RAPPORT D OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SES RÉPONSES

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés, a été délibéré par la chambre le 5 avril 2022.

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SES RÉPONSES

COMMUNE DE CILAOS

(Département de La Réunion)

Exercices 2016 et suivants

TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ... 2

RECOMMANDATIONS ... 3

PROCÉDURE ... 5

OBSERVATIONS ... 6

1 LA QUALITÉ DE L’INFORMATION ... 6

1.1 Les affaires communales ... 6

1.1.1 Des délibérations du conseil municipal peu détaillées ... 7

1.1.2 Le droit d’information des élus peu respecté ... 8

1.1.3 Des délibérations non exécutées ... 9

1.2 Les données comptables, budgétaires et financières ... 10

1.2.1 Une planification approximative des investissements à l’origine de défaut de fiabilité des comptes ... 10

1.2.2 Les conséquences sur les prévisions budgétaires... 11

1.2.3 Les autres facteurs influant sur la sincérité des comptes ... 12

2 L’ORGANISATION DES MOYENS ... 13

2.1 La gestion défaillante des ressources humaines ... 14

2.1.1 L’insuffisance du niveau d’encadrement ... 14

2.1.2 L’absence de pilotage de la masse salariale et des effectifs ... 15

2.1.3 La refonte inachevée du régime indemnitaire ... 17

2.2 La gestion minimaliste des moyens généraux ... 19

2.2.1 Les insuffisances de l’achat public ... 20

2.2.2 Les insuffisances du système d’information ... 21

2.2.3 Le transfert inabouti des compétences eau et assainissement ... 22

3 LA SITUATION FINANCIERE ... 23

3.1 L’augmentation des charges face à la diminution des produits ... 23

3.1.1 Les recettes réelles de fonctionnement ... 24

3.1.2 Les dépenses réelles de fonctionnement ... 25

3.2 La dégradation de l’épargne ... 26

3.2.1 L’impact des travaux en régie ... 26

3.2.2 La baisse du niveau d’épargne ... 29

3.3 Perspectives financières ... 31

RÉPONSES ... 33

SYNTHÈSE

La commune de Cilaos souffre de carences dans son modèle de gouvernance. Le conseil municipal et les citoyens ne sont pas correctement informés des affaires de la collectivité : des délibérations manquent de précisions et le maire n’a pas rendu compte systématiquement de ses décisions prises en vertu de délégations au conseil municipal.

Les comptes de la commune manquent de sincérité. Les prévisions budgétaires de piètre qualité en raison principalement d’une mauvaise planification des investissements se traduisent par de faibles taux d’exécution budgétaire et d’importants restes à réaliser. La commune, dont le budget 2020 s’élève à 11,5 M€, n’a pas constitué de provisions en dépit de différents risques avérés estimés à 300 000 € par la chambre.

Les lacunes dans la gestion des affaires de la commune s’expliquent en partie par un faible taux d’encadrement : seuls 1 % de ses 242 agents sont des agents d’encadrement et 4 % des agents d’encadrement intermédiaire. Alors que les charges de personnel représentent plus des trois quarts de ses charges de fonctionnement et qu’elles sont largement supérieures à la moyenne des dépenses par habitant des communes de la même strate, aucun contrôle de la masse salariale ou des effectifs n’a été mis en place. L’instauration du nouveau régime indemnitaire n’est pas achevée et l’attribution de certains compléments de rémunération est contestable. La mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences est nécessaire dans un contexte financier dégradé où nombre d’agents doivent partir prochainement à la retraite. Les carences dans l’encadrement expliquent aussi une gestion approximative des moyens généraux, en particulier en matière d’achat public : la commune n’a pas passé tous les marchés publics nécessaires à ses besoins courants. Le système d’information, au demeurant non conforme au règlement européen sur la protection des données, présente pour sa part des insuffisances en matière de sécurité.

La commune recourt de manière importante aux travaux en régie. Ils représentent plus de 60 % de ses dépenses d’équipement. Leurs modalités de comptabilisation sont susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à leur réalité. La planification de ces opérations tant en termes financiers qu’en termes de calendrier nécessite d’être améliorée, de manière à ce que la commune puisse adopter une programmation pluriannuelle de ses investissements et recourir à l’emprunt de manière strictement nécessaire.

La situation financière de la commune s’est dégradée depuis 2016 sous l’effet de l’augmentation des charges. En 2020, la commune ne dégage plus de son activité des ressources suffisantes pour financer ses investissements nouveaux ni même pour rembourser l’annuité de ses emprunts.

La nouvelle mandature, élue en juillet 2020, qui souhaite engager un programme ambitieux de nouveaux équipements, devra veiller à ce que sa soutenabilité, dépendante du niveau de subventions reçues ainsi que des crédits accordés au titre de France Relance, soit consolidée au regard des marges financières réduites de la commune.

RECOMMANDATIONS

Régularité

N° Domaine Objet Mis en

œuvre

Mise en œuvre en cours

Non mis en œuvre

Page

1 Comptabilité

Informer correctement, sans délai, les conseillers municipaux des affaires de la commune sur lesquelles ils sont appelés à délibérer, conformément aux dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

X 9

2

Gouvernance et organisation interne

Provisionner dès 2022 les risques avérés, conformément

aux dispositions de l’article R. 2321-2 du CGCT. X 13

3

Gestion des ressources humaines

Refondre, avant la fin de l’année 2022, les modalités d’application du RIFSEEP conformément aux dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique dans l’objectif de le rendre plus transparent.

X 18

4

Gestion des ressources humaines

Mettre sans délai un terme au congé de trois mois avant

retraite, privé de base légale. X 18

5 Achat

Procéder, d’ici la fin de l’année 2022, au recensement des besoins de la commune conformément aux dispositions des articles R. 2121-1 et suivants du code de la commande publique afin de conclure des marchés publics selon les procédures fixées par le code de la commande publique.

X 21

6 Comptabilité

Mettre en place, d’ici la fin de l’année 2022, une comptabilité précise des travaux en régie, du personnel comme des fournitures et prestations affectées aux opérations, conformément aux dispositions de la nomenclature M14.

X 28

1 Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler la règle (lois et règlements) et sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,

Performance

N° Domaine Objet Mis en

œuvre

Mise en œuvre en cours

Non mis

en œuvre Page

7 Situation financière

Adopter, dans le cadre du budget primitif 2023, une programmation pluriannuelle des investissements et recourir aux autorisations de programme et crédits de paiements pour les opérations les plus importantes de manière à améliorer la sincérité des comptes.

X 11

8 Situation financière

Améliorer, dans le cadre de la préparation du budget primitif 2023, la qualité des prévisions budgétaires dans un objectif de pilotage précis afin de ne pas recourir à l’emprunt plus que nécessaire.

X 12

9

Gestion des ressources humaines

Mettre en place, d’ici la fin de l’année 2022, des outils de suivi et de pilotage des effectifs de manière à assurer la maîtrise de la masse salariale.

X 16

10 Achat

Mettre en place, d’ici la fin de l’année 2022, une fonction achat pour procéder au recensement des besoins de la commune et optimiser les dépenses.

X 21

PROCÉDURE

Conformément à l’article R. 242-1 du code des juridictions financières, le contrôle des comptes et de la gestion a été ouvert auprès de l’ordonnateur en fonctions et de l’ancien ordonnateur par courriers du 8 juin 2021.

En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 7 décembre 2021 avec M. Paul Franco Técher, maire de 2014 à juillet 2020, et le 9 décembre 2021 avec M. Jacques Técher, maire depuis juillet 2020.

Lors de sa séance du 11 janvier 2022, la chambre a arrêté les observations provisoires qui ont été notifiées au maire et à l’ancien maire le 21 janvier 2022. L’ancien maire a répondu le 8 mars et le nouveau maire le 21 mars.

En application de l’article R.243-5 du code des juridictions financières, des extraits ont été adressés à la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS), au département, à la région et au préfet. Tous ont répondu.

Après avoir examiné les réponses, la chambre, dans sa séance du 5 avril 2022, a arrêté les observations définitives suivantes.

OBSERVATIONS

Créée en 1965, Cilaos, située au cœur du cirque du même nom, est la plus jeune commune de La Réunion. Notamment grâce à un environnement naturel d’exception, elle connaît un développement touristique constant, avec près de 500 000 visiteurs chaque année.

Cilaos est toutefois contrainte fortement par sa topographie et son territoire enclavé : située à une heure et demie du littoral, elle n’est accessible que par une seule route comportant 400 virages.

La commune comptait 5 456 habitants au 1^er janvier 2017 et sa population est stable depuis 2012 (+ 0,1 %). Elle est également l’une des plus précarisées de l’île, avec un revenu par ménage de 12 420 € en 2017 contre 15 020 € sur l’ensemble du territoire de La Réunion, un fort taux de chômage de 33,2 % en 2017, et un taux de pauvreté établi à 54 %.

Elle est intégrée au sein de la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS) avec Saint-Pierre, Saint-Louis, L’Étang-Salé, Petite-Île et Les Avirons. Elle ne compte que 3 % de la population intercommunale et ses habitants se répartissent au sein des quatre îlets que sont le centre, Palmiste Rouge, Îlet à Cordes et Bras Sec. Depuis le 1^er janvier 2020, l’eau et l’assainissement rejoignent les compétences exercées par la CIVIS, à savoir, entre autres, le développement économique, l’aménagement de l’espace, la politique de la ville, les transports, la protection et la mise en valeur du cadre de vie, dont la gestion des déchets.

La commune bénéficie depuis plusieurs années d’opérations visant à renforcer son attractivité. Elle a ainsi fait l’objet d’une opération de revitalisation du centre-bourg valant opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) pour un montant total de 17 M€

cofinancée par l’État, la CIVIS, et l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH).

Cette opération a été réalisée sous maîtrise d’ouvrage de la CIVIS, compétente en matière de développement économique et touristique depuis le 1^er janvier 2017. La commune est lauréate depuis novembre 2020, conjointement avec la CIVIS, de l’appel à projet « Petites villes de demain », qui lui permettra d’obtenir des crédits de l’État afin de bénéficier d’un soutien en ingénierie et de financements pour l’aménagement urbain, les équipements publics, le logement ou le numérique. Le projet sera toutefois piloté par la CIVIS.

1 LA QUALITÉ DE L’INFORMATION

À Cilaos, l’information des élus et des citoyens est imparfaite : les délibérations manquent de précisions et les comptes de sincérité.

1.1 Les affaires communales

Alors que les délibérations du conseil municipal manquent parfois de précisions, le maire n’a pas toujours rendu compte des décisions prises en vertu de délégations dans des délais

appropriés. Des délibérations ne sont pas exécutées plusieurs mois après leur adoption sans explication.

1.1.1 Des délibérations du conseil municipal peu détaillées

Si l’ancien maire fait valoir que les délibérations adoptées par la commune l’ont été dans des formes régulières, elles comportent de manière générale, selon la chambre, peu de précisions.

 Les projets d’investissements

D’abord, les délibérations autorisant le lancement de travaux ne contiennent que peu d’informations hormis le coût prévisionnel et l’objet de l’opération. Élus municipaux comme citoyens ne sont pas bien informés des projets de construction. Ainsi, les délibérations relatives à la réhabilitation de l’hôtel de ville indiquent la finalité de l’ouvrage et les parcelles d’implantation, mais pas la superficie des bâtiments. Les délibérations visant à engager des travaux de réseaux ne précisent jamais les linéaires à réaliser. Parfois, les présentations des projets sont confuses : par exemple, la délibération relative aux travaux de la deuxième tranche de sécurisation de l’école de Palmiste Rouge en mars 2019, ne comporte aucun descriptif.

Ensuite, les délibérations autorisant le maire à recourir à l’emprunt omettent souvent de préciser le coût total du crédit, le montant des échéances et même parfois le taux d’intérêt. De la sorte, les élus du conseil municipal et les citoyens ne peuvent pleinement mesurer l’étendue de l’engagement financier de la commune.

 Les créations et suppressions d’emploi

En application de l’article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984², les emplois de chaque collectivité doivent être créés par délibérations précisant le grade correspondant à l’emploi créé, le motif invoqué, la nature des fonctions ainsi que les niveaux de recrutement et de rémunération. La délibération doit également préciser si, faute de candidats titulaires, un non titulaire pourra être recruté.

Les délibérations prises par la commune ne répondent pas aux obligations posées par la loi. Elles ne précisent que rarement les emplois concernés par le recrutement pour se concentrer sur le grade et ouvrent des emplois soit aux titulaires, soit aux non titulaires.

La chambre rappelle que le grade est distinct de l’emploi : alors qu’un emploi est un poste de travail précis, un grade est un titre conférant à son titulaire vocation à occuper l’un des emplois qui lui correspondent.

Par exemple, par délibération du 13 octobre 2020, le conseil municipal créée un poste de rédacteur principal de 1^ère classe et un poste d’adjoint administratif de 1^ère classe, avec pour seul motif « les besoins de la commune en effectifs », alors que selon le tableau des effectifs³, deux postes d’adjoints administratifs de 1^ère classe n’étaient pas pourvus. La commune créée également des postes pour accroissement temporaire d’activité, sans en préciser les motifs.

2 Portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

À l’inverse, le conseil municipal a délibéré pour recruter un chef de projet « Petites villes de demain » le 15 mars 2021, en détaillant le contenu de ses missions et le profil recherché, alors même que ce recrutement n’est pas mené par la commune mais par la CIVIS qui pilote le projet.

La commune, qui admet que l’information de ses élus et citoyens a pu être incomplète, s’engage à l’améliorer. La chambre en prend acte.

1.1.2 Le droit d’information des élus peu respecté

En application de l’article L. 2121-13 du CGCT, chaque membre du conseil municipal a le droit d’être informé des affaires de la commune. Ainsi, outre des projets de délibérations détaillées, les conseillers municipaux doivent se voir communiquer, en sus du projet de délibération, tous les documents nécessaires pour en apprécier le sens et la portée, par exemple les études financières, techniques ou l’impact des projets⁴. Tel n’est pas le cas à Cilaos.

Par ailleurs, en au moins une occasion, un marché qui aurait dû faire l’objet d’une attribution par le conseil municipal ne lui a pas été soumis.

Suite à une procédure adaptée, le maire a conclu en 2017 un marché de maîtrise d’œuvre pour la réhabilitation et l’extension de la mairie pour un montant de 205 400 € HT.

Les marchés passés selon une procédure adaptée sont attribués soit par le maire, s’il a reçu délégation, soit par le conseil municipal. Dans ce dernier cas, la délibération qui autorise le maire à signer le marché doit intervenir soit avant l’engagement de la procédure de passation, c’est-à-dire avant la publication de l’avis de publicité, soit à l’issue de la procédure. La délibération amont doit obligatoirement préciser la définition de l’étendue du besoin à satisfaire ainsi que le montant prévisionnel du marché⁵, tandis que la délibération avale doit également indiquer le nom de l’attributaire et le montant exact du marché⁶.

En application des dispositions de l’article L. 2122-22 du CGCT, le maire a obtenu délégation du conseil municipal par délibération du 23 avril 2014, pour prendre toute décision relative aux marchés d’un montant inférieur à 90 000 €, lorsque les crédits sont inscrits au budget.

Il n’était donc pas compétent pour attribuer le marché de maîtrise d’œuvre de l’hôtel de ville, d’un montant supérieur à 90 000 € HT. Aucune délibération n’est intervenue à l’issue de la procédure de sélection du prestataire pour attribuer le marché et autoriser le maire à le signer.

Les avenants adoptés ne lui ont pas davantage été soumis. Pourtant, l’avenant n° 2 supprime cinq des éléments de mission qui lui avaient été confiés en méconnaissance des dispositions de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée (dite loi MOP) et de son décret d’application prescrivant une mission de base insécable pour le maître d’œuvre d’une construction neuve de bâtiment. Même si, en raison du principe de loyauté des relations contractuelles⁷, cette omission n’est pas de nature à faire peser un risque juridique sur le marché, le conseil municipal n’en a pas moins été privé de son droit d’être

4 CE, 29 juin 1990, Commune de Guitrancourt c/ Mallet et a., n° 68743.

5 En application de l’article L. 2122-21-1 du CGCT.

6 CE, 13 octobre 2004, Commune de Montélimar, req. n° 254007.

7 CE Ass., 28 décembre 2009, Commune de Béziers, req. n° 304802.

informé des contrats conclus par la commune. Le caractère de l’avenant n° 2, qui modifie substantiellement le marché initial, est cependant de nature à avoir remis en cause les conditions initiales de la mise en concurrence.

La chambre recommande à la commune d’informer correctement, sans délai, les conseillers municipaux des affaires de la commune sur lesquelles ils sont appelés à délibérer, conformément aux dispositions de l’article L. 2121-13 du CGCT. Il lui appartient de leur communiquer tous les éléments nécessaires pour apprécier le sens des projets de délibérations.

Par ailleurs, lorsque le maire prend des décisions en application de la délégation confiée par le conseil municipal en vertu des dispositions de l’article L. 2122-22 du CGCT, notamment pour conclure des contrats de moins de 90 000 € HT, il est tenu d’en rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal, conformément aux dispositions de l’article L. 2122-23 du CGCT, ce que le nouveau maire fait depuis juillet 2021.

La chambre l’encourage à poursuivre durablement cette pratique.

1.1.3 Des délibérations non exécutées

L’exemple des indemnités versées aux élus, exemple certes isolé mais néanmoins hautement symbolique, illustre ce point.

Quoique les fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal soient gratuites, ceux-ci peuvent néanmoins percevoir des indemnités de fonction dans les conditions déterminées par l’article L. 2123-20 du CGCT.

Des montants maximums sont fixés par les textes pour les maires et leurs adjoints. Des indemnités peuvent également être votées pour les adjoints spéciaux et conseillers municipaux délégués, mais l’enveloppe maximale comprenant les indemnités du maire et des adjoints ne doit pas être dépassée.

Cilaos compte, pendant la mandature 2014, huit adjoints et trois adjoints spéciaux. En 2020, le conseil municipal a élu huit adjoints, trois adjoints spéciaux et deux conseillers municipaux délégués.

La commune a délibéré, aussi bien en 2014 qu’en 2020, pour fixer les indemnités de ses élus. Si, elle a accordé les 55 % de l’indice 1015 au maire en 2014 comme en 2020, elle a, à deux reprises fixé le montant des indemnités des adjoints à un montant inférieur à celui des 22 % de manière à accorder des indemnités à des conseillers municipaux délégués.

Entre janvier 2016 et octobre 2020, cependant, les sommes versées aux élus excèdent le montant de l’enveloppe allouée, pour un total de 121 711,03 €. Depuis une délibération du 13 octobre 2020 et suite à une observation du contrôle de légalité, la commune est toutefois de nouveau en conformité avec la règlementation.

Toutefois et alors même que le conseil municipal avait décidé du remboursement des sommes indûment versées entre juillet et octobre 2020, la commune n’a pas encore procédé à la récupération de ces sommes. Aucune information n’a été présentée en conseil municipal pour expliquer les difficultés de mise en œuvre de cette décision. La commune a engagé le processus de récupération d’une somme globale de 615,68 € en février 2022. La chambre l’invite à le mener à son terme.

De manière générale, le défaut d’information des conseillers municipaux, notamment ceux de l’opposition, pourrait faire peser des risques juridiques de nullité sur les délibérations soumises au conseil, s’ils décidaient d’exercer un recours contre ces actes.

1.2 Les données comptables, budgétaires et financières

Les comptes des administrations publiques doivent être réguliers et sincères. Ils doivent donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine, et de leur situation financière. Les comptes de la commune de Cilaos présentent des défauts de sincérité et de fiabilité.

1.2.1 Une planification approximative des investissements à l’origine de défaut de fiabilité des comptes

1.2.1.1 Des estimations perfectibles

La commune n’est pas en mesure d’évaluer correctement le coût des opérations qu’elle va réaliser en régie, ni d’établir un calendrier prévisionnel de réalisation.

Ainsi, de manière régulière, elle sous-estime ou surestime considérablement le montant des opérations à réaliser. Par exemple, l’assainissement chemin de la chapelle et allée des Violettes lui a finalement coûté 36 % de moins que ce qu’elle avait estimé, l’assainissement chemin des Hortensias Mûriers 67 % de moins, tandis que le coût de l’aménagement du chemin îlet à Calebasse impasse Gabriel Dijoux a été renchéri de 25 %.

L’opération de construction du nouvel hôtel de ville, décidée en 2017, a dérapé aussi bien au niveau financier qu’en matière de délais. Estimé en mars 2017 à 2,6 M€ TTC, le montant des travaux a été réévalué par « avenants » successifs pour être porté à 3,9 M€ en mars 2021, soit un renchérissement de 50 %. À ce jour, le gros œuvre n’est pas achevé alors que les travaux auraient dû être terminés courant 2019.

Les approximations dans les estimations des coûts et délais ne sont pas sans incidence sur la santé financière de la commune : elle se fonde en effet sur ces estimations afin de préparer son budget primitif, de solliciter des subventions, et de recourir à l’emprunt pour équilibrer sa section d’investissement. Une surévaluation de ces dépenses aurait notamment pour effets de faire couvrir par l’emprunt les charges des personnels affectés aux travaux en régie, si elles sont surestimées.

La commune gagnerait à apporter plus de détails dans les délibérations engageant les travaux en régie, en présentant le programme complet de l’opération intégrant la part des travaux externalisés dans un objectif de meilleure information du conseil municipal.

1.2.1.2 L’absence de programmation pluriannuelle

En application de l’article L. 2311-3 du CGCT, la section d’investissement du budget peut comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement. Ceux-ci constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme.

L’équilibre de la section d’investissement s’apprécie alors en tenant compte des seuls crédits de paiement et les dépenses correspondant à un même équipement peuvent alors être réparties sur plusieurs exercices sans que l’intégralité de l’opération ne soit engagée sur un seul si la durée de réalisation est pluriannuelle.

La commune ne dispose pas d’une programmation pluriannuelle de ses investissements et elle ne recourt pas aux autorisations de programme qui pourraient contribuer à l’amélioration de l’exécution budgétaire de ses dépenses d’investissement.

Quoique le nombre d’opérations d’investissement réalisées par la commune soit faible, la chambre lui recommande, dans le cadre du budget primitif 2023, l’adoption d’une programmation pluriannuelle des investissements et le recours aux autorisations de programme et crédits de paiements pour les opérations les plus importantes de manière à améliorer la sincérité des comptes.

1.2.2 Les conséquences sur les prévisions budgétaires 1.2.2.1 L’exécution budgétaire

En premier lieu, les niveaux d’exécution des dépenses et recettes permettent d’apprécier le degré de maîtrise et d’anticipation par la commune de ses produits et de ses charges.

Taux d’exécution budgétaire

Source : CRC, d’après les comptes de gestion.

Les taux d’exécution de la section d’investissement sont très faibles, aussi bien en dépenses qu’en recettes, et y compris les dépenses d’ordre qui comprennent principalement les travaux en régie. Même en matière de dépenses de fonctionnement, les prévisions devraient être meilleures, dans la mesure où le ratio de rigidité des charges structurelles s’élève en moyenne à plus de 71 % entre 2016 et 2020.

En second lieu, le budget primitif étant un acte de prévision, il peut faire l’objet de modifications par la voie de décisions modificatives. Leur contenu et leur fréquence sont laissées à la libre appréciation des collectivités, dans le respect des principes budgétaires de sincérité et d’équilibre. La commune ajuste ses prévisions budgétaires par des décisions qui modifient assez largement le budget primitif, surtout en section d’investissement, en recettes et en dépenses : elles représentent ainsi 39 % du budget primitif en 2016, 84 % en 2017, 64 % en 2019 et 26 % en 2020.

1.2.2.2 Les restes à réaliser

Les restes à réaliser en dépenses sont constitués de dépenses engagées n’ayant pas fait l’objet d’un mandatement sur l’exercice, mais qui donneront lieu à un début de paiement sur l’exercice n+1.

Entre 2016 et 2020, les restes à réaliser en dépenses en section d’investissement représentent un niveau considérable de 42 % du montant total de la section d’investissement.

Plus des trois quarts des restes à réaliser en dépenses sur cette période sont dus à de mauvaises prévisions sur les opérations de travaux réalisés en régie. Par exemple, l’état des restes à réaliser de 2017 fait état d’un montant de plus de 825 000 € concernant la réhabilitation et la construction de son hôtel de ville, alors même que l’opération n’a été engagée par le conseil municipal qu’en mars 2017 et que le marché de maîtrise d’œuvre a été conclu en août 2017. De la même manière, plus de 482 000 € figurent à l’état des restes pour l’aménagement du chemin Gonthier et La Mare en 2018 et en 2019, alors que les premières dépenses en régie sont intervenues pour un montant de moins de 40 000 € en 2020.

Le faible taux d’exécution du budget, le montant des restes à réaliser couplé au montant des décisions modificatives, démontrent l’imprécision des prévisions budgétaires votées par le conseil municipal en début d’année, notamment en matière d’investissement.

La chambre recommande à la commune d’améliorer, dans le cadre de la préparation du budget primitif 2023, la qualité de ses prévisions budgétaires dans un objectif de pilotage précis afin de ne pas recourir à l’emprunt plus que nécessaire.

1.2.3 Les autres facteurs influant sur la sincérité des comptes 1.2.3.1 L’absence de provisionnement des risques

Conformément au principe de prudence, en application de l’article R. 2321-2 du CGCT, une provision doit être constituée, notamment dès l’ouverture d’un contentieux en première instance, à hauteur du montant estimé de la charge en résultant, ou lorsque le recouvrement de créances sur des tiers est compromis malgré les diligences du comptable, à hauteur du risque de non recouvrement estimé. La commune peut également constituer des provisions dès lors qu’un risque avéré apparaît. Dans les deux cas, la provision donne lieu à reprise en cas de réalisation du risque ou lorsqu’il n’est plus susceptible de se réaliser.

La commune de Cilaos n’a constitué aucune provision alors même qu’elle pourrait avoir à connaître plusieurs risques.

D’abord, le comptable lui a présenté en juillet 2021 une demande d’admission en non-valeur à hauteur de 108 021,11 €. Elle aurait donc dû constituer une provision d’un montant

équivalent par décision modificative lors d’une réunion du conseil municipal du deuxième semestre 2021. Cette demande devrait ensuite se traduire par une procédure d’admissions en non-valeur et s’accompagner dans la comptabilité de la constatation d’une perte sur créances irrécouvrables, avec l’annulation des restes à réaliser des produits correspondants.

Ensuite, elle détient une dette envers la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) d’un montant global de plus de 202 535 €⁸, dont la première partie remonte à 2013. Le principe de prudence aurait dû la pousser à provisionner la dette, qu’elle n’a contestée qu’en mars 2022 sur le fondement de la prescription quadriennale, alors que le délai n’était pas encore échu⁹.

L’inscription de provisions pour un montant de plus de 310 000 € dégradera d’autant le résultat de la commune.

La chambre recommande à la commune de provisionner, dès 2022, les risques avérés conformément aux dispositions de l’article R. 2321-2 du CGCT.

1.2.3.2 Le transfert de l’eau et de l’assainissement

Le transfert des compétences eau et assainissement à la CIVIS affecte ponctuellement les résultats des exercices 2020 et 2021.

En effet, la commune a acté le transfert de 50 % des résultats des deux sections d’investissement et d’exploitation des budgets de l’eau et de l’assainissement collectif et non collectif, en 2020, soit un montant de 170 845,73 € pour la section d’exploitation, et 246 925,86 € pour la section d’investissement.

Elle a pris une seconde délibération en septembre 2021 pour acter du transfert de l’intégralité des résultats de la section investissement des deux budgets eau et assainissement, qui affectera donc son budget 2021 à hauteur de 246 925,85 €. Cette manière de procéder n’est pas sincère puisqu’elle revient de fait à reporter partiellement une charge 2020 sur l’exercice 2021.

2 L’ORGANISATION DES MOYENS

Le manque de cadres est à l’origine de carences dans la gestion des ressources humaines et des moyens généraux de la commune.

8 Valeur janvier 2021.

9 La prescription quadriennale est un principe général du droit administratif selon lequel une créance à

2.1 La gestion défaillante des ressources humaines

Les carences organisationnelles dues au manque d’encadrement se traduisent par une absence de pilotage des effectifs et de la masse salariale. Par ailleurs, si la commune a mis en place très tôt la réforme du régime indemnitaire, celle-ci n’est pas achevée et le versement de certaines primes est contestable.

2.1.1 L’insuffisance du niveau d’encadrement

Au 1^er janvier 2021, les services de la commune de Cilaos comptent, sur un total de 242 agents, 95 % d’agents d’exécution (catégorie C), pour seulement 4 % de cadres intermédiaires (catégorie B) et 1 % d’agents d’encadrement (catégorie A). 22 % des effectifs de la commune sont des contrats aidés. Le taux d’encadrement des services, plus faible que la moyenne des communes au niveau national¹⁰, explique en grande partie les dysfonctionnements constatés par la chambre.

De fait, le défaut d’encadrement est plus criant au niveau des services supports.

Ainsi, le responsable des finances est un cadre B issu de la filière technique. Un adjoint administratif a été positionné responsable des ressources humaines en juillet 2020, sans avis d’appel à candidatures ni déclaration de vacance d’emploi. Si la commune a mis en avant la difficulté à procéder à des recrutements de cadres, en raison de son enclavement, elle pourrait toutefois actionner plusieurs leviers pour renforcer son attractivité en tant qu’employeur. La chambre encourage la commune à professionnaliser ses services, en menant des actions de formation des agents en place et en procédant à des recrutements ciblés de cadres sur profil. La commune a indiqué avoir lancé sans succès une procédure de recrutement pour un responsable des finances et des ressources humaines en novembre 2021

.

La commune fonctionne en outre de manière fortement centralisée.

Aucune instance de pilotage n’a vraiment été mise en place. Les responsables de service ne sont pas associés au suivi du budget qui leur revient. C’est le cas du responsable des services techniques, qui gère les dépenses d’équipement et d’entretien du patrimoine communal mais ne peut planifier correctement l’activité de son service, ou du responsable de l’informatique qui ne peut anticiper le renouvellement des équipements.

Un comité de direction composé des principaux responsables de services a été instauré en février 2021. Aucune réunion ne s’est pourtant tenue depuis mars 2021. Des réunions régulières d’une équipe de direction resserrée pourraient pourtant contribuer, selon la chambre, à assurer un meilleur suivi des affaires de la commune.

10 Soit 12 % de cadres A, 12 % de cadres B et 75 % de cadres C, d’après Les collectivité locales en chiffres, Direction générale des collectivités locales, 2021.

2.1.2 L’absence de pilotage de la masse salariale et des effectifs

2.1.2.1 L’augmentation de la masse salariale malgré une diminution des effectifs Les charges de personnel par habitant¹¹ sont nettement supérieures à la moyenne des dépenses des autres communes de la même strate¹², puisqu’elles représentent 1 432 € pour Cilaos contre 942 € pour les communes de la strate.

Les charges de personnel augmentent de 9 % entre 2016 et 2020, passant de 6,9 M€ à 7,5 M€, malgré une diminution des effectifs de près de 5 % (en équivalent temps plein (ETPT) sur l’année).

L’augmentation de la masse salariale s’explique principalement par la diminution des participations de l’État aux emplois aidés, qui sont divisées par deux entre 2016 et 2020. Ainsi, le coût moyen annuel d’un agent a augmenté de près de 20 % sur la période 2016-2020.

Du fait du nombre important d’agents, le taux d’administration de la commune est très important : il s’élève à 39,4 agents pour 1 000 habitants, alors que la moyenne nationale, pour les communes de cette strate, est de 14,5¹³. L’ancien maire l’explique partiellement par le rôle d’amortisseur social qu’il estime que la commune doit jouer.

2.1.2.2 La rigidité des effectifs

Environ un tiers des effectifs communaux sont des agents titulaires, les autres agents étant soit des contractuels de droit public, soit des emplois aidés.

Structure des effectifs communaux (2019)

Source : CRC, d’après la paie et la liste des agents.

11 Les dépenses comptabilisées sont celles du chapitre 012 « charges de personnel et frais assimilés », desquelles sont déduites les atténuations de charges (chapitre 013), les remboursements de mise à disposition de personnel facturées ainsi que les participations de l’État au titre des emplois aidés.

12 Communes de moins de 10 000 habitants.

39%

10% 12%

28%

11%

Titulaires CDD Intégrés CDI Emplois aidés

Pourtant, malgré ce faible taux de titulaires, les effectifs de la commune sont rigides.

Environ 78 % des agents non titulaires (hors emplois aidés) sont liés à la commune de manière pérenne. Dix pour cent des employés sont des agents « intégrés », c’est-à-dire des agents recrutés en-dehors du cadre légal et dont la situation a été régularisée par l’intégration en CDI suite à une circulaire préfectorale de 2006. La commune compte par ailleurs un nombre important d’agents bénéficiant de contrats à durée indéterminée (CDI) : 13 d’entre eux ont d’ailleurs été CDIsés de manière anticipée alors que leur ancienneté était comprise entre six mois et trois ans (au lieu des six ans prévus par la règlementation¹⁴). Ce faisant, la commune a limité ses marges de manœuvre sur ses effectifs et ne semble pas désireuse de les restaurer.

En effet, le maire a tenté de titulariser 22 contractuels le 30 juin 2020, soit quelques jours avant le second tour des élections municipales. Suite à un recours gracieux du préfet, les arrêtés ont été retirés ; cette opération a toutefois coûté 17 795 € à la commune qui leur avait versé l’indexation et la sur-rémunération pour le mois de juillet 2020.

Le principal levier restant à la disposition de la commune concerne donc les départs à la retraite. La maîtrise de la masse salariale est essentielle pour permettre à la commune d’améliorer sa situation financière.

2.1.2.3 Le suivi des emplois et des effectifs

Les collectivités doivent joindre chaque année à leur budget primitif et au compte administratif un état des effectifs au 31 décembre de l’année écoulée. Le tableau des effectifs constitue la liste des emplois ouverts budgétairement, qu’ils soient ou non pourvus, classés par filières, cadres d’emploi, et grades. Il intègre les fonctionnaires ainsi que les contractuels de droit public et exclut donc les emplois aidés. Même si le contenu détaillé est laissé à l’appréciation des collectivités, il est un outil de suivi du personnel et des effectifs nécessaire au pilotage des ressources humaines. La commune réalise son état des effectifs selon la maquette issue de l’instruction budgétaire et comptable M14. Il comporte des erreurs et ne traduit pas une image fidèle de ses effectifs.

La commune ne dispose pas par ailleurs de tableau des effectifs et des emplois, document plus complet concernant tous les emplois, permanents ou non, ainsi que, par exemple, les postes et les données des agents les occupant. La réalisation d’un tel document, si elle n’est pas obligatoire, permettrait à la direction de piloter finement ses effectifs et sa masse salariale.

Les nombreux départs à la retraite à venir au sein des effectifs communaux, dont l’âge médian s’élève à plus de 51 ans¹⁵, devraient pousser la commune à mettre en place une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC).

La commune a indiqué qu’elle allait prochainement lancer un audit organisationnel afin, notamment, d’évaluer l’adéquation des compétences et des emplois, définir un nouvel organigramme, et mettre en place une GPEC. La chambre lui recommande de faire aboutir cette démarche et de mettre en place, d’ici la fin de l’année 2022, des outils de suivi et de pilotage de ses effectifs de manière à assurer la maîtrise de sa masse salariale.

14 Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

15 Près d’un tiers des agents, au 30 juin 2021, a plus de 55 ans.

2.1.3 La refonte inachevée du régime indemnitaire 2.1.3.1 La mise en place du RIFSEEP

La commune a mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) par délibération du 10 avril 2018.

Le RIFSEEP

En application du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création de ce régime indemnitaire, tous les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale, hormis la police municipale, sont concernés par son application à compter du 1^er janvier 2017¹⁶. Ce nouveau régime indemnitaire remplace toutes les primes et indemnités préexistantes (sauf celles limitativement énumérées par décret). Le RIFSEEP se compose de deux indemnités : l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE), qui est l’indemnité principale, et le complément indemnitaire annuel (CIA), qui est la part variable tenant compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir, et dont le versement est facultatif.

Le montant de l’IFSE est déterminé selon les fonctions exercées par l’agent ainsi que son expérience professionnelle. Pour fixer les montants individuels, les collectivités doivent définir des critères permettant de coter les postes, et les répartir au sein de « groupes de fonctions ». À titre d’exemple, même si, en raison du principe de libre administration des collectivités territoriales, ces critères ne s’appliquent pas à la fonction publique territoriale, les groupes de fonctions de la fonction publique de l’État sont répartis selon trois types de critères : l’encadrement, la coordination, le pilotage et la conception ; la technicité, l’expertise, l’expérience ou la qualification nécessaire à l’exercice d’une fonction, et enfin les sujétions particulières liées à l’environnement professionnel. Cependant, si les collectivités territoriales peuvent librement déterminer leurs critères, les groupes de fonctions ne peuvent être fondés sur d’autres critères que ceux liés aux fonctions exercées : la manière de servir, par exemple, doit en être exclue. L’assemblée délibérante fixe, pour chaque groupe de fonctions, les plafonds annuels par groupe, dans la limite des montants maximum prévus pour les agents de l’État.

La commune a choisi de ne pas verser de CIA à ses agents. Pour l’IFSE, la délibération reprend les textes et attribue à chacun des groupes de fonctions, qu’elle ne définit pas, un plafond annuel correspondant au maximum prévu pour les agents de l’État. Elle ne détermine pas les règles de modulation ni la classification des postes par rapport aux plafonds des groupes qu’elles a créés.

Les arrêtés individuels attribuant une IFSE n’en indiquent pas davantage les motivations. L’application du régime indemnitaire à Cilaos, dans la continuité du régime préexistant, est de nature discrétionnaire. Seuls 41 % des agents (hors contrats aidés) bénéficient d’une IFSE en 2021. Près de 60 % des titulaires sont concernés, et seulement 28 % des non titulaires. L’IFSE est un moyen de moduler les rémunérations perçues par les agents, de manière individuelle. Douze non titulaires se sont vus servir une IFSE d’un montant mensuel de

16 L’application est échelonnée, à compter de cette date, en fonction de l’entrée en vigueur des textes

200 € bruts, sans en avoir touché au préalable, à compter de juillet 2020. Aucune explication ne figure dans les dossiers des agents concernés.

De la sorte, placés sur des postes équivalents, certains agents bénéficient d’une IFSE, d’autres non. Par exemple, sur sept agents de catégorie C faisant partie des équipes de génie civil, placés à rang égal sur l’organigramme, seuls deux (un titulaire et un non titulaire) bénéficient d’une IFSE. De même, seuls trois conducteurs d’engins sur neuf touchent une IFSE.

La chambre recommande à la commune une refonte des modalités d’application du RIFSEEP conformément aux dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique, dans l’objectif de le rendre transparent. La commune s’y engage à échéance de juin 2022.

2.1.3.2 Les compléments de rémunération

Le revenu mensuel brut moyen d’un agent communal, entre 2016 et juin 2021, s’élève à 1 814 €¹⁷. La commune a fait le choix de privilégier l’emploi d’un grand nombre d’agents plutôt que celui d’un nombre restreint aux revenus plus élevés.

Elle pallie la faiblesse de son régime indemnitaire en accordant parfois des compléments de rémunération, tels le « congé avant retraite » ou la forfaitisation d’heures supplémentaires, dont la régularité est contestable.

Un congé d’une durée de trois mois est accordé de droit par le maire à tout agent partant à la retraite. Ce congé n’est pas identifié sur le bulletin de paie, y compris sur le nombre d’heures travaillées.

Aucun texte ne recense un tel congé au nombre des congés susceptibles d’être accordés aux agents des collectivités territoriales. Ce congé est donc privé de base légale. Il a pour effet de déroger à la règle du service fait et à la durée annuelle du travail fixé à 1 607 heures et les juridictions administratives ont déjà été amenées à censurer des dispositifs similaires.

D’après la commune, ce congé a été accordé à 17 agents entre 2016 et 2020, pour un coût total de 137 678 €. Seize agents supplémentaires partiront à la retraite entre le 1^er janvier 2021 et le 31 décembre 2024, ce qui représenterait un coût supplémentaire de l’ordre de 170 000 € pour la commune. Quinze agents supplémentaires pourraient même prétendre à la retraite d’ici 2024, ce qui en doublerait le coût. Outre le fait que ce congé soit irrégulier, il pèse sur les charges de la commune, dont la masse salariale est élevée.

La chambre recommande à la commune de mettre un terme, sans délai, au congé de trois mois avant retraite, privé de base légale. La responsabilité du maire pour le paiement de salaires qu’il sait ne pas être dus pourrait en outre être engagée.

Entre le 1^er janvier 2016 et le 30 juin 2021, la commune a rémunéré des heures supplémentaires à ses agents pour une somme totale de plus de 110 000 €.

Le travail effectué au-delà de la durée règlementaire du travail peut donner lieu au versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) lorsque les heures supplémentaires interviennent en dépassement des bornes du cycle de travail.

17 1 377,89 € pour les non titulaires, 3 175,46 € pour les titulaires du fait de la sur-rémunération.

La commune n’a pas déterminé les emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires et donnent droit au versement d’IHTS, en méconnaissance des dispositions de l’article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991¹⁸. L’ensemble des agents de catégorie B et C sont visés dans sa délibération de 2014, titulaires comme non titulaires, dans la limite de 25 heures par mois. Le versement d’IHTS est en outre soumis à l’existence d’un moyen de contrôle automatisé permettant de comptabiliser précisément les heures effectuées, ce qui n’est pas le cas à la commune. En conséquence, la commune n’aurait pas dû verser d’IHTS.

Pour sept agents, ces indemnités ressemblent à un complément de rémunération déguisé.

D’abord, entre janvier 2016 et août 2018, deux agents de catégorie B dont le responsable finances et ressources humaines, se voient verser une IHTS mensuelle correspondant à un forfait de 25 heures supplémentaires, sur le fondement d’un arrêté individuel, sans aucun décompte attestant des tâches exécutées. À compter de septembre 2018, cette indemnité est intégrée dans leur IFSE. De la même manière, un autre agent a perçu une IHTS correspondant à un forfait mensuel de sept heures par mois, intégré dans son IFSE à compter de septembre 2018.

À compter de novembre 2016, trois agents supplémentaires sont concernés par le versement d’une IHTS dont le montant est chaque mois supérieur à 20 heures. La commune justifie le versement de ces sommes par la réalisation d’heures supplémentaires pour ouvrir et fermer le portail des sites de la mairie et « attendre que les véhicules passent ». Ces éléments laissent soupçonner le versement d’une IHTS de complaisance.

Le versement d’IHTS ne doit pas avoir pour objet de remplacer le régime indemnitaire de droit commun : la commune pourrait attribuer en toute légalité une IFSE à ses agents une fois les groupes de fonctions définis et les postes classifiés.

D’autre part, une « indemnité exceptionnelle et unique » a été attribuée au directeur des services techniques, ingénieur principal, pour rétribuer 82 heures 50 supplémentaires effectuées à l’occasion de la remise en état de la route en janvier 2018 suite à un épisode cyclonique, pour une somme de près de 2 000 € bruts. Le versement de cette prime est irrégulier : conformément aux dispositions du décret n° 2002-60, les cadres A ne peuvent percevoir d’heures supplémentaires.

La chambre invite la commune à intégrer dans sa réflexion sur le RIFSEEP la question des heures supplémentaires, dont la rémunération n’est pas obligatoire.

2.2 La gestion minimaliste des moyens généraux

Deux domaines sont particulièrement affectés : la commande publique, dont la règlementation n’est pas maitrisée, et l’informatique, le système souffrant de défaillances notamment en matière de sécurité.

18 Pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions

2.2.1 Les insuffisances de l’achat public

La commune n’a pas de service dédié à l’achat public. Elle dispose d’un guide de la commande publique adopté en juin 2016 ; il ne tient pas compte de l’entrée en vigueur du code de la commande publique en avril 2019 ni de l’évolution des seuils de mise en concurrence. Il s’agit d’un document synthétisant les textes alors en vigueur.

En application de l’article R. 2121-1 du code de la commande publique, les acheteurs, pour estimer le montant de leurs besoins, doivent tenir compte des dépenses qu’ils seront amenés à effectuer au cours d’une même année civile pour un ensemble homogène de fournitures ou de services. Le fractionnement des achats pour éviter de se conformer aux seuils de publicité et de mise en concurrence fixés par la règlementation est interdit.

Les règles de publicité et de mise en concurrence

Les marchés inférieurs à 40 000 € HT (25 000 HT jusqu’en décembre 2019)¹⁹ peuvent être conclus sans publicité ni mise en concurrence préalables, à condition que les acheteurs veillent à choisir une offre pertinente et à ne pas contracter systématiquement avec la même entreprise.

Entre 40 000 et 90 000 € HT, ils doivent recourir à une procédure adaptée dont ils déterminent librement les modalités en fonction des caractéristiques des besoins à satisfaire, du nombre d’entreprises susceptibles d’y répondre et des circonstances de l’achat²⁰. La publicité de ces achats doit également être adaptée aux circonstances.

À partir de 90 000 € HT, en application de l’article R. 2131-12 du code de la commande publique, la publicité par insertion d’une annonce au Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) ou dans un journal d’annonces légales, est obligatoire.

Au-delà de 221 000 € HT pour les fournitures et services, ou 5 548 000 € HT pour les travaux, les acheteurs doivent recourir à l’une des procédures formalisées prévues par la règlementation.

La commune n’a pas conclu de marché pour ses besoins généraux (hors fournitures des services techniques nécessaires aux travaux en régie), sauf pour les denrées alimentaires dont les contrats sont arrivés à leur terme le 31 décembre 2019. Une nouvelle consultation a été lancée plus d’un an après le terme des marchés précédents, en janvier 2022 et les offres reçues sont en cours d’analyse par la commune. De nouveaux marchés devraient donc être effectifs pour la prochaine rentrée scolaire. Certaines prestations font l’objet de fractionnement, avec des commandes passées en-dehors des marchés conclus, en particulier la location de matériel de chantier. Du fait du faible volume d’achats de la commune, peu de prestations sont cependant concernées.

19 Article R. 2122-8 du code de la commande publique.

20 Articles R. 2123-1 et suivants du code de la commande publique.

Achats hors marchés

Source : CRC, d’après les extractions de mandats.

La chambre recommande à la commune de procéder, d’ici la fin de l’année 2022, au recensement de ses besoins conformément aux dispositions des articles R. 2121-1 et suivants du code de la commande publique afin de conclure des marchés publics.

Elle lui recommande également de mettre en place, avant la fin de l’année 2022, une fonction achat pour optimiser ses dépenses. La commune indique s’être engagée dans une démarche de formation de ses agents. La chambre en prend acte.

2.2.2 Les insuffisances du système d’information

2.2.2.1 Les limites dans la tenue de l’inventaire et la mise à jour du parc informatique Le service informatique est constitué d’un seul agent de catégorie C. La commune dispose d’un parc informatique composé de 154 machines fonctionnant avec le système d’exploitation Windows dont cinq serveurs et de trois postes linux. Les serveurs sont stockés sur deux sites répartis entre la mairie et le bâtiment des services techniques. Ces deux endroits sont reliés au moyen d’une liaison SDSL via un lien en cuivre.

L’inventaire fourni par la commune est parcellaire. Il manque des informations essentielles telles que la date d’achat des machines et leurs numéros de série. La chambre rappelle qu’un inventaire mis à jour régulièrement permet d’avoir une bonne maîtrise de son parc informatique et d’anticiper son renouvellement.

Près de 70 % du parc informatique présente un système d’exploitation obsolète.

L’éditeur Microsoft garantit en effet les mises à jour de ses produits pendant une durée définie.

Au-delà les systèmes d’exploitation ne sont plus maintenus et présentent donc de fait des failles de sécurité. La commune doit donc procéder à une actualisation importante de son parc informatique au moyen soit d’une mise à jour logicielle soit d’un renouvellement de son matériel. Le renouvellement du parc devrait faire l’objet d’une planification pluriannuelle. La commune indique s’être engagée dans cette démarche en sollicitant la CIVIS pour un fonds de concours dédié à cette fin.

2.2.2.2 Une politique RGPD balbutiante

Le règlement général sur la protection des données (RGPD) est entré en vigueur depuis le 25 mai 2018²¹. Il s’applique aux organismes publics et privés traitant des données personnelles en se substituant aux anciennes déclarations de la Commission nationale informatique et liberté (CNIL). En contrepartie, la responsabilité des organismes est renforcée.

Ils doivent assurer une protection optimale des données à chaque instant et être en mesure de la démontrer en documentant leur conformité.

Ces obligations se matérialisent par un ensemble de mesures à appliquer telles que la protection des données, leurs minimisations, leurs licéités ou la limitation de leurs durées de conservation. À ce jour, la commune n’a pu produire qu’un seul arrêté de nomination d’un délégué à la protection des données.

2.2.2.3 Une sécurité insuffisante

La commune ne dispose d’aucune politique de sécurité des systèmes d’information.

Ainsi aucun audit ni aucun test d’intrusion n’ont été réalisés. Pourtant, le nombre de cyberattaques contre les collectivités locales est en constante augmentation. Une sécurisation physique des locaux est aussi à envisager. À la mairie, le serveur principal est installé dans un couloir.

Le plan de continuité d’activité (PCA) vise à garantir la disponibilité permanente du système informatique. Il s’agit de s’assurer que toutes les applications critiques nécessaires à l’activité de l’entité soient disponibles, en tout temps et quel que soit le sinistre sans aucune interruption de service.

Le plan de reprise d’activité (PRA) intervient quand le plan de continuité d’activité a échoué. Il se compose de processus à mettre en œuvre après la survenue d'un incident pour permettre à l'entreprise de reprendre son activité progressivement.

Même si une procédure de sauvegarde sommaire est en place, la commune ne dispose ni de PCA ni de PRA. Ainsi en cas de sinistre, cyberattaque ou incendie par exemple, la commune n’aura pas de solution à court terme pour pouvoir fonctionner correctement. Elle gagnerait à relier en fibre optique la mairie et le site distant des services techniques afin d’en faire une salle de repli.

2.2.3 Le transfert inabouti des compétences eau et assainissement

La CIVIS a modifié ses statuts par délibération du 20 mai 2019 pour intégrer, à compter du 1^er janvier 2020, les nouvelles compétences obligatoires de l’eau, de l’assainissement des eaux usées et de la gestion des eaux pluviales urbaines confiées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRé). La commune a approuvé ce transfert et la modification des statuts de la CIVIS par délibération du 2 juillet 2019.

21 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

Par deux délibérations du 5 décembre 2019, la commune a ensuite transféré à la CIVIS les agents affectés aux services de l’eau et de l’assainissement, soit dix agents pour l’eau potable et six agents pour l’assainissement collectif et non collectif.

En plus de la gestion de ces compétences par les services communaux, la direction des services techniques de la commune a réalisé elle-même depuis 2016 des travaux en matière d’eau et d’assainissement. Ainsi, en 2016, 87 % des travaux valorisés en régie sont concernés, 58 % en 2017, et cette part décroît de manière drastique à compter de 2018 (3 %). Aucun des agents affectés à la réalisation de ces travaux n’a cependant été transféré à la CIVIS, ceux-ci ne pouvant être considérés comme affectés à temps plein sur la compétence.

Pourtant, la CIVIS et la commune ont convenu que les travaux d’investissement de la régie des eaux continuent d’être réalisés par la régie de travaux communale. Ainsi, une convention-cadre délègue de manière générale la maîtrise d’ouvrage de la CIVIS en matière d’eau et d’assainissement à la commune, en la rémunérant de 2 % du montant des investissements. Cette dernière a ainsi réalisé des travaux à ce titre pour une somme de 38 500 € en 2020, ils n’ont toutefois pas encore fait l’objet d’une facturation par la commune à l’intercommunalité. De la même manière, la commune et la CIVIS ont conclu une convention de prestations afin que la régie de travaux réalise des branchements d’assainissement pour le compte de la CIVIS.

Le transfert de la compétence n’était par ailleurs pas tout à fait abouti, la répartition des tâches entre la CIVIS et la commune paraissant confuse. La commune semblait encore intervenir dans les domaines transférés : son programme 2021 de modernisation des voiries communales comportait des réfections de réseaux humides, dont la décision de réalisation devait revenir à la CIVIS.

La commune et la CIVIS ont décidé récemment de mettre un terme à l’action de la régie de travaux communale pour la pose de réseaux. La CIVIS a intégré la commune dans son accord-cadre à bons de commande. La chambre en prend acte.

3 LA SITUATION FINANCIERE

La baisse des produits et l’augmentation des charges entrainent une dégradation de l’épargne de la commune. Si cette tendance se poursuit, les perspectives d’une perte de capacité à conduire de nouveaux projets d’équipements sont à craindre.

3.1 L’augmentation des charges face à la diminution des produits

Les dépenses réelles de fonctionnement de la commune ont augmenté de 3 % entre 2016 et 2020 passant de 10,7 M€ à 11,1 M€, tandis que les recettes réelles de fonctionnement ont diminué de 2 % passant de 9,9 M€ à 9,7 M€.

3.1.1 Les recettes réelles de fonctionnement

Les recettes réelles de fonctionnement de la commune, c’est-à-dire celles qui donnent lieu à un encaissement, comprennent principalement les impôts et taxes ainsi que les dotations et participations.

Principales recettes réelles de fonctionnement 2016-2020

Source : CRC, d’après les comptes de gestion.

La fiscalité perçue est principalement composée de l’octroi de mer pour 58 % et de la fiscalité locale pour 25 %, dont les taux sont stables depuis cinq ans. Depuis 2016, les produits des impôts et taxes ont augmenté de 5 % du fait de la revalorisation des bases, et les marges de manœuvre de la commune sont limitées dans la mesure où les taux sont déjà supérieurs aux taux moyens des autres communes de la strate²² et où les recettes attendues d’une augmentation des taux seraient modestes²³.

Les dotations de l’État ont cru de plus de 23 % au cours de la même période, du fait d’une augmentation de 30 % de la dotation nationale de péréquation mais aussi parce que la commune a imputé les participations de l’État au titre des contrats aidés au chapitre 74 plutôt qu’au chapitre 013 en atténuations de charges.

Les autres recettes ont baissé en 2020, principalement du fait de la diminution des travaux en régie et de l’arrêt des refacturations des personnels mis à disposition des régies des eaux suite au transfert de la compétence (près de 450 000 € entre 2016 et 2019).

22 En 2020, le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties est de 33,12 % à Cilaos, contre 29,03 % pour les autres communes de la strate. Le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est en revanche inférieur de deux points, il s’établit à 36,95 % à Cilaos.

23 En 2020, le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties est de 33,12 % à Cilaos, contre 29,03 % pour les autres communes de la strate. Le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties est en revanche inférieur de deux points, il s’établit à 36,95 % à Cilaos.

76%

4%2%

15% 3%

Impôts et taxes Atténuations de charges Produits des services, du domaine Dotations et participations Produits exceptionnels