Géographie, Économie, Société 12 (2010) 53-70
doi:10.3166/ges.12.53-70 © 2010 Lavoisier, Paris. Tous droits réservés.
ÏCONOMIE SOCIÏTÏ ÏCONOMIE SOCIÏTÏ
Gouvernance et proximité : des formes de participation et de coopération renouvelées ?
Une observation
sur l’accueil des jeunes enfants en France Governance and proximity : towards new forms of participation and cooperation ? An observation
on childcare services in France
Francesca Petrella
*et Nadine Richez-Battesti
LEST, Université de la Méditerranée 35 avenue Jules ferry - 13626 Aix-en-Provence Cedex
*Adresse email : francesca.petrella@univmed.fr
Résumé
Avec la redéfinition de l’action publique et le renforcement des impératifs d’efficacité, les questions de gouvernance ont envahi les réflexions sur la conduite des politiques publiques et sur la gestion des organisations privées non lucratives dans différents secteurs d’activité, dont les services sociaux.
À partir des résultats de différentes recherches sur les services d’accueil de la petite enfance, cet article vise à croiser les approches en termes de gouvernance et de proximité afin de tester l’hy- pothèse selon laquelle l’introduction de modalités de gouvernance quasi-marchande fragilise ou rentre en tension avec les formes de gouvernance partenariale que la puissance publique encourage et cherche à stabiliser sur les territoires. Ces nouvelles formes de gouvernance déstabilisent en effet les différentes facettes de la proximité, qu’il s’agisse de prendre en compte les caractéristiques des usagers et des territoires ou de poursuivre une mission d’intérêt général.
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Summary
With the transformation of collective action and the undergoing reform process of social services, ana- lyses in terms of governance are at the heart of many works both on organisation management and public policy conduct. Based on different researches on childcare services, this article proposes to integrate governance and proximity frameworks in order to test the following hypothesis. The introduction of new forms of quasi-market governance threatens the also emerging partnership governance forms, fostered by public authorities, that are difficult to stabilise at the territorial level. Doing so, it reduces in fact the dimensions of proximity that are taken into account, neglecting the role played by users participation and the local anchorage of services as well as the contribution of childcare services to general interest.
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Mots clés : Gouvernance, proximité, petite enfance, Économie sociale et solidaire.
Keywords: Governance, proximity, childcare, Third sector.
1. Introduction
Avec la crise des différents régimes d’État-Providence, la multiplication des niveaux d’initiative, du local à l’Europe, la redéfinition de l’action publique et le renforcement des impératifs d’efficacité, les questions de gouvernance ont envahi les réflexions sur la conduite des politiques publiques et sur la gestion des organisations dans différents secteurs d’activité dont les services sociaux. S’intéresser à la gouvernance exprime la volonté de renforcer l’efficacité des politiques mises en œuvre, et surtout d’introduire de nouvelles modalités de production de l’intérêt général. Sans entrer dans les débats, nous la caractérisons à partir de l’implication d’une diversité d’acteurs publics et pri- vés dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques afin d’atteindre des objectifs communs de réalisation de l’intérêt général (Enjolras, 2008 ; Kooiman, 2003 ; Rhodes, 1997). La gouvernance reflète ainsi un changement dans les formes de l’action collective ne se réduisant plus à la seule participation des pouvoirs publics qui sont aujourd’hui chargés d’impulser et de coordonner différentes parties prenantes pour l’action collective. Elle permet aussi de rendre compte de la complexité des emboîte- ments entre différents niveaux de décision (du central au local) que le terme de poly- gouvernance (Eme, 2005) s’efforce de qualifier.
La gouvernance apparaît enfin comme une voie d’entrée possible sur la question de la
« modernisation des politiques sociales » en Europe, pour reprendre les termes utilisés dans les textes européens, en permettant d’aborder conjointement les nouveaux arran- gements productifs, territoriaux et partenariaux en réponse aux différents niveaux de contraintes et aux évolutions socio-démographiques. On est ici au centre des transforma- tions de l’État-Providence et des politiques de rationalisation de l’intervention publique.
Les travaux portant sur le Welfare mix et le Welfare pluralism (Evers, Svetlik, 1993 ; Ascoli, Ranci, 2002 ; Pestoff, 2008) font état des différentes modalités de combinaison des sources de protection contre le risque ou des formes de solidarité. De telles analyses renforcent donc les réflexions sur la coordination, le pilotage ainsi que sur la prise de décision dans différents champs de politiques sociales.
Les services d’accueil de la petite enfance (0-3 ans) sont particulièrement concernés par ces évolutions. L’intervention de nouvelles parties prenantes dans la production de ces services et notamment des entreprises privées, le développement d’un quasi-marché dans l’offre de ces services, le renforcement potentiel des pratiques participatives plus ou moins instituées ainsi que la territorialisation des dynamiques de fabrique des services d’accueil sont autant de paramètres qui modifient en profondeur l’action publique et l’organisation territoriale de ces services. Ces transformations, non stabilisées, s’apparentent à des bricolages territoriali- sés, qui confèrent à l’échelon local une fonction de laboratoire. Ainsi, sur la scène locale, se confrontent des politiques de différents niveaux et des acteurs institutionnels hétérogènes qui sont plus ou moins impliqués dans le débat sur le choix du mode de production et d’organisa- tion des services d’accueil ainsi sur le mode de coordination des décisions.
Dans cette perspective, cet article croise les approches en termes de gouvernance et de proximité afin de tester l’hypothèse selon laquelle l’introduction de modalités de gouver- nance quasi-marchande fragilise ou rentre en tension avec les formes de gouvernance parte- nariale que la puissance publique encourage et cherche à stabiliser sur les territoires. Nous verrons, d’une part, si les évolutions en cours dans la gouvernance de l’accueil des jeunes enfants conduisent effectivement à une participation plus large des acteurs publics et privés dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques et, d’autre part, comment elles encadrent la diversification de l’offre en favorisant des dynamiques de coopération et/ou de concurrence entre acteurs. Ce faisant, ces formes de gouvernance ré-interrogent les différentes dimensions de la proximité sur les territoires. On observe ainsi à la fois des tensions sur la proximité géographique, que les transformations organisationnelles viennent exacerber, ainsi que sur les proximités organisationnelle et institutionnelle.
Cet article s’appuie sur les résultats de recherches sur la petite enfance auxquelles nous avons contribué : la recherche européenne TSFEPS (Transformations des structures familiales et des politiques sociales : le cas des jeunes enfants)1 qui portait notamment sur la France, celle sur les modes de gouvernance locale de la petite enfance dans trois départements français, à savoir les Bouches-du-Rhône, la Meurthe-et-Moselle et la Seine- Saint-Denis (Fraisse, Lhuillier, Petrella, 2007), celle sur les formes de participation des entreprises dans l’accueil des jeunes enfants en France (Daune-Richard, Odena, Petrella, 2008) et dans différents pays européens (Daune-Richard et Letablier, 2009)2 auxquels s’ajoutent différents travaux de recherche sur les évolutions dans la régulation de l’État- Providence dans plusieurs pays européens (Richez-Battesti, 2005 ; 2006 ; 2008 ; Richez- Battesti, Petrella, Priou, 2006). Le cas français est systématiquement abordé dans ces recherches, avec comme intérêt d’être mis en perspective relativement aux évolutions d’autres pays européens. Ces recherches ont en commun de reposer sur des enquêtes de terrain, principalement centrées sur des études de cas locales et un recueil d’information qui croise entretiens qualitatifs et approfondissement des contextes et des transformations institutionnelles. Dans cet article, l’analyse est centrée sur la France.
1 Les résultats et rapports de cette recherche menée entre 2001 et 2004 sont disponibles sur le site d’EMES : www.emes.net. Cette recherche a porté sur huit pays : Allemagne, Belgique, Bulgarie, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni et Suède.
2 Les rapports des deux recherches sur la participation des entreprises dans les crèches sont disponibles sur le site de la CNAF, dans la rubrique publications, dossiers d’études, n°91 et n°120 : www.caf.fr ; la recherche comparative portait sur 4 pays : Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni.
2. Une analyse des régimes de gouvernance : quelle articulation entre gouvernance quasi-marchande et partenariale ?
Les résultats des recherches citées sur la petite enfance ont montré qu’en France, comme dans la plupart des pays étudiés, des formes de gouvernance mixte émergent sur les territoires (Fraisse et al., 2008). Si la gouvernance publique ou tutélaire demeure très présente dans ce champ d’activité, ces recherches ont, d’une part, mis en évidence, d’une part, le développement de dispositifs de coordination des acteurs concernés, asso- ciés à des formes de gouvernance partenariale ou multilatérale. D’autre part, on a observé un recours croissant à des dispositifs de politique publique relevant d’une gouvernance quasi-marchande, qui renforcent la concurrence entre acteurs, telles que des mesures de soutien de la demande pour les services ou la multiplication des appels d’offre dans le cadre d’une délégation de service public. Cette hybridation d’instruments relevant de différents modes de gouvernance donne lieu à des compromis institutionnels locaux dif- férenciés qui peuvent, au final, fragiliser les dynamiques de proximité sur un territoire.
2.1. La distinction de quatre régimes de gouvernance
Lors de travaux antérieurs sur la petite enfance (Fraisse et al., 2008), nous avons distin- gué quatre régimes de gouvernance. Nous appuyant sur l’approche d’Enjolras (2008), nous utilisons le terme « régime » de gouvernance pour exprimer une forme stabilisée et cohé- rente de gouvernance, combinant la caractérisation des acteurs, les modalités de leur contri- bution à la définition des politiques publiques, les instruments mis en oeuvre et les formes de l’action collective et des principes de coordination sur lesquels elle se fonde. La gou- vernance publique ou tutélaire se caractérise par une définition et une mise en œuvre des politiques publiques principalement par des acteurs publics, considérés comme les garants de l’intérêt général. La production de services collectifs ou quasi-collectifs est organisée directement par des acteurs publics ou déléguée à des acteurs privés non lucratifs dans le cadre d’une régulation tutélaire, souvent centralisée. Par services collectifs ou quasi-collec- tifs, nous désignons l’ensemble des services ayant les caractéristiques d’un bien public (non rivalité et non exclusion) et les services individuels, i.e. dont la consommation est divisible, qui, au-delà de la satisfaction des usagers, engendrent des bénéfices importants pour la collectivité. La production de ces services est financée par des subventions directes aux prestataires dans le cadre de politiques sociales dans le respect de règles très précises. Des normes de fonctionnement et de qualité sont définies par les organismes de tutelle qui en contrôlent l’application et qui délivrent ensuite aux structures un agrément leur permettant de fonctionner. Les pouvoirs publics agissent ainsi comme les « tuteurs » du bénéficiaire en assurant sa protection et en garantissant la qualité du service dans des activités caractérisées par une évaluation difficile de leur qualité. Lorsque des instances de coordination sont pré- vues, elles sont créées et impulsées par les pouvoirs publics.
La gouvernance multilatérale ou partenariale insiste, quant à elle, sur l’implica- tion d’une diversité d’acteurs publics et privés dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques locales. Les pouvoirs publics jouent un rôle de facilitateur dans la gestion de la vie collective locale aux côtés d’une pluralité d’acteurs, publics et privés. La production de services collectifs ou quasi-collectifs est organisée au sein
de dynamiques partenariales qui permettent la co-construction de l’intérêt général à partir de la diversité des intérêts en présence. Elle est financée par une pluralité de sources, publiques et privées, les pratiques de co-financement étant encouragées.
Ce régime de gouvernance donne lieu en général à la création d’instances de coor- dination décentralisées et ouvertes à toutes les parties prenantes concernées selon une règle de représentativité des forces en présence. Ces instances peuvent résulter d’une décision ou d’une injonction du niveau central ou trouver leur origine dans des initiatives spontanées mises en place par des citoyens ou des associations qui s’ou- vrent ensuite à une plus grande diversité d’acteurs. Dans ce dernier cas, les instances de coordination multilatérales peuvent être vues comme une institutionnalisation de dynamiques relevant d’une gouvernance citoyenne.
Précisément, la gouvernance citoyenne se distingue par la présence d’une pluralité d’acteurs dont une part prépondérante est constituée d’acteurs non publics issus de la société civile (usagers, associations, coopératives, etc.). Ces acteurs ont en commun de favoriser la révélation des demandes sociales en émergence, non ou partiellement reconnues par les pouvoirs publics. Ces nouvelles demandes sociales peuvent ainsi être prises en compte dans la définition de l’intérêt général. Les financements publics sont limités puisque ces demandes ne sont pas encore reconnues et ont pour but de financer la prise de risque et l’expérimentation. Ils sont octroyés projet par projet.
Les instances de coordination sont créées par des acteurs locaux de la société civile (habitants, associations, etc.) et, bien qu’elles soient ouvertes à une diversité de par- ties prenantes, elles n’intègrent que timidement les partenaires publics. Ce régime de gouvernance apparaît moins stabilisé que les autres mais permet de spécifier des dynamiques de gouvernance portées par les citoyens qui peuvent ensuite se traduire par une gouvernance multilatérale ou publique. Il se distingue toutefois du régime de gouvernance quasi-marchande dans la mesure où la coordination se fait par la coopé- ration et non par la concurrence.
Enfin, la gouvernance quasi-marchande met en concurrence les différents prestataires potentiels à travers des mécanismes incitatifs mis en place par la puissance publique (cas des quasi-marchés). La production des services collectifs ou quasi-collectifs est uniquement assurée grâce à des appels d’offre ou à des mécanismes de délégation de service public instaurés par les pouvoirs publics. Les critères d’attribution de ces « marchés » mettent en avant l’efficience dans la production et privilégient la réputation des prestataires lorsqu’ils interviennent déjà dans le secteur ainsi que la satisfaction des consommateurs. Dans le cas d’une délégation de service public, le risque d’exploitation est assumé par le prestataire, contrairement à certains marchés publics. Dans le cas des quasi-marchés, la production de services collectifs ou quasi-collectifs est subventionnée par les pouvoirs publics dans le cadre de mesures de soutien de la demande (comme la déductibilité fiscale, l’octroi de chèque-service ou le paiement à l’acte). Ces modes de financements sont incitatifs et repo- sent sur une mise en concurrence des prestataires alors que les subventions à l’offre limitent la concurrence entre prestataires. Dans un tel régime, la place des prestataires privés à but lucratif est plus importante que dans les autres types de gouvernance.
Cette typologie permet d’améliorer la compréhension des évolutions actuelles obser- vées dans les pays européens et plus particulièrement en France, en ce qui concerne la gouvernance de l’accueil de la petite enfance.
2.2. Une gouvernance mixte à la française
Ainsi, en France, comme dans d’autres pays européens, les autorités publiques n’ont pas le monopole de la gestion des services sociaux. Elles doivent au contraire composer avec une pluralité d’acteurs publics et d’organisations hétérogènes (familles, tiers secteur, associations d’habitants, entreprises, réseaux d’entraide, travail informel non déclaré, etc.).
L’accueil des jeunes enfants se caractérise par un partage complexe des responsabilités entre différents niveaux de pouvoir (central, départemental, municipal), par le caractère non obligatoire de l’engagement des municipalités et par l’absence de droit universel d’accès aux modes d’accueil (Fraisse et al., 2007). Trois acteurs principaux, la Caisse d’allocation familiale (CAF), le Conseil général (CG) et les municipalités se partagent les responsabilités en matière d’accueil des jeunes enfants. L’accueil des jeunes enfants se caractérise donc à la fois par un cadre réglementaire et financier centralisé très prégnant et par la nécessité de mettre en place de mécanismes de coordination entre ces différents acteurs qui prennent des formes variées (contrats, schéma d’organisation, planification et demande d’autorisation, comités de pilotage, etc.). Le contrat Enfance et Jeunesse (2007, ex contrat Enfance) tout comme la Commission départementale de la petite enfance (2002) illustrent ce phénomène. L’appel à la coopération locale reste cependant impulsé par le gouvernement central mais se traduit pas des réalités locales très différentes en termes de coordination entre acteurs.
Nous sommes donc face à une gouvernance tutélaire « multi-niveaux », facteur de com- plexité et de tensions pour la mise en œuvre et l’analyse des services d’accueil, rendant le partage des responsabilités difficile et nécessitant une coordination importante entre ces niveaux de pouvoir, tout en engendrant de fortes disparités territoriales et sociales impor- tantes dans l’accès à ces services.
À ce paysage institutionnel complexe, s’ajoute une volonté claire des pouvoirs publics français de favoriser une diversification de l’offre d’accueil, en encourageant le déve- loppement de l’accueil individuel auprès d’assistantes maternelles mais aussi la partici- pation des entreprises dans l’accueil des jeunes enfants, à travers différentes mesures de déductibilité fiscale (introduites par la Loi de Finance 2004) et de délégation de service public. L’offre d’accueil est ainsi morcelée entre une diversité de types d’accueil (indivi- duel ou collectif ; occasionnel ou régulier) proposés par une pluralité d’acteurs : la famille (parents, grands-parents), les assistantes maternelles, les crèches familiales, les crèches parentales, les haltes-garderies, les crèches multi-accueil, structures pouvant être gérées par des municipalités, des associations, des entreprises ou des entreprises de crèches. La diversification de l’offre repose d’une part sur le recours croissant aux mesures de soutien de la demande des particuliers pour les services d’accueil, à travers la PAJE (prestation d’accueil du jeune enfant) ou le chèque emploi service universel (CESU). Ces mesures d’aide financière ou de déduction fiscale participent à la mise en concurrence des presta- taires dans la mesure où la subvention est portée par l’usager, laissant à ce dernier le choix du prestataire auquel il s’adresse. D’autre part, la mise en concurrence des prestataires s’accentue à travers la multiplication et la transformation des procédures de délégation, passant du « simple » conventionnement entre l’État et les associations à des formes plus complexes de délégation dans le cadre de marchés publics, accompagnées de change- ments dans les modes de financement et d’évaluation (Chauvière, 2008).
Le secteur de la petite enfance se caractérise donc aujourd’hui par une gouvernance mixte, dans laquelle l’introduction progressive de mécanismes de gouvernance quasi-marchande se juxtapose au développement de dispositifs de gouvernance partenariale, dans un cadre tuté- laire très présent et multi-niveaux. En revanche, ce cadre d’analyse à partir des formes de gouvernance ne pose pas explicitement la question du territoire alors même que le territoire de référence de l’action collective est susceptible d’évoluer selon les régimes de gouvernance. Le territoire n’intervient en fait que dans le cadre d’une discussion sur les acteurs plus ou moins impliqués selon les territoires et sur les niveaux de gouvernance et leur articulation.
Or, il est important de prendre en compte l’ancrage des formes de gouvernance dans des territoires locaux qui favorisent les relations de proximité entre les acteurs et plus spé- cifiquement vis-à-vis des familles (Eme, Fraisse, 2005). D’une certaine façon, cette proxi- mité - qui, dès le XIXe siècle pour certains pays, fut une des caractéristiques majeures de l’accueil de la petite enfance - impliquerait des modes de coordination qui soient proches de ceux à qui sont destinés les services. Rien de surprenant dès lors qu’une gouvernance qui tente d’articuler territoire local et proximité des usagers, apparaisse en filigrane dans la structuration des services d’accueil de la petite enfance : territoire de proximité à pré- dominance familiale, ou d’entraide, proximité sous influence publique ou de l’économie sociale et solidaire (ESS), ou encore du secteur privé lucratif (Fraisse et al. 2008).
C’est donc sur cette dimension territoriale et de proximité que nous allons nous centrer. Dans la mesure où les recherches citées sur la petite enfance ont montré la diversité des compromis institutionnels locaux tant dans l’élaboration de la politique publique que dans sa mise en œuvre, nous proposons d’approfondir la question du territoire, sous l’angle de la notion de proximité.
3. Gouvernance, territoire et proximité : quels compromis entre acteurs ?
Pour Gilly, Leroux et Wallet (2004), économistes des proximités, « la gouvernance locale est le processus de structuration d’une mise en compatibilité de différentes moda- lités de coordination entre des acteurs géographiquement proches, en vue de résoudre un problème productif ou, plus largement, de réaliser un projet collectif de développe- ment. En d’autres termes, il s’agit d’un processus de construction d’une proximité insti- tutionnelle nécessaire à la réalisation d’une proximité organisationnelle entre des acteurs géographiquement proches » (p. 193). Dans cette perspective, la gouvernance locale est une construction sociale entre des acteurs qui peuvent avoir des logiques productives différentes, concurrentielles ou partenariales. Un des enjeux au niveau local est dès lors d’arriver à mettre en compatibilité ces différentes logiques. Le croisement entre ces deux approches, régimes de gouvernance d’une part et économie des proximités d’autre part, met en exergue que différentes formes de gouvernance conduisent à la construction de logiques de proximité multiples pouvant rentrer en tension sur le territoire.
3.1. Trois formes de proximité
La notion de proximité correspond à une capacité des agents qui la partagent à se coor- donner (Pecqueur et Zimmerman 2004, p. 25), il s’agit donc d’analyser « la coordination par la proximité » (Talbot, 2008, p3). Ainsi que le rappelle Talbot (2008), les analyses en termes de proximité sont segmentées entre une perspective interactionniste qui distin-
gue proximité géographique et proximité organisée et une perspective plus institutionna- liste qui identifie trois formes de proximité, en scindant la proximité organisée en deux composantes, l’une organisationnelle et l’autre institutionnelle (Pecqueur, Zimmermann, 2004). Des distinctions affinées se sont développées notamment au sein de la proximité institutionnelle en distinguant les normes et les standards, ou encore les logiques d’appar- tenance ou d’adhésion. Plus récemment, Bouba-Olga et Grossetti (2008) revenant sur une proximité organisée (ou encore socio-économique), ont distingué proximité de ressources et proximité de coordination en introduisant notamment au sein de la coordination, une proximité de médiation. Ainsi, si on observe un relatif accord sur la proximité géogra- phique3, les débats portent essentiellement sur la nature des « autres » proximités et leur contenu, et notamment sur la fonction des institutions en tant qu’articulant une dimen- sion cognitive relative aux croyances et à la vision commune du monde (le sens), et une dimension politique relative aux compromis, aux accords et aux choix (Talbot, 2008, p.3).
Nous retenons ici les trois formes de proximité (géographique, organisationnelle et institutionnelle) distinguées par Pecqueur et Zimmermann (2004), que nous appliquons aux services d’accueil des jeunes enfants.
La proximité géographique s’exprime notamment en termes de distance et concerne les opportunités de rencontre et de confrontation entre les différentes parties prenantes des services d’accueil, dont les usagers et leurs familles, et la meilleure connaissance des besoins que la faiblesse des distances et l’ancrage local dans les réseaux sociaux et pro- ductifs introduisent. La proximité géographique est ici abordée dans sa dimension spa- tiale et concerne l’analyse des multiples formes d’organisation territoriale des différents gestionnaires et leur capacité à produire de la proximité, et donc de l’accès aux services, au-delà de la seule réduction de la distance géographique.
La proximité organisationnelle s’exprime par les méthodes qui fondent l’activité principale. Elle concerne la capacité des acteurs, d’une part à impliquer les usagers à l’expression de la demande et à la co-construction de l’offre et de la demande de services dans la mesure où les services d’accueil des jeunes enfants se caractérisent par une dimension relationnelle importante; d’autre part à organiser l’offre de services d’accueil à travers la diffusion de méthodes, d’outils de gestion et référentiels de qua- lité, d’objectifs d’efficacité des services offerts et une régulation de la complémentarité ou de la concurrence entre les services.
Enfin, la proximité institutionnelle s’exprime en référence aux principes, valeurs et normes qui fondent l’adhésion des parties prenantes à un projet commun. Parmi ces normes, on pourrait citer celle de la justice sociale (accessibilité des services ou encore libre choix des individus….) ou celle de la participation des usagers et des salariés à la définition du projet commun et aux processus de décision au sein de l’organisation. Cette forme de proximité rend ainsi compte de la capacité des diffé- rents acteurs, et notamment de l’acteur public à développer une structure commune de coordination à travers la participation dans l’élaboration et la production de l’offre de services d’accueil, à mettre en compatibilité les différentes logiques d’acteurs et à faire émerger des compromis entre ces différents logiques. Il s’agit, à travers
3 On note cependant des approfondissements récents autour de la notion de proximité géographique, par exemple, Torre, (2009).
cette proximité institutionnelle, d’analyser si un consensus autour des normes et des valeurs liées à l’accueil des jeunes enfants est possible permettant la mise en commun de ressources dans l’objectif de création d’un bien commun. Jusqu’à présent, l’ac- cueil des enfants a été considéré comme une activité comportant une mission d’inté- rêt général. Les évolutions à l’œuvre dans ce champ permettent-elles un compromis entre les différentes logiques d’acteurs autour de l’intérêt général ?
Croisant les deux approches en termes de gouvernance et de proximité, il ressort que les évolutions mises en exergue en termes de gouvernance de la petite enfance fragilisent ou mettent en tension les différentes dimensions de la proximité, que ce soit en termes de proximité géographique, organisationnelle ou institutionnelle.
3.2. Tensions sur la proximité géographique. De nouvelles formes organisationnelles sur les territoires : entre intégration horizontale et verticale ?
Comme décrit brièvement plus haut, le secteur de l’accueil des jeunes enfants a connu, ces dernières années, une diversification importante tant des types de services proposés que des types de prestataires, notamment afin de développer l’offre de services dans des territoires qui souffraient d’un manque de places d’accueil. Ainsi, le recours croissant à des assistantes maternelles ou le développement de crèches familiales ou plus récem- ment de mini-crèches participent au développement d’une offre d’accueil en particulier en milieu rural. Dans un contexte d’inégalités territoriales fortes dans l’offre d’accueil (Bailleau, 2009), ces évolutions peuvent être vues comme un moyen de renforcer la proxi- mité géographique en permettant une meilleure adéquation entre l’offre et la demande de services d’accueil sur les territoires.
À première vue, on pourrait penser que les différents acteurs de la petite enfance parta- gent une proximité géographique forte qui rende leur participation aux instances locales de gouvernance légitime. La plupart des acteurs sont situés dans une zone géographique restreinte (suite à la décentralisation des compétences en France, le territoire local corres- pond au maximum au niveau départemental) et partagent l’objectif d’augmenter l’offre de services sur le territoire afin de satisfaire les besoins spécifiques de ce territoire. Le Contrat Enfance et Jeunesse, signé entre une CAF et une ou plusieurs mairies, est, par exemple, un outil de planification et de financement de la politique municipale, plus rare- ment intercommunale, de la petite enfance.
Or, les recherches menées mettent en évidence une recomposition des formes d’orga- nisation des acteurs sur les territoires qui redéploie cette dimension de proximité géogra- phique. Il en ressort que la proximité géographique peut être affectée par des transforma- tions organisationnelles.
Aujourd’hui, on voit apparaître au sein du secteur associatif un mouvement multi- forme de coopération et de regroupement entre les structures associatives. Ces structures, souvent de petite taille, ont été créées par des parents, des habitants ou avec l’appui de la mairie et proposent un accueil des jeunes enfants adapté aux besoins locaux. Ce mou- vement de regroupement en partie impulsé par les pouvoirs publics, vise à mutualiser certaines ressources (comptabilité, formation du personnel), et à atteindre une taille et un seuil de rentabilité suffisants, notamment pour survivre financièrement, se positionner sur le marché et répondre aux appels d’offre.
Plusieurs formes de coopération inter-associative peuvent être repérées, allant de la simple convention de partenariat à la fusion entre associations en passant par des formes juridiques spécifiques (Marciquet, 2008). Un premier niveau de coopération repose sur l’adhésion d’une association locale à une fédération nationale afin de mutualiser certaines tâches de gestion, de comptabilité, d’assistance juridique et de formation. Un second niveau de coopération passe par la fusion-absorption, lorsqu’une association absorbe une autre entraînant la dissolution de cette dernière, notamment dans le cas d’une associa- tion en situation financière critique. Enfin, des cas de fusion-création ont été observés lorsque la fusion entre plusieurs associations a donné lieu à la création d’une nouvelle structure ainsi que des cas d’essaimage de nouvelles structures sur d’autres territoires tout en gardant une insertion importante dans les réseaux sociaux locaux. Par exemple, plusieurs associations marseillaises ont créé une première crèche, puis une deuxième et gèrent aujourd’hui 5 à 8 crèches sur le territoire. Ces regroupements s’appuient sur un ancrage local important et apparaissent comme une façon de combiner des impératifs de gestion et de proximité, celle-ci s’avérant nécessaire pour susciter la reconnaissance et la confiance des acteurs locaux, en particulier des institutionnels. Une des associa- tions de notre enquête, qui au départ est une association de services à domicile, a créé deux crèches afin de répondre aux besoins d’accueil que les intervenantes au domicile des familles avaient signalés. La dynamique de proximité géographique, qui permet une révélation des demandes sociales d’un territoire et une offre de services adaptée à ces demandes, ressort ici clairement.
Par contraste, l’organisation territoriale des entreprises privées qui investissent le champ de la petite enfance est toute autre. L’exemple des entreprises de crèches, i.e. des entre- prises dont l’objectif est d’aider à la création et à la gestion de crèches, est de ce point de vue très intéressant. Ces entreprises se positionnent directement à l’échelon national, ont un siège social souvent en région parisienne et créent des antennes locales pour développer des structures partout sur le territoire français. Elles n’ont pas un ancrage dans les réseaux sociaux locaux comme la plupart des associations mais ont une légitimité professionnelle (ce sont des professionnels de la gestion) qui leur permettent d’obtenir des délégations de service public à l’échelon municipal. Ainsi, pour reprendre l’exemple de l’entreprise de crèches Les Petits Chaperons Rouges, cette entreprise gère aujourd’hui 85 établissements d’accueil des jeunes enfants sur l’ensemble du territoire français, ce qui correspond à l’ac- cueil d’environ 4 500 enfants, 1 300 collaborateurs (http://www.lpcr.fr), pour un chiffre d’affaires d’environ 20 millions d’euros en 2008, qui a du considérablement augmenter en 2009 vu la reprise en délégation des crèches de la ville d’Aix-en-Provence (Les Echos, 3/12/2008). Ces évolutions, encore limitées à ce jour – les places gérées par la cinquan- taine d’entreprises de crèches répertoriées aujourd’hui en France représentent environ 4 % du nombre total de places – questionnent la proximité géographique qui aurait pu lier ces différents acteurs a priori.
Ainsi, l’offre d’accueil sur un même territoire, qu’il soit local, départemental ou régio- nal, est constituée par une diversité d’organisations : des petites associations indépen- dantes (de plus en plus rares), des petites associations structurées en réseau ou regroupées au sein d’une structure plus large (dans le cas d’une fusion-absorption ou d’une fusion- création par exemple), des associations gérant plusieurs établissements et des entreprises de crèches dépendantes du siège social situé à l’extérieur du territoire. Deux mouvements
distincts d’intégration sur le territoire peuvent d’ores et déjà être identifiés et devraient faire l’objet d’un approfondissement ultérieur. On observe d’une part une intégration de type horizontal, entre des structures sur un même territoire (une municipalité ou un dépar- tement par exemple), existantes depuis longtemps ou nouvellement créées pour répondre à des besoins spécifiques du territoire, qui semble caractériser les évolutions en cours au sein du secteur associatif. D’autre part, une intégration de type vertical se développe au sein d’entreprises privées, au sens où une organisation centrale crée des « filiales » sur les territoires, toutes identiques, alors que les décisions se prennent au siège social et sont ensuite mises en oeuvre sur les territoires, dans une dynamique de type top-down.
Au-delà de la distance entre le prestataire et l’usager, qui est réduite dans les deux cas, la proximité géographique en termes de connaissance des besoins et d’adaptation aux réali- tés locales risque d’être réduite dans le cas d’une intégration verticale.
3.3. Des proximités organisationnelles tendues par la performance gestionnaire Deux dynamiques caractérisent les évolutions des proximités organisationnelles contribuant à valoriser la performance gestionnaire. La première concerne la proximité vis-à-vis de l’usager tandis que la seconde caractérise les dynamiques productives.
3.3.1. La proximité vers l’usager : service personnalisé ou standardisé ?
La place accordée à l’usager dans ces changements organisationnels mériterait égale- ment une étude approfondie. Dans les crèches d’entreprise, si les entretiens ont mis en évidence la priorité accordée à la satisfaction du client, la place du client, i.e. le parent, est en réalité limitée. Le parent signe un contrat avec l’entreprise, contrat que les deux parties s’engagent à respecter. En cas de non respect ou de litige avec les parents, l’entreprise de crèche envoie son directeur commercial ou sa collaboratrice régionale afin de régler le problème. Le besoin des parents est défini en termes d’heures d’accueil. La place des parents est donc très limitée, ils sont tenus « en dehors » de la crèche.
Si dans les associations interrogées, on retrouve cet objectif de satisfaction de l’usager, la situation apparaît toutefois quelque peu différente. Plusieurs associations insistent en effet sur l’importance d’adapter le service d’accueil aux caractéristiques de la population qui fréquente la crèche. Adapter le service passe par des choix de recrutement appropriés, par exemple en engageant des personnes du quartier ou en choisissant des qualifications particulières ou encore par une plus grande place accordée aux parents dans le cas d’une crèche qui touche des familles en difficultés sociales. Prévoir des moments de discussion, de formation et d’information avec les parents permet dès lors de renforcer cette proxi- mité vis-à-vis des usagers. Le besoin des parents est donc défini de manière plus large et touche à des dimensions d’insertion sociale et de soutien à la parentalité que l’on ne retrouve pas dans les crèches gérées par les entreprises de crèches.
Il nous semble ainsi que la proximité vers l’usager peut être abordée à partir du degré de standardisation du service d’accueil, allant d’un accueil personnalisé, qui dépasse le simple besoin de garde et relève de l’accompagnement des parents, à un accueil tout à fait standardisé et uniformisé. À cet égard, notons que l’analyse des formes de participation des entreprises dans les crèches a toutefois mis en évidence l’existence de deux logiques diffé- rentes d’un opérateur à l’autre (Daune-Richard et. al, 2008, p.69). Certaines entreprises de
crèches envisagent chacune de leur crèche comme un lieu unique et l’organisent en tenant compte de son histoire, de son environnement socio-économique, des caractéristiques de son personnel… Ainsi l’une des deux entreprises de crèches étudiées conçoit ses projets en fonction des entreprises auxquelles ils sont destinés, de leur activité, de leurs besoins.
Il n’existe pas de plan type de ses crèches, les unes sont aménagées dans des locaux pré- existants au projet, d’autres sont construites spécifiquement pour le projet, d’autres encore existaient déjà en tant que crèche avant que l’entreprise n’hérite de sa gestion. Cette entre- prise se caractérise par un parc de crèches d’une grande hétérogénéité du point de vue de l’architecture des bâtiments, de leur aménagement ou encore de la décoration intérieure qui s’adapte, dans les cas qui s’y prêtent, à l’activité des entreprises partenaires.
D’autres opérateurs reproduisent au contraire, de façon quasi-standardisée, le service d’accueil qu’ils proposent, quelles que soient la crèche, ses caractéristiques et sa loca- lisation. Dans notre étude, les crèches du deuxième prestataire rencontré étaient toutes, par choix, des SARL, hormis les crèches en délégation de service public. Ce prestataire ne « bâtit » pas mais choisit d’aménager toutes ses crèches dans des locaux déjà exis- tants. Celles-ci sont conçues sur la base d’un même concept qui n’évolue qu’à la marge en fonction des lieux et des besoins : une pièce centrale de motricité et d’accueil autour de laquelle s’organisent les différentes sections de la crèche, un grand nombre de petits dortoirs, et des éléments de décoration que l’on retrouve dans chacune des crèches. Cette grande homogénéité permet d’identifier facilement les crèches de ce prestataire, qui por- tent d’ailleurs toutes son nom. Cette standardisation, signature du prestataire, est destinée à rendre visible la spécificité de ses structures d’accueil et peut être considérée comme le reflet des services proposés et de leur gestion, eux-mêmes grandement standardisés.
3.3.2. L’émergence de nouvelles logiques productives
D’un point de vue organisationnel, l’arrivée des entreprises privées introduit en effet des nouvelles logiques productives, fondées sur une dynamique marchande et indus- trielle, qui entrent en tension avec une logique productive que nous pourrions qualifier de « domestique », étant donné l’importance de la dimension relationnelle des services d’accueil et de « civique », puisque basée sur la révélation et la satisfaction de besoins d’intérêt général pas forcément solvables. La coordination entre acteurs publics, associa- tifs et privés lucratifs semble difficile a priori dans la mesure où ces organisations ne sont pas caractérisées par une proximité organisationnelle. Néanmoins, le « tournant gestion- naire » que l’on a pu rencontrer au sein de plusieurs associations étudiées est peut-être le signe d’un rapprochement organisationnel entre les différents types d’organisation. Les études de cas révèlent que plusieurs associations développent des outils de gestion (fiches de poste, référentiels métiers, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, plans de formation, etc.), outils empruntés à l’origine au secteur industriel.
Les modifications dans les instruments d’intervention publique ont, sans doute, participé à la transformation en profondeur de la gestion des associations. Ainsi, la généralisation de la prestation service unique (PSU) par les CAF pour le financement des modes d’accueil de la petite enfance a suscité une adaptation de la gestion des modes d’accueil en insistant notamment sur l’augmentation du taux de fréquentation des crèches et le passage au multi- accueil (i.e. permettant d’accueillir des enfants à titre occasionnel dans une structure proposant auparavant uniquement de l’accueil régulier). Si l’incitation à l’amélioration de la gestion des
crèches peut être bénéfique pour le secteur des services d’accueil, les directrices de crèches interrogées insistent sur le manque de temps, d’outils et des compétences nécessaires au déve- loppement d’outils de gestion. Certaines associations qui n’ont pas su ou qui n’ont pas pu répondre à ces nouvelles exigences de gestion et de remplissage de la crèche ont vu leur équilibre financier compromis : la réponse à ces exigences conditionne en effet leur accès aux subventions (Daune-Richard et al., 2008, p. 68). Pour certaines directrices, la priorité donnée aux impératifs de gestion risque de menacer la finalité première du service d’accueil, à savoir le bien-être de l’enfant. « Remplir » la crèche avec des enfants accueillis à titre occasionnel pose en effet pas mal de questions en termes pédagogique et d’organisation des groupes.
Quant aux mesures de soutien de la demande, que ce soit à travers la déduction fiscale des frais de garde ou les allocations octroyées dans le cadre de la PAJE, elles incitent les différents opérateurs à signaler leur qualité sur le marché dans la mesure où l’usager les met en concurrence. Se développent ainsi sur les territoires des démarches qualité, de certification ou de normalisation, démarches qui touchent notamment à la question des modes de gestion des organisations4.
Enfin, la tendance actuelle de délégation de service public renforce l’impératif ges- tionnaire de toutes les organisations en imposant, en référence au nouveau management public, une réduction des coûts, une recherche de performance comptable et des formes de normalisation notamment induite par les référentiels d’évaluation et d’accountability.
Ce faisant, les instruments de politique publique accentuent la proximité organisation- nelle entre organisations de l’économie sociale et solidaire, les entreprises privées com- merciales, voire certaines crèches municipales. Cette primauté accordée aux logiques de performance gestionnaire et de rentabilité risque de diluer la mission d’intérêt général de la production de ces services, notamment en termes d’accès des services d’accueil à tous et de maintien du lien social sur le territoire, comme développé au point suivant.
3.4. Une proximité institutionnelle fragilisée ?
La diversification accrue des acteurs dans l’offre de services d’accueil pose également question en termes de proximité institutionnelle.
D’une part, la primauté accordée par les différents acteurs, sous l’impulsion des pou- voirs publics, aux logiques de performance et de rentabilité risque de diluer, voire d’en- trer en conflit avec le référentiel d’intérêt général associé à l’accueil des jeunes enfants.
D’autre part, les dynamiques de partenariat entre acteurs publics et privés s’avèrent limi- tées et peu stabilisées dans un contexte de concurrence croissante entre opérateurs.
3.4.1. Poursuite de l’intérêt général ou impératifs gestionnaires : des proximités institutionnelles en tension ?
L’ouverture au secteur privé lucratif et, avec elle, le renforcement de logiques produc- tives marchandes et industrielles, risque de déstabiliser le compromis institutionnel his- torique entre secteurs public et associatif dans l’offre de ces services. En effet, ces deux
4 Par exemple, deux entreprises de crèche proposent leurs propres labels : « Quali-Crèche » par Crèche attitude (www.creche-attitude.fr/) et le label HQS (hygiène, qualité et sécurité) développé par Cap’éveil&sens, filiale de du groupe Inov’stratégie pour son réseau de crèches et de services d’accueil (http://www.eveiletsens.
com). Ces labels sont proposés par l’entreprise, pas par une structure tierce ou une agence de normalisation.
secteurs partagent une proximité institutionnelle forte, construite sur la finalité sociale qu’ils partagent et caractérisée par un compromis entre logiques civique et domestique, qui s’est traduite par une reconnaissance mutuelle des deux secteurs, tant dans l’offre de services que dans l’accès aux financements publics. Il en a découlé une forme de gouvernance publique, fixant un cadre tutélaire prégnant tout en laissant de la place aux initiatives innovantes du secteur associatif (crèches parentales, haltes-garderies, lieux d’accueil parents-enfants, etc…). Cette proximité institutionnelle risque d’être ébranlée par l’ouverture croissante au secteur privé lucratif en rendant plus difficile la mise en compatibilité des logiques productives, essentiellement marchandes et industrielles, et la poursuite de la mission d’intérêt général qui était traditionnellement assignée aux services d’accueil des jeunes enfants.
3.4.2. Des dynamiques de participation entre acteurs publics et privés limitées et descendantes : une proximité institutionnelle réduite ?
Comme souligné plus haut, l’appel à la coopération entre acteurs publics et privés fait partie intégrante des évolutions en cours afin d’organiser la diversification croissante des prestataires de service. En France, la loi sur la famille de 2002 prévoit la mise en place dans chaque département d’une Commission départementale de l’accueil de la petite enfance. Cette Commission devient un cadre légal de coopération institutionnelle et professionnelle qui vise à décloisonner les actions des différents acteurs et institutions locales : que ce soit en matière d’évaluation des besoins de garde, de développement des services, ou que ce soit en termes d’information et d’égalité d’accès des parents et de qualité de l’accueil. Dans ce cas, la participation des acteurs non institutionnels est plutôt de type top-down ou descendante, puisqu’elle est encouragée par une injonction centrale de coopération des différents acteurs.
En revanche, à petite échelle et souvent de manière encore balbutiante, les recherches citées ci-dessus ont également identifié des structures de gouvernance citoyenne, i.e. initiées et portées par des acteurs non institutionnels. Ces structures de gouvernance sont davantage le fruit d’une histoire où la mobilisation des acteurs et organisations non municipaux, en particulier les organisations de l’économie sociale et solidaire, a généralement joué un rôle déterminant dans la construction d’une politique locale de la petite enfance. Qu’il s’agisse d’initiatives de parents, de coopératives ou d’associations, ces organisations ont, de manière directe ou indirecte, influencé les formes actuelles de la gouvernance locale.
Mentionnons par exemple le réseau des crèches parentales avec ses structures de coor- dination régionales lorsqu’elles existent (cf. le pendant de l’Association des Collectifs Enfants, Parents, Professionnels – ACEPP), qui offre des services de soutien logistique, de formation ou de représentation auprès des autorités) ou, à une plus petite échelle, les plates-formes ou collectifs locaux de la petite enfance. Citons aussi la création, en 2008, de la Commission régionale de la petite enfance en PACA, à l’initiative de l’URIOPSS et de l’Union des centres sociaux, qui rassemble différents acteurs de l’économie sociale et solidaire autour de la problématique de la petite enfance.
Dans ces cas de figure, la dynamique est plutôt bottom-up. Ce sont des réseaux d’ac- teurs auto-organisés qui peuvent, à terme, influencer les politiques publiques. Leur dif- ficulté est d’être reconnus par les autorités publiques comme des interlocuteurs à part entière de la politique de la petite enfance.
Cette distinction rejoint l’analyse proposée par Enjolras (2009) dans ce dossier, qui identifie deux perspectives théoriques de la gouvernance, l’une plus étatique, verticale et descendante, où l’État cherche à impliquer une diversité croissante d’acteurs non insti- tutionnels, l’autre plus portée par la société civile et horizontale, qui désigne la capacité des acteurs de la société civile à s’auto-organiser et à peser sur les politiques publiques.
Comme suggéré par Enjolras, ces deux conceptions théoriques peuvent coexistent au sein d’un même pays ou d’un même territoire ; l’intérêt est donc de voir comment ces formes de gouvernance locale s’articulent et s’entrechoquent aux différents niveaux de pouvoir et avec quelle efficacité ou efficience.
Globalement, les recherches sur lesquelles nous nous appuyons dans cet article met- tent en avant la difficulté de faire fonctionner ces deux types de partenariat au quotidien.
Lorsque les partenariats sont initiés et encadrés par les pouvoirs publics, ils souffrent d’une faible participation des acteurs non institutionnels ou d’une capacité relative- ment limitée de ces acteurs à influencer les décisions de politique publique. De plus, les acteurs non institutionnels ne sont pas systématiquement intégrés dans les financements publics au-delà de financements spécifiques par projet. Lorsque ces partenariats éma- nent de la société civile, ils ont du mal à être reconnus et à participer à l’élaboration des politiques publiques, même si des différences importantes émergent entre les territoires.
Par exemple, la comparaison de trois départements français a montré qu’en Seine-Saint- Denis, un effort réel de coordination et de participation des acteurs de la société civile à la gouvernance locale avait été entamé. Dans le cadre du schéma départemental de la petite enfance, des groupes de travail ont été constitués afin de développer une politique globale de la petite enfance sur le territoire. À l’inverse, c’est plutôt la faiblesse d’une coordina- tion globale qui ressort des Bouches-du-Rhône comme en Meurthe-et-Moselle. Dans les Bouches-du-Rhône, au moment de l’enquête, aucune commission départementale n’était opérationnelle, le déficit de pilotage institutionnel a été souligné malgré une bonne coor- dination entre institutions au niveau technique et les modalités de coordination identifiées demeurent cloisonnées entre secteurs public et associatif. Cette commission a été créée fin 2008. En Meurthe-et-Moselle également, malgré l’existence de la commission dépar- tementale, le déficit de participation des acteurs non institutionnels a été souligné.
Les évolutions en cours dans le secteur de la petite enfance montrent donc plutôt une difficulté des acteurs publics et privés à se coordonner efficacement, traduisant ainsi une fragilisation de la proximité institutionnelle. De plus, la mise en concurrence croissante des organisations, encouragée par les pouvoirs publics notamment à travers la multipli- cation des procédures de délégation de service public, risque de freiner encore les dyna- miques de coordination, certains acteurs considérant recevoir des injonctions à première vue paradoxales : ils sont censés se coordonner autour d’un objectif commun alors qu’ils sont en concurrence sur différents appels d’offre. La participation, principe au cœur de la réforme de l’action publique, semble ici malmenée.
Ces évolutions trouvent écho au sein de l’Union européenne, puisque toute organi- sation qui produit des biens et services contre rémunération, quel que soit son mode de financement, est considérée comme une entreprise soumise aux règles du marché inté- rieur et de la concurrence, sauf si la mise en concurrence entrave la mission d’intérêt général notifiée dans un acte de mandatement (Communication de la Commission sur les SSIG, novembre 2007). Le caractère économique d’un service ne dépend donc pas du
statut juridique du prestataire de service (un organisme à but non lucratif, par exemple), ni de la nature du service, mais plutôt de la manière dont une activité donnée est effecti- vement exercée, organisée et financée. Dans la pratique, exception faite des activités liées à l’exercice de l’autorité publique, auxquelles les règles du marché intérieur ne sont pas applicables en vertu de l’article 45 du traité CE, il s’ensuit que la grande majorité des services peuvent être considérés comme des «activités économiques», au sens des règles dudit traité relatives au marché intérieur (articles 43 et 49) » précise la Commission dans sa communication de 2007. Etant donné les mutations profondes qui caractérisent l’offre de services sociaux aujourd’hui, la Commission arrive au constat suivant : « un nombre croissant d’activités exercées quotidiennement par les services sociaux entrent désormais dans le champ d’application du droit communautaire, dans la mesure où elles sont consi- dérées comme étant de nature économique ».
Ces évolutions mettent clairement en évidence que le statut n’est plus discriminant dans l’offre de services sociaux d’intérêt général. L’enjeu réside dans les formes de man- datement entre les États membres et les prestataires de leur choix pour la fourniture de services sociaux d’intérêt général. Ce processus de banalisation des types d’organisation autour de la notion d’activité économique renforce l’affirmation d’une proximité orga- nisationnelle tandis que la proximité institutionnelle se réduit. La récente transposition de la Directive Services dans le droit français considère de fait que les services d’accueil collectif de la petite enfance rentrent dans le champ d’application de la directive services et sont donc soumis aux règles du marché intérieur.
4. Conclusion : nouvelles formes de gouvernance territoriale, des proximités déstabilisées ?
Les services d’accueil ont connu, ces dernières années, une mutation profonde carac- térisée par une décentralisation des compétences et une architecture institutionnelle multi-niveaux, une diversification des acteurs concernés par la conception et la mise en œuvre des politiques publiques avec un recours croissant à des prestataires privés, lucratifs ou non, et par des changements importants dans les instruments de politiques publiques, en particulier dans les modes de financement de ces services plutôt en faveur du soutien de la demande que de l’offre.
Dans ce contexte, la France, comme la plupart des pays européens, doit gérer une gouver- nance « mixte » qui articule, non sans tension, différents niveaux de pouvoir et de compétence, différents acteurs et différentes modalités de coordination entre ces acteurs. Nous avons illus- tré par quelques exemples l’émergence de formes de gouvernance mixte qui juxtaposent, dans un cadre défini par une gouvernance publique et tutélaire bien prégnante, des éléments de gouvernance partenariale, quasi-marchande et, dans une moindre mesure, citoyenne. L’appel à la coopération entre acteurs locaux demeure une injonction principalement centralisée et verticale dans une logique politico-administrative, laissant, en réalité, peu de place aux dyna- miques participatives et à la société civile. Cet appel à la coopération se développe parallè- lement au recours à des instruments de mise en concurrence des prestataires sous tutelle des autorités publiques locales. L’analyse empirique a donc fait émergé la co-existence de relations de coopération et de concurrence, que certains qualifient de « coopétition » (Brandenburger, Nalebuff, 1996), entre les mêmes acteurs au sein d’un même territoire.
Cette analyse des évolutions des formes de gouvernance en termes de proximité nous laisse perplexe quant à leur capacité à générer une mise en compatibilité des logiques productives et des dynamiques de coopération des différents acteurs sur un territoire, dans un contexte marqué par une mise en concurrence de plus en plus forte. Ainsi, le recours croissant à des mesures de politiques publiques relevant d’une gouvernance quasi-mar- chande, poussent les organisations à l’adoption de nouvelles formes organisationnelles pour survivre et se positionner sur le marché, qui risquent de limiter la proximité géo- graphique et qui renforcent la légitimité professionnelle basée sur la capacité gestion- naire des organisations. Ce faisant, la proximité organisationnelle entre associations et entreprises s’accentue dans un processus d’isomorphisme institutionnel et la proximité institutionnelle se dilue, en particulier en ce qui concerne la mission d’intérêt général et les objectifs de justice sociale qui sont associés à l’accueil des jeunes enfants au profit d’une norme industrielle basée sur l’efficacité et la performance.
De façon plus précise, le poids important accordé à la proximité organisationnelle inter- associative pourrait expliquer les pratiques de coopération et les regroupements observés localement au sein du secteur associatif quant à l’organisation et à la fourniture des services d’accueil, alors que les éléments de gouvernance quasi-marchande se renforcent.
Enfin, dans la mesure où la montée en puissance de formes de gouvernance quasi- marchande s’accompagne d’une multiplication de dispositifs publics relevant d’une gou- vernance partenariale, ces différentes tendances et le développement d’injonctions à pre- mière vue paradoxales qui les accompagnent, laissent entrevoir d’une part un risque de banalisation des organisations de l’économie sociale et solidaire, considérées comme des entreprises comme les autres et, d’autre part, un risque d’instrumentalisation croissante de ces organisations, transformées en simples opérateurs pour les collectivités territo- riales. Ce faisant, ces évolutions réduisent de fait les différentes facettes de la proximité en particulier lorsqu’il s’agit de la prise en compte des caractéristiques des usagers et des territoires, de la participation des usagers aux décisions et à l’évaluation de la qualité des services ou encore de la poursuite d’un objectif de réduction des inégalités sociales ou d’équité entre les territoires dans l’accès aux services d’accueil.
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