5.1. Le cadre d‘action du service et ses moyens 5.1.1. Le contexte
L’article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales précise que « La région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l’Etat ».
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Le service de l’économie de la communauté est composé de sept agents. Il s’appuie sur plusieurs outils de suivi et travaille en partenariat avec un réseau important d’acteurs.
La communauté intervient dans le domaine économique par des aides directes et indirectes qui prennent différentes formes juridiques : fonds de concours aux communes, subventions aux associations et aux entreprises, mise à disposition de personnels, participation à un fonds d’intervention géré par une association, la CCI ou la région, aides à l’immobilier d’entreprise, création de parcs d’activité.
Le régime juridique des aides en faveur des entreprises en difficulté est prévu de manière spécifique aux articles L. 3231-3 et L. 4211-1 du CGCT. Ces derniers prévoient que les régions et les départements peuvent, lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population l’exige, verser librement des aides aux entreprises en difficulté.
En revanche, les communes et leurs groupements ne peuvent pas intervenir dans ce domaine.
Pourtant, par délibération du 16 juin 2014, la communauté a décidé de participer au soutien de l’entreprise Tilly-Sabco (filière du poulet – 330 salariés), implantée sur son territoire, en difficulté depuis 2013, et placée en liquidation judiciaire avec poursuite d’activités jusqu’au 5 décembre 2014.
Le conseil de communauté a voté en faveur d’une participation au dispositif d'avance remboursable (fonds d’intervention d’urgence) mis en place par la chambre de commerce et d'industrie territoriale (CCIT) de Morlaix au profit de l’entreprise. Dans sa délibération, la communauté évoque une subvention et « s’engage à verser à la CCIT de Morlaix, en cas de défaillance du bénéficiaire et après mise en œuvre infructueuse des garanties, une aide dont le montant correspondra à la moitié de la défaillance en capital constatée in fine, plafonnée à la somme de 500 k€ ». Aucun document n’a été signé entre la communauté et la CCIT, cette dernière étant chargée de piloter ce dossier.
A la fin du contrôle, cette aide n’avait pas été versée. Toutefois, la note de cadrage budgétaire pour l’exercice 2015 actait la constatation vraisemblable d’une provision de 500 000 €.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise qu’un plan de cession avec reprise des activités a été validé ce même jour par le Tribunal de Commerce de Brest permettant de maintenir une grande partie des salariés. Les nouveaux investisseurs ont présenté un plan de développement qui prévoit un programme d’investissement important et des créations d’emplois d’ici 2018.
5.1.2. Le schéma de développement économique de la communauté
Morlaix Communauté s’est doté d’un schéma de développement économique (SDE), en 2010, articulé autour des 47 actions retenues pour la période 2010 à 2020.
Le bilan à mi-parcours présenté le 24 septembre 2014 met en évidence qu’une grande partie des actions retenues est réalisée (30 %) ou en cours (53 %). Il relève que le schéma est finalement peu connu, peu exploité et pas suffisamment piloté. Il souligne les obstacles suivants : difficulté du développement de la plateforme multimodale rail/route, accentuation de la fragilité du pôle urbain central et existence de nombreuses aides avec des cibles parfois limitées à un petit nombre.
Ce bilan constatait également qu’aucun comité de suivi ne s'était réuni depuis son adoption en 2010 et que les critères d’évaluation prévus n’étaient toujours pas définis.
5.1.3. L’information sur les aides économiques
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Malgré l’absence de suivi du SDE, sur des sujets spécifiques (aides aux agriculteurs ou aux commerces par exemple), les services établissent quelques bilans annuels à destination du conseil communautaire et des différentes commissions de l’EPCI.
La communauté communique également sur ce sujet via une lettre d’information, le magazine communautaire et son site internet.
L’article L. 1511-1 prévoit que le conseil régional établit un rapport relatif aux aides et régimes d’aides mis en œuvre sur son territoire au cours de l’année civile. A cette fin, les collectivités et groupements doivent transmettent, avant le 30 mars de chaque année, toutes les informations relatives aux aides et régimes d’aides mis en œuvre dans leur ressort au titre de l’année civile précédente. Ce bilan n’est pas établi par la communauté.
D’autre part, aux termes de l’article L. 1511-2 du CGCT, la région est compétente pour définir le régime et décider de l’octroi des aides de droit commun aux entreprises. Sous réserve d’une convention avec la région, les EPCI peuvent également intervenir. Un tel « conventionnement cadre » ou accord de la région n’a pas été mis en place pour certaines aides de Morlaix Communauté : aides à l’accessibilité, aux coopératives, aux associations et aux exploitations agricoles.
Enfin, s’agissant de l’information à destination des entreprises, les conventions rédigées par la communauté ou l’accord sur les demandes de subventions des exploitants agricoles, notamment dans le cadre d’aides directes, ne comprennent généralement pas de clause relative à l’information sur les règles relatives au « règlement minimis »34, contrairement aux dispositions de l’article R. 1511-4-2 du CGCT.
5.2. Les enjeux financiers
En matière d’action économique, les comptes administratifs présentent quatre domaines d’intervention.
Hors montants non ventilables, et hors aides au tourisme et aux services, ces interventions représentaient une dépense de plus de 2 M€ en 2013, répartis sur une quinzaine de catégories d’aides différentes. La forte progression des dépenses d’investissement en 2013 est liée à l’investissement dans une halle multifonction dédiée aux activités agricoles et équestres.
Au total, les aides directes et indirectes représentent près de 7 M€ en moyenne annuelle sur la période.
Pour les parcs d’activités et les zones en projet, le service économique tient à jour un bilan prévisionnel permettant de calculer le prix de revient du m².
L’analyse de ces bilans met en évidence que certains parcs sont légèrement déficitaires ou nécessitent un autofinancement communautaire. Il s’avère en outre que grâce à l’avance remboursable perçue, soit 5 M€ fin 2013, et donc en l’absence d’emprunt sur ce budget, le bilan de ces parcs ne supporte aucune charge financière, ce qui réduit le coût du m² aménagé.
34Les aides accordées conformément au règlement de minimis (règlement UE/1407/2013 du 18 décembre 2013) sont des aides publiques de faible montant, provenant de l’Etat, des collectivités territoriales ou de fonds européens et pouvant prendre la forme notamment de subventions, d’avantages fiscaux, d’abandons de créances, de garanties, de prêts et avances remboursables. Leur octroi ne doit pas conduire à fausser la concurrence entre les entreprises et les échanges entre les Etats membres. Leur versement échappe à toute notification préalable auprès de la Commission européenne dès lors que ces aides respectent différents critères cumulatifs.
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La cession et l’acquisition des terrains par l’EPCI donnent lieu à l’établissement d’une demande d’avis systématique à France Domaine. L’analyse d’une douzaine de ventes et d’achats met en évidence que les avis rendus en 2012 sont suivis.
5.3. Quelques aides directes de la communauté 5.3.1. Les aides aux jeunes agriculteurs
Par délibération D10-040 du 29 mars 2010, la communauté a approuvé l'attribution d'une aide financière forfaitaire pour les jeunes agriculteurs de moins de 40 ans. Cette aide d'un montant de 3 500
€ pour les activités conventionnelles et de 4 500 € pour la production biologique, est plafonnée dans les limites des taux applicables en fonction de l'investissement (40 %).
L’aide communautaire aux jeunes agriculteurs a concerné 92 exploitations depuis 2010. Les dossiers préparés par la chambre d’agriculture suivent un examen interne à la communauté avant d’être validés en bureau communautaire.
Un bilan mené à l’occasion des 10 ans de fonctionnement de cette aide, en 2013, mettait en évidence un taux de défaillance très faible (3,6 %).
Sur les 14 dossiers de subventions approuvés en 2013 par le bureau de la communauté, il ressort que :
- Les dates de signature des demandes de subvention (entre fin décembre 2013 et fin février 2014) de la moitié des dossiers (7/14) étaient postérieures à la date de la réunion du bureau les approuvant. D’ailleurs, dans deux cas, l’affiliation à la mutuelle sociale agricole (MSA) des agricultrices concernées est également postérieure à cette date, laissant supposer qu’elles n’avaient pas encore obtenu ce statut lors de l’attribution de la subvention ;
- Quatre demandes de subventions sur quatorze ont un objet différent de celui indiqué dans le tableau récapitulant l’analyse réalisée préalablement par le comité de développement : achats de parts sociales ou de foncier au lieu de matériels ou de locaux et vice-versa, modifications qui n’ont pas été présentées au bureau de communauté ;
- Certaines factures sont sommaires, notamment celles relatives à l’achat d’un cheptel laitier pour 65 000 € et du matériel d’élevage pour 69 000 €.
Dans sa réponse l’ordonnateur indique que ces observations ont été prises en compte et que plusieurs mesures correctives ont déjà été apportées au suivi des dernières demandes.
5.3.2. Les aides à l’immobilier industriel
Dans le cadre de l’article L. 1511-3 du CGCT, la communauté est intervenue à quatre reprises sur la période pour soutenir la construction d’équipements au profit de deux entreprises, d’une association et d’un syndicat. L’analyse des dossiers produits appelle les observations suivantes.
L’aide accordée au syndicat inter-hospitalier des Pays de Morlaix et du Léon (SIPML) concerne un établissement public notamment chargé de gérer une blanchisserie. La subvention de 100 000 € accordée par délibération du 11 juillet 2011 porte sur l’aide à la réalisation d’un bâtiment de 10 M€.
La communauté n’appartient pas à ce syndicat et la subvention concerne une compétence qu’elle n’exerce pas. Au regard du principe de spécialité régissant l’action des EPCI, cette attribution
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n’est pas régulière, comme l’évoquaient d’ailleurs les débats communautaires lors de la présentation de ce dossier.
Les aides apportées aux trois autres entités précitées n’appellent pas d’observation générale.
Néanmoins, le dispositif mis en place pour l’une d’entre elles, en matière d’engagement relatif à un nombre d’emplois à créer, mérite d’être étendu aux autres aides.
5.3.3. L’intervention de l’association « Initiative du Pays de Morlaix »
Pour financer ses aides, l’association « Initiative du Pays de Morlaix » fait appel à ses membres afin qu’ils abondent le fonds financier d’intervention. En février 2014, la communauté a attribué une subvention de près de 30 000 €.
En matière de retour d’informations de la part de l’association, la communauté indique qu’il revient à cette dernière de veiller au respect des plafonds (minimis) et que l’attribution des aides est réalisée par l’association, sur la base des dossiers étudiés par la CCI et la chambre des métiers.
L’information de la communauté sur l’utilisation des crédits est réalisée au travers d’un rapport annuel d’activité de l’association présenté en commission de développement économique.
5.4. L’immobilier d’entreprise
Ce budget concerne la location de 10 000 m² répartis au sein de quatre équipements collectifs (pépinière d’entreprises, hôtel d’entreprises, ateliers relais et centre multiservices) et d’immobiliers individuels en location/accession. Le taux d’occupation global des locaux était de 83 % en septembre 2014. Le budget intègre également le fonctionnement de la plate-forme de transport combiné rail-route35 de Saint-Martin-des-Champs au cœur d’un pôle logistique en projet.
La pépinière d’entreprises (1 260 m² / trois entreprises) est totalement occupée. En parallèle, une soixantaine de locaux privés était disponible à la vente ou à la location fin 2013 sur le territoire.
Durant l’année, 32 demandes ont été reçues par la communauté, dont 13 ont abouti.
Deux conventions de service (pépinière) et deux baux (locaux individuels) ont été examinés.
Ces dossiers n’appellent pas de remarque particulière.