Le 17 juin 2016 Le président
à
Madame La Maire de Rennes Hôtel de Ville
BP 3126 35031 Rennes Cedex
Dossier suivi par : Annie FOURMY, greffière T 02 99 59 85 44
annie.fourmy@crtc.ccomptes.fr Réf. : n° du contrôle 2015-0014
Objet : notification du rapport d’observations définitives et sa réponse P.J. : 1 rapport
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion de la ville de Rennes concernant les exercices 2011 et suivants ainsi que les réponses qui y ont été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport et les réponses seront joints à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration.
En application de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Enfin je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du code précité, le rapport d’observations et les réponses jointes sont transmis au préfet ainsi qu’au directeur régional des finances publiques d’Ille et Vilaine.
Jean-Louis HEUGA
NOTIFICATION FINALE
DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion de la ville de Rennes
au cours des exercices 2011 et suivants
INTEGRANT LES REPONSES REÇUES DANS LE DELAI LEGAL
SOMMAIRE
Rapport d’observations définitives p. 1 à 61
Réponse de Madame Nathalie APPERE, maire p. 62 à 90
Réponse de Monsieur Daniel DELAVEAU, ancien maire p. 91
SOMMAIRE
1. LA COMMUNE DE RENNES 9
1.1. PRESENTATION GENERALE 9
1.2. LE PROGRAMME DE MANDAT 9
2. LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE 10
2.1. LA GESTION ADMINISTRATIVE 10
2.2. LA GESTION COMPTABLE ET FINANCIERE 13
2.3. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 23
3. LES RELATIONS AVEC LES TIERS 30
3.1. LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS 30
3.2. LES RELATIONS AVEC LES DELEGATAIRES 34
4. LA GESTION DES BIENS ET DU TERRITOIRE 37
4.1. LES ZONES D’AMENAGEMENT CONCERTE (ZAC) 37
4.2. LA GESTION DU PATRIMOINE COMMUNAL 42
5. ANNEXES 54
Commune de Rennes
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BRETAGNE
Exercices 2011 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la commune de Rennes à compter de l’exercice 2011. Ce contrôle a été ouvert par lettre du 19 janvier 2015.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du CJF a eu lieu le 19 octobre 2015 avec Mme Nathalie Appéré, maire de Rennes, et le 20 octobre 2015 avec son prédécesseur, M. Daniel Delaveau.
Lors de sa séance du 10 décembre 2015, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 13 janvier 2016 à l’ordonnateur en fonctions, ainsi qu’à son prédécesseur. Des extraits ont été également adressés à des tiers mis en cause.
Après avoir examiné les réponses écrites et entendu à leur demande la maire de Rennes et les représentants du président du Stade rennais Football Club, la chambre, lors de sa séance du 27 avril 2016, a arrêté ses observations définitives.
RÉSUMÉ
La chambre régionale des comptes de Bretagne a examiné la gestion de la commune de Rennes sur la période 2011-2015. Principale commune d’Ille-et-Vilaine et de Bretagne, elle comptait près de 214 000 habitants début 2014 et employait plus de 3 100 équivalents temps plein sur emplois permanents. Avec 42 autres communes, elle constitue depuis le 1er janvier 2015 la métropole de Rennes à laquelle viennent d’être transférées des compétences en matière d’eau, d’assainissement, de voirie, de chauffage urbain et de parkings.
Organisation générale
La métropole et la commune de Rennes ont mutualisé une grande partie de leurs services en 2010 et poursuivent cette action pour la direction générale et la direction des finances. Toutefois, le caractère obsolète de la convention de mutualisation doit être souligné, même si le bilan annuel de la commission de suivi et d’évaluation, essentiellement financier, est de bonne qualité. L’amélioration de la qualité de service recherchée, quant à elle, n’a jamais été globalement évaluée.
A ce jour, la commune ne dispose ni d’un schéma directeur des systèmes d’information, en cours d’élaboration, ni d’un plan de reprise d’activité.
Situation financière
Sa situation financière était satisfaisante fin 2014. Les dépenses de fonctionnement du budget principal représentaient 261 M€ cette année.
Néanmoins, au regard de la baisse de ses ratios financiers ces dernières années et compte tenu à la fois de la réduction des dotations de l’Etat et de la progression des dépenses de fonctionnement, la commune doit rapidement trouver des sources d’économie comme le prévoient ses dernières lettres de cadrage budgétaire et son dernier débat d’orientation budgétaire (DOB). La gestion de son patrimoine immobilier et l’optimisation de ses relations avec le secteur associatif sont deux exemples développés infra. En parallèle, la commune mène une réorganisation de ses modes de fonctionnement qui devrait aboutir début 2016.
Au demeurant, la prospective financière établie pour le mandat en cours prévoit une dégradation importante de plusieurs indicateurs financiers.
Gestion budgétaire et comptable
En l’absence d’un plan pluriannuel de fonctionnement et sachant que le plan pluriannuel d’investissement existant n’est pas présenté aux instances, les DOB devraient s’enrichir d’une vision prospective et d’informations plus détaillées sur la dette, dont un tiers est maintenant réalisée sous forme d’émissions obligataires à remboursement du capital intégralement in fine. En outre, contrairement à la pratique, ce débat doit également concerner les budgets annexes.
Par ailleurs, plusieurs observations sont formulées sur la fiabilité des comptes : apurement du compte des recettes à classer ou à régulariser, volume important de mandatement en fin d’année, absence de certaines provisions, niveau du taux de réalisation des dépenses d’investissement du budget principal en l’absence de gestion en autorisations et crédits de paiements (AP/CP).
Gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines de la commune est mutualisée avec celle de la métropole. Si de nombreuses actions ont été conduites en matière d’égalité professionnelle, de précarité ou de formation continue, le pilotage des ressources humaines doit être mieux formalisé.
Les effectifs communaux permanents ont progressé de 3,4 % sur la période, malgré les mutualisations mises en œuvre avec la métropole et sans nouvelle compétence.
S’agissant du temps de travail, les droits acquis correspondent chaque année à plus d’une semaine supplémentaire de congés par rapport à la durée légale de 1 607 heures et engendrent un surcoût annuel de près de 2,4 M€. Les agents bénéficient notamment d’une demi-journée de congés au titre de la braderie dont le principe n’est pas acté par une délibération du conseil municipal. Le coût du régime d’autorisations d’absences, très favorable aux agents, n’est pas connu du service gestionnaire. Les remboursements de frais de déplacements des agents étaient par ailleurs supérieurs aux dispositions réglementaires jusqu’en 2014.
L’examen d’un échantillon de dossiers de personnels titulaires et contractuels et de la situation des collaborateurs de cabinet souligne l’absence de mise à jour ou de production d’arrêtés individuels les concernant ainsi que des irrégularités portant sur le versement de certaines primes ou indemnités.
Les relations avec les associations et les délégataires de service public
En matière de relations avec les associations, les conventions sont régulièrement établies sous réserve d’ajustements ponctuels à réaliser (respect du format type, durée à limiter, reversement de subventions reçues, rapport sur les versements aux organisations syndicales). D’autre part, la mise en place de critères d’attribution et l’évaluation des objectifs retenus dans les conventions devraient être plus systématiques et mieux formalisées.
L’examen des délégations de service a montré un suivi effectif de la part des services de la commune. Cette dernière pourrait néanmoins être plus exigeante quant à la nature de l’information fournie par le délégataire. S’agissant de la délégation des parkings, les résultats financiers du délégataire, largement supérieurs au plan de charge, n’ont pas conduit la commune à revoir son intéressement contractuel à la hausse.
Le patrimoine immobilier et les zones d’aménagement
La chambre a examiné le patrimoine immobilier de la commune, parfois mis à disposition de tiers, comme c’est le cas du stade de la rue de Lorient.
Les services ont une bonne connaissance de l’important patrimoine immobilier communal. Des contrats formalisent les engagements retenus et une base de données, dont l’usage est de plus en plus partagé, permet un suivi simplifié du parc de biens.
Cette base est l’un des outils d’une stratégie communale patrimoniale qui fait actuellement défaut. Cette dernière est en cours d’élaboration en 2016.
Le niveau de l’aide indirecte globale au secteur associatif, sous forme d’aides en nature, n’apparaît pas clairement dans les documents budgétaires. Pourtant, ce soutien représente près de 13 M€ en 2014, qui s’ajoutent aux 35,8 M€ d’aide financière directe. En outre, la récente convention type devrait être appliquée à certains contrats plus anciens. Plus globalement, ce mode de soutien devrait être évalué selon la nature des locaux et les catégories de preneurs pour en mesurer les impacts.
S’agissant des zones d’aménagement concerté, l’information des élus est perfectible tant sur le coût complet de l’opération, certains travaux restant à la charge du budget principal de la collectivité, notamment pour les opérations en régie, que sur le respect de son calendrier.
Recommandations
Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations suivantes :
En matière d’administration :
1. Elaborer une stratégie de la gestion du patrimoine immobilier communal (cf. 4.2.2) ; 2. Elaborer un schéma directeur des systèmes d’information (SDSI) en liaison avec celui
de la métropole (cf. 2.1.4) ;
En matière comptable et financière :
3. Améliorer la qualité de l’information présentée en débat d’orientation budgétaire (prospective, budgets annexes) (cf. 2.2.1) ;
4. Apurer, en fin d’exercice, le compte 471 (Recettes à classer ou à régulariser) du budget principal (cf. 2.2.2.2) ;
En matière contractuelle :
5. Revoir la convention de mutualisation de 2010 entre la commune et la métropole (périmètre, évaluation, …) (cf. 2.1.3) ;
6. Assurer systématiquement une évaluation des objectifs retenus dans les conventions avec les associations (cf. 3.1.4) ;
7. Revoir à la hausse les clauses d’intéressement de la délégation de service public des parkings aux regards des résultats financiers du délégataire (cf. 3.2.3.3) ;
En matière de ressources humaines :
8. Etablir, pour chaque agent, un arrêté individuel fixant le niveau des indemnités (cf. 2.3.6) ;
9. Régulariser les indemnités versées sans fondement légal (cf. 2.3.6).
Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son résumé.
1. LA COMMUNE DE RENNES 1.1. PRESENTATION GENERALE
La commune de Rennes compte une population de 213 956 habitants début 2014, en progression de 1 % depuis 2011. La commune est membre d’une communauté d’agglomération devenue métropole le 1er janvier 2015. A cette date, elle emploie 3 100 équivalents temps-plein, auxquels il faut ajouter pour partie 470 agents de la métropole affectés aux services mutualisés avec la commune.
Le précédent rapport de la chambre portait sur la compétence Eau/assainissement et les finances communales. Les recommandations de ce rapport ont été suivies à l’exception de celle relative à la programmation budgétaire.
La chambre a rencontré des difficultés lors de ses échanges avec la direction des ressources humaines ayant entraîné des délais de réponse importants voire l’absence de réponse. L’ordonnateur a, néanmoins, produit a posteriori certaines des pièces réclamées durant l’instruction.
1.2. LE PROGRAMME DE MANDAT
Un programme de mandat précis et ambitieux a été défini, pour les années 2014-2020, sur la base d’une série d’objectifs et de propositions concrètes. Cette démarche, suivie par les services communaux, s’appuie sur un tableau de bord validé en avril 2015 dans lequel a été introduite une notion de priorité parmi les 398 propositions retenues. L’analyse du bilan des services de la commune, daté de mai 2015, montre qu’un quart des propositions est déjà réalisé. Cependant, le suivi de plusieurs propositions1 sera complexe à évaluer en raison de calendriers d’avancement imprécis, de l’absence d’indicateur de référence ou encore d’une définition de la proposition toujours en cours. Enfin, les propositions ne sont que rarement orientées vers la réduction de la dépense publique.
Dans le cadre de ce programme, l’équipe municipale a engagé dès 2014 une réflexion dénommée Service public 2020 dont l’objectif est de repenser le service public municipal dans un contexte de très forte contrainte financière et d'évolution importante des besoins. Elle devrait porter ses fruits dès 2016.
1 C’est le cas par exemple pour les cas suivants : « Travailler en partenariat étroit avec les associations », « Faire en sorte que les conditions soient réunies pour permettre une véritable augmentation des mesures d'ordonnances de protection » ou « Faire vivre le dialogue social par des échanges dans différents cadres formels (instances paritaires, groupes de pilotage) ou informels ».
2. LA GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE 2.1. LA GESTION ADMINISTRATIVE
2.1.1. Une démarche structurante de contractualisation
Dans le cadre de son pilotage interne, la commune a engagé une démarche de contractualisation entre certains services et les directions fonctionnelles comme cela est le cas pour la Criée, l’Opéra et le musée des Beaux-arts2. Cette démarche consiste à négocier des objectifs à atteindre sur des périodes de trois ans et à définir les indicateurs correspondants.
Elle repose sur deux types de documents : des budgets de service (période 2015-2017), définissant le cadre budgétaire et des protocoles objectifs - moyens (période 2014-2016), arrêtant les objectifs proprement dit déclinés en « sous-objectifs ».
La chambre relève que ces documents valables trois ans devraient être synchronisés et les modalités de l’évaluation annuelle précisées.
2.1.2. Les transferts de compétences
La commune a procédé à de nombreux transferts de compétences ces dernières années dont l’eau potable et certains équipements culturels.
L’eau potable 2.1.2.1.
La métropole vient de prendre la compétence Eau et l’a déléguée au syndicat Collectivité Eau du Bassin Rennais qui produit et distribue l'eau potable aux habitants de 56 communes, dont celles de Rennes Métropole. Ce syndicat a confié la gestion de l’outil de production de l’eau sur son territoire et la distribution de l’eau sur la commune de Rennes à la société publique locale (SPL) Eau du Bassin Rennais, créée en 2013.
La commune de Rennes et la Collectivité Eau du Bassin Rennais sont, depuis 2015, les deux actionnaires de la SPL, à hauteur respectivement de 16,3 % et 83,7 %.
Ainsi, la commune de Rennes, qui a transféré sa compétence Eau à la métropole en janvier 2015, demeure actionnaire de la SPL.
La légalité de cette pratique n’est pas assurée au regard des dispositions de l’article L. 1531-1 du CGCT portant sur les SPL, qui prévoit notamment3 que « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital », d’autant plus que la commune adhère déjà au syndicat.
2 S’agissant de ce dernier, le protocole d'objectifs – moyens, en cours de finalisation, n’était pas disponible mi-2015.
3 La circulaire N°COT/B/11/08052/C du 29 avril 2011, précise que : « La création d’une SPL ou d’une SPLA entre un EPCI et ses communs membres est possible dès lors que l’objet social se rapporte à une compétence partagée (cf. notion d’intérêt communautaire). A l’inverse, en cas de transfert intégral d’une compétence à un EPCI, il ne peut être constitué une SPL ou une SPLA entre l’EPCI et ses communes membres sur ce champ de compétence. »
Les grands équipements culturels et sportifs 2.1.2.2.
La délibération du 20 octobre 2000 relative aux modalités d’exercice des compétences de Rennes Métropole et aux critères d’intérêt communautaire, complétée en 2008, précise que
« … la Communauté d'agglomération construit, aménage, entretient et gère les équipements culturels et sportifs, qui sont de rayonnement communautaire. Seront pris en compte notamment l'origine géographique des usagers, la reconnaissance qualitative des activités, l'association financière de plusieurs partenaires ... ». Ce bloc de compétences comprend une liste restreinte de six équipements4 qui ne traduit pas l’importance et le rayonnement régional, voire national, de nombreux équipements culturels et sportifs de la commune de Rennes. En effet des équipements tels que l’opéra, le musée des Beaux-arts, la patinoire, la salle
« Le Liberté », le Théâtre National de Bretagne ou le Stade Rennais, n’y figurent pas.
Pourtant, ces équipements répondent aux critères précités de l’intérêt communautaire, mieux que ceux retenus.
L’ordonnateur précise dans sa réponse que « les élus de Rennes Métropole n'ont pas souhaité, à ce stade, développer les compétences d'intérêt métropolitain, dans un contexte de transfert de compétences lié au passage en métropole ».
La chambre relève en outre, pour les quatre piscines et les nombreuses médiathèques/bibliothèques communales, il n’y a toujours pas de réseau organisé au niveau métropolitain, même s’il existe des coopérations informelles.
2.1.3. La mutualisation des services avec la métropole
La démarche de mutualisation des services communaux et communautaires s’est traduite en juin 2010 par la signature d’une convention qui fixe les modalités juridiques, opérationnelles et financières, notamment le transfert des agents par voie de mutation aux services communs.
Cette convention s’avère obsolète sur plusieurs points : absence d’adaptation à la référence légale (loi RCT du 16 décembre 2010), périmètre incomplet du fait des évolutions intervenues en 2014 et 2015 dans les compétences (métropolisation) et les mutualisations (directions générales et financières), non utilisation de la clé de répartition financière introduite dans la convention.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique qu’une actualisation de la convention est en cours, retardée par la métropolisation, et que l’absence d’évaluation formalisée de la qualité de service n’a pas empêché la collectivité de réaliser des bilans ponctuels.
D’autre part, la convention distingue trois catégories de services concernés par la mutualisation. Le rattachement de la catégorie 15 est inapproprié, la centaine d’agents municipaux concernés ayant participé à des activités mutualisées pour moins de 1 % de leur temps de travail selon le dernier décompte disponible (2013).
4 Les Champs-libres, l'écomusée et le centre de congrès (Rennes), Le Manoir du Tizé (Thorigné-Fouillard), la ferme du Haut-Bois (St-Jacques-de-la-Lande), la Maison du livre et du tourisme (Bécherel).
5 Contrôle de gestion, accueil téléphonique, gestion de projets, conducteurs, études, …
En outre, la répartition des coûts des locaux partagés (fluides, entretien, travaux, assurances) reste perfectible, étant basée sur la propriété et non sur l’utilisation.
Enfin, le bilan annuel de la commission de suivi et d’évaluation est de bonne qualité mais reste essentiellement financier. En effet, l’amélioration de la qualité de service évoquée dans la convention et rappelée dans la loi précitée, n’est jamais évaluée.
2.1.4. Les systèmes d’information (SI)
La direction des systèmes d’information (DSI) est mutualisée entre la métropole et la commune de Rennes depuis 2010.
Les visites sur place, les études récentes et les documents produits lors du contrôle révèlent le travail important mené au cours de ces dernières années pour faire converger les environnements informatiques des deux entités et mettre en œuvre une architecture sécurisée.
Ils mettent toutefois en évidence des sujets insuffisamment avancés : faiblesse du cadre de gouvernance, gestion de parcs informatiques à harmoniser, importance du volume d’imprimantes dans les services de la commune6, ainsi que l’absence de responsable de la sécurité des systèmes d’information.
En effet, trois structures essentielles au pilotage restent absentes en 2015.
La collectivité ne dispose toujours pas d’un schéma directeur des systèmes d’information (SDSI). Cette démarche avait été initiée quelques années auparavant sans aboutir. Lors du contrôle, la DSI indiquait qu’une mission d’élaboration d’un projet de schéma venait de lui être confiée.
Malgré l’importance de cet outil pour une commune de la taille de Rennes, la collectivité n’a pas encore établi de plan de continuité informatique (PRI – Plan de reprise informatique) permettant de reprendre son activité en cas de sinistre (induisant un temps d’interruption de service avant la bascule vers un site de secours) ni, plus globalement d’un plan de reprise d’activité (PRA) pour l’ensemble de ses missions.
L’ordonnateur précise que la plupart des briques élémentaires nécessaires à la constitution d’un PRI sont disponibles et qu’il convient maintenant de rédiger un document global et de valider l’une des dernières composantes relative à la sécurisation du stockage des données et applications.
Enfin, la collectivité n’a pas défini de politique de sécurité ni désigné de responsable de la sécurité des systèmes d’information (RSSI).
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique vouloir désigner rapidement un RSSI, travailler en 2016 sur le schéma directeur, son cadre de gouvernance et le plan de reprise informatique, et également œuvrer à l’harmonisation des parcs de matériels qui devrait aboutir en 2017.
6 1 000 imprimantes (dont 42 % en réseau) pour 2 800 postes de travail.
D’autre part, la dématérialisation des documents est un chantier qui reste à mener pour améliorer l’efficacité des services, la culture papier restant importante tant dans les services communaux (associations, immobilier, cf. infra) que dans les services mutualisés (aménagement, …), même si des développements ont déjà été conduits dans plusieurs services : état civil, relations avec les usagers, cartographie, marchés publics, …
2.1.5. Les structures dédiées aux contrôles
Créée le 1er septembre 2014, l’inspection générale a été confiée à l’ancien directeur général des services de la commune. Sa mission est détaillée dans une lettre de mission et une charte, cosignées par les deux ordonnateurs auxquels l’inspecteur général est directement rattaché.
Ses missions sont toutefois restées cantonnées dans le champ communal. Les deux rapports produits en 2015, qui s’appuient sur un cadre méthodologique, montrent un travail utile à la commune.
La chambre relève également l’absence de programme semestriel d’audit pourtant prévu et l’absence régulière des documents suivants : commande expresse sous la forme d’une lettre de mission formelle de l’un des ordonnateurs, document actant les décisions finalement retenues, contradiction écrite prévue avec l’entité inspectée.
De son côté la direction du contrôle de gestion est un service mutualisé de six agents, rattaché à la direction générale « Finances et contrôle de gestion » de la commune.
Cette direction n’investit pas réellement des activités de contrôle de gestion.
Compte tenu de son expertise, ses missions auraient vocation à être plus fortement mutualisées et ne pas être essentiellement consacrées aux aspects financiers d’un trop grand nombre d’associations subventionnées par la commune (130), ce qui apparaît démesuré au regard des risques identifiés ces dernières années, mais plutôt orientées sur des sujets plus contractuels (DSP, marchés) voire organisationnels.
Dans sa réponse, l’ordonnateur partage ce point de vue et précise que la direction du contrôle de gestion développera ses actions dans le contrôle interne.
2.2. LA GESTION COMPTABLE ET FINANCIERE 2.2.1. La gestion budgétaire
L’information des élus 2.2.1.1.
Outre le budget principal, les comptes de la commune comprennent, au 31 décembre 2014, quinze budgets annexes pour des services à caractère administratif (ZAC) et quatre budgets annexes pour des services gérés en SPIC : assainissement, pompes funèbres, eau, chauffage urbain. Ces derniers ont été clôturés fin 2014.
Le calendrier budgétaire a été respecté concernant ses différentes étapes, mais le contenu du débat d’orientation budgétaire (DOB) est nettement insuffisant au regard des dispositions du CGCT (L. 2312-1). En effet, le document ne présente pas les « engagements pluriannuels envisagés » et les budgets annexes, qui portent parfois des investissements importants (assainissement par exemple), ne sont que très peu évoqués.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que le DOB mentionne dorénavant la ventilation détaillée de l'encours de la dette et le profil d'extinction de l'encours, y compris la dette obligataire. Il ajoute qu’il est prévu de mentionner dans les prochains débats, le contexte prospectif des budgets sur la base des analyses prospectives réalisées.
Les taux d’exécution du budget principal 2.2.1.2.
La commune a amélioré la qualité de son exécution budgétaire en fonctionnement sur la période en améliorant notamment la prévision sur ses recettes issues des droits de mutation.
Le taux d’exécution des dépenses réelles de fonctionnement est faible s’établit à 91 % en 2014 et apparaît faible compte tenu de l’option choisie par la commune d’affecter le surplus d’excédents chaque année à la section de fonctionnement. Il est réduit en raison de l’inscription de dépenses imprévues représentant 5 à 7,5 % des dépenses annuelles de fonctionnement7. Ces crédits constituent une réserve que l’assemblée délibérante laisse à la disposition de l’ordonnateur pour abonder les postes du budget insuffisamment dotés.
Dans la mesure où cette réserve importante de crédits, d’ailleurs votée chaque année à mi-exercice, n’a jamais été utilisée sur la période8, il convient de s’interroger sur son utilité.
L’exécution globale moyenne des dépenses d’investissement sur la période apparaît stable autour de 66 %, hors restes à réaliser, et 70 % en les comptabilisant, ce qui amène la collectivité à annuler, chaque année, un montant important des emprunts prévus.
Ce premier taux s’explique par le choix de la commune de voter, lors de la délibération sur le budget primitif du budget principal, un taux de mandatement de ses dépenses réelles d’équipement : « L'objectif de mandatement est fixé à 80 M€ pour 2014 (72 M€ avaient été prévus pour 2013) »9.
Cette pratique, spécifiquement rennaise, que l’ordonnateur qualifie d’atypique, qui consiste à voter, en sus du budget, un taux annuel de mandatement des dépenses d’équipement autour de 66 % du budget, rend peu lisible le budget d’investissement, en présence de données financières très différentes dans le même vote. Elle devrait rapidement être abandonnée au profit d’une démarche plus respectueuse des textes (articles L. 1612-4 et L. 2311-2 du code général des collectivités territoriales) en matière d’équilibre des budgets.
En outre, la stabilité du taux voté illustre la difficulté des services techniques à réaliser plus des deux tiers du budget annuel d’équipement, les restes à réaliser étant finalement relativement peu importants.
7 Soit de 14 à 22 M€ de charges imprévues selon les exercices.
8 Il en est de même pour le budget annexe assainissement (2,2 M€ en 2014).
9 Délibération n° DCM 2014-0074.
D’autre part, comme l’avait déjà relevé la chambre lors du précédent contrôle, la mise en œuvre par la commune de la procédure des autorisations de programme/crédits de paiement (AP/CP) pour les principales opérations inscrites dans sa programmation d’investissement pourrait améliorer la qualité de ses budgets.
En audition, l’ordonnateur précise vouloir agir sur ces deux sujets (vote du taux de mandatement, mise en œuvre des AP/CP), comme l’encourage vivement la chambre.
Le résultat de l’exercice et le virement à la section d’investissement 2.2.1.3.
La collectivité n’a pas procédé à une reprise anticipée des résultats au budget primitif comme l’autorise l’article L. 2311-5 du CGCT. Ce dispositif permet, pour les collectivités qui votent leur budget avant l’approbation du compte administratif, d’inclure ce résultat financier au budget principal.
L’assemblée délibérante attend le vote du compte administratif en juin N pour affecter le résultat de l’exercice N-1 au budget de l’exercice en cours.
L’affectation du résultat n’est pas toujours conforme aux dispositions des articles R. 2311-11 et suivants du CGCT puisque la commune n’a pas systématiquement tenu compte de ses restes à réaliser (cf. annexe 1) lors de cette affectation, mais juste après, lors du vote d’une décision modificative. L’affectation est donc parfois légèrement insuffisante, comme pour le budget principal en 2011 et pour certains budgets annexes (eau en 2012 et 2013, assainissement en 2013 et chauffage urbain en 2012 et 2013).
En outre, cette affectation du résultat N-1 en décision modificative de l’exercice N n’est pas utilisée comme ressource lors du virement à la section d’investissement, ce qui permettrait de réduire le niveau d’emprunt de l’exercice.
2.2.2. La gestion comptable
Sous réserves des observations suivantes, la gestion comptable est bien assurée.
Le suivi du patrimoine communal gagnerait à ce que les services de l’ordonnateur et du comptable public se rapprochent pour assurer une meilleure correspondance entre l’inventaire du premier et l’état de l’actif du second.
Dans leurs réponses, le comptable public et l’ordonnateur indiquent prendre en compte les observations de la chambre. Le comptable public précise que les services de la trésorerie et de la commune se sont rencontrés dès janvier 2016 pour évoquer ces flux d'inventaire.
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice 2.2.2.1.
La commune procède au rattachement des charges à payer en utilisant la journée complémentaire dont la durée n’a pas été réduite comme le prévoyait l’action 1 de l’axe 3 à la convention du 8 janvier 200810. Cette action a été reprise dans l’avenant du 11 juin 2012, pour les exercices 2012 et suivants.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que la commune a retenu de ne rattacher que les produits correspondants à des droits acquis pendant cet exercice pour lesquels elle dispose d'une pièce justifiant son droit et dont le montant est connu avec certitude.
Selon le comptable public, une amélioration a été constatée entre 2012 et 2014, les derniers bordereaux de mandats ont été reçus le 21 mars 2013 pour 2012 et le 18 février 2015 pour 2014, mais restent encore au-delà du seuil du 31 janvier.
La collectivité dépasse donc le délai d’un mois prévu à l’article D. 2342-3 du code général des collectivités territoriales.
S’agissant des produits à recevoir, l’examen de l’ensemble des titres des exercices 2011 à 2014 montre que leur rattachement à l’exercice au budget principal n’est pas exhaustif et demeure perfectible. Les montants identifiés par la chambre varient entre 3 et 6 M€ selon les exercices.
L’ordonnateur indique que la recherche de l'optimisation des rattachements constitue un des objectifs d'amélioration continue de la qualité comptable.
Les recettes à classer ou à régulariser 2.2.2.2.
Aux termes de l’instruction comptable M14, toute opération portée au compte 47 doit être imputée au compte définitif avant la fin de la journée complémentaire. Les recettes non régularisées sont neutres en termes de trésorerie mais faussent le compte de résultat de la section de fonctionnement de l’exercice.
Le solde au 31 décembre du compte 471 (Recettes à classer ou à régulariser) restait important sur la période 2011 - 2014 (soit entre 2,2 M€ et 5,7 M€) réduisant de 5 % à 10 % le résultat de fonctionnement des exercices concernés. L’année 2015 montrerait une légère amélioration de ce solde (1,8 M€) que la chambre n’a pu constater en l’absence de disponibilité des comptes.
Si la direction des finances explique la difficulté d’apurer certains comptes, elle précise y travailler dans le cadre de sa mission d’amélioration de la qualité comptable.
10 Convention passée entre la ville et la DGCP relative à l’amélioration des conditions de production des comptes à l’ordonnateur (exercices 2008 et suivants).
Les autres immobilisations financières 2.2.2.3.
Deux créances particulières sont identifiées. La première au compte 2762, intitulée Sonexar et enregistrée en 1987 présente un montant inchangé depuis 1994 (97 500 €). Non provisionnée, elle correspond aux attestations de remboursement de TVA fermière par cette société, aujourd’hui disparue mais remplacée dans sa mission, qui gérait les abattoirs en affermage. L’ordonnateur indique qu’une nouvelle demande à l’administration fiscale va être opérée afin de permettre une clarification des remboursements effectués à la société.
La seconde, au compte 27638 de 0,13 M€ est relative à la ZAC Canada, dont le budget annexe a été clôturé et transféré au budget principal en 2010. L’ordonnateur précise qu’il s’agit d’une créance portant sur la cession d’un terrain en 1998 et dont le solde n’est exigible que fin 2018.
En effet, pratique inhabituelle pour une ZAC, l’acte notarié concernant cette cession à une société coopérative11 a été prévu avec un paiement largement différé, de 22 ans.
Les provisions 2.2.2.4.
La politique des provisions est largement dépendante de la mise en place d’un suivi des risques au sein de la collectivité. La commune a produit un tableau chiffré réduit aux deux seuls dossiers de dépenses en attente de décision de justice, pour un montant non provisionné, estimé à 0,33 M€.
L’ordonnateur précise que la commune a fait le choix de ne provisionner que les créances considérées comme certaines. Il précise maintenir en conséquence un niveau élevé de dépenses imprévues.
Cette pratique est contraire aux dispositions de l’article R. 2321-2 du CGCT qui prévoient la constitution obligatoire de provisions notamment dès l'ouverture d'un contentieux en première instance ou lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis.
En outre, bien que le provisionnement des créances « compromises » obéisse au principe de prudence, la commune n’a provisionné qu’une créance douteuse sur la période en revue. Les admissions en non-valeur (ANV) du budget principal ont progressé, passant de 37 000 € en 2011 à 114 000 € en 2014.
A la demande du comptable public, la maire de Rennes a pris le 22 mai 2014 un arrêté autorisant de manière permanente les poursuites et fixant les seuils d’actions en matière de recouvrement des recettes.
Sur 2,2 M€ d’impayés début 2015, 0,74 M€ étaient enregistrés au contentieux. Parmi ceux-ci, des impayés à hauteur de 0,46 M€ ne font plus l’objet de poursuites.
11 « SCCC Montréal » sise à Rennes.
La constitution d’une provision basée sur le montant financier des redressements et liquidations judiciaires en cours et tenant compte du volume de créances admises en non- valeur chaque année serait de bonne gestion, comme le rappelle d’ailleurs le comptable public dans son bilan IQCL annuel. Une délibération sur cette provision permettrait aux élus d’avoir connaissance du risque au moment de sa survenance et non lors de la demande d’admission en non-valeur, plusieurs années après.
Les travaux en régie 2.2.2.5.
La commune a eu recours aux travaux en régie sur le budget principal et sur le budget annexe assainissement, avec des montants annuels moyens de respectivement 2 M€ et 0,2 M€.
Le suivi de la comptabilité analytique des services concernés devrait permettre de joindre des états plus complets à l’appui du compte 722 chaque année. Les états joints ne justifient pas, par opération, le coût de la main d’œuvre prise en compte et n’identifient pas les fournitures mandatées ni les charges directes de production (matériels utilisés).
En outre, l’instruction comptable M14 prévoit l’enregistrement de la production immobilisée de l’exercice avant la clôture des opérations et non pas comme le fait la commune, avec un exercice de décalage, ce qui a comme conséquence de retarder d’un an la mise à jour de l’inventaire physique et de l’amortissement du bien.
2.2.3. La situation financière de la commune
La situation financière de la commune est satisfaisante sur la période 2011-2014.
L’agence de notation Fitch vient de confirmer la note « AA » attribuée à la commune sur l’exercice 2014.
A compter de l’exercice 2015, la situation financière est marquée à la fois par la baisse des dotations mais également par l’impact des transferts de compétences vers la métropole, avec deux conséquences importantes : une baisse de l’attribution de compensation permettant de neutraliser les charges transférées mais également une baisse du volume de trésorerie disponible liée aux transferts de plusieurs budgets annexes. Ce diagnostic est confirmé par la prospective financière établie en 2015 par la commune sur la durée du mandat.
La stratégie communale 2.2.3.1.
A l’appui de son programme de mandat, la commune dispose de deux des principaux outils de programmation pluriannuelle habituellement utilisés dans les collectivités, établis à Rennes par deux directions générales différentes.
D’une part, elle dispose d’une analyse financière prospective sur la période 2015/2020, précise et datée de mai 2015 dans la dernière version.
D’autre part, la commune utilise également une programmation pluriannuelle des investissements (PPI), non présentée aux instances. La dernière disponible, établie en décembre 2014 et relative au mandat en cours, est très détaillée.
L’analyse de ces documents amène les observations suivantes :
-
La programmation pluriannuelle des investissements n’est pas accompagnée par une programmation pluriannuelle de fonctionnement permettant notamment une compilation des besoins liés aux ouvertures des nouveaux équipements ou à l’évolution de certaines compétences Cette programmation était en cours de préparation ;-
Les analyses prospectives utilisées font intervenir des montants de dépenses annuelles d’investissement, lesquelles conditionnement le taux d’autofinancement et les montants des emprunts envisagés. Les dépenses d’investissement qui y sont mentionnées sont très inférieurs12 à ceux issus de la PPI, notamment les premières années de la programmation. Cette différence de 26 % en moyenne sur la durée du mandat s’explique par la limitation des dépenses d’investissement mandatées dans l’année.En complément, la collectivité établit chaque année, dans le cadre de la préparation budgétaire, une lettre de cadrage qui précise les orientations retenues. Les deux dernières lettres de 2015 et 2016 portent une volonté de stabilisation ou de réduction des dépenses.
Le budget principal 2.2.3.2.
2.2.3.2.1. Les recettes et dépenses de fonctionnement
Les progressions de la fiscalité locale (5,8 % - nette des restitutions) et des ressources d’exploitation (9,6 %) expliquent en grande partie la hausse des produits de gestion (4,1 %), malgré la réduction de la dotation globale de fonctionnement (- 2,8 % cf. annexe 2).
La DGF s’élevait à 62,3 M€ en 2014 et représentait un montant par habitant de 291 €, montant supérieur à la moyenne de la strate 13 (264 €).
La progression du produit de la fiscalité ménage14, soit 8,2 % sur la période 2011/2014, résulte du dynamisme des bases alors que les taux sont stables depuis 2010. Ces derniers restent supérieurs à la moyenne de ceux des communes de la même strate. Le produit des impôts locaux par habitant a progressé de 7,3 %.
L’ordonnateur précise que si certains taux de la commune sont supérieurs à la moyenne de la strate, à l’inverse, la valeur locative moyenne d’un logement rennais était inférieure de 15 % à la moyenne de la strate en 2014. Il ajoute qu’un agent a été dédié à l’optimisation des bases fiscales avec un certain succès.
Globalement, les impôts locaux 2014 représentaient 620 € par habitant INSEE, montant supérieur de 4,5% par rapport à la moyenne de la strate (593 €).
12 A titre d’exemple : en 2015 : 49 M€/69 M€ ; en 2016 : 47 M€/76 M€ ; en 2017 : 47 M€/73M€.
13 Strate des communes de plus de 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.
14 Taxe d’habitation (TH), taxe sur le foncier bâti (TF), et taxe foncier non bâti (TFNB).
Les reversements de la métropole aux communes d’un montant de 33,4 M€ baissent de 1 % sur la période. Le processus de métropolisation devrait en poursuivre la réduction.
La progression de 8,7 % des charges de gestion est, de 2011 à 2014, deux fois plus importante que celle des produits en raison de l’augmentation de 7,6 % des charges de personnel et de 9,7 % des subventions de fonctionnement versées
Ces dernières représentaient en 2014 un montant de 221 € par habitant, soit un montant supérieur à la moyenne de 168 € la strate. Par ailleurs, ce montant n’inclut pas le montant de 61 € par habitant d’aides en nature accordées par la commune de Rennes aux associations.
Les charges de personnel, qui progressent de 7,6 % de 2011 à 2014, représentent 56 % des charges de fonctionnement en 2014 alors que la moyenne de la strate s’établit à 52,4 %.
Quant aux effectifs, ils augmentent de 3,4 %.
La progression des charges de personnel tient compte de la mutualisation mise en place avec la métropole en 2010. Ainsi, 15 % des charges ont trait à des remboursements de frais de personnel auprès de Rennes Métropole.
Les charges de personnel représentent 749 € par habitant en 2014 soit un montant supérieur de 6,5 % à celui de 703 €, moyenne de la strate.
Les charges de fonctionnement représentaient 1 339 € par habitant en 2014, soit un montant proche de celui de la moyenne de la strate de 1 343 €, malgré les mutualisations et les transferts de compétences déjà réalisés.
2.2.3.2.2. La capacité d’autofinancement
En raison d’une progression plus rapide des charges (8,7 %) que des produits de gestion (4,1 %) l’excédent brut de fonctionnement se réduit de 14,4 % entre 2011 et 2014.
En conséquence, la capacité d’autofinancement brute régresse de 12 %, passant de 54,1 M€ à 47,6 M€.
Même si le ratio « CAF brute/produit de gestion » baisse, passant de 18,1 % à 15,3 %, le montant de la CAF brute restait cependant bien au-dessus de la moyenne de la strate en 2014 (223 € / 147 € par habitant).
Du fait d’une évolution du profil de la dette, la capacité d’autofinancement nette diminue de 7,5 % et s’établit à 29 M€ fin 2014.
Enfin, l’endettement est passé de 2,9 à 3,6 années de la capacité d’autofinancement brut du budget principal ; la capacité de désendettement apparaît dès lors satisfaisante.
2.2.3.2.3. La prospective 2015-2020
La prospective financière établie en 2015 par la commune de Rennes reprend les principales tendances identifiées en matière de fonctionnement. Entre 2015 et 2017 inclus, la réduction annuelle complémentaire de la DGF sera de l’ordre de 5 M€. Cette baisse représente, chaque année, l’équivalent de 2,1 % des charges de fonctionnement.
Tableau n° 1 : Evolution de la dotation globale de fonctionnement
En milliers d’euros 2013 2014 2015 2016 2017 2018
DGF 64 370 62 301 56 930 51 410 46 402 46 615
Evolution/2013 - 2 069 - 7 440 - 12 960 - 17 968 - 17 755
Sources : analyse prospective 2015/2020 de la commune de Rennes.
En outre, les transferts de compétences intervenus dans le cadre de la transformation en métropole de la communauté d’agglomération de rattachement génèrent pour 2015 une baisse de l’attribution de compensation (AC), passant de 22,3 M€ en 2014 à 8,8 M€ en 2015.
L’analyse prospective communale prévoit une forte dégradation de l’épargne brute durant le mandat puisqu’elle se réduirait de moitié, avec une très forte réduction dès 2015. La CAF nette deviendrait très faible en 2020.
Compte tenu de l’endettement prévu, la capacité de désendettement passerait de 3,6 à 7,6 années de CAF brute.
2.2.3.2.4. Les investissements
Entre 2011 et 2014, les dépenses réelles d’équipement15 représentaient en moyenne 70 M€/an (cf. annexe 3). S’y rajoutent en moyenne, près de 8,5 M€ de subventions d’investissement/an. Cela représente un investissement moyen par habitant supérieur à la moyenne de la strate en 2014 (390 € / 338 €). En moyenne sur la période, les dépenses d’équipement sont supérieures de 10 % à la moyenne de la strate.
Ces dépenses d’investissement ont été financées pour 38 % par autofinancement, 26 % par emprunt, 15 % par subventions d’investissement et 11 % par le FCTVA. Les emprunts mobilisés au budget principal n’ayant pas suffi pour assurer ces financements, c’est le fonds de roulement net global qui a été mobilisé pour 4 M€. Ce dernier s’établissait à 16,5 M€ fin 2014.
Ce faible taux de recours à l’emprunt traduit la volonté de la collectivité de privilégier le financement de ses investissements par l’autofinancement et ses fonds propres. Cela revient à faire supporter immédiatement aux contribuables des dépenses relatives à des investissements dont certains ont une durée de vie particulièrement longue.
15 En comptabilisant les travaux en régie.
2.2.3.2.5. La clôture du budget annexe assainissement
La commune a clôturé son budget fin 201416. Le résultat de clôture de ce budget (4,9 M€ – hors restes à réaliser17) a été transféré au budget principal de la commune courant 2015.
Dans le cadre de l’évaluation des charges nettes transférées et du calcul des attributions de compensation, la conférence des maires du 11 juin 2015 a arbitré le principe du transfert, sur quatre ans et en parts égales des résultats des budgets annexes des communes vers les collectivités dorénavant compétentes, à savoir la métropole pour l’assainissement.
Cet étalement dans le temps, favorable à la commune de Rennes, n’avait pas encore fait l’objet d’un premier versement (environ 1 M€) à la métropole en octobre 2015.
Pourtant, pour couvrir les restes à réaliser et les engagements en cours, la commune de Rennes avait octroyé début 2015 une avance de trésorerie remboursable à la métropole d’un montant de 3 M€, plus faible que les sommes dues (4,9 M€).
L’année 2014 clôture un cycle d’investissement représentant plus de 60 M€ sur 5 ans, financé aux deux tiers par la dette communale, dette transférée à la métropole en 2015.
La gestion de la dette et de la trésorerie 2.2.3.3.
L’encours de la dette au 1er janvier 2015 est le résultat de deux mouvements. D’une part, une progression de l’encours sur la période 2011/2014 de 10 % sur le budget principal (172 M€ fin 2014) et de 14 % sur l’ensemble des budgets (226,7 M€ fin 2014) et d’autre part, une réduction de l’encours, plus importante, liée aux transferts de compétences dans le cadre de la métropolisation.
L’endettement du budget principal par habitant restait en 2014 très en-dessous de la moyenne nationale de la strate (805 € contre 1 176 €).
Au 1er janvier 2015, l’encours global de la dette s’est réduit à 179,5 M€.
La dette de la commune de Rennes est pour l’essentiel sans risque puisque globalement à taux fixe ou variable sur des indices de type Euribor.
Il convient toutefois de relever qu’une partie de la dette n’est plus bancaire depuis trois ans dans la mesure où elle porte des émissions obligataires18, dispositif retenu par les élus rennais pour diversifier les sources de financement de la collectivité.
Mi-2015, cette ressource représentait 55 M€ d’encours de dette, soit près d’un tiers de la dette communale, pour des durées allant de 8 à 15 ans.
16 Il en est de même du budget annexe (BA) « eau » de la commune. Résultat de clôture de + 1,9 M€ pour le BA « eau », hors de faibles restes à réaliser (+ 70 k€).
17 Ces restes représentent un solde déficitaire de 300 k€.
18 Un emprunt obligataire est un instrument financier émis par une personne morale qui reçoit en prêt une certaine somme d'argent de la part des souscripteurs des titres. Ces titres de créance représentent une dette, remboursable à une date et pour un montant fixé à l'avance, et qui rapporte un intérêt aux souscripteurs.
Si ce mode de financement est actuellement moins coûteux, il présente, néanmoins, un inconvénient majeur.
L’emprunt fait appel en effet à un remboursement totalement in fine qui fait supporter aux mandats suivants le remboursement de l’intégralité de la dette souscrite. Aussi ce mode de financement nécessite pour Rennes un effort d’épargne suffisant pour pouvoir assumer le remboursement de la totalité de l’emprunt à son terme, par tranche de 5 à 10 M€.
La commune n’a pas envisagé de provisionner les échéances de capital in fine correspondantes, comme le lui permet de manière optionnelle l’instruction M14, en utilisant le mécanisme prudentiel de mise en réserve budgétaire du compte 1632 « Opérations sur capital remboursable in fine - Anticipation du remboursement».
Elle a préféré retenir l’adaptation du profil d’amortissement des prochains emprunts à souscrire. D’ailleurs, le choix entre provisionnement et adaptation du profil de la dette n’a pas été arrêté par délibération.
L’endettement est présenté lors des débats d’orientation budgétaire mais la politique de gestion de la dette (typologie des emprunts, intérêt et utilisation des lignes de trésorerie) n’y est pas détaillée aux élus comme le prévoit la circulaire du 25 juin 2010.
Dans sa réponse l’ordonnateur indique qu’une information est cependant transmise chaque année, à l’ensemble des élus, au moment des délibérations sur les emprunts, lors du vote des budgets et, sauf en 2014, dans le rapport spécifique sur la dette
Enfin, le suivi de la trésorerie globale de la commune est réalisé quotidiennement. Au final, les montants de trésorerie non utilisés sont en moyenne très faibles.
2.3. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 2.3.1. Présentation et stratégie
Présentation du service 2.3.1.1.
Depuis la mise en œuvre de la démarche de mutualisation engagée par les deux collectivités à compter du 1er janvier 2010, la direction générale des ressources humaines est un service fonctionnel mutualisé dirigé par un directeur commun. Ce service, de 156,7 ETP, représente 3,3 % des effectifs de la commune, du CCAS et de la métropole.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué que la direction des ressources humaines incluait des services sans lien direct avec ses missions premières et notamment la direction de la communication interne, de la documentation et des projets, rendant, ainsi, difficile toute comparaison avec une moyenne nationale.
Depuis fin 2014, la métropole, la commune de Rennes et le centre communal d’action sociale disposent d’un comité d’hygiène et de sécurité, de conditions de travail ainsi que d’un comité technique, communs.
Les documents de cadrage 2.3.1.2.
Dans le cadre du processus de mutualisation, la métropole et la commune de Rennes ont établi une stratégie commune en matière de ressources humaines définie en mai 2012 dans un document intitulé « contrat d’objectifs - projet de service de la fonction RH 2012-2014 » et fixant des objectifs en matière de la lutte contre la précarité, d’égalité professionnelle, de qualité de vie au travail et de formation continue.
Cette démarche s’est traduite par la signature de contrats de partenariats internes associant la direction des ressources humaines et l’ensemble des directions, déclinant pour chaque secteur visé les objectifs généraux précités.
Si de nombreuses actions ont été menées par la direction des ressources humaines, le suivi effectif des contrats de partenariat avec les autres directions paraît insuffisant. Ainsi, durant le contrôle, la direction des ressources humaines n’a pas fourni les contrats de plusieurs directions générales et n’a pas produit les documents de suivi de ces derniers à l’exception de tableaux d’indicateurs de pilotage par direction retraçant notamment l’évolution des effectifs et de la masse salariale entre 2012 et 2014.
Il est, ainsi, difficile de connaître avec exactitude le degré d’avancement des objectifs en matière de ressources humaines.
Les outils de gestion 2.3.1.3.
La direction des ressources humaines a mis en place des outils de pilotage de gestion des emplois et des compétences mais ne dispose pas d’un véritable répertoire des métiers.
Seule une liste des métiers exercés au sein des collectivités et des fiches de postes ont été établies. Sur ce point, l’ordonnateur a précisé s’appuyer essentiellement sur le répertoire du CNFPT.
La direction dispose également de plusieurs tableaux de bords internes permettant notamment le suivi de la masse salariale, des effectifs, des mouvements des agents et des emplois vacants ou les départs en retraite.
Néanmoins, en dehors du cycle annuel de la préparation budgétaire, il n’existe pas de véritable dialogue de gestion fondé sur ces indicateurs. Dans sa réponse, l’ordonnateur a précisé que l'allocation depuis 2015 « d'une enveloppe de crédits à chaque pôle pour gérer les renforts et remplacements a permis de responsabiliser les services opérationnels et de dynamiser le dialogue de gestion ».
2.3.2. L’évolution des effectifs et des rémunérations L’évolution des effectifs
2.3.2.1.
En 2010, le processus de mutualisation conduit au transfert vers la métropole de 470 agents.
Malgré cette mutualisation, les effectifs pourvus sur emplois permanents ont progressé de 3,4 % entre 2011 et 2014, passant de 3 010,3 ETP en 2011 à 3 111,9 en 2014 (cf. annexe 4). Ces 102 postes permanents supplémentaires correspondent, selon l’ordonnateur, à 7219 créations nettes d’emplois et 30 transformations d’emplois non permanents concernant essentiellement le secteur scolaire (+31 ETP) ainsi que la petite enfance et résultant d’une décision politique pour accompagner la croissance démographique (cf. annexe 5).
A compétence constante, l’ensemble des effectifs globalisés de la commune et de la métropole progressent de 3,5 % entre 2011 et 2014, soit une augmentation de 139 postes d’emplois permanents en quatre ans, dont 86 créations nettes d’emplois.
L’évolution des dépenses de personnel 2.3.2.2.
Les charges de personnel progressent de 7,4 % entre 2011 et 2014. Une part importante de ces dépenses (15 %) concerne des remboursements de charges de personnel (23,2 M€ en 2014) auprès de Rennes Métropole suite au transfert d’agents (cf. annexe 6).
Une partie de cette hausse trouve son origine dans l’évolution des charges afférentes aux salaires qui connaissent une progression plus soutenue (13,1 %) que les seules rémunérations des personnels titulaires et contractuels (6,2 %).
Toutefois, la progression des rémunérations hors charges (6,2 %) demeure également supérieure à la progression des effectifs (3,4 %). Si une partie de cette hausse trouve son origine dans les mesures catégorielles extérieures à la collectivité, la progression de la masse salariale s’explique également par une politique d’avancement de grades et d’échelons favorable.
Ainsi, 65 % des agents remplissant les conditions ont été nommés au grade supérieur en 2013, ce chiffre baissant toutefois sensiblement en 2014 pour s’établir à 46 %. S’agissant des avancements d’échelons ces derniers ont été accordés à l’ancienneté minimale à près de 98 %20.
2.3.3. L’impact sur les effectifs de la réforme sur les rythmes scolaires
Le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 a modifié l’organisation du temps scolaire pour les élèves des écoles primaires publiques. Le coût de cette réforme avait été estimé à plus de 0,8 M€ par an en 2014. L’ordonnateur a évalué le coût effectif sur 2015 à 0,95 M€.
19Dont 24 créations suite à l’ouverture d’une crèche au centre Alma et 31 pour prendre en compte l’augmentation des effectifs scolaires
20 En 2013, sur 1376 agents concernés, 1366 ont obtenu leur avancement à l’ancienneté minimale (99,2 %) pour 10 agents à l’ancienneté maximale. En 2014, sur 1994 agents concernés, 1946 ont obtenu leur avancement à l’ancienneté minimale (97,5
%) pour 14 agents à l’ancienneté maximale.
2.3.4. Le bilan social
La réglementation 2.3.4.1.
Le décret n° 97-443 du 25 avril 1997, prévoit que l’autorité territoriale présente en comité technique, avant le 30 juin de chaque année paire, un rapport sur l'état de la collectivité. Ces dispositions sont mises en œuvre. Toutefois les informations contenues dans les bilans sociaux 2011 et 2013 sont inexploitables dans la mesure où les données produites concernent indistinctement les agents de la commune et ceux du CCAS.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué qu’il produira un bilan social distinguant la commune du CCAS.
L’évolution de l’absence au travail 2.3.4.2.
Le nombre de jours d’absences baisse de 1,5 % sur la période 2011-2014. Si l’absentéisme pour raison de santé diminue globalement de 2,8 % sur la même période, les absences pour maladie ordinaire progressent de 2,8 % et représentent en moyenne 17 jours d’absence par an et par agent.
L’absentéisme pour raison de santé des seuls agents titulaires s’élève à 26,21 jours par an mais reste inférieur à la moyenne nationale de 28,9 jours des communes et établissements communaux de plus de 100 000 habitants. Le même constat peut être fait pour les agents non titulaires.
La formation professionnelle 2.3.4.3.
Conformément à l’article 7 de la loi n°84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, la commune dispose d’un plan de formation pluriannuel pour la période 2013-2015. Ce document ainsi que le guide pratique relatif à l’accès aux demandes de formations sont communs au CCAS et à la métropole.
Le nombre moyen de jours de formation par agent est en légère augmentation sur la période 2010-2014 et se situe à 3,58 jours en 2014 contre une moyenne nationale de 2,64 jours en 2011.
2.3.5. Le temps de travail annuel
La durée annuelle du travail 2.3.5.1.
Le temps de travail des agents de la commune a été fixé à 1 561 heures par an par une délibération du 3 décembre 2001. Ce décompte, légal mais dérogatoire au temps de travail fixé par la loi, a été porté à 1 568 heures par an par une délibération du 5 décembre 2005, conformément à la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à journée de solidarité. Toutefois, dans les faits, les agents bénéficient d’une demi-journée de congés supplémentaires intitulée
« demi-journée braderie » et explicitement prévue par le guide des congés. Cette pratique, contraire à la délibération de 2005 précitée et confirmée par les services de la commune, porte le temps de travail effectif des agents à 1564,5 heures.
