Le Président Rennes, le 3 juin 2015

(1)

Le Président Rennes, le 3 juin 2015

Monsieur le Président

de la communauté d’agglomération de Morlaix

2 B voie d'accès au port 29600 Morlaix

Par lettre du 5 mai 2015, j'ai porté à votre connaissance le rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes sur la gestion des exercices 2010 et suivants de la communauté d’agglomération de Morlaix. Ce rapport a également été communiqué, à votre prédécesseur.

Votre réponse, ainsi que celle de votre prédécesseurs parvenues à la chambre dans le délai d'un mois prévu par les articles L. 243-5 et R. 241-17 du code des juridictions financières, sont jointes au rapport d’observations définitives pour constituer avec lui un document unique qui vous est notifié ci- après.

En application des dispositions de l’article R. 241-17 du code des juridictions financières, il vous appartient de communiquer ce rapport et les réponses jointes à l’assemblée délibérante.

Conformément à la loi, l’ensemble doit :

1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée ;

2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;

3. donner lieu à débat.

Vous voudrez bien retourner au greffe de la chambre l’imprimé joint afin d’informer la juridiction de la tenue de la prochaine réunion de l’assemblée délibérante. Après cette date, en application des dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée.

Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du même code, le rapport d'observations définitives et la réponse jointe sont transmis au préfet et à la directrice départementale des finances publiques du Finistère.

Par délégation, le président de section Jean-François FORESTIER

(2)

Communauté d’agglomération de Morlaix - Exercices 2010 et suivants

Communauté d’agglomération de Morlaix

OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BRETAGNE

Exercices 2010 et suivants

La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme de travail, à l’examen de la gestion de la communauté d’agglomération de Morlaix à compter de l’exercice 2010. Ce contrôle a été ouvert par lettre du 16 juin 2014.

L’entretien de fin de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le 5 décembre 2014 avec l’ordonnateur en fonction, M. Jean-Luc Fichet, et son prédécesseur M. Yvon Hervé.

Lors de sa séance du 13 janvier 2015, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 2 février 2015 au président ainsi que, pour celles les concernant, à l’ancien ordonnateur. Des extraits ont été également adressés aux tiers mis en cause.

Après avoir examiné les réponses écrites, la chambre, lors de sa séance du 27 avril 2015, a arrêté ses observations définitives.

(3)

SOMMAIRE

1. Présentation de la communauté d’agglomération de Morlaix 5

1.1. Généralités 5

1.2. Les compétences 5

1.3. L’administration de la communauté 6

2. Les relations avec des tiers 9

2.1. Les relations avec les associations 9

2.2. Les relations avec d’autres tiers 11

3. La gestion comptable et financière 13

3.1. L’environnement financier de la communauté 13

3.2. La gestion budgétaire 13

3.3. La gestion comptable 15

3.4. La situation financière 16

4. La commande publique 20

4.1. L’organisation et le fonctionnement du service 20

4.2. La passation 20

4.3. L’exécution 21

5. La compétence économique 22

5.1. Le cadre d‘action du service et ses moyens 22

5.2. Les enjeux financiers 24

5.3. Quelques aides directes de la communauté 25

5.4. L’immobilier d’entreprise 26

6. La gestion du service public d’assainissement non collectif (SPANC) 26

6.1. La présentation du service 26

6.2. La gestion du service 27

7. Annexes 30

(4)

Résumé

La chambre régionale des comptes de Bretagne a examiné la gestion de la communauté d’agglomération de Morlaix sur la période 2010-2014. Situé dans le nord du Finistère, cet EPCI comptait 67 818 habitants fin 2013 et employait 149 agents. Ses recettes de fonctionnement s’élèvent à 30 M€.

Morlaix Communauté intervient dans de nombreux domaines. Néanmoins, des compétences structurantes telles que l’eau et l’assainissement n’ont pas encore été prises et des équipements à rayonnement communautaire sont encore gérés par la ville-centre.

La communauté ne dispose toujours pas de projet commun de développement et d’aménagement de l’espace et les mutualisations avec les communes membres sont très peu développées.

En l’absence de pacte fiscal et financier, de plan pluriannuel d’investissement (PPI), de schéma directeur des systèmes d’information, les outils de programmation et de pilotage sont insuffisants.

Comme l’avait déjà relevé le précédent rapport de la chambre, davantage de formalisation et de suivi des procédures et des engagements devraient être mis en œuvre dans les relations avec les délégataires de service public et les associations.

La qualité de l’information financière doit être améliorée par l’intégration des budgets annexes dans le débat d’orientation budgétaire. En l’absence de gestion des crédits d’investissement dans le cadre d’autorisations de programme, les taux d’exécution ne sont en moyenne que de 41 % entre 2010 et 2013.

La révision des comptes n’appelle pas de remarques de nature à remettre en cause les résultats d’exécution budgétaire. Néanmoins, les restes à réaliser en recettes ne sont pas correctement évalués.

S’agissant de la comptabilité patrimoniale, les observations formulées par la chambre lors de son contrôle précédent, relatives à la comptabilité patrimoniale, demeurent d’actualité.

Fin 2013, la situation financière de la communauté était satisfaisante malgré une progression plus rapide de ses charges de gestion que de ses produits, en raison notamment de recrutements d’agents malgré l’absence de nouvelles compétences. Sur la période 2010-2013, ses seules ressources propres ont été suffisantes pour financer ses dépenses d’investissement, y compris les fonds de concours dont le périmètre et les modalités d’attribution dérogent parfois aux dispositions du code général des collectivités territoriales.

La compétence déchets ménagers pourrait être gérée dans un budget annexe dédié, afin de mieux suivre le taux de couverture des dépenses par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). La communauté n’a pas encore procédé à la convergence des différents taux existants sur son territoire.

La commande publique est gérée de manière satisfaisante, sous réserve d’assurer une meilleure mise en concurrence des achats de moins de 90 000 €, d’améliorer la gestion des critères de choix des fournisseurs et de renforcer le suivi des délais d’exécution, des pénalités.

La communauté dispose d’un schéma de développement économique au périmètre étendu. Les échanges avec la région, chef de file en la matière, sont cependant limités. Les modalités d’attribution des aides ne sont pas toujours satisfaisantes, notamment en matière d’information et de suivi, et exceptionnellement certaines aides interviennent hors du cadre légal.

Le service public de l’assainissement non collectif concerne 37 % des habitants de la communauté. Le rapport annuel est incomplet et le règlement de service n'est pas à jour. Des efforts financiers importants sont consentis pour rendre conformes les installations du territoire. Ainsi, les propriétaires ont bénéficié de 600 000 € d’aides publiques sur la période 2013-2014.

(5)

Recommandations

Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations et rappels suivants :

En matière d’administration de la communauté :

1. Etablir un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace et développer les mutualisations (cf. § 1.3.1.) ;

2. Mettre à jour les documents de la régie chargée de la gestion du service public d’assainissement non collectif (SPANC) : règlement intérieur, rapport annuel du président (cf.

§ 6.1.) ;

En matière comptable et financière :

3. Revoir le dispositif des fonds de concours communautaires (cf. § 1.3.3.) ;

4. Assurer une programmation pluriannuelle des investissements par la mise en place d’un plan pluriannuel des investissements (PPI) et d’une gestion en autorisations de programmes et crédits de paiement (AP/CP) (cf. § 3.2.2. et § 3.2.5.) ;

5. Réduire le délai de mandatement pour améliorer le délai global de paiement (cf. § 3.3.1.) ; 6. Faire converger les taux de la TEOM conformément à l’article 1636 B undecies du

CGI (cf. § 3.4.2.) ;

En matière contractuelle :

7. Définir la politique relative aux relations avec les associations : formalisation des procédures d’instruction des demandes de subvention, harmonisation des conventions et développement des procédures de contrôle (cf. § 2.1.) ;

8. Assurer un suivi rigoureux des délégations de services publics : date de transmission à la communauté et contenu des rapports annuels, tenue des réunions de suivi, production des documents attendus, programmation et suivi des investissements (cf. § 2.2.2.) ;

9. Améliorer le suivi de l’exécution des marchés : délais, révisions de prix, pénalités (cf. § 4.3.).

Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne sont fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de l’ensemble des observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son résumé.

(6)

1. Présentation de la communauté d’agglomération de Morlaix

1.1. Généralités

Morlaix Communauté a été créée le 14 avril 1995 autour de douze communes, sous la forme d’une communauté de communes. Elle s’est transformée en communauté d’agglomération en 2000 et comprend désormais vingt-huit communes regroupant 67 818habitants (INSEE 2013), chiffre stable sur la période examinée (+ 0,8 %). La commune de Morlaix représente 25 % de la population de l’EPCI.

L’EPCI est présidé par Monsieur M. Jean-Luc Fichet, maire de Lanmeur, qui a succédé à Monsieur Yvon Hervé en avril 2014.

Les principales compétences de Morlaix Communauté sont les suivantes : développement économique, actions en faveur du logement, action sociale, gestion des déchets, tourisme. Durant la période 2010-2014, son périmètre opérationnel est demeuré inchangé.

L’accord local sur la représentation au sein du conseil communautaire, matérialisé par l’arrêté préfectoral du 3 octobre 2013, n’a pas été repris lors de la dernière mise à jour des statuts en février 2014. Ces derniers reprennent des dispositions anciennes relatives à la représentation des communes membres, maintenant non conformes (article 6). D’autre part, l’article 8 prévoit treize vice-présidents alors que neuf ont été désignés en avril 2014. Sur ces deux points les statuts devront être adaptés.

Les effectifs de Morlaix Communauté s’élevaient à 149 agents au 31 décembre 2013¹.

Le précédent contrôle effectué par la chambre régionale des comptes en 2009 avait porté sur l’organisation des services communautaires, la fiabilité des comptes, la situation financière, la gestion administrative et le logement.

Toutes les recommandations que la chambre avait formulées n’ont pas été mises en œuvre : information budgétaire, comptabilité patrimoniale, programmation des investissements, suivi des délégations de service public (DSP) et des associations.

1.2. Les compétences

Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) du Finistère, arrêté le 27 décembre 2011, relevait que la compétence assainissement collectif était gérée « de façon trop fragmentée par les communes et quelques syndicats intercommunaux » et n’atteignait pas une taille critique nécessaire pour faire face à des investissements lourds et permanents, dans un contexte complexe et très évolutif en matière de normes environnementales.

Le schéma propose aux EPCI concernés d’établir un état des lieux et un diagnostic des systèmes d'assainissement collectif et non collectif avant la fin 2012 et d’identifier ensuite une organisation pertinente pour la bonne prise en charge de la compétence. Une réflexion similaire sur l’eau, en liaison avec le département du Finistère, est également préconisée.

En 2013, le conseil communautaire a commandé une étude de faisabilité destinée à apporter les éléments techniques, juridiques et financiers nécessaires à la prise de décision d’un transfert éventuel de nouvelles compétences : eau potable, assainissement collectif et eaux pluviales. Pour le moment, aucune décision n’a été prise à la suite de cette étude, produite début 2014, qui montre que la gestion de l’eau et de l’assainissement sur le territoire communautaire est partagée entre de très nombreuses structures.

1 Source : Rapport d’activité 2013.

(7)

L’article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT) impose de définir un zonage entre zones d’assainissement collectif et d’assainissement non collectif. Sur le territoire de Morlaix Communauté, bien que l’EPCI soit compétent en matière d’assainissement non collectif, ce zonage est géré par les communes membres.

La compétence optionnelle relative à la construction, l’aménagement et la gestion d'équipements culturels et sportifs ne concerne que le centre aquatique (115 000 entrées en 2013).

Pourtant, deux communes (Morlaix et Plouigneau) disposent d’une piscine. Ainsi, ces trois équipements, regroupés dans un rayon de sept km, ont trois gestionnaires différents.

En outre, la communauté subventionne l’association chargée de gérer le Théâtre du Pays de Morlaix (160 000 € en 2013), dont le rayonnement est supra-communal (12 500 spectateurs en 2013) mais qui reste une compétence et une propriété communale. De son côté, le cinéma municipal accueillait 32 000 spectateurs en 2013.

Enfin, la rédaction des statuts en matière de développement économique et touristique est soit trop détaillée, soit trop générale.

En effet, elle est trop détaillée quand elle englobe à la fois des actions et la gestion d’outils (bases de données, observation et veille économique), reprend des actions déjà présentées par ailleurs (constitution de réserves foncières dans la compétence « aménagement de l’espace ») ou liste certaines actions (aide au monde agricole, au monde équestre, aux entreprises, ...) au risque d’oublier certains domaines.

Elle est également trop générale sur d’autres aspects dans la description de certaines actions, qui permettent d’intervenir sur toutes les activités possibles en matière de développement et d’accueil de porteurs de projets.

1.3. L’administration de la communauté

1.3.1. Le cadre de la coopération intercommunale

La communauté ne s’est pas dotée d’un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace au sens de l’article L. 5216-1 du CGCT, permettant de fédérer les différentes communes autour d’objectifs partagés.

Morlaix Communauté ne dispose pas non plus d’un schéma de mutualisation (L. 5211-39-1 du CGCT), lequel devait être mis en place avant fin mars 2015. La collectivité s'est engagée dans cette démarche en 2014 et un agent a été recruté pour le préparer. Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que ce document devrait être voté en fin d’année 2015.

Aussi, très peu de mutualisations de moyens sont mises en œuvre avec les communes de l’EPCI, notamment avec celle de Morlaix.

1.3.2. L’information des élus et des citoyens

La communauté produit un rapport annuel d’activités très détaillé, diffusé aux communes membres.

Sauf en 2013, elle a présenté un rapport annuel sur la situation en matière de développement durable conformément aux dispositions de l’article L. 2311-1-1 du CGCT.

(8)

La commission consultative des services publics locaux, dont les compétences sont fixées par l’article L. 1413-1 du CGCT, ne s’est pas réunie entre 2011 et mars 2015, l’ordonnateur précisant dans sa réponse que cette commission a été récemment réactivée.

L’article L. 2131-11 du CGCT précise que sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil, intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires.

Pourtant, plusieurs élus² de la communauté participent aux votes, voire sont rapporteurs, pour l’attribution des subventions à des associations dans lesquelles ils sont membres du conseil d’administration.

1.3.3. Les relations financières avec les communes membres

Le coefficient d’intégration fiscale (CIF), soit 34,8 %, était légèrement au-dessus de la moyenne de la strate en 2013 (33,7 %), mais l’écart s’est réduit ces dernières années.

Comme le montre le tableau en annexe 1, Morlaix Communauté redistribue vers ses membres une partie de ses ressources, essentiellement sous la forme d’une attribution de compensation (AC).

En 2013, la communauté a reversé la moitié de ses recettes fiscales à ses membres. Ces reversements sont en forte progression en raison du triplement, depuis 2010, des dotations allouées aux communes sous forme de fonds de concours.

Ces fonds, organisés en cinq catégories³, sont versés en l’absence d’une stratégie globale clairement définie. De plus, les modalités d’attribution ne respectent pas toujours les dispositions légales.

L’objet de ces différents fonds est très large. Ainsi, l’analyse de 28 demandes de fonds de concours traitées en 2013 montre qu’aucun dossier n’a été rejeté. En outre, l’objet de certains fonds n’est pas délimité ; tel est le cas de celui relatif au soutien des projets des communes : « Les opérations concernées devront rendre service aux personnes et relèveront notamment des domaines suivants : cadre de vie, patrimoine, environnement, tourisme, culture, lieux de vie de proximité, santé, sports, équipements publics, réseaux communaux structurants ... ».

Pour les quatre fonds spécifiques, représentant la moitié du montant global des fonds alloués en 2013, le montant final attribué fait l’objet d’une convention signée par le président de la communauté, ou d’un avis d’un comité d’élus ou de la direction des finances, et non pas d’une délibération de l’assemblée délibérante⁴, conformément à l’article L. 5216-5 du CGCT. La nécessité de cette délibération est portant rappelée dans les dispositions constitutives de certains de ces fonds.

En outre, la constitution d’un fonds relatif à la « compensation de la perte de DGF Brit’Air » s’apparente plus à une optimisation fiscale permettant de maintenir le niveau de DGF, qu’à un réel fonds de concours.

2 Délibération n° D13-061 du 25 mars 2013 sur l’attribution d’une subvention de 33 k€ à l’Ulamir : sept élus concernés ; délibération n° D13-026 du 25 mars 2013 sur l’attribution d’une subvention à Entre Terre et Mer : un élu concerné ; délibération n° D13-056 du 25 mars 2013 sur l’attribution d’une subvention à Résam : une élue concernée.

3 Quatre catégories spécifiques (« Compensation de la perte de DGF Brit’Air », « soutien aux projets des communes »,

« appui au développement territorial », « intérêt partagé ») et celle relative au cadre général d’intervention sur les compétences de la communauté.

4 CAA Nantes, n°10NT01822, du 27 mai 2011.

(9)

Enfin, bien que certaines catégories de fonds limitent le niveau du soutien autorisé par projet, plusieurs d’entre eux⁵ contournent ces seuils en cumulant plusieurs fonds différents.

Dans ce contexte, l’obligation légale selon laquelle le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire, n’a pas été respectée pour au moins un dossier⁶ en 2013.

Finalement la gestion des fonds de concours communautaires s’apparente plus à une politique de guichet qu’à une politique de projet.

1.3.4. Le pilotage des services

Dans son précédent rapport, la chambre invitait la communauté à améliorer le pilotage de sa gestion et à se doter de dispositifs de contrôle interne afin de sécuriser ses procédures, tant dans le domaine budgétaire et financier que dans le domaine juridique.

La direction générale n’a pas défini d’objectifs ou d’indicateurs chiffrés relatifs au management des pôles et directions. Toutefois, pour plusieurs activités, elle dispose de différents tableaux de bord.

Le nouvel organigramme, arrêté mi-2014, prévoit la mise en place d’un poste de contrôleur de gestion au premier semestre 2015.

La direction générale réunit régulièrement les directeurs et chefs de services selon deux dispositifs : un comité de direction (CODIR) hebdomadaire qui rassemble les principaux collaborateurs directs du directeur général des services et une réunion mensuelle des chefs de services.

L’analyse des documents produits à la suite des réunions tenues au cours des années 2013 et 2014 met en évidence les constats suivants :

- en 2013 tous les CODIR ont donné lieu à un compte rendu écrit ; en 2014 un seul compte rendu a été établi ;

- les réunions avec les chefs de services ne sont plus organisées depuis novembre 2013.

La direction des finances établit à la demande de son président des prospectives financières pluriannuelles (cf. infra). Plusieurs outils propres à renforcer le pilotage des finances communautaires restent à mettre en œuvre : convention partenariale avec le comptable public, pacte fiscal et financier avec ses membres, plan pluriannuel d’investissement (PPI). Le précédent rapport de la chambre avait déjà souligné l’absence de PPI.

Le schéma directeur des systèmes d’informations élaboré entre 2005 et 2007 n’a pas été enrichi malgré les besoins nouveaux.

1.3.5. La gestion des ressources humaines

La communauté a élaboré un règlement intérieur pour ses personnels. Le comité technique se réunit régulièrement et un document unique d’évaluation des risques professionnels, imposé par le décret du 5 novembre 2001, a été mis en place en 2009.

5 Réhabilitation de la friche Guével à Pleyber-Christ ou pôle culturel de St Martin des Champs par exemple en 2013.

6 Fonds relatif à l’aide au commerce en milieu rural attribué par la délibération communautaire du 8 juillet 2013 à la commune de Lannéanou.

(10)

La durée annuelle du temps de travail est conforme aux dispositions légales, sous réserve de l’attribution irrégulière de jours de congés supplémentaires liés à l’ancienneté des agents (un à cinq jours), qui ne peuvent s'inscrire dans le cadre dérogatoire de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984⁷.

D’autre part, l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que des autorisations spéciales d'absence peuvent être accordées aux fonctionnaires territoriaux à l'occasion de certains événements familiaux. Ces autorisations, formalisées dans le règlement intérieur des personnels de la communauté, sont parfois plus favorables que celles accordées aux fonctionnaires de l'Etat, notamment en cas de mariage ou de PACS.

Après la diminution constatée en 2012, l'absentéisme pour maladie ordinaire a fortement augmenté en 2013 pour se situer à environ 14,5 jours par agent permanent, sur la base de 149 agents⁸. La moyenne nationale était de 11,9 jours en 2011⁹.

Le nombre moyen de jours d'absence pour raison de santé s'établissait globalement à 25,4 jours en 2013. La moyenne nationale se situait à 21,7 jours par agent en 2011.

Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que cette augmentation s'explique en très grande partie par la situation particulière de quelques agents.

Le cadre de la formation professionnelle est décrit depuis octobre 2014 dans un règlement.

Un plan triennal de formation qui se résume à trois tableaux a été mis en place en 2011. Il ne fait pas l’objet d’un bilan annuel. Pour 2014, le plan de formation n’a pas été établi.

La durée moyenne de formation par agent a été de 3,15 jours en 2013, hors préparation aux concours, valeur supérieure à la dernière moyenne nationale constatée en 2011 (2,6 jours¹⁰).

Enfin, la circulaire DAGEMO/BCG n° 97-4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d'utilisation des véhicules de service et des véhicules personnels des agents de l’Etat, et par extension aux agents des collectivités, précise que l’attribution doit être limitée dans le temps, éventuellement renouvelable, et faire l’objet d’une décision écrite.

Neuf agents de la communauté utilisent un véhicule de service avec remisage à domicile, mais seuls cinq d’entre eux bénéficient d'une autorisation individuelle écrite sous la forme d’un arrêté du président. Sans limitation de durée, elles sont antérieures à 2011. En tout état de cause, le règlement intérieur doit détailler les conditions d’utilisation des véhicules concernés.

2. Les relations avec des tiers

2.1. Les relations avec les associations 2.1.1. Les moyens mis en œuvre

En 2013, la communauté d’agglomération a versé des subventions à environ 170 associations.

Les relations avec 18 d’entre elles ont été analysées (cf. annexe 2). Le montant annuel des subventions s’élève à 1,3 M€ sur la période 2010-2013.

7 CAA Nantes 28/052004, Ville de Tours n° 03NT00614 et Conseil d'Etat, n°246771 – 30/07/2003, Syndicat CDMT ANPE.

8 138 titulaires et 11 non titulaires.

9 Rapport annuel 2014 sur l’état de la fonction publique.

10 Rapport annuel 2014 sur l’état de la fonction publique.

(11)

La communauté verse les subventions le plus souvent en une seule fois, y compris pour les associations les plus importantes, indépendamment de leur situation de trésorerie.

L’article L. 2313-1-2° du CGCT impose d’annexer au compte administratif la liste des concours attribués sous forme de prestations en nature ou de subventions. Pour les aides en nature, l’annexe n’est pas renseignée. Les conventions ne valorisent pas non plus les locaux mis à disposition.

La convention par laquelle la communauté met un agent à disposition de l’association

« Initiative Pays de Morlaix » est imprécise. La durée de la mise à disposition, les dispositifs d’évaluation ne sont pas évoqués et l’arrêté individuel n’a pas été pris.

Enfin, la mise à disposition gracieuse d’un agent territorial n’est pas autorisée par l’article n° 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Au demeurant, la mise à disposition avec remboursement des rémunérations n’est autorisée par le même article de loi que pour l’exercice d’une mission de service public, condition non réunie s’agissant de la gestion d’une association dont l’objet social est de favoriser la création d’entreprises.

2.1.2. L’instruction des demandes de subvention et le suivi des conventions

Si un document liste déjà plusieurs informations utiles sur les associations, les critères d’attribution des subventions ne sont pas formalisés.

En 2013, pour plusieurs associations, et contrairement aux dispositions du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, une convention n’a pas été établie alors que la subvention versée était supérieure à 23 000 €. Par ailleurs, en 2012, des paiements ont eu lieu sur la base d’une convention à valeur rétroactive.

Les conventions de financement analysées n’utilisent pas un modèle commun et dans deux cas, la durée de la convention n'est pas limitée dans le temps.

Sauf ponctuellement, les conventions ne retiennent pas d’indicateurs et ne fixent pas d’objectifs à atteindre. Pour la convention qui fixe des objectifs, ceux-ci ne sont pas mesurables.

Lors du précédent contrôle, la chambre avait recommandé d’élaborer une procédure écrite d’instruction des demandes de subventions et de réaliser un contrôle plus systématique des comptes des associations qui perçoivent les concours financiers les plus élevés. Cette recommandation n’a pas été mise en œuvre sur la période 2010-2014.

Au cours de la période examinée par la chambre, chaque service opérationnel était en charge du suivi des associations qui ressortaient de son domaine d’activité, d’où des pratiques variables selon les conventions. Lors du contrôle, les fonds de dossiers permanents de plusieurs entités de l’échantillon n’ont pu être présentés. En conséquence, des pièces ont dû être demandées aux associations par la communauté.

Certains documents contractuels n’ont pu être produits : comptes annuels, rapports du commissaire aux comptes, rapports d’activité, éléments financiers des bilans annuels ou contrat de prêt.

Dans un autre cas, la subvention attribuée par la communauté est reversée en cascade à d’autres organismes, ce qui est proscrit par l’article L. 1611-4 du CGCT, sauf si la convention le prévoit.

(12)

Depuis l’été 2014, un vice-président, une commission et une direction opérationnelle sont chargés des relations avec le monde associatif. Cette nouvelle organisation devrait en améliorer le suivi.

2.1.3. L’information des élus et des citoyens

Contrairement aux dispositions de l’article 20 la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006, aucun des bilans financiers des associations transmis à la communauté ne contient le montant des rémunérations des trois plus hauts cadres dirigeants bénévoles et salariés ainsi que leurs avantages en nature.

L’article R. 113-3 du code du sport dispose que diverses pièces justificatives¹¹ doivent être produites par les associations sportives et annexées à la délibération qui décide de l’octroi de la subvention. Ces dispositions ne sont pas respectées pour deux associations.

Enfin, la publication par voie électronique des subventions versées aux associations, prévue par le décret n° 2006-887 du 17 juillet 2006, n’est pas réalisée.

2.2. Les relations avec d’autres tiers

2.2.1. Les relations avec le SDIS et le département

Au 1^er janvier 2000, la contribution obligatoire à verser au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) a été transférée par les communes à Morlaix Communauté. Cette participation, dont le montant s’établissait à 2,2 M€ en 2013, n’est pas régulière, comme l’a rappelé l’arrêt n° 354992 du 22 mai 2013 du Conseil d’Etat.

S’agissant du contrat territorial 2010-2016 signé avec le département, le bilan de mi-parcours réalisé en août 2013, constatait que sur les 44 actions inscrites au contrat, 26 actions étaient en cours et 15 étaient réalisées. Trois autres avaient été annulées.

Fin février 2013, le montant des subventions attribuées au titre du contrat s’élevait à 1,4 M€

par rapport à une contractualisation de 8 M€, soit un taux de réalisation de 17 %. L’avenant au contrat constate également que sur la même période, des projets du territoire ont été accompagnés au titre des politiques ordinaires, hors contractualisation, à hauteur de 4,6 M€.

2.2.2. Les relations avec les délégataires et les prestataires de services

Des conventions de délégation de service public ont été signées par la communauté avec plusieurs structures pour la gestion de différents équipements et services.

Le départ de différents cadres et élus de la communauté, au cours des deux dernières années, a été préjudiciable au suivi de ces dossiers. Aussi, un délai important a été nécessaire pour rassembler certains documents. D’ailleurs, plusieurs pièces ou informations, normalement disponibles dans les services, ont dû être demandées aux différents délégataires¹² par la communauté.

Les conditions dans lesquelles sont suivis ces contrats appellent de nombreuses observations, listées ci-dessous :

11 Soit les bilans et comptes de résultat, le budget prévisionnel, un rapport retraçant l’utilisation des subventions et un document prévisionnel qui indique l’utilisation prévue des subventions demandées.

12 C’est le cas pour les rapports annuels de la DSP Aéroport. En outre l’article 14 du contrat prévoit la production d’un plan présentant les évolutions stratégiques, budgétaires et financières de l’aérodrome. Ce document, qui doit être actualisé annuellement et remis au délégant, n’a pas non plus été retrouvé.

(13)

 La durée de l’une des DSP¹³ en affermage, de 12 ans, n’est pas justifiée par le type d’équipement à gérer ni par le montant des investissements à réaliser. Dans un autre domaine, la convention avec le chenil de Saint-Roch a été signée en 1998. Renouvelable par tacite reconduction, ce contrat porte sur une activité qui relève d’un domaine concurrentiel. Aussi, il conviendrait de le soumettre à une mise en concurrence régulière, comme l’avait déjà relevé la chambre lors de son précédent contrôle ;

 La prolongation de deux DSP¹⁴ est fondée sur des motifs d'intérêt général, au sens de l’article L. 1411-2 du CGCT, qui n’ont pu être justifiés par les documents produits. Il s’avère qu’il s’agit plutôt de retards dans la préparation du renouvellement des contrats, même si dans le cas de l’équipement sportif des travaux réguliers ont effectivement perturbé le cours du contrat ;

 Quand ils existent les rapports annuels produits à la chambre sont incomplets. Il y manque les éléments financiers, le suivi des provisions de renouvellement, certains indicateurs de suivi et plusieurs annexes imposées (assurances, inventaires, plan prévisionnel d’exploitation de l’aéroport, contrat de sous-traitance) ;

 Les comptes d’exploitation prévisionnels de l’une des DSP¹⁵ ne précisent pas les hypothèses sur lesquelles ils sont construits (nombre total annuel d’entrées). Pourtant la mise en place d’un subventionnement complémentaire, prévu au contrat (article 29), s’appuie sur cette donnée annuelle de fréquentation. Compte tenu d’une rédaction ambigüe, la fréquentation attendue de la seule troisième année (135 758 passages) sert de seuil de référence pour son paiement pour chacune des années du contrat ;

 La date de remise des différents rapports annuels n’est habituellement pas mentionnée sur les documents produits, alors que les retards dans la production des documents sont sanctionnés par des pénalités contractuelles¹⁶ ;

 Certains comités de suivi prévus aux contrats ne se réunissent pas ou les réunions ne donnent lieu à aucun compte rendu¹⁷. De même, certaines réunions de présentation du rapport annuel n’ont pas lieu¹⁸ ;

 L’une des garanties à première demande produites¹⁹ (100 000 €) portait sur un contrat échu en 2009, qui précédait le contrat en cours. Cette garantie, non valide, n’avait pas été renouvelée.

Elle l’a été durant le contrôle ;

 Les approbations par la communauté de différentes propositions des délégataires ou la copie des conventions signées par les délégataires, prévues aux contrats, n’ont pas été retrouvées²⁰ : tarifs de l’auberge de jeunesse, révision annuelle des taux des redevances aéroportuaires, contrat de location, convention d’occupation du domaine public, contrat d’abonnement. Ces documents ont dû être réclamés aux délégataires ;

 Les données pluriannuelles relatives aux investissements d’une DSP, pourtant prévue au contrat, n’a pu être produite par les services ;

13 DSP Auberge de jeunesse – la durée des trois autres DSP varie entre 7 et 8 ans.

14 DSP Aéroport et Espace aquatique.

15 DSP Espace aquatique.

16 DSP Auberge de jeunesse et transport ainsi que les rapports annuels des marchés publics de transports.

17 DSP Espace aquatique (pas de compte-rendu) et auberge de jeunesse (une réunion par an au lieu de deux, son compte- rendu fait parfois office de rapport annuel comme en 2013 – pas de CR produit pour 2010 et 2011).

18 DSP Transports urbains.

19DSP Transports urbains.

20DSP Aéroport et auberge de jeunesse.

(14)

 Pour l’aéroport, le partage des travaux prévus entre le délégant et le délégataire n’est pas explicite ou n’est pas respecté. Le bilan des travaux réalisés par la communauté, soit 100 000 € sur la période, recense des poses de clôtures, l’entretien de l’éclairage, l’élagage et l’abattage d’arbres, le marquage des routes des pistes. Selon les articles 5, 16 et 18 du contrat, ces opérations semblent relever de la compétence du délégataire ;

 La portée de certaines obligations est rendue difficile par l’ancienneté du contrat de DSP relatif à la gestion du port de plaisance de Morlaix. C’est le cas des clauses relatives à l’entretien (article 5), aux comptes annuels (article 39), à l’évolution des tarifs (article 41), à la production des données d’exploitation (article 52) ou au contour du périmètre de la concession (annexe). En effet, elles ne permettent pas de statuer clairement sur l’entité en charge de certains travaux : opérations de désenvasement du port pris en charge par la communauté, inclusion des quais dans le périmètre de la concession. En 2012, un échange de courriers entre la communauté et la CCIT de Morlaix avait évoqué une nouvelle rédaction du contrat s’agissant du contenu et des délais de production de l’information financière et d’exploitation, sans suite pour l’instant.

3. La gestion comptable et financière

3.1. L’environnement financier de la communauté

La communauté est membre de différentes structures à caractère public ou privé. S’agissant plus particulièrement de la société d’économie mixte des Pays de Morlaix pour le golf de Carantec, les pertes accumulées et les travaux envisagés ont amené cette dernière à procéder mi-2013 à une recapitalisation de ses fonds propres. Cela s’est traduit pour la communauté, principal actionnaire, par une perte de 47 000 € et une participation complémentaire de 72 000 €.

3.2. La gestion budgétaire

3.2.1. Les budgets annexes de la communauté

Outre le budget principal, les comptes de l’EPCI comprennent 11 budgets annexes. La communauté établit un budget annexe pour chacun des sept parcs d’activités, lesquels pourraient être regroupés pour les moins importants d’entre eux.

Les équipements comme l’aéroport, le centre aquatique et l’auberge de jeunesse sont gérés au sein du budget principal. Le premier d’entre eux a vocation à être géré au sein d’un budget annexe dédié pour pouvoir appréhender son équilibre financier compte tenu des investissements réalisés par la communauté et des subventions d’exploitation qu’elle verse au délégataire.

La communauté est propriétaire de deux ports de plaisance : le Diben et le port de Morlaix. Ce second port a vocation à être géré dans un budget annexe dédié, comme le premier.

3.2.2. Le débat d’orientation budgétaire

Le contenu des débats d’orientation budgétaire (DOB) 2012 à 2014 appelle les observations suivantes :

 Le détail des dépenses d’investissement n’est présenté qu’à compter du DOB 2013 ;

 le cadrage financier prospectif²¹ se limite à l’horizon N+1 ;

21 L’article L. 2312-1 du CGCT impose une présentation des « engagements pluriannuels envisagés ».

(15)

 les budgets annexes ne font pas l’objet d’un DOB à part entière, pourtant obligatoire.

Les lettres de cadrage budgétaire transmises aux services sont davantage documentées à partir de 2013, avec l’introduction d’indicateurs portant sur l’évolution des dépenses à caractère général, des subventions et des dépenses de personnel. Néanmoins, leur portée pratique est faible : document de référence non cité, définition imprécise des indicateurs utilisés.

3.2.3. L’information sur les opérations d’équipement

L’assemblée délibérante vote le budget par nature avec une présentation fonctionnelle, sans les chapitres « opérations d‘équipement » de l’état III B3.

Plusieurs opérations importantes ont été réalisées ou sont en cours. En l’absence de PPI, l’intégration de l’état III B3 au compte administratif, avec une présentation par opération, est donc souhaitable.

Le précédent rapport de la chambre indiquait que « le suivi financier des grandes opérations pourrait être plus systématiquement effectué par la direction financière ». Depuis 2014, la communauté dispose d’un tableau de suivi des dépenses réelles d’équipement. Néanmoins ce document ne cible pas spécifiquement les grandes opérations, est limité à l’année en cours et ne comporte pas de projection pluriannuelle.

3.2.4. Les annexes budgétaires obligatoires

Le précédent rapport de la chambre relevait l’absence de certaines annexes aux documents budgétaires imposées par les articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du CGCT.

L’EPCI ne sert toujours pas la totalité des annexes réglementaires du budget principal.

S’agissant du budget annexe immobilier, les annexes budgétaires n’ont pas été produites en 2012.

3.2.5. Les restes à réaliser

Si des restes à réaliser en recettes étaient inscrits aux comptes administratifs du budget principal en 2010 et 2011, ce n’était plus le cas en 2012 et 2013.

Pourtant, fin 2012, plusieurs subventions, pour un montant global de près de 400 000 €, ont été notifiées à la communauté dans le cadre de la création de la maison du tourisme et du patrimoine. Non totalement perçues en 2012, elles auraient dû être partiellement inscrites en restes à réaliser au compte administratif 2012, avec comme conséquence une modification du besoin de financement de la section d’investissement.

Les modalités d’évaluation des restes à réaliser en dépenses n’appellent pas d’observation.

Comme l’avait déjà relevé la chambre dans son précédent rapport d’observations, leur montant (10,4 M€ en 2013) pourrait être réduit si la communauté optait pour le dispositif des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP)²².

22 Article L. 2311-3 du CGCT, applicable aux EPCI via l’article L. 5211-36.

(16)

3.2.6. Les taux d’exécution

Le précédent rapport d’observations définitives relevait que les prévisions de dépenses d’investissement étaient très supérieures aux dépenses constatées. Ce constat reste d’actualité. La lettre de cadrage budgétaire 2012 avait appelé l’attention des services sur ce point.

3.3. La gestion comptable 3.3.1. La procédure comptable

L’engagement des dépenses n’est pas encore systématique et il n’est pas attribué automatiquement de numéro d’engagement sur chaque mandat. Tel est le cas pour les subventions aux délégataires de service public et certains marchés (incinération, collecte sélective).

Depuis plusieurs années, le délai global moyen de paiement, au sens du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique, est supérieur au seuil de 30 jours : 38,6 jours en 2012 et 30,8 jours en 2013. Les intérêts moratoires réglementairement dus aux fournisseurs n’ont pas été liquidés.

Une évaluation du délai de mandatement a été réalisée sur un échantillon représentatif en 2014 : 38 % des mandats (1 435/3 775) dépassent le délai de 20 jours attribués aux services de l’ordonnateur. Ce dernier a précisé que ce délai sera dorénavant mieux suivi, les dépassements étant essentiellement imputables à quatre services.

3.3.2. L’inventaire et l’état de l’actif

Dans son précédent rapport, la chambre recommandait à l’ordonnateur d’effectuer des rapprochements réguliers entre son inventaire et l’état de l’actif du comptable public. Or au 31 décembre 2013, un écart significatif était observé entre l’inventaire (91,9 M€) et l’état de l’actif (77 M€)

Les numéros d’inventaire sont hétérogènes, ce qui ne facilite pas le suivi des immobilisations.

Enfin, l’état des immobilisations, transmis par le comptable, ne fournit le montant total des amortissements de l’exercice que pour l’ensemble des budgets confondus ce qui rend difficile le rapprochement avec les comptes de gestion et les comptes administratifs.

3.3.3. Les amortissements

La délibération sur les durées d’amortissement n’est pas exhaustive²³. En outre, les fonds de concours affectés au financement de deux casernes de pompiers sont amortis sur deux durées différentes (10 et 15 ans).

Par ailleurs, la délibération n° D 07-135 du 1^er octobre 2007 qui fixe les durées d’amortissement des subventions d’équipement n'est plus à jour puisqu’elle ne prend pas en compte les dispositions du décret n° 2011-1951 du 23 décembre 2011.

23 Les omissions relevées concernent les bus, les quais portuaires et une grue.

(17)

Lors du précédent contrôle, la chambre avait souligné que les informations nécessaires au comptable pour imputer définitivement les immobilisations inscrites dans un compte d’attente n’étaient pas transmises régulièrement. Ce constat reste d’actualité pour les exercices 2012 et 2013 durant lesquels peu ou pas d’intégrations ont été réalisées, retardant d’autant l’amortissement de certains biens.

3.3.4. Les provisions relatives aux contentieux

Sur la période contrôlée, aucune provision pour risques et charges n’a été mandatée. Or diverses situations l’imposaient : perte de 47 000 € au budget principal lors de la réduction de capital de la SEM des Pays de Morlaix pour le Golf de Carantec, contentieux avec une société à propos de la propriété d’un bâtiment situé sur le domaine public maritime au port du Diben.

3.3.5. Les régies d’avances et de recettes

Morlaix Communauté dispose de dix régies d’avances et de recettes. Depuis au moins 2010, ces régies n’ont pas été contrôlées par le comptable et les services de l’ordonnateur.

Il a été procédé à un contrôle sur place des deux principales régies de recettes : « transports scolaires » et « dépositaires transport ». Le régisseur de la régie « transports scolaires », comme les autres régisseurs et suppléants, n'a pas reçu de formation depuis sa prise de fonction en 2009, hormis une matinée d’information organisée en 2014 par le comptable.

L’acte constitutif de la régie « dépositaires transport » ne prévoit pas de fond de caisse. En pratique, celui de la régie « transports scolaires » est utilisé de manière indifférenciée par les deux régies. Cette situation pourrait être source de difficultés pour déterminer la responsabilité en cas d’erreur de caisse.

3.4. La situation financière

L’annexe 3 présente les données relatives aux grands équilibres financiers du budget principal pour la période 2010-2013. Fin 2013, la situation financière de la communauté était satisfaisante comme le montrent les constats ci-après.

3.4.1. Le budget principal

Les produits de fonctionnement 3.4.1.1.

Les produits de gestion progressent de 12,6 % sur la période, du fait essentiellement de la hausse des ressources fiscales propres, nette des restitutions (+ 18,5 %).

La communauté a maintenu²⁴ le taux des taxes « ménages » repris du département en 2011 mais a profité du dynamisme des bases²⁵. Ainsi, le produit des impôts locaux a progressé de 12,33 % sur la période (+ 1,9 M€).

24 En 2014 : taxe d'habitation (9,99 %), taxe foncier bâti (0 %), taxe foncier non bâti (1,99 %).

25 La progression des bases provient à la fois d’une évolution des bases mais également de l’actualisation prévue par la loi de finances (1,65 % en moyenne ces quatre dernières années).

(18)

Entre 2012 et 2013, le produit de la fiscalité en direction des entreprises augmente de 11,4 % malgré un taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) stable (24,52 %). Cette croissance est beaucoup plus importante que celle de la fiscalité ménages (+ 3 %).

Depuis 2011 la communauté est bénéficiaire du fonds national de garantie individuelle des ressources (390 000 € en 2013).

Les ressources d’exploitation progressent notamment grâce aux produits de la valorisation des déchets.

S’agissant des ressources institutionnelles, la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre 2010 et 2013 (- 8,22 %) a été compensée par une augmentation des concours financiers attribués au titre de la péréquation.

Les charges de fonctionnement 3.4.1.2.

La hausse des charges de gestion (+ 16,3 % entre 2010 et 2013) est due pour moitié à celle des charges de personnel (+ 34,1 %), en lien direct avec l’accroissement des effectifs d’agents permanents²⁶.

En effet, ces derniers ont progressé de 33 %, passant de 112 agents permanents, fin 2009, à 149 fin 2013. La part relative de ces charges par rapport aux dépenses réelles de fonctionnement s’est accrue entre 2010 (23 %) et 2013 (27 %).

Cette forte augmentation a été justifiée par l’accroissement global de l'activité de la collectivité et le développement de la qualité des collectes de déchets. Pour sa part, la chambre observe que l’accroissement des effectifs est concomitant à l’absence de compétences nouvelles.

L’autofinancement 3.4.1.3.

Compte tenu d’une progression des charges plus élevée que celle des produits, le ratio mesurant la capacité d’autofinancement brute par rapport aux produits de gestion se réduit mais reste important (20,5 % - cf. annexe 3).

L’encours de la dette étant faible, la capacité de désendettement était très satisfaisante fin 2013 (0,4 année de CAF brute).

La prospective 3.4.1.4.

Dans le cadre de la réduction des dotations de l’Etat, la DGF versée en 2014 (6,139 M€) a été réduite de 432 000 € par rapport à 2013.

Entre 2015 et 2017 inclus, la réduction annuelle sera de l’ordre de 750 000 €. Cette baisse représente, chaque année, l’équivalent de 3,3 % des charges de fonctionnement.

A la suite du renouvellement électoral, le service des finances a préparé une prospective financière sur la durée du nouveau mandat (2014/2020). Elle met en évidence les impacts de la réduction nationale de la DGF et d’éventuels transferts de compétence (eau et assainissement). Elle mentionne les dépenses de fonctionnement prévisibles pour le site de la Manufacture (espace des

26 La dépense relative au désenvasement du port, réalisée une année sur deux (de l’ordre de 700 000 €, les années impaires) impacte l’évolution 2010-2013.

(19)

sciences). Enfin, elle traite des conséquences d’une éventuelle suppression du FPIC et de l’endettement qui augmente.

Malgré ces contraintes, la lettre de cadrage budgétaire du 17 octobre 2014 pour le budget 2015, qui relevait une baisse potentielle de 2 M€ du résultat 2014, préconisait pour les différents budgets, un même niveau de dépense des charges générales et des subventions, mais également une hausse de 5 % des frais de personnel.

Les investissements 3.4.1.5.

Les dépenses réelles d’équipement s’élèvent en moyenne à près de 3,7 M€/an sur les quatre exercices examinés. Un montant moindre (2,6 M€/an) est versé sous la forme de subventions d’équipement, dont essentiellement des fonds de concours.

En l’absence d’emprunt nouveau au budget principal, ces dépenses cumulées (25 M€ sur la période) ont été pratiquement totalement couvertes par des ressources propres.

3.4.2. La compétence « gestion des déchets ménagers »

La compétence, exercée par la communauté depuis 2003, mobilise 77 agents. Ses recettes sont essentiellement constituées par la TEOM, la redevance spéciale et la valorisation de certains déchets.

Globalement, les tonnages collectés ont baissé de manière remarquable entre 2010 et 2013 (- 18 %).

Jointe aux documents budgétaires, l’annexe « état de la répartition de la TEOM » est établie conformément à l’article L. 2313-1 du CGCT. Mais elle ne mentionne pas les charges annuelles d’amortissement évaluées à 650 000 € par le service des finances.

Sur cette même période, les taux de la taxe qui respectent un zonage en cinq secteurs établi par une délibération du 30 septembre 2002, ont progressé de 2 % sur la période, passant d’une série de cinq taux situés entre 7,15 % et 10,51 % à une série de taux compris entre 7,29 % et 10,72 %.

Le code général des impôts (CGI - article 1636 B undecies) indique « Toutefois, à titre dérogatoire, l'établissement public de coopération intercommunale ayant institué la taxe peut, pour une période qui ne peut excéder dix ans, voter des taux différents sur son périmètre, afin de limiter les hausses de cotisations liées à l'harmonisation du mode de financement. Cette dérogation peut également être mise en œuvre en cas de rattachement d'une ou plusieurs communes ».

Le délai de dix ans étant dépassé, l’ordonnateur précise que la décision d'engager une procédure de convergence des taux de la TEOM n’a pas encore été prise par le conseil communautaire, s’agissant d’un débat sensible sur les équilibres fiscaux entre les communes.

L’ordonnateur indique dans sa réponse qu’un « zonage en cinq secteurs avait été institué par la délibération précitée afin de prendre en compte les différences de valeurs locatives existant entre les 28 communes du territoire sur le fondement d’une jurisprudence ancienne du Conseil d’Etat (CE 28 février 1934 – Chièze - Côte d’Or - RO 6100) autorisant le vote de taux différents de manière à proportionner la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à l’importance du service rendu ».

La chambre relève que la tarification mise en œuvre au sein de la communauté n’est pas basée sur le service rendu, contrairement à ce que laisse entendre sa référence à la jurisprudence évoquée ci- dessus. En effet, le service réalisé est globalement similaire sur l’ensemble du territoire.

(20)

D’autre part, le produit de TEOM, soit 5,5 M€ en 2013, ne permet pas d’assurer l’équilibre financier de la compétence (7,6 M€ de dépenses réelles de fonctionnement en 2013), lequel n’est cependant pas obligatoire s’agissant d’un service public à caractère administratif.

Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que le transfert de la compétence « déchets » s’est fait en deux temps. D’une part, la prise en charge en 2000 de la partie « traitement » au travers de l’attribution de compensation, puis d’autre part la « collecte » en 2003, dont le coût est couvert par la TEOM. L’ordonnateur ajoute qu’en conséquence « Il n’est donc pas anormal de constater aujourd’hui que la TEOM ne couvre pas la totalité du besoin de financement de la compétence (collecte et traitement) ».

En tenant compte des charges d’amortissement évoquées supra et des charges de structure évaluées par le service des finances à 550 000 €²⁷ en 2014, le besoin de financement de la compétence s’élevait à environ 1,2 M€ en 2013. Ce dernier doit être mis en perspective par rapport aux investissements programmés.

Comme le permet l’article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 dite « Grenelle 1 », la communauté n’a pas institué une part variable à la TEOM. Une réflexion a été menée sur la base d'une étude réalisée avec le concours d'un consultant mais aucune décision n’a été prise.

3.4.3. Le budget annexe « Transports urbains »

Le budget annexe est financé principalement par une subvention du conseil général au titre des transports scolaires (1,8 M€) et le versement transport (2,2 M€), dont le taux était de 0,6 % en 2013.

Ces ressources sont insuffisantes pour couvrir le fonctionnement et financer les investissements d’où le versement annuel d’une subvention exceptionnelle de la part du budget principal. Sur la période examinée cette contribution légale est passée de 1,2 à 2,1 M€/an.

La mise en œuvre de la compétence transport s’exerce dans le cadre d’une DSP pour les transports urbains et de marchés conclus avec différents opérateurs. La communauté participe financièrement au service de transport scolaire du département pour un montant global de 3,8 M€ en 2013.

Le délégataire conserve le prix des billets vendus dans le cadre de son contrat. Cette recette est complétée par une contribution financière forfaitaire versée par la communauté (2 M€ en 2013). En 2013, les recettes de billetterie perçues représentaient environ 10 % des recettes d’exploitation du budget.

3.4.4. La gestion de la dette et de la trésorerie

Fin 2014, la situation financière de l’EPCI est caractérisée par un endettement global faible (7 M€), sans risque, porté par le budget principal et le budget annexe immobilier d’entreprise.

Toutefois, des avances remboursables importantes sont versées par le budget principal à plusieurs budgets annexes. Cette pratique s’est intensifiée entre 2009 et 2013 au bénéfice de trois budgets annexes. Le montant cumulé des avances s’élevait à plus de 10 M€ fin 2013. A la suite d’un emprunt de 5 M€, mobilisé en juillet 2014 sur le budget consacré à l’immobilier d’entreprise, le montant des avances au 31 décembre 2014 avait diminué d’autant.

27 Sur la base de la représentativité des charges de gestion des déchets dans l’ensemble des charges de fonctionnement au BP 2014, soit 27 %, taux appliqué aux charges d’administration générale (2,7 M€).

(21)

Si cette pratique est permise par l’instruction comptable M14 (T2 – chapitre 3 - § 322), elle doit être encadrée par une délibération qui fixe les modalités de remboursement. Tel n’était pas le cas pour l’attribution de l’avance remboursable destinée au budget annexe « immobilier d’entreprise ».

Le suivi de la trésorerie est réalisé quotidiennement mais ne fait pas l’objet d’une gestion prévisionnelle via un plan de trésorerie, d’où un solde régulièrement important en cours d’année jusque début 2014, de l’ordre de plusieurs millions d’euros.

Des investissements mal anticipés, payés début 2014, ont nécessité la mobilisation d’une ligne de trésorerie de 3 M€ en avril 2014, le temps de contracter un emprunt mobilisé en juillet 2014.

Depuis avril 2014 le service financier assure un suivi plus précis de la trésorerie qui demeure importante.

4. La commande publique

La chambre a vérifié 27 dossiers (marchés ou lots) passés entre 2010 et mi-2014.

L’échantillon représente 4,2 M€ de dépenses. Les exemples qui illustrent les observations suivantes utilisent comme références les numéros de la liste (1 à 27) de l’annexe 4.

4.1. L’organisation et le fonctionnement du service

Le service, composé de trois agents, gère les marchés d’un montant supérieur à 10 000 €, soit une moyenne annuelle de 80 marchés ou lots. Il suit également l’exécution d’environ 300 contrats.

Les dossiers examinés étaient tenus de manière soignée, bien organisés et exhaustifs.

Entre 2010 et 2014, les agents du service ont suivi, chacun, en moyenne 1,5 jour de formation par an.

4.2. La passation

Les modalités de passation des marchés sont satisfaisantes sous réserve des observations suivantes.

4.2.1. La mise en concurrence

L’examen du fichier des mandats émis en 2013 a montré que dans une vingtaine de cas la collectivité n’a pas procédé à la mise concurrence nécessaire.

Premièrement, en ce qui concerne les achats inférieurs à 10 000 € HT, sur un échantillon de cinq fournisseurs, les documents prouvant une mise en concurrence n’ont pas été retrouvés dans quatre cas.

Deuxièmement, en ce qui concerne les achats entre 15 000 et 90 000 €, sur un échantillon de dix fournisseurs différents :

 Sept n’ont pas fait l’objet d’une mise en concurrence, pour un montant total de 268 000 € ;

 Deux ont fait l’objet d’une mise en concurrence partielle ;

(22)

 Un n’a pas respecté le guide interne de la commande publique²⁸.

Troisièmement, un marché de 94 000 € a été passé sans publicité ni mise en concurrence (cf.

dossier n° 23). Si la procédure²⁹ retenue le permettait, aucun élément présenté en commission d’appel d’offres ne le justifie.

Quatrièmement, des achats hors marché ont été effectués auprès de cinq fournisseurs différents pour un montant total de 51 000 €, alors qu’il existait un marché en cours dans ces domaines.

Enfin, quatre associations³⁰ sont ou ont été prestataires de services pour la collectivité.

S’agissant d’activités concurrentielles, les conventions signées s’apparentent à des marchés publics et pourraient faire l’objet d’une mise en concurrence.

4.2.2. La sélection des candidatures et des offres

Le service de la commande publique n’utilise pas de registre de dépôt des offres. Si l’utilisation de ce registre n'est pas obligatoire réglementairement, elle est cependant de bonne gestion pour pouvoir attester de la date et de l’horaire de dépôt des documents.

La méthodologie de notation des offres n’est généralement pas indiquée dans les dossiers contrôlés, pratique qui n'est pas conforme au guide des bonnes pratiques en matière de marché publics³¹.

En outre, dans plusieurs dossiers, il n’y a aucune justification des notes attribuées pour la valeur technique (cf. dossiers n° 2, 10 à 19, 22, 24). Il n'est ainsi pas possible de savoir sur quelles bases l’offre du candidat retenu a été sélectionnée.

D’autre part, pour les dix lots d’un marché de travaux (cf. dossiers 10 à 19), le règlement de la consultation prévoyait que le critère « valeur technique » serait évalué au travers de huit sous-critères.

Or seule une note globale pour la valeur technique a été attribuée.

Dans un cas (cf. dossier n° 20), si le règlement de consultation précise que « la valeur technique de l’offre sera appréciée en fonction de la qualité du mémoire technique », le candidat retenu obtient une meilleure note technique parce qu’il est le seul à ne pas sous-traiter. La sous- traitance étant un droit³², il n’est pas possible de classer les offres sur cette base.

Enfin, Morlaix Communauté pratique la négociation de manière régulière, mais ne l’annonce pas (cf. dossiers n° 3, 10, 11, 19, 20) contrairement aux préconisations de la DAJ du ministère des finances³³.

4.3. L’exécution

28 Seules des lettres de consultation ont été envoyées, alors que le guide interne de la commande publique prévoit, pour les achats entre 10 000 et 90 000 €, la publication d’un avis d’appel public à concurrence.

29 Articles 28 II et 35 II 8° du code des marchés publics.

30 Agence locale de l’énergie Heol (convention pour 2012-2014), Au Fil du Queffleuth, Bretagne Vivante et Centre Permanent d’Initiative à l’Environnement (convention de prestation de services du 1^er juin 2008 au 1^er juin 2011).

31 Circulaire NOR EFIM 120 1512 C du 14 février 2012, point 15.1.1.2 sur la transparence des critères de sélection.

32 Article 112 du code des marchés publics.

33 Recommandation de la DAJ (direction des affaires juridiques du ministère des finances), fiche sur les MAPA, p.10 : « le recours à la négociation doit être expressément indiqué, dès le lancement de la procédure de consultation, dans l’avis de publicité ou dans les documents de la consultation, afin de permettre aux candidats d’en tenir compte lors de l’élaboration de leur offre. »