur de la sécurité sociale. Cette dernière fait ensuite l’objet de quantité de normes, dont certaines sont très techniques.

7. L’objet de cette contribution est donc de traiter l’un de ces principes fondamentaux. Il peut être nommé de plusieurs façons : on l’appellera le principe de la réadaptation.

2.2 Pourquoi prévoir et pratiquer la réadaptation ?

8. Il s’agit d’intervenir lorsqu’une éventualité² couverte par la sécurité sociale s’est réalisée. Par exemple : une personne est devenue invalide ou elle a perdu son emploi.

Comment diminuer l’impact de cette éventualité, de ce risque ? Peut-on même en faire disparaître les effets ?

9. Pourquoi la sécurité sociale devrait–elle pratiquer la réadaptation ? La réponse est bien connue :

o d’une part, pour permettre à la personne concernée de retrouver au moins partiellement, son autonomie ;

o d’autre part, pour limiter l’intervention et les dépenses du système de protection compétent.

10. Il faut donc partir des besoins de protection :

o pour certaines personnes, il s’agira de procéder à une adaptation, parce que dès leur naissance ou leur jeune âge elles sont atteintes dans leur santé ;

2 En droit international et européen, le terme d’éventualité est préféré depuis très longtemps à celui du risque. Ceci parce qu’il est plus général : il peut englober à la fois des risques (p.ex.

maladie, accident, invalidité) et des événements positifs appellant également une protection (p.ex. maternité, retraite).

o pour d’autres personnes, il y a nécessité d’une réadaptation parce qu’elles ont été écartées de leur « cheminement habituel , normal » par une maladie, un accident, la menace ou la survenance d’une invalidité, le décès d’un soutien de famille, un divorce ou une séparation, un licenciement, l’obsolescence des connaissances professionnelles ;

o pour d’autres personnes, il y a nécessité d’une adaptation ou d’une réadaptation parce qu’elles vivent en situation d’exclusion ;

o il y a enfin des choix qui peuvent être formulés à un moment donné de la vie : souhait de changer de métier, peut-être de commencer des études, ou de s’engager dans un nouveau projet social, humanitaire, artistique, artisanal³. 11. On peut aussi évoquer ici la perte d’autonomie ou dépendance, qui peut marquer les dernières années de vie, le grand âge et nécessiter une adaptation aux facultés déclinantes.

12. L’accélération des changements économiques et technologiques, le creusement regrettable des inégalités, l’allongement de la vie vont donner encore davantage d’importance au principe de la réadaptation dans le cadre des politiques et des systèmes de sécurité sociale.

2.3 Le champ de la réadaptation

13. Le rappel des besoins de protection qui vient d’être fait montre que le champ potentiel de la réadaptation est très large. Potentiel, parce que la concrétisation va dépendre des législations.

14. On peut traiter de la réadaptation dans le domaine des soins de santé : dans des cas (relativement) lourds (p.ex. opérations cardiaques), il peut être nécessaire de prolonger les soins médicaux par des mesures de réadaptation.

15. La réadaptation intéresse l’éventualité maternité : après le rétablissement de la santé et le congé-maternité, une sortie au moins partielle du travail rémunéré, le besoin d’appui concerne le retour à l’emploi.

16. Depuis longtemps, la réadaptation occupe une place importante dans le domaine des accidents du travail, avec une conjugaison admise de préoccupations sociales comme économiques (le retour à un emploi).

17. La réadaptation est nécessaire en cas d’invalidité, pour faciliter le retour à l’emploi antérieur, si cela est possible, ou pour soutenir une reconversion professionnelle.

3 Pierre-Yves GREBER / Bettina KAHIL-WOLFF : Introduction au droit suisse de la sécurité sociale. 3^e édition. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 37- 2006, p. 7.

18. La réadaptation est nécessaire en cas de chômage, avec aussi un retour au type d’emploi exercé, si cela est possible, ou pour bifurquer vers un autre métier.

19. Enfin, la réadaptation doit permettre de lutter contre le phénomène de l’exclusion. Les situations sont très variées. Dans les cas les plus graves, parallèlement aux soins, à l’alimentation et au logement⁴, il s’agira de redonner confiance, d’aider à structurer l’existence (en partant du plus simple : p. ex : le respect d’un horaire, de rendez-vous) (ou en s’attelant au plus complexe : p.ex : accompagner celui qui a survécu à une guerre).

2.4 La réadaptation implique des prestations et des devoirs

20. En vertu du principe de la réadaptation, un système de sécurité sociale va garantir des prestations. Il y a une volonté de protéger, d’aider, de redonner des chances, d’amener à l’autonomie.

21. A cela est liée l’existence de devoirs, incombant aux personnes concernées.

L’accidenté, le chômeur, l’invalide, l’exclu doivent être parties prenantes à l’exercice.

Une réadaptation est, en effet, vouée à l’échec s’il n’y a pas un rôle actif, une volonté, des efforts de l’intéressé. Ces éléments ne seront pas forcément présents dès le départ⁵, mais ils devront l’être au cours du processus. Il faut une certaine adhésion de la personne concernée. Et si ce rôle actif est refusé, sans que le comportement ne soit excusable (p.ex. cas de dépression), il y aura application de sanctions (des prestations suspendues, refusées).

22. Chaque législateur doit se poser la question du dosage adéquat des prestations et de l’exigence de ce rôle actif. Comme la sécurité sociale a pour objet de protéger les humains, le volet prestations est essentiel, prioritaire. Mais comme elle est financée collectivement et de façon obligatoire, avec des composantes de solidarité, elle doit faire respecter les devoirs prescrits par la législation.

23. Le dosage prestations/devoirs n’est pas une chose facile, ni au niveau législatif ni à celui de la pratique :

o un déséquilibre vers le volet protection risque de coûter cher au système social, de favoriser des attitudes passives, des abus ;

o un déséquilibre vers le volet devoirs risque de ne plus protéger convenablement la population, de créer de l’insécurité, de la pauvreté et de l’exclusion, et de pousser progressivement les personnes concernées vers le « dernier filet », celui de l’assistance.

4 Voir la Recommandation N° R (2000) 3 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur le droit à la satisfaction des besoins matériels des personnes en situation d’extrême précarité, adoptée le 19 janvier 2000.

5 On peut penser aux situations d’exclusion.

24. Lorsque la réadaptation vise le retour à un emploi, il faut tenir compte de ce qui est possible, exigible. On peut faire de « l’art pour l’art », mais pas de « la réadaptation pour la réadaptation » ! Il faut donc que les mesures appliquées, les efforts exigés, aboutissent à quelque chose de praticable, de réaliste.

25. Par exemple, cela n’a pas de sens de mettre une grande priorité sur la réadaptation des personnes invalides, accompagnée d’un durcissement des conditions d’octroi et des obligations, des sanctions, si l’on sait que, dans le pays concerné, il n’y a pas ou peu d’emplois disponibles. On ne ferait que construire une filière invalides / chômeurs/ assistés, ce qui signifierait une dégradation des conditions de vie et de santé des intéressés, par ricochet, de leurs familles.

26. La question du dosage prestations / devoirs en matière de réadaptation a fait et continue de faire l’objet de débats politiques. On peut avoir le sentiment que dans certains Etats (en tête, le Royaume Uni), l’accent a davantage été mis sur les devoirs des personnes concernées ; la pression vers le retour au travail rémunéré est importante. La Suisse s’est aussi engagée dans une telle voie : l’on peut citer ici la révision de l’assurance–chômage de 2002, le 5^e révision de l’assurance-invaldité acceptée en votation populaire en 2007, les législations révisées d’assistance sociale. Cette voie est- elle adéquate, nécessaire ? Dans notre pays, une majorité répond par l’affirmative, une minorité en doute et s’y oppose. Le débat est loin d’être clos et va marquer les prochaines révisions.

2.5 Le domaine est aussi vaste qu’important 27. Cette approche générale pourrait être continuée :

o les exigences fixées pour le retour à l’emploi rémunéré doivent-elles être seulement objectives (c’est-à-dire que les devoirs incombant aux intéressés sont fixés d’après des critères uniformes, standards) ? Faut-il en plus appliquer une approche subjective (c’est-à-dire tenir compte des caractéristiques concrètes d’un individu : p.ex. formation limitée, connaissances linguistiques peu développées, parcours de vie difficile) ?

o quelle relation établir entre le coût de la réadaptation dans un cas donné et le résultat probable ?

o comment disposer de suffisamment de personnel qualifié (formation de base et continue) pour pratiquer l’exercice difficile de la réadaptation ?

o peut-on combiner, associer, des interventions publiques et privées, allant jusqu’à la collaboration avec des entreprises commerciales ?

28. Mais, il est temps de conclure cette approche générale du principe de la réadaptation. Le grand rapport « La sécurité sociale à l’horizon 2000 », adressé en 1984 au Directeur général du Bureau international du Travail par dix éminents spécialistes concluait que :

« Nous sommes persuadés que le développement des services de prévention et de réadaptation doit avoir la plus haute priorité dans la politique de sécurité sociale d’ici à l’an 2000 et au-delà, cela non seulement dans le secteur de la politique de la santé mais aussi dans ceux de la politique de l’emploi, de la politique familiale et démographique et de la politique d’action sociale. Cette conviction se fonde sur la contribution qui peut être ainsi apportée à la qualité de la vie »⁶. Ces grands experts ont été au moins partiellement entendus.

3. LA READAPTATION DES PERSONNES VIVANT AVEC UNE INVALIDITE

29. Après cette approche générale du principe de la réadaptation, il convient de passer à des questions plus précises. Elles seront examinées au regard du droit international de la sécurité sociale.

3.1 Une contribution très importante de l’OIT

30. L’Organisation internationale du Travail (OIT) a joué un rôle de pionnier dans la réadaptation des personnes vivant avec une invalidité. En effet, c’est en 1955 qu’elle a adopté la grande Recommandation OIT N° 99 concernant l’adaptation et la réadaptation professionnelle des invalides. Un instrument qui a été prolongé en 1983 par la Convention OIT N° 159 - ratifiée par 78 Etats dont la Suisse ⁷ - et la Recommandation OIT N° 168 concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées.

3.1.1 La formulation d’une politique nationale

31. Ces instruments internationaux ont pour rôle d’inspirer et de guider les Etats. La Convention OIT N° 159 demande à ceux-ci de formuler une politique nationale en matière de réadaptation professionnelle et d’emploi des personnes handicapées. Une politique destinée à permettre l’accès à la réinsertion sans discrimination. Une politique qui est fondée sur la participation des personnes handicapées, des travailleurs et des employeurs. Il s’agit de promouvoir les emplois « sur le marché libre du travail » (art. 3 in fine). Le principe d’égalité est fondamental : égalité de chances entre travailleurs handicapés et travailleurs en général, entre travailleuses et travailleurs handicapés ; des

6 BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL : La sécurité sociale à l’horizon 2000. La sécurité sociale face à l’évolution économique et sociale des pays industrialisés. Rapport présenté au Directeur général du Bureau international du Travail. BIT. Genève 1984, p. 123. Voir aussi pp.

63-67.

7 Recueil systématique du droit fédéral (RS) 0.822.725.9.

mesures positives pour garantir effectivement l’égalité ne sont pas considérées comme discriminatoires (art.4.). La mise en œuvre de cette politique nationale peut s’effectuer par l’adoption d’une législation, par des accords collectifs, par la fourniture de services d’orientation et de formation professionnelle, de placement et d’emploi (art. 6 et 7).

L’Etat doit également veiller à la formation du personnel s’occupant de réinsertion des personnes handicapées (art.9).

3.1.2 L’orientation et la formation professionnelle

32. La question de l’orientation et de la formation professionnelle des personnes vivant avec une invalidité est traitée aux §§ 3 à 9 de la recommandation OIT N° 99 et au

§ 12 de la Recommandation OIT N° 168. Les Etats sont invités à créer ou à développer des services spécialisés, à mettre sur pied un cadre pour des entretiens avec les intéressés, des essais pratiques, techniques permettant de déterminer leurs capacités.

L’objectif est l’exercice d’une activité économique, dans la profession antérieure si cela est possible.

3.1.3 L’emploi dans l’économie ou protégé

33. Le secteur de l’emploi fait l’objet des §§ 28 à 35 de la Recommandation OIT N°

99 et des §§ 10-11 de la Recommandation OIT N°168. Quelques éléments peuvent être cités ici :

o les mesures à prendre nécessitent une collaboration étroite entre les Etats, les organisations d’employeurs et de travailleurs ;

o les personnes invalides devraient pouvoir accéder aux emplois pour lesquels elles sont qualifiées, auprès d’un employeur de leur choix ;

o « l’accent devrait être mis sur les aptitudes et les capacités de travail des intéressés et non sur leur invalidité »⁸ . Cette attitude positive sera reprise par les Nations Unies ;

o il ne faut pas pénaliser les employeurs en matière de cotisations d’assurance- accidents du travail et maladies professionnelles⁹ ;

o il convient d’encourager « les employeurs à transférer vers des emplois convenables dans leurs entreprises les travailleurs dont la capacité de travail s’est modifiée par suite d’une diminution de leur capacité physique »¹⁰/¹¹ ;

8 Recommandation OIT N° 99, § 29, lettre c.

9 La survenance du risque est en effet accrue. Si elle a pour effet d’augmenter les cotisations des employeurs, lesquels financent les régimes y relatifs, ceux-ci seraient incités à renoncer à engager les personnes invalides ou à les garder dans l’entreprise.

10 Recommandation OIT N° 99, § 30, lettre d.

o si cela est possible dans un Etat, des mesures sont proposées, telles : l’embauche par les employeurs d’un pourcentage d’invalides ; la mise à disposition d’emplois réservés ; des facilités ou préférences pour les personnes atteintes d’une invalidité grave ;

o l’accès aux emplois dans l’économie est prioritaire mais, lorsqu’il n’est pas convenable pour les intéressés, il faut passer à l’emploi protégé. Et là, les Etats devraient créer, s’il y a lieu avec des organisations privées intéressées, des possibilités de formation et d’emploi protégé (« ateliers protégés »). L’idée est de permettre l’accès à un travail utile et rémunérateur, avec chaque fois que cela est possible, le passage à un emploi « normal ». Et pour ceux qui ne peuvent pas quitter leur domicile, il conviendrait de leur assurer un travail à domicile utile et rémunérateur ;

o à tous ces éléments, contenus dans la Recommandation OIT N° 99, la Recommandation OIT N° 168 propose d’ajouter d’autres mesures, synthétisées ci-après ;

o des incitations financières aux employeurs (pour la formation, l’emploi, l’adaptation du lieu de travail et de l’organisation du travail) ;

o une aide appropriée du gouvernement aux organismes non gouvernementaux qui s’occupent de formation et d’orientation professionnelle, d’emploi protégé, de placement ;

o également une telle aide pour la création par et pour les personnes handicapées de coopératives, d’ateliers de production ;

o la suppression des barrières architecturales ;

o la promotion des moyens de transports appropriés ;

o le contrôle de suivi des mesures prises pour en évaluer le résultat.

3.1.4 L’organisation de la réadaptation

34. L’organisation de la réadaptation professionnelle a également retenu l’attention de l’OIT. A nouveau, ce sont les Recommandations OIT N° 99 et N° 168 qui traitent la question¹². Quelques éléments peuvent être mentionnés ici :

11 La date ancienne, 1955, d’adoption de la Recommandation OIT N° 99 peut expliquer la référence à la seule « capacité physique ». La même règle devrait valoir en cas d’atteinte à la santé psychique ou mentale.

12 Recommandation OIT N° 99, §§ 12-19 ; Recommandation OIT N° 168, §§ 31-38.

o il appartient aux autorités d’organiser l’adaptation et la réadaptation professionnelles, en utilisant, dans la mesure du possible, les services existants ; o les Etats peuvent choisir de confier l’organisation à une seule autorité ou, au

contraire, de répartir les tâches mais avec une coordination ;

o une collaboration entre institutions publiques et privées devrait être instituée ; o lorsque des entités privées s’occupent effectivement de l’adaptation et de la

réadaptation professionnelles, l’octroi d’une aide financière devrait être examiné ;

o l’organisation devrait associer les employeurs et les travailleurs, tant pour la formulation des politiques que pour leur application (p.ex sièges dans les conseils et comités des centres de formation et de réadaptation). Les employeurs devraient être encouragés, là où cela est possible et approprié, à créer et gérer leur propres services de réadaptation professionnelle. Les organisations de travailleurs devraient encourager la participation des travailleurs handicapés dans les comités d’entreprises ou organes analogues ; elles devraient agir en faveur de la réadaptation lors des négociations sur les conventions collectives ; elles devraient informer et sensibiliser leurs membres (p.ex. lors de réunions syndicales, par des publications) ;

o l’organisation de la réadaptation devrait associer les personnes handicapées et leurs représentants; afin : de déterminer les besoins ; d’être consultés lors de l’élaboration, de la réalisation et de l’évolution des formations du personnel chargé de la réadaptation ; de siéger dans les conseils et comités des centres de formation et de réadaptation ; de développer des activités communautaires visant non seulement l’emploi, mais aussi l’insertion ou la réinsertion dans la société¹³ ; de prévoir si nécessaire une aide pour les organisations de et pour les personnes handicapées (pour favoriser leur développement, leur participation, leur formation afin qu’elles puissent défendre leur propre cause) ; de favoriser une image positive des capacités des personnes vivant avec une invalidité¹⁴ ; o enfin, une coordination générale de la réadaptation devrait être développée avec

toutes les politiques et les secteurs en contact (social, économique, administration du travail, politique de l’emploi, formation professionnelle, sécurité au travail) et, cela va sans dire, avec les régimes de sécurité sociale.

13 Cette dernière est développée par les Nations Unies.

14 C’est aussi une question développée par l’ONU.

3.1.5 La réadaptation entraîne aussi des devoirs

35. Dans les développements de théorie générale¹⁵, nous avons vu que la réadaptation associait des prestations à des devoirs, les personnes protégées devant participer activement à leur réinsertion. Cette dimension est-elle envisagée par l’OIT ? 36. La Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale, ratifiée partiellement par la Suisse¹⁶, contient un art. 69, lettre g, dont la teneur est la suivante :

« Une prestation à laquelle une personne protégée aurait eu droit en application de l’une quelconque des Parties II à X de la présente convention, peut être suspendue, dans une mesure qui peut être prescrite :

(…) g) dans les cas appropriés, lorsque l’intéressé néglige d’utiliser les services médicaux, ou les services de réadaptation qui sont à sa disposition ou n’observe pas les règles prescrites pour la vérification de l’existence de l’éventualité ou pour la conduite des bénéficiaires de prestations ».

37. La Convention OIT N°128 concernant les prestations d’invalidité, de vieillesse et de survivants, ratifiée par la Suisse¹⁷, contient à son art. 32 lettre f, une disposition analogue, avec l’adjonction de « sans raison valable » après « l’intéressé néglige ».

38. Dans les deux instruments, le terme « prescrit » signifie déterminé par ou en vertu de la législation nationale. Il appartient donc aux Etats de définir la suspension de la prestation (importance, durée).

39. Ainsi, les Conventions OIT N° 102 et 128 contiennent une règle, à concrétiser par les Etats, relative au devoir des intéressés de participer activement à leur réadaptation. Mais l’on ne peut pas dire que l’OIT insiste sur ce devoir, la norme étant très générale (c’est plutôt une autorisation). Et les instruments spécifiques à la réadaptation - la Recommandation OIT N° 99, la Convention OIT N° 159 et sa Recommandation OIT N° 168¹⁸- n’abordent pas la question.

40. L’Organisation internationale du Travail œuvre ainsi, depuis plus de cinquante ans, en faveur de la réadaptation professionnelle des personnes vivant avec une invalidité. Alors que la position traditionnelle des législateurs nationaux était axée sur la garantie d’un revenu social de remplacement (pensions ou rentes), l’OIT - tout en gardant bien sûr cette fonction primordiale de garantie de revenu¹⁹ - a incité lesdits législateurs à la compléter par la réadaptation.

15 Voir ci-dessus les N^os 20 sv.

16 RS 0.831.102. – La ratification porte sur cinq branches (sur neuf), dont l’invalidité.

17 RS 0.831.105.

18 Voir ci-dessus le N° 30.

19 Cette fonction n’est pas abordée, elle sort du cadre de cette étude.

3.2 Nations Unies : promotion des droits humains et vision positive

3.2.1 Une approche centrée sur les droits humains et sur une vision positive des personnes vivant avec un handicap

3.2.1.1 Le message relatif aux droits humains

41. La promotion, en général, des droits humains fait partie des compétences des Nations Unies et de la « carte de visite » de cette grande Organisation mondiale²⁰. Elle a ainsi adopté un « bouquet » impressionnant de textes de principes²¹ : Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966)²², Convention internationale relative aux droits de l’enfant²³, Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale²⁴et Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes²⁵/²⁶.

42. Le message des Nations Unies est clair : chaque être humain, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale (art. 22 de la Déclaration universelle, à lire avec l’art. 25 ; art. 9 du Pacte de 1966). Et ceci sans aucune discrimination notamment de race, couleur, sexe, langue, religion, opinion politique ou autre opinion, origine nationale ou sociale, fortune, naissance ou autre situation (art. 2 de la Déclaration universelle, art. 2 du Pacte de 1966, dispositions relayées par les trois autres instruments). Le handicap ou l’invalidité n’autorise aucune discrimination (on peut le rattacher aux « autres situations »).

43. L’on sait que si le message est clair – un droit de toute personne à la sécurité sociale sans aucune discrimination – la réalité est malheureusement très éloignée de cet objectif : pour la moitié de la population mondiale, c’est de la pure théorie : aucune sécurité sociale, même pas une assistance sociale !²⁷ Il va sans dire, mais cela doit nous choquer et nous pousser à agir, qu’une personne vivant avec une invalidité dans un pays industrialisé et une autre, également handicapée, vivant dans un pays émergeant ou en développement ont un cadre d’existence complètement différent, avec un impact quotidien. Heureusement, si l’on ose dire, des capacités existent pour remédier à cette situation²⁸ et l’objet est inscrit à l’agenda des Organisations internationales. Mais il ne

20 Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen. Dossiers de droit européen, N° 14. Helbing & Lichtenhahn, Basel /Bruylant, Bruxelles/ L.G.D.J. Paris 2006, pp.102 sv.

21 Les instruments cités ici sont ceux qui se réfèrent expressément à la sécurité sociale.

22 Ratifiée par la Suisse : RS 0.103.1.

23 Ratifiée par la Suisse : RS 0.107.

24 Ratifiée par la Suisse : RS 0.104.

25 Ratifiée par la Suisse : RS 0.108.

26 Voir Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER: Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, cité à la note 20, pp. 112-120.

27 Idem, pp. 130-131, avec référence à deux rapports très importants, du Bureau international du Travail (2002) et du Programme des Nations Unies pour le développement (1998).

28 Idem, p. 131 (N° 256).

faudrait pas se tromper de débat : il ne s’agit pas de prendre de haut les textes de principes adoptés depuis 1948 par les Nations Unies - chaque personne peut effectivement avoir besoin de soins, de mesures de réadaptation, d’un revenu de remplacement - c’est la situation réelle, « sur le terrain », qu’il faut traiter !

3.2.1.2 Une vision positive

44. Les Nations Unies cherchent à promouvoir une vision positive. Comme le relève Katarzyna MICHALAK : « Un changement radical s’est opéré au cours des dernières décennies : d’une conception de l’invalidité fondée sur la charité, l’on est passé à une approche fondée sur les droits des personnes handicapées. Envisager l’invalidité dans l’optique des droits de l’homme revient à considérer les personnes handicapées comme des sujets, non plus comme des objets et, partant à ne plus voir en elles des « problèmes », mais des titulaires de droits, qui doivent pouvoir réaliser leurs potentialités. »²⁹

45. Cette vision positive a été récemment introduite dans un instrument de type conventionnel. L’Assemblée générale des Nations Unies a en effet adopté, le 13 décembre 2006, la Convention relative aux droits des personnes handicapées (A/RES/61/106)³⁰/³¹. Il s’agit d’un texte à vaste portée, mais qui fait expressément une place à la sécurité sociale.

46. Le Préambule de la Convention mérite une lecture attentive. Quelques considérants³² peuvent être cités ici, qui montrent à la fois l’importance de la question et justement cette vision positive :

« h) Reconnaissant (…) que toute discrimination fondée sur le handicap est une négation de la dignité et de la valeur inhérentes à la personne humaine, (…) j) Reconnaissant la nécessité de promouvoir et protéger les droits de l’homme de toutes les personnes handicapées, y compris de celles qui nécessitent un accompagnement plus poussé ;

k) Préoccupés par le fait qu’en dépit de ces divers instruments³³et engagements, les personnes handicapées continuent d’être confrontées à des obstacles à leur

29 Katarzyna MICHALAK : La protection des handicapés en droit international de la sécurité sociale : l'approche des Nations Unies. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale N° 35 – 2005, pp.9 sv. (p.11).

30 http://www.un.org/french/disabilities/convention/convention_full.shtm).

Le texte de la Convention a été reproduit, avec l'autorisation de l'ONU (siège de Genève), dans les Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 39 - 2007, pp. 179 sv.

31 Katarzyna MICHALAK: La Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées: le premier instrument juridiquement contraignant du XXI^e siècle ayant trait aux droits de l'être humain. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 39 - 2007, pp. 43 sv.

32 Le Préambule commence par les mots suivants : "Les Etats Parties à la présente Convention".

participation à la société en tant que membres égaux de celle-ci et de faire l’objet de violations des droits de l’homme dans toutes les parties du monde, (…) m) Appréciant les utiles contributions actuelles et potentielles des personnes handicapées au bien-être général et à la diversité de leurs communautés et sachant que la promotion de la pleine jouissance des droits de l'homme et des libertés fondamentales par ces personnes ainsi que celle de leur pleine participation renforceront leur sentiment d’appartenance et feront notablement progresser le développement humain, social et économique de leurs sociétés et l’élimination de la pauvreté,

n) Reconnaissant l’importance pour les personnes handicapées de leur autonomie et de leur indépendance individuelles, y compris la liberté de faire leurs propres choix,

o) Estimant que les personnes handicapées devraient avoir la possibilité de participer activement aux processus de prise de décisions concernant les politiques et programmes, en particulier ceux qui les concernent directement, (…)

t) Insistant sur le fait que la majorité des personnes handicapées vivent dans la pauvreté et reconnaissant à cet égard qu’il importe au plus haut point de s’attaquer aux effets pernicieux de la pauvreté sur les personnes handicapées, (…)

u) Conscients qu’une protection véritable des personnes handicapées suppose des conditions de paix et de sécurité fondées sur une pleine adhésion aux buts et principes de la Charte des Nations Unies (…),

v) Reconnaissant qu’il importe que les personnes handicapées aient pleinement accès aux équipements physiques, sociaux, économiques et culturels, à la santé et à l’éducation ainsi qu’à l’information et à la communication pour jouir pleinement de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales, (…)

y) Convaincus qu’une convention internationale globale et intégrée (…) contribuera de façon significative à remédier au profond désavantage social que connaissent les personnes handicapées et qu’elle favorisera leur participation, sur la base de l’égalité des chances, à tous les domaines de la vie civile, politique, économique, sociale et culturelle, dans les pays développés comme dans les pays en développement (…) ».

33. Le Préambule s’était référé avant aux grands textes de principes des Nations Unies (voir ci- dessus le N° 41).

47. Ainsi, au vu de ces considérants, les Etats Parties sont convenus de la Convention relative aux droits des personnes handicapées du 13 décembre 2006.

48. Plusieurs principes généraux énoncés à l’art. 3 de la Convention supportent cette vision positive des personnes vivant avec un handicap : le respect de la liberté de faire ses propres choix et l’indépendance ; la participation et l’intégration pleines et effectives à la société ; "le respect de la différence et l’acceptation des personnes handicapées comme faisant partie de la diversité humaine et de l’humanité » (lettre d), l’égalité des chances ; l’accessibilité.

49. Personne ne choisit de vivre avec un handicap, c’est-à-dire avec « des incapacités physiques, mentales, intellectuelles ou sensorielles durables dont l’interaction avec diverses barrières peut faire obstacle à (la) pleine et effective participation à la société sur la base de l’égalité avec les autres ». (art. 1 de la Convention). C’est dire l’importance de la considération des autres citoyens, de leur action et de leur regard. Ainsi, l’art. 8 de la Convention est consacré à la

« sensibilisation ». Cela vaut la peine de citer cette disposition :

« 1. Les Etats parties s’engagent à prendre des mesures immédiates, efficaces et appropriées en vue de :

a) Sensibiliser l’ensemble de la société, y compris au niveau de la famille, à la situation des personnes handicapées et promouvoir le respect des droits et de la dignité des personnes handicapées ;

b) Combattre les stéréotypes, les préjugés et les pratiques dangereuses concernant les personnes handicapées y compris ceux liés au sexe et à l’âge, dans tous les domaines ; c) Mieux faire connaître les capacités et les contributions des personnes handicapées.

2. Dans le cadre des mesures qu’ils prennent à cette fin, les Etats Parties :

a) Lancent et mènent des campagnes efficaces de sensibilisation du public en vue de :

i) Favoriser une attitude réceptive à l'égard des droits des personnes handicapées;

ii) Promouvoir une perception positive des personnes handicapées et une conscience sociale plus poussée à leur égard;

iii) Promouvoir la reconnaissance des compétences, mérites et aptitudes des personnes handicapées et de leurs contributions dans leur milieu de travail et sur le marché du travail;

b) Encouragent à tous les niveaux du système éducatif, notamment chez tous les enfants dès leur plus jeune âge, une attitude de respect pour les droits des personnes handicapées;

c) Encouragent tous les médias à montrer les personnes handicapées sous un jour conforme à l'objet de la présente Convention;

d) Encouragent l'organisation de programmes de formation en sensibilisation aux personnes handicapées et aux droits des personnes handicapées »

50. Ces quelques éléments permettent de bien voir le rôle joué ici par les Nations Unies, qui est de diffuser une véritable culture dans le domaine social. C'est d'ailleurs ce qui vaut, de manière générale, pour les textes de principes et les instruments d'harmonisation et de convergence du droit international de la sécurité sociale³⁴. Et l'observation n'est pas limitée aux Nations Unies, mais vaut pleinement pour l'Organisation internationale du Travail et le Conseil de l'Europe. Le relais doit ensuite être pris par les Etats, car ce sont eux qui conçoivent et pilotent les systèmes de sécurité sociale³⁵.

51. Sans pouvoir le traiter ici, on rappellera que les Nations Unies n'ont pas commencé à s'intéresser aux personnes vivant avec un handicap avec l'adoption de la Convention de 2006. Sur le plan normatif, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté la Déclaration des droits des personnes handicapées (A/RES/3447(XXX) le 9 décembre 1975³⁶, ainsi qu'un texte plus ciblé, la Déclaration des droits du déficient mental (A/RES/2856) le 20 décembre 1971³⁷. Ces textes, non obligatoires, ont préparé le terrain pour l'adoption de la grande Convention de 2006 et ils ont déjà commencé à travailler le sujet sur le plan des droits humains, de la protection sociale et de l'intégration sociale.

52. Hors du domaine normatif, mais aussi très important sur le plan de la participation à la vie sociale et de l'évolution du regard sur les personnes concernées, l'Assemblée générale des Nations Unies avait proclamé 1981 comme Année internationale pour les personnes handicapées (Résolution 31/123 du 16 décembre 1976). Et le thème était déjà celui de la pleine participation et de l'égalité. L'Année internationale a été suivie par un Programme d'action mondiale et par une Décennie pour les personnes handicapées (1983-1992) (Résolution 37/53). Enfin, l'Assemblée générale a proclamé le 3 décembre de chaque année comme la Journée internationale des personnes handicapées.

34 Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER: Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, cité à la note 20, pp. 112 sv. 140 sv.

35 Idem, pp. 25 sv.

36 Katarzyna MICHALAK : La protection des handicapés en droit international de la sécurité sociale : L'approche des Nations Unies, cité à la note 29, pp. 24-25.- Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, cité à la note 20, pp. 143-144.

37 Katarzyna MICHALAK: La protection des handicapés en droit international de la sécurité sociale : l'approche des Nations Unies, cité à la note 29, pp. 25-26.

53. Au travers de l'ensemble de ces événements, l'action résolue – et dans la durée – des Nations Unies pour les personnes vivant avec un handicap est à qualifier d'importante et se conjugue judicieusement avec l'apport de l'OIT déjà évoqué³⁸. 3.2.2. La formulation de règles plus précises sur la réadaptation

54. En plus des éléments fondamentaux qui viennent d'être évoqués, les Nations Unies ont adopté des règles plus précises.

55. Il convient de revenir à la Convention relative aux droits des personnes handicapées, du 13 décembre 2006³⁹. Ainsi, l'art. 25 est relatif à la santé. Il pose le principe de l'accès des personnes avec handicap au meilleur état de santé possible, sans discrimination. Les Etats doivent leur fournir soit des services de santé gratuits soit des services à un coût abordable, dans les deux cas de même importance et qualité que ceux offerts aux autres personnes. Les prestations doivent inclure le dépistage et l'intervention précoce, des mesures destinées à réduire au maximum le risque de nouveaux handicaps. Le consentement libre et éclairé des intéressés doit être obtenu.

Les discriminations « dans le secteur des assurances » (notion non précisée) sont interdites (cela devrait aller de soi dans les assurances sociales!). Un accès à l'assurance- maladie doit être garanti « à des conditions équitables et raisonnables ». Enfin, les Etats doivent empêcher « tout refus discriminatoire de fournir des soins ou services médicaux (…) en raison d'un handicap ».

56. L’art. 26 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées a comme intitulé « Adaptation et réadaptation ». L’objectif visé est de « permettre aux personnes handicapées d’atteindre et de conserver le maximum d’autonomie, de réaliser pleinement leur potentiel physique, mental, social et professionnel, et de parvenir à la pleine intégration et à la pleine participation à tous les aspects de la vie. » (§1). Ainsi, les Etats doivent développer des services et des programmes dans les domaines de la santé, de l’emploi, de l’enseignement, des services sociaux. Les besoins et les atouts des personnes concernées doivent être évalués au stade le plus précoce possible. Les intervenants doivent bénéficier d’une formation initiale et continue. La technologie adéquate doit être mise en œuvre.

57. L’art. 27 de la Convention est consacré au travail et à l’emploi. L’objectif visé est de permettre aux personnes vivant avec un handicap « de gagner leur vie accomplissant un travail librement choisi ou accepté sur un marché du travail et dans un milieu de travail ouvert, favorisant l’inclusion et accessibles aux personnes handicapées » (§1). Les Etats doivent ainsi interdire les discriminations, veiller à des conditions de travail justes et favorables, garantir l’accès effectif « aux programmes d’orientation technique et professionnelle, aux services de placement, aux services de formation professionnelle et continue » sur une base d’égalité (§1, d). Il convient aussi

38 Voir ci-dessus les N^os 30 sv.

39 Voir ci-dessus les N^os 45 sv.

de promouvoir les possibilités d’avancement, la faculté d’exercer une activité indépendante, les emplois dans le secteur public.

58. L’art. 28 de la Convention porte sur le niveau de vie adéquat et la protection sociale. L’objectif est de garantir aux personnes avec un handicap « un niveau de vie adéquat pour elles-mêmes et pour leur famille, notamment une alimentation, un habillement et un logement adéquats, et (…) une amélioration constante de leurs conditions de vie » (§1). Et les Etats doivent reconnaître « le droit des personnes handicapées à la protection sociale et à la jouissance de ce droit sans discrimination fondée sur le handicap (…) » (§2). Le texte demande une attention particulière pour les femmes, les filles, les personnes âgées, les pauvres. Enfin, la disposition mentionne expressément l’accès dans l’égalité aux programmes et prestations de retraite.

59. Ces dispositions ont le mérite de décrire le cadre d’intervention nécessaire, qui relie la santé, la réadaptation proprement dite et les autres prestations sociales.

La Convention rappellera ainsi que, nonobstant l’importance de la réadaptation, celle-ci ne suffit pas à accorder un cadre de vie digne aux personnes vivant avec un handicap.

Les Nations Unies ont réussi ici à adopter un instrument que l’on peut qualifier de majeur.

3.3. L’apport du Conseil de l’Europe

60. Passons du plan mondial (OIT, ONU) à la grande Europe, celle des 47 Etats.

Avec le Conseil de l’Europe, nous restons dans le cadre du droit international, à portée cette fois-ci régionale. Il s’agit en effet d’une organisation internationale classique : elle n’a pas la possibilité d’adopter du droit dérivé directement applicable, comme le fait la Communauté européenne. Les conventions que le Conseil de l’Europe adopte doivent être ratifiées par les Etats pour que ceux-ci soient liés et nul ne peut les contraindre à procéder ainsi. Le Statut, du 5 mai 1949, inscrit le progrès économique et social parmi les buts de l’Organisation. Et effectivement, une activité normative de qualité a été produite, notamment dans le domaine de la sécurité sociale. Comme les Nations Unies et l’Organisation international du Travail, le Conseil de l’Europe joue un rôle majeur et de longue date en matière de sécurité sociale, inspirant et guidant les Etats⁴⁰.

40 Jean-Louis BURBAN : Le Conseil de l’Europe. 3^e éd. Presses universitaires de France. Paris 1996.– Pierre DUCLOS : Le Conseil de l’Europe. Presses universitaires de Frances. Paris 1970.- Pierre-Yves GREBER : Le Conseil de l’Europe et la sécurité sociale. In : Les droits de l’homme et la constitution. Etudes en l’honneur du Professeur Giorgio Malinverni. A. Auer / A. Flückiger / M. Hottelier (éditeurs). Schulthess. Genève / Zürich / Basel 2007, pp. 443 sv.- Bettina KAHIL- WOLFF / Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, cité à la note 20, pp. 106 sv. , 121 sv. 170 sv.– S. Günter NAGEL : Social Security Law. Council of Europe. In : International Encyclopaedia of Laws. Kluwer Law and Taxation Publishers. Deventer / Boston 1994.- Guy PERRIN : Histoire du droit international de la sécurité sociale. Tome V de La sécurité sociale, son histoire à travers les textes. Association pour l’étude de l’histoire de la sécurité sociale. Paris 1993.

61. Le Conseil de l’Europe a adopté deux grands textes de principes⁴¹ : La Charte sociale européenne, signée le 18 octobre 1961 et entrée en vigueur le 26 février 1965 et la Charte sociale européenne révisée, du 3 mai 1996 et entrée en vigueur le 1^er juillet 1999⁴²/⁴³. Est-il possible de mettre en évidence une évolution, qui porterait sur le sujet traité ?

3.3.1 La Charte sociale de 1961 : une première étape utile

62. Commençons par la Charte sociale européenne de 1961. Elle consacre deux dispositions à la réadaptation des personnes vivant avec un handicap :

o le § 15 de la Partie I dispose que : « Toute personne invalide a droit à la formation professionnelle et à la réadaptation professionnelle et sociale, quelles que soient l’origine et la nature de son invalidité » ;

o L’art 15 de la Partie II a quant à lui la teneur suivante :

« Droit des personnes physiquement ou mentalement diminuées à la formation professionnelle et à la réadaptation professionnelle et sociale

En vue d’assurer l’exercice effectif du droit des personnes physiquement ou mentalement diminuées à la formation professionnelle et à la réadaptation professionnelle et sociale, les Parties Contractantes s’engagent :

1. à prendre des mesures appropriées pour mettre à disposition des intéressés des moyens de formation professionnelle, y compris, s’il y a lieu , des institutions spécialisées de caractère public ou privé :

2. à prendre des mesures appropriées pour le placement des personnes physiquement diminuées, notamment au moyen de services spécialisés de placement, de possibilités d’emploi protégé et de mesures propres à encourager les employeurs à embaucher des personnes physiquement diminuées. »

63. On voit ainsi qu’en 1961 - une année après l’entrée en vigueur de l’assurance- invalidité en Suisse - le Conseil de l’Europe accorde une place indéniable à la réadaptation. Le § 1 de la Partie I est fondé sur le principe de l’universalité (« Toute personne »), apportant un correctif bienvenu au champ d’application personnel de la disposition centrale pour la sécurité sociale, le § 12 (couplé avec l’art. 12), qui était lui

41 Guy PERRIN : Les fondements du droit international de la sécurité sociale : Droit social 1974, pp. 479 sv.

42 Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen, cité à la note 20, pp.121-128.

43 La Suisse n’a réussi, à ce jour, ni à ratifier l’instrument de 1961 ni celui de 1999.

resté « bloqué » à un stade professionnel (« Tous les travailleurs »), même avec un élargissement familial (« et leurs ayants droit »)⁴⁴.

64. Le § 15 et la première moitié de l’art. 15 ont le mérite de ne pas faire de distinction entre les personnes « physiquement ou mentalement diminuées ». Le premier statut est beaucoup plus facilement reconnaissable ; le second peut voir alterner des périodes tout à fait « normales » et des époques de maladies, de crises. En 1961, la psychiatrie n’avait pas encore atteint le niveau actuel. Le mérite d’avoir traité les deux situations de handicap sur pied d’égalité n’est cependant que partiel : l’art. 15 § 2 limite l’engagement des Etats (ils sont libres de faire mieux) quant au placement, aux possibilités d’emploi protégé et à l’encouragement d’embauche par les employeurs aux

« personnes physiquement diminuées ». Ceux qui vivent avec un handicap mental ou psychique en auraient pourtant aussi besoin.

65. Les § 15/art.15 cités sont axés sur la formation professionnelle et sur la réadaptation professionnelle. Les Etats doivent mettre à disposition les moyens nécessaires pour la formation, soutenir le placement des intéressés dans les emplois de l’économie privée ou du secteur public, encourager les employeurs à les embaucher, prévoir des possibilités d’emploi protégé (logiquement, à titre subsidiaire) (avec la limite relevée au paragraphe précédant). La réadaptation sociale, mentionnée, ne fait l’objet d’aucun élément concret. Peut-être qu’aucun accord politique n’a alors pu être trouvé au sujet de cette orientation.

66. François VANDAMME met en évidence la mise en œuvre des deux dispositions citées lors du contrôle d’application de la Charte : « (…) il était demandé aux gouvernements de faire rapport périodiquement sur les mesures prises pour donner effet à cet article 15, à l’aide de données statistiques portant sur le nombre de places disponibles dans les institutions spécialisées, d’emplois, de personnes ayant trouvé un emploi, suivant une formation. Au fil des cycles de contrôle, le Comité des experts indépendants a réellement scruté le dynamisme avec lequel les autorités compétentes des Parties contractantes ayant accepté cet article⁴⁵se sont préoccupées d’intégrer les personnes handicapées dans le dispositif de formation professionnelle et d’augmenter leurs emplois. Ils posaient par exemple des questions précises sur les taux de réemplois après une réadaptation (3^e cycle). Si les gouvernements invoquaient le rôle des organisations privées, ils ont été invités à préciser la coordination ou le degré de coopération entre ces organisations et les initiatives publiques, afin d’évaluer la volonté politique générale. ».⁴⁶ Cette citation montre bien l’utilité des mécanismes de contrôle :

44 Guy PERRIN a justement relevé qu’ici la Charte de 1961“n’a pas tenu compte de la conception nouvelle du droit à la sécurité sociale“. Guy PERRIN : Histoire du droit international de la sécurité sociale, cité à la note 40, p. 351. En effet, depuis 1948, les Nations Unies, par les art. 22 et 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, avaient clairement opté pour l’universalité : chaque être humain a besoin de la sécurité sociale et donc chacun doit se voir reconnaître un droit à une telle protection.

45 La Charte sociale européenne peut en effet faire l’objet de ratifications partielles (cf. son art, 20).

46 François VANDAMME: Les droits protégés par la Charte sociale, contenu et portée. In : La Charte sociale européenne. J.-F. Akandji-Kombé / S. Leclerc (éditeurs). Bruylant. Bruxelles 2001, pp. 11 sv. (pp. 36-37).

la jurisprudence produite donne vie aux instruments internationaux, elle contribue à guider l’action des Etats.

3.3.2 La Charte sociale révisée : une perspective globale et soulignée

67. La Charte sociale européenne révisée, de 1996, donne un nouveau contenu aux deux dispositions⁴⁷ :

o Le § 15 de la Partie I dispose que : « Toute personne handicapée a droit à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté. » ;

o L’art 15 de la Partie II a quant à lui la teneur suivante :

« Droit des personnes handicapées à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté

En vue de garantir aux personnes handicapées, quel que soit leur âge, la nature et l’origine de leur handicap, l’exercice effectif du droit à l’autonomie, à l’intégration sociale et à la participation à la vie de la communauté, les Parties s’engagent notamment :

1. à prendre les mesures nécessaires pour fournir aux personnes handicapées une orientation, une éducation et une formation professionnelle dans le cadre du droit commun chaque fois que possible ou, si tel n’est pas le cas, par le biais d’institutions spécialisées publiques ou privées ;

2. à favoriser leur accès à l’emploi par toute mesure susceptible d’encourager les employeurs à embaucher et à maintenir en activité des personnes handicapées dans le milieu ordinaire de travail et à adapter les conditions de travail aux besoins de ces personnes ou, en cas d’impossibilité en raison du handicap, par l’aménagement ou la création d’emplois protégés en fonction du degré d’incapacité. Ces mesures peuvent justifier, le cas échéant, le recours à des services spécialisés de placement et d’accompagnement ;

3. à favoriser leur pleine intégration et participation à la vie sociale, notamment par des mesures, y compris des aides techniques, visant à surmonter des obstacles à la communication et à la mobilité et à leur permettre d’accéder aux transports, au logement, aux activités culturelles et aux loisirs. »

47 Lesquelles ont conservé, c’est pratique, la même numération.

68. François VANDAMME relève que l’art. 15 est l’une des dispositions qui a le plus fait l’objet de commentaires et de propositions lors du processus de révision⁴⁸. Il y a eu ici un accord de renforcer considérablement l’impact de la Charte de 1961, en prenant en compte les travaux menés notamment au Conseil de l’Europe quant au handicap, afin d’arriver à un texte plus moderne et plus global⁴⁹.

69. Ainsi, en 1996, le Conseil de l’Europe a clairement confirmé son intérêt pour la protection des personnes vivant avec un handicap. Le principe de l’universalité (« Toute personne ») a bien sûr été repris. L’égalité de traitement entre les diverses situations de handicap (« quel que soit leur âge, la nature et l’origine de leur handicap ») est ici ⁵⁰ complète.

70. Puis la Charte sociale européenne révisée a remarquablement élargi les perspectives : elle vise l’autonomie, l’intégration sociale, la participation à la vie de la communauté, tout en gardant bien sûr la réadaptation professionnelle. Mais cette dernière est en quelque sorte au service des nouvelles perspectives : donner ou redonner des chances, permettre aux intéressés de vivre pleinement, de faire fructifier leurs potentialités. Le Conseil de l’Europe réussit à se positionner sur une voie où convergent, au plan mondial, les efforts de l’OIT et des Nations Unies⁵¹.

71. En ce qui concerne l’éducation, l’orientation et la formation professionnelle, l’art 15 § 1 met la priorité sur « le cadre du droit commun chaque fois que possible » les institutions spécialisées (publiques ou privées) ne venant qu’en deuxième place. Il faut donc privilégier les plans généraux⁵² plutôt que spécialisés. L’idée n’est pas de rejeter des voies spécifiques, mais la « voie standard » est celle qui semble la plus prometteuse pour la réadaptation. Reste à voir si cela sera praticable dans une économie de plus en plus concurrentielle et axée sur le profit obtenu à très court terme. Suivant les handicaps, on peut penser qu’une voie partant d’un secteur protégé et évoluant par étapes vers les « voies standards » peut être appropriée.

72. La même idée porte sur l’emploi : priorité au « milieu ordinaire de travail » (§

2), avec adaptation des conditions de travail, dans toute la mesures du possible. Les emplois protégés viennent ainsi en second rang. Cela appelle, encore plus pour l’emploi, la même interrogation sur la faisabilité⁵³, même si à nouveau l’idée est bonne.

48 François VANDAMME : Les droits protégés par la Charte sociale, cité à la note 46, p.37.

49 Idem, pp.35-36, 38.

50 Voir ci-dessus les N^os 63-64.

51 Voir ci-dessus les N^os 30 sv., 41 sv.

52 CONSEIL DE L’EUROPE : Rapport explicatif à la Charte sociale européenne révisée. In : La Charte sociale européenne. Recueil de textes. Editions du Conseil de l’Europe. Strasbourg 1997, pp 209 sv. (p.220).

53 Voir ci-dessus le N° 71.

73. Pour favoriser la pleine intégration et la participation à la vie sociale, les Etats qui ratifient l’art. 15 s’engagent à prendre des mesures pour surmonter les obstacles à la mobilité et à la communication (transports, logements, activités culturelles, loisirs). Le Rapport explicatif expose que : « L’article [15] ne prévoit pas seulement la possibilité pour les Parties d’adopter des mesures positives en faveur des handicapés, mais dans une large mesure les oblige à le faire »⁵⁴

74. Et François VANDAMME remarque que l’activité des organes de contrôle permet de contribuer à l’application des normes mentionnées, ces organes questionnant les Etats ayant ratifié « sur l’efficacité de leurs dispositifs juridiques et institutionnels censés concrétiser ces droits dans chaque contexte national ».⁵⁵

4. CONCLUSION

75. La réadaptation des personnes vivant avec un handicap est une question aussi importante qu’actuelle. La manière de l’aborder dépend du climat politique, qui peut être favorable ou non, porteur de chances et de possibilités de pleine participation, de développement du potentiel des intéressés ou limité à des discussions sur les coûts, les déficits, les « faux invalides ». Dans les deux cas, la facture sera importante, alors autant envisager positivement la question !

76. La réadaptation est à qualifier comme principe fondamental de la sécurité sociale. Pour l’examiner il faut partir des besoins des individus, lesquels peuvent varier considérablement. Le champ d’interventions est ainsi large. La réadaptation implique un dosage de prestations et de devoirs, un dosage qui n’est pas facile à réaliser et dont les échecs peuvent être lourds tant du point de vue social que financier.

77. Le droit international de la sécurité sociale accorde une grande importance et de longue date à la réadaptation des personnes vivant avec un handicap. L’étude essaie de synthétiser les apports remarquables de l’Organisation internationale du Travail, des Nations Unies et du Conseil de l’Europe. L’OIT met l’accent sur les perspectives professionnelles, allant des enjeux aux normes techniques, l’ONU s’attache à la promotion des droits humains et veut faire changer les mentalités en se focalisant sur une vision positive des personnes concernées, sur une culture de la pleine participation et le Conseil de l’Europe réalise une excellente synthèse des deux premières approches.

Sur le plan normatif, il y a là une véritable « mine d’or » que chaque Etat devrait exploiter, travailler.

54 CONSEIL DE L’EUROPE : Rapport explicatif à la Charte sociale européenne révisée, cité à la note 52, pp. 220-221.

55 François VANDAMME : Les droits protégés par la Charte sociale, cité à la note 46, p. 39.