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Les pensions en Suisse : bref état des lieux
GREBER, Pierre-Yves
GREBER, Pierre-Yves. Les pensions en Suisse : bref état des lieux. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 2007, no. 38, p. 61-77
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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:43781
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LES PENSIONS EN SUISSE : BREF ETAT DES LIEUX*
Prof. Pierre-Yves GREBER Université de Genève
N°
1. INTRODUCTION ... 1
2. LA PRESENCE D’ELEMENTS SOLIDES ... 7
2.1 Une architecture des pensions et son inscription dans la Constitution ... 7
2.2 Des régimes qui fonctionnent ... 14
3. LA PRESENCE DE DEFIS ... 19
3.1 L’évolution démographique ... 19
3.2 L’augmentation des cas d’invalidité ... 24
3.3 La précarisation des emplois ... 27
4. LA PRESENCE DE DEBATS ... 37
4.1 Maintien ou réduction des prestations, avec quelles bases de financement ? ... 38
4.2 Comment fixer l’âge de la retraite ? ... 44
5. CONCLUSION ... 51
_______________
*Version révisée d’un rapport présenté dans le cadre du 10e Colloque de droit européen de la sécurité sociale, GENEVE, 22 septembre 2006.
1. INTRODUCTION
1. Les éventualités vieillesse/retraite, survivants et invalidité occupent l’une des premières places en Suisse, tant sur l’agenda politique que dans les médias. Chaque mois apporte son flot de nouvelles, d’interrogations, de critiques, d’inquiétudes. Et il en va ainsi depuis plusieurs années.
2. La situation n’est guère différente en Europe et dans le Monde1. En effet, l’allongement de la vie joint au recul de la natalité produit un vieillissement des populations. Nous allons vers des sociétés de longue vie et le phénomène devient mondial. Les pensions de retraite coûtent cher : avec les prestations de survivants, elles représentent environ le 45% des dépenses de sécurité sociale en Suisse comme dans l’Union européenne. Le groupe des « grands âgés » ou « quatrième âge » croit plus vite que celui des pensionnés en général, d’où une exposition accrue au risque de dépendance. L’âge du départ effectif à la retraite et l’âge légal d’ouverture à pension ont de la peine à coïncider : il y a quelques années, c’était d’abord en raison du souhait des travailleurs ; de plus en plus, cela est dû à la grande difficulté des seniors de conserver leur travail, le cas échéant d’en retrouver un après un licenciement.
3. Ajoutez la montée des travaux atypiques, qui fragilisent les populations pendant leur vie active (de plus en plus au début et à la fin de celle-ci) et, par ricochet, pendant la retraite ; un climat politique largement influencé par le néo-libéralisme et donc peu favorable à la sécurité sociale ; enfin, à l’égard des personnes vivant avec un handicap (ou menacées de l’être), une méfiance de certains (l’on a rarement autant discuté d’abus). Tous ces éléments sont présents en Suisse. Ainsi, les discussions sont devenues plus tendues, les points de convergences, d’accords, semblent bien difficiles à trouver2.
4. Plus rarement un point, pourtant fondamental, est mentionné : celui de l’apport remarquable des systèmes de pensions à la qualité de vie de nos sociétés. Les systèmes ont fait reculer la pauvreté de manière spectaculaire et ont aligné la situation des personnes protégées sur celle de la population en général.
5. Une citation du Bureau international du Travail synthétise très bien cet apport, dont on devrait être plus conscient dans les discussions et lors de l’élaboration des réformes actuelles :
1 Patrick BOLLE : Réforme des retraites : les termes du débat. Revue internationale du Travail, vol. 139, 2000, pp 221 sv.
2 AISS : Mutations du marché du travail et protection sociale dans une perspective internationale. Hedva SARFATI/Giuliano BONOLI (éditeurs). Peter Lang. Bern 2002.
–AISS : La sécurité sociale dans le village global. Roland SIGG/Christina BEHRENDT (éditeurs). Peter Lang. Bern 2004. –Bettina KAHIL-WOLFF/Pierre-Yves GREBER : Sécurité sociale : aspects de droit national, international et européen. Helbing &
Lichtenhahn, Basel/Bruylant, Bruxelles/ L.G.D.J, Paris 2006.
« Rares étaient les travailleurs qui, à l’aube du XXe siècle, jouissaient de la sécurité d’une pension de vieillesse. Dans les pays développés, la plupart tantôt mouraient jeunes, tantôt travaillaient jusqu’à la fin de la soixantaine, connaissaient ensuite une brève retraite auprès de leurs enfants, puis mouraient au début de leur huitième décennie de vie. En règle générale, la vieillesse était synonyme de pauvreté. Cette pauvreté intervenait plus tôt pour ceux frappés d’invalidité. Survivre au salarié avait pour conséquence que cet état de pauvreté durait plus longtemps. Ceux qui ne pouvaient compter sur l’aide de leurs enfants en étaient réduits à la charité ou à un soutien minimal par les pouvoirs publics. La situation était bien pire encore pour les pays en développement ou à revenus moyens : les revenus y étaient beaucoup plus proches du niveau de subsistance et la capacité de soutien des parents par les enfants était moindre.
On y mourait plus jeune. La vie y était ingrate, brutale et brève. En ce début de XXIe siècle, les choses ont toutefois radicalement changé. Dans les pays développés, le taux de pauvreté chez les personnes âgées est aujourd’hui comparable à ce qu’il est dans le reste de la population. L’espérance de vie s’est allongée et, pour la plupart, les travailleurs peuvent compter jouir d’une longue retraite assortie d’un revenu raisonnable. Les pensions d’invalidité et la possibilité de retraite anticipée ont réduit les risques financiers liés à l’incapacité de travail. La quasi-totalité des femmes a droit à une pension de survie et une majorité croissante d’entre elles peut prétendre à une pension de retraite propre en tant que travailleuses. Parallèlement à ces changements, un nombre croissant de pays en développement commence aujourd’hui à imiter l’expérience des pays développés pour ce qui est de l’élargissement de la protection et de l’amélioration des prestations. Cette amélioration radicale des conditions sociales est attribuable, pour une bonne part, à l’instauration des pensions de retraite servies au titre de la sécurité sociale, qu’il faut ranger parmi les grands événements sociaux des cent dernières années3 ».
6. Dans ce bref état des lieux, il s’agit de mettre en évidence des éléments que l’on peut considérer comme solides, puis des défis et des débats. Des accords seront-ils possibles ?
2. LA PRESENCE D’ELEMENTS SOLIDES
2.1 Une architecture des pensions et son inscription dans la Constitution
7. La Suisse a un système à trois étages pour la retraite, les survivants et l’invalidité4. Ce système et composé d’un régime public, de régimes professionnels, enfin de protections individuelles. Le tout est inscrit dans la Constitution depuis 1972.
3 BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL : Régimes de retraites de la sécurité sociale. Evolution et réforme. Résumé. BIT Genève 2000, pp.3-4.
4 Pierre-Yves GREBER/Bettina KAHIL-WOLFF : Introduction au droit suisse de la sécurité sociale. 3ème éd. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N°37-2006.
Cf. notamment les pp. 154 sv. –Hans Peter TSCHUDI : Das Drei-Säulen-Prinzip.
SZS/RSAS 1987, pp. 1 sv.
8. Le régime public de pensions présente les caractéristiques suivantes5 :
il est universel, c’est-à-dire qu’il couvre toute la population (salariés, indépendants, personnes sans activité rémunérée) ;
il est conçu sous la forme d’une assurance sociale de base ;
il couvre les trois éventualités vieillesse ou retraite, survivants, invalidité ;
il ne garantit qu’une protection minimale c’est-à-dire les besoins vitaux ;
en matière d’invalidité, la priorité est donnée à la réinsertion professionnelle ;
la technique financière est celle de la répartition (pay as you go) ;
les sources de financement sont constituées par les cotisations des assurés sociaux, les pouvoirs publics ;
l’administration est décentralisée, mais toutes les caisses appliquent les mêmes normes juridiques et font partie du même système financier.
9. Le deuxième étage des pensions est occupé par un régime professionnel obligatoire6, complété par des régimes professionnels facultatifs. Les caractéristiques sont les suivantes :
le régime professionnel obligatoire couvre une grande partie des salariés ;
il est ouvert facultativement aux indépendants ;
il couvre les trois éventualités retraite, survivants et invalidité ;
sa fonction, en tenant compte de la protection du régime public, est de garantir le niveau de vie antérieur ;
la technique financière est principalement celle de la capitalisation ;
5 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS) , du 20 décembre 1946. RS 831.10. –Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI), du 19 juin 1959. RS 831.20. – Loi fédérale sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC), du 19 mars 1965. RS 831.30.
6 Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), du 25 juin 1982. RS 831.40. –Loi fédérale sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LFLP), du 17 décembre 1993. RS 831.42. –En Suisse, les expressions les plus courantes pour qualifier les régimes complémentaires de pensions sont : prévoyance professionnelle, deuxième pilier.
les sources de financement sont les cotisations des assurés sociaux, les cotisations des employeurs, les revenus des placements effectués par les caisses ;
l’administration est assumée par des caisses dotées de la personnalité juridique.
Il s’agit soit de caisses créées par une administration publique ou par une entreprise privée ; soit de fondations collectives, créées par des compagnies d’assurance privée, auprès desquelles les employeurs viennent affilier leur personnel7.
10. Il y a enfin un troisième étage des pensions, celui des protections individuelles.
Il est facultatif et encouragé sur le plan fiscal. Il sort du cadre de la sécurité sociale.
11. Ces éléments sont pour la plupart inscrits dans la Constitution fédérale, aux art. 111, 112 et 1138. Si la rédaction est différente, le contenu est le même que celui de l’ancienne Constitution (art. 34 quater)9.
12. Cet ancrage est une garantie politique et juridique. La Constitution, pour être modifiée, nécessite une double majorité (peuple et Cantons). Il est vrai que si le Parlement fédéral s’écartait de ces règles constitutionnelles, il ne pourrait pas être sanctionné sur le plan juridique par une Cour. Mais il serait probablement sanctionné sur le plan politique aux prochaines élections, un risque auquel les parlementaires sont certainement sensibles.
13. Les articles constitutionnels peuvent permettre d’apprécier les projets de révision ; ils peuvent inciter à la réflexion. Par exemple : des réductions des prestations de l’assurance-vieillesse et de l’assurance invalidité sont-elles compatibles avec l’art.
112, alinéa 2, lettre b Cst (« les rentes doivent couvrir les besoins vitaux de manière appropriée »), sachant que le régime public AVS/AI en l’état ne remplit pas totalement sa mission ? Autre exemple : une suspension de l’indexation des rentes AVS/AI en raison de l’état du Fonds de compensation AVS serait-elle compatible avec l’art. 112, alinéa 2, lettre d Cst (« les rentes sont adaptées au moins à l’évolution des prix ») ? Autre exemple : la décision politique de supprimer rapidement 20 à 30% des rentes d’invalidité AI est-elle en accord avec l’art. 112, alinéas 6, initio, Cst (« La Confédération encourage l’intégration des personnes handicapées ») ?
7 Romolo MOLO : Aspects des fondations collectives et communes dans la prévoyance professionnelle suisse. Schulthess. Zürich 2000. –Meinrad PITTET : Les caisses de pensions publiques suisses. Slatkine. Genève 2005.
8 RS 101. – Jean-François AUBERT/Pascal MAHON : Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999. Schulthess.
Zürich/Basel/Genève 2003, pp. 863 sv.
9 Pierre-Yves GREBER : Art. 34 quater. In : Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874. J.-F Aubert/K. Eichenberger/ J.-P Müller/R.
Rhinow/D. Schindler (éditeurs). Helbing & Lichtenhahn, Basel/Schulthess, Zürich/
Stämpfli, Bern, 5e livraison, 1993.
2.2 Des régimes qui fonctionnent
14. Comme les pays industrialisés10, la Suisse a pu – au cours du XXe siècle – régulariser la situation socio-économique de ses personnes âgées, vivant avec un handicap ou ayant perdu leur soutien de famille. On pourrait dire : normaliser, car le statut de ces personnes ne se distingue plus de celui de la population en général ou alors dans une mesure limitée ; il a été « aligné » sur les autres générations.
15. Ce résultat réjouissant n’est pas survenu par hasard : il provient du fonctionnement des régimes de pensions, publics comme professionnels11.
16. Quelques chiffres peuvent l’illustrer en ce qui concerne le régime public de pensions (année 2005) :
l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) a encaissé 33'712'000'000.—CHF (dont 23'271'000'000.—CHF de cotisations et 8'596'000'000 de contributions publiques) ; elle a dépensé 31'327'000'000.—CHF (dont 31'178'000'000.—CHF de prestations sociales). Le résultat a ainsi été positif (comme les années précédentes) et s’est établi à 2'385'000'000 CHF, avec un Fonds de compensation AVS doté de 29'393'000'000.—CHF. Pour une population d’environ 4'000'000 de cotisants, il y avait 1'684'745 bénéficiaires de rentes de vieillesse et 96'297 bénéficiaires de rentes de survivants ;
l’assurance-invalidité (AI) a encaissé 9'823'000'000.—CHF (dont 3'905'000'000.—CHF de cotisations et 5'781'000'000.—CHF de contributions publiques) ; elle a dépensé 11'561'000'000.—CHF (dont 6'750'000'000 pour les rentes). Le résultat a ainsi été négatif (comme les années précédentes) et s’est établi à -1'738'000'000.—CHF avec un capital négatif de -7'774'000'000.—CHF.
Les bénéficiaires de rentes AI étaient 289’83412.
17. Egalement quelques chiffres montrent la situation des régimes complémentaires de pensions (prévoyance professionnelle obligatoire et surobligatoire) (année 2004) :
les recettes se sont élevées à 48'093'000'000.—CHF (dont 12'600'000'000.—
CHF de cotisations des salariés, 18'049'000'000.—CHF de cotisations des employeurs, 13'971'000'000.—CHF de produit du capital) ;
les dépenses se sont élevées à 35'202'000'000 CHF (dont 24'664'000'000 de prestations sociales) (ces régimes ne sont pas encore arrivés à maturité) ;
le capital s’élevait à 491'900'000'000.—CHF ;
10 Voir ci-dessus, au N° 5, l’importante citation du BIT.
11 Voir ci-dessus, les Nos 7-9.
12 Statistiques des assurances sociales. Sécurité sociale CHSS, 5/2006, p. 294.
les bénéficiaires de rentes étaient 839’80013 / 14.
18. Jusqu'à présent, les régimes de pensions, publics comme privés, ont bénéficié du soutien de la population suisse. C’est évidemment un élément absolument central pour le maintien et le futur de cette part de la sécurité sociale. Rappelons que grâce à l’instrument du référendum législatif (facultatif), les citoyennes et citoyens suisses ont
« la dernière signature » : en cas de vote référendaire, si le résultat est positif, la loi peut être mise en vigueur ; si le résultat est en revanche négatif, la loi est caduque.
3. LA PRESENCE DE DEFIS 3.1 L’évolution démographique
19. Le Message concernant la 11e révision AVS (nouvelle version), du 21 décembre 2005, relève les points suivants :
« L’évolution démographique se caractérise par l’allongement constant de l’espérance de vie et par une modification de la structure des âges de la population. Les prévisions dans ce domaine sont très fiables : par le passé, l’espérance de vie moyenne a progressé en Suisse d’un an tous les dix ans et elle va encore augmenter. D’un autre côté, il naît toujours moins d’enfants. Si, en 1970, on comptait encore 2,1 naissances par femme, ce nombre est descendu à 1,4 (en 2002). Depuis le début des années 1970, le nombre des moins de vingt ans diminue et le taux de natalité a tellement baissé qu’il ne garantit plus un renouvellement des générations. Cette tendance devrait se maintenir dans les prochaines décennies. Le recul des naissances et l’augmentation de l’espérance de vie ont pour effet que le rapport entre cotisants et ayant droit à une rente de vieillesse ne cesse de se modifier. En 1970, on comptait encore 4,6 cotisants pour un rentier. Ce chiffre est tombé aujourd’hui en dessous de 3,6. En 2035, selon toute probabilité, on ne trouvera plus que 2,3 cotisants pour financer une rente. Ensuite, la situation devrait se stabiliser15 ».
20. Le Message ajoute que : « jusqu’en 1995 environ, les actifs ont évolué dans la même mesure que les rentiers. L’augmentation de ces derniers pouvait donc être compensée avec celle des cotisants. Dès 1995, la progression des actifs s’est ralentie,
13 Idem.
14 La population s’élevait à environ 7'400'000 (2004).
15 11e révision de l’AVS (nouvelle version). Premier message concernant le Fonds de compensation de l’AVS, l’uniformisation de l’âge de la retraite à 65 ans pour les hommes et les femmes, l’assouplissement de l’anticipation et de l’ajournement de la retraite, la suppression de la franchise en faveur des retraités actifs, des mesures relatives à la mise en œuvre de l’assurance, du 21 décembre 2005. Feuille fédérale 2006, pp. 1917 sv. (p. 1932).
alors que le nombre de rentiers continuait de croître16. » Il en résultera des lacunes de financement sauf si des mesures légales sont adoptées ; le Conseil fédéral propose ainsi d’augmenter l’âge d’ouverture à la rente de vieillesse AVS pour les femmes de 64 à 65 ans17. Le gouvernement mentionne que cette question est à l’ordre du jour dans d’autres pays européens18.
21. On peut relever que le phénomène du vieillissement de la population (diminution du taux de natalité et allongement de l’espérance de vie) marque non seulement l’Europe mais le Monde. Les Nations Unies ont déjà organisé deux Assemblées mondiales sur le vieillissement, en 1982 et en 2002 ; les pays industrialisés, comme les pays émergents (cf. notamment la Chine) et en développement sont concernés19.
22. Sans du tout minimiser l’importance de ce défi, qui va marquer le XXIe siècle, il convient de rappeler que :
le recul de la natalité est en partie dû au contrôle des naissances, lequel a permis aux couples de souhaiter fonder et développer une famille, aux femmes d’envisager la possibilité de maternité(s), d’acquérir leur indépendance et d’organiser leur vie sur le plan familial comme professionnel ;
le maintien des taux de natalité que connaissait le Monde au milieu du siècle passé, y compris dans les pays en développement, aurait mené à une explosion démographique difficilement compatible avec l’exigence du développement durable, qui va aussi marquer notre siècle (et de façon incontournable, vitale) ;
l’allongement de la vie humaine est dû à l’amélioration des conditions de vie et de travail, aux progrès continus de la médecine et des sciences qui l’ont soutenue (chimie, biologie, informatique). D’ailleurs, dans les pays qui connaissent des situations d’extrême pauvreté, de crises ou de guerres, l’espérance de vie est faible ou régresse. L’allongement de la vie participe donc d’une évolution positive ;
l’allongement de l’espérance de vie s’accompagne de l’accroissement des années où l’on peut raisonnablement espérer vivre en bonne santé et de façon autonome.
16 Idem, p. 1933.
17 Idem, pp. 1934 et 1940-1941.
18 Idem, p. 1941.
19 Le vieillissement : un défi pour la sécurité sociale. Revue internationale de sécurité sociale, 1/2002.
23. Faut-il alors parler, comme cela est régulièrement évoqué, de crise du vieillissement, de bombe (démographique) à retardement, d’impasse pour les systèmes de protection sociale ? Ou s’agit-il de considérer une grande mutation structurelle et à long terme, le passage à des sociétés de longue vie et de s’y adapter ?
3.2 L’augmentation des cas d’invalidité
24. Le Message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance- invalidité (5e révision AI), du 22 juin 200520 relève les points suivants :
« Au cours des dernières années, la part des rentes AI pondérées21 versées à la population active (de 18 à 62/64 ans) a suivi une progression continue :
Année 1990 1995 2000 2002 2004
Part 2.8% 3.4% 4.1% 4.5% 4.8% »22 ;
Le nombre de nouveaux bénéficiaires varie en fonction des classes d’âge, l’augmentation étant supérieure à la moyenne pour les 35-54 ans23 ;
« L’accroissement du nombre de jeunes rentiers AI pèse particulièrement lourd dans la balance, du fait qu’ils dépendent de l’AI plus longtemps que les personnes percevant une rente pour la première fois à un âge plus avancé »24 ;
« La forte progression du nombre de personnes atteintes d’une invalidité due à des facteurs psychiques est frappante. La majeure partie des nouveaux cas de rentes est imputable à des psychoses, des névroses ou des troubles de la personnalité. L’analyse par classes d’âge des nouveaux cas de rentes liés à des maladies révèle que, jusqu’à la catégorie des 40-44 ans, les troubles psychiques sont les principaux facteurs déterminant le recours à une rente d’invalidité (…).
Les atteintes aux os et aux organes du mouvement arrivent en deuxième position : en 2003, elles étaient responsables d’environ 23% des nouveaux cas de rentes. »25
20 Message concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (5e révision de l’AI), du 22 juin 2005. Feuille fédérale 2005, pp. 4215 sv.
21 « Les rentes pondérées s’obtiennent par une conversion des fractions de rentes AI (quart de rente = 25%; demi-rente = 50% ; rente entière = 100%) en rentes entières. Ce calcul permet d’évaluer directement l’impact financier du nombre de rentes AI. » Idem, p.
4228, note 7.
22 Idem, p. 4228.
23 Idem, p. 4229.
24 Idem, pp. 4230-4231.
25 Idem, p. 4231.
« La Suisse n’est pas un cas isolé : l’augmentation du nombre de rentiers AI est un phénomène qui s’observe dans tous les pays de l’OCDE, tout comme la fréquence accrue de rentes liées à des maladies psychiques. La Suisse se différencie de ce modèle général par le fait que la part de rentiers AI dans la population active est relativement faible. Cependant la hausse de leur nombre est plus rapide et les nouveaux bénéficiaires de rentes sont plutôt jeunes. »26
25. Le gouvernement fédéral recense les causes possibles de cette augmentation du nombre des pensionnés (rentiers) AI :
un manque de coordination des régimes d’assurances sociales concernés par la maladie, l’assurance-invalidité intervenant tard27 ;
pour environ un cinquième de l’accroissement, l’évolution démographique :
« (…) plus une personne est âgée, plus elle est exposée aux atteintes à sa santé pouvant avoir des conséquences sur sa capacité de gain. »28 ;
la situation économique : mutations profondes de l’emploi en Suisse, disparition de postes de travail dans l’industrie touchant particulièrement la main-d’oeuvre peu qualifiée29 ;
la modification de la conception des notions de santé et de maladie chez les médecins : ceux-ci accordent plus de poids à la situation de vie et au contexte social, les maladies psychiques ne sont plus un tabou, il y a une progression marquée du nombre des psychiatres30 ;
la réinsertion connaît des entraves (à cause du degré d’exigence des postes de travail notamment)31. Mais cela ne veut pas dire que les mesures de réadaptation AI seraient peu efficaces32.
26. A cela s’ajoute un climat politique devenu parfois dur à l’égard des personnes invalides : certains pensent que la législation est trop favorable aux assurés sociaux, que ceux-ci font trop souvent recours, que les abus sont nombreux. Ce climat politique ne crée évidement pas des cas d’invalidité, mais il rend beaucoup plus difficile la recherche de solutions raisonnables sur le plan social et financier ; il peut entraîner une méfiance à l’égard des révisions de la législation.
26 Idem, pp. 4231.
27 Idem, pp. 4237-4239.
28 Idem. p. 4239.
29 Idem, p. 4239.
30 Idem, pp. 4242-4243.
31 Idem, pp. 4244-4246.
32 Idem, p. 4247.
3.3 La précarisation des emplois
27. La précarisation des emplois a touché la Suisse plus tard que beaucoup de pays européens ; elle est maintenant bien présente. Au début, elle a atteint les personnes à faibles qualifications et à petits revenus, puis elle s’est étendue à la classe moyenne et concerne depuis toute la population.
28. C’est un phénomène bien connu : les jeunes ont de la peine à accéder à un apprentissage, à un emploi une fois leurs études achevées ; ceux qui sont en pleine activité ont souvent des difficultés à garder leur poste ou à retrouver un travail après un licenciement ; en fin de carrière, cela devient encore beaucoup pus difficile, voire quasi impossible.
29. Ainsi, les carrières professionnelles sont devenues beaucoup plus irrégulières, hachées ; les changements d’emploi, voire d’horizon professionnel, sont plus fréquents et plus marqués.
30. Parmi les causes principales, l’on trouve les mutations que subissent les entreprises : accroissement de la flexibilité interne, localisation plus souple du travail, externalisation des activités qui ne correspondent pas directement au but de la société.
L’accent sur le rendement, qui a toujours été présent et relève de la nature même de l’économie, est beaucoup plus fort en Suisse, comme en Europe, depuis quelques années. Il y a un regard quasi quotidien sur les indices de performance. Les investisseurs attendent des résultats aussi bons que rapides. Toute réduction des coûts est recherchée, ce qui exerce des effets sur les emplois et les rémunérations33.
31. La structure des rémunérations va dans le sens d’un accroissement des inégalités. La demande est focalisée sur des travailleurs qualifiés ; ceux qui sont pas, peu ou plus qualifiés sont peu recherchés. Les rémunérations de certains managers ont pris l’ascenseur !
32. La Suisse connaît aussi l’extension des travaux dits atypiques. Par définition, ceux-ci se distinguent des « typiques » ; ils s’éloignent des formules habituelles d’activités que l’on peut ranger :
sous les travaux salariés, exercés à plein temps, pour une durée indéterminée (ce qui veut dire en fait à longue durée),
sous les activées indépendantes classiques, relevant de l’agriculture, de l’artisanat, du commerce, des professions libérales.
33 Pierre-Yves GREBER : Les systèmes de sécurité sociale sont-il remis en cause par les changements du monde du travail ? In : AISS : Sécurité sociale et mutations du monde du travail. Série européenne, N° 28. Association internationale de la sécurité sociale.
Genève 2002, pp.25 sv.
33. Lorsque l’on parle de la problématique des travaux atypiques, l’on ne pense pas aux personnes qui choisissent des formes souples, mais à ceux qui subissent des conditions qui leur sont imposées par le marché du travail. Une personne aimerait exercer une activité salariée, à plein temps, pour une longue durée, elle est disponible à cet effet ; pourtant, elle ne trouve que des engagements à temps partiel, à courte durée, voir intérimaires ou sur appel. Autre situation : une personne s’engage dans une activité indépendante, non par choix de fonder une entreprise, mais parce qu’elle ne trouve pas d’emploi, en début de carrière, à la suite d’un licenciement ou pour échapper à un chômage de longue durée. Or, être indépendant ne s’impose pas ; cela suppose un grand engagement personnel, l’acceptation de risques, des capacités développées d’organisation34.
34. A cela s’ajoutent les cas relevant d’une « zone grise » : une personne est apparemment libre d’organiser son activité, alors qu’en fait elle n’a pas de véritable clientèle, mais dépend des missions qu’une autre lui confie (peut-être son ancien employeur). Et ceux relevant de la fraude : un salarié est « déguisé » en indépendant, à sa demande ou à celle de son employeur réel (qui veut échapper à ses obligations légales) : le statut n’est qu’apparent, alors qu’il y a bien travail pour autrui, avec existence d’un lien de subordination ; il y a volonté de contourner la loi.
35. Les travaux dits atypiques se développent pour des raisons économiques : les entreprises recherchent davantage de souplesse pour s’adapter aux besoins et contraintes du marché. La production n’est pas nécessairement stable, les incertitudes quant à l’avenir, l’essai de nouvelles stratégies commerciales incitent à la flexibilité.
36. Un dernier point doit être mentionné : celui des fusions d’entreprises. On ne se prononcera pas ici sur leur bien-fondé, leur nécessité, mais il s’agit simplement de rappeler qu’à court terme elles font disparaître passablement d’emplois.
4. LA PRESENCE DE DEBATS
37. La nécessité d’une bonne protection sociale en cas de retraite, de décès du soutien de famille et d’invalidité, d’une part, l’existence de défis démographiques et économiques, d’autre part, produisent bien évidemment une série de débats, en Suisse comme ailleurs. La matière est très vaste, en évolution constante ; seuls quelques éléments brefs peuvent être évoqués ici.
4.1 Maintien ou réduction des prestations, avec quelles bases de financement ? 38. Au vu des défis mentionnés35, de leurs implications financières, peut-on maintenir les prestations actuelles vieillesse/retraite, survivants et invalidité ou faut-il les réduire (le cas échéant jusqu’à quel niveau ?).
34 Idem, pp. 31 sv.
35 Voir ci-dessus les Nos 19 sv.
39. Au regard de ce débat fondamental, convient-il d’avoir une même approche pour tout le domaine des pensions ou faut-il procéder différemment dans le régime –public et universel- de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (AVS/AI)36et dans les régimes complémentaires (prévoyance professionnelle)37 ?
40. En effet, l’AVS/AI ne procure, en vertu de la Constitution fédérale38, qu’un premier socle de protection, à savoir la couverture des besoins vitaux. Selon les travaux préparatoires, il s’agit d’une garantie qui va au-delà du pur minimum vital biologique en dessous duquel un individu est menacé dans sa santé ou dans sa vie ; le but est d’assurer un montant plus élevé, permettant un genre de vie simple, pouvant varier quelque peu d’une personne à une autre, avec une certaine marge d’appréciation pour le législateur39. La fonction ainsi assignée au régime de base est modeste ; elle n’est pas toujours réalisée concrètement, singulièrement en cas de séjour dans un home40. Des coupures dans cette première forme de protection risquent ainsi fortement d’avoir des effets durs à supporter par les pensionnés. Plus on descend dans les rémunérations plus la part de revenu garantie par l’AVS/AI en cas de retraite, de décès et d’invalidité est importante. Des coupures frapperont ainsi d’abord les catégories les moins favorisées de la population. Et l’on s’éloignerait des missions indiquées par la Constitution.
41. Est-il plus facile de prévoir des réductions de la protection dans la prévoyance professionnelle obligatoire ? Son objectif est le maintien du standard de vie d’une façon dite appropriée et compte tenu de l’intervention du régime de base. Il s’agit environ de garantir, par les deux premiers étages des pensions, le 60% du revenu brut pour une personne seule et le 70% pour un couple (pour les revenus moyens ; au-delà, il faut un prolongement par la prévoyance professionnelle surobligatoire). Si l’on réduit la protection, la grande réussite de l’alignement de la situation des pensionnés sur celle des économiquement actifs41s’estompera voir disparaîtra. Ajoutée aux effets négatifs des travaux atypiques (moins de contributions, moins de prestations), ce serait le retour à la pauvreté liée à l’âge, au handicap ou au décès du soutien de famille.
42. Peut-on espérer une résolution du problème par la seule croissance économique ? Il faut plutôt penser que celle-ci allègera le poids du vieillissement démographique, mais qu’elle ne le résoudra qu’en partie. Se pose dès lors la question
36 Voir ci-dessus les Nos 8 et 16.
37 Voir ci-dessus les Nos 9 et 17.
38 Voir ci-dessus les Nos 7 et 8.
39 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale à l’appui d’un projet portant révision de la Constitution dans le domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et rapport sur l’initiative populaire pour une véritable retraite populaire, du 10 novembre 1971. Feuille fédérale 1971 II, pp. 1609 sv. (p. 1628). – Voir ci-dessus P.
MAHON (note 8) et P :-Y GREBER (note 9). – L’art 112 al2, lettre b, de la Constitution (actuelle) du 18 avril 1999 correspond à l’art. 34 quater, al2 de l’ancienne Constitution du 29 mai 1874.
40 Voir la note précédent (P. MAHON, P.-Y. GREBER)
41 Voir ci-dessus les Nos 4, 5 et 14.
des ressources supplémentaires à affecter à la protection retraite, décès et invalidité.
Et les débats continuent : peut-on procéder par la voie des cotisations, faut-il recourir à la fiscalité directe (impôts sur les revenus) ou indirecte (TVA) ? Et il faut considérer toutes les générations. Ces dernières années, la précarité a gagné du terrain chez les jeunes ; ils doivent davantage être pris en charge par des mécanismes d’aide sociale.
43. Peut-on traiter séparément la question de la protection, d’éventuelles réductions (ne serait-ce que par le durcissement des conditions d’octroi aux prestations) et celle du financement (quelles ressources supplémentaires) ? Ce découplage, choisi par l’Assemblée fédérale pour la 5ème révision AI, semble bien problématique.
L’acceptation sociale devrait plutôt être favorisée par une prise en compte parallèle de la protection et de son financement (« que peut-on et que veut-on garantir » ?). Il faudra mieux indiquer à l’avenir les voies possibles : maintien de la protection sociale et son coût, maintien des prélèvements et leurs effets à la baisse sur les pensions, solutions intermédiaires. Que choisir ? C’est à la population qui supporte, dans tous les sens du terme, son système social de choisir et d’assurer la voie retenue. L’exercice peut être répété dans le temps, mais il faut se rappeler que les systèmes de sécurité sociale et particulièrement les régimes des pensions ont besoin d’une certaine stabilité et qu’ils déploient des effets à long terme42.
4.2 Comment fixer l’âge de la retraite ?
44. La question de la fixation de l’âge de la retraite43 est discutée d’une manière générale en Suisse comme d’ailleurs en Europe. La situation actuelle dans notre pays est la suivante :
pour les hommes, l’âge d’ouverture à pension est fixé à 65 ans depuis l’origine ; c’est-à-dire 1948 pour le régime public, 1985 pour le régime professionnel obligatoire ;
pour les femmes, l’âge d’ouverture à pension a varié au cours de l’Histoire.
Dans le régime public, il a été fixé aussi à 65 ans en 1948. L’âge a été descendu à 63 ans, puis à 62 ans dans les années 1950 et 1960. Il a été remonté progressivement à 63 ans, enfin à 64 ans en 2001 et 2005. On peut signaler que dans le régime professionnel l’âge a été fixé à 62 ans en 1985 et qu’il vient de passer à 64 ans dès 2005.
42 Warren Mc GILLIVRAY : Le point sur la réforme des pensions. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 24-2000, pp. 37 sv. (p.38).
43 Il serait plus correct d’écrire la fixation de l’âge d’ouverture à pension de retraite. Il n’appartient en effet pas à la sécurité sociale de fixer l’âge de la retraite, lequel relève des conditions de travail. Mais la première expression est plus simple et généralement utilisée.
45. Le projet actuel, discuté au Parlement44, propose de maintenir l’âge d’ouverture à pension pour les hommes à 65 ans et de l’augmenter pour les femmes à 65 ans également. En cas d’acceptation, le régime professionnel obligatoire reprendrait la même solution.
46. Les autorités se fondent sur l’évolution démographique déjà mentionnée :
En 1970, il y avait 4,6 cotisants pour payer une pension du régime public, en 2002, 3,6 cotisants pour une pension et en 2035, il y aurait 2,3 cotisants pour une pension45 ;
L’espérance de vie moyenne en Suisse a progressé d’un an tous les dix ans et elle continue d’augmenter. Le taux de natalité a baissé en Suisse : en 1970, on comptait 2,1 naissances par femme, soit le taux de renouvellement des générations ; il s’élève actuellement à 1,4 naissance par femme.
Jusqu’en 1995 environ, le nombre des personnes exerçant une activité rémunérée a évolué dans la même mesure que le nombre des pensionnés. Depuis 1995, la progression des personnes exerçant une activité rémunérée s’est ralentie, alors que le nombre des pensionnés a continué d’augmenter46.
47. Compte tenu de ces éléments, le Conseil fédéral propose d’augmenter l’âge de la retraite pour les femmes à 65 ans dès 2009. Il y aurait alors égalité avec les hommes.
Simultanément, il envisage d’élargir les possibilités de flexibilité de l’âge de la retraite :
le projet prévoit une anticipation possible de trois ans au plus47 ; elle pourrait porter sur une pension entière ou une demi-pension ;
le montant des pensions serait réduit actuariellement ;
un deuxième projet prévoit une préretraite soumise à des conditions de revenus et de fortune48.
48. L’élévation de l’âge de la retraite devrait ensuite continuer, pour les femmes comme pour les hommes, mais plus tard. Ici aussi, il y a un grand point d’interrogation : comment concilier l’élévation de l’âge ouvrant droit à une pension avec la situation de
44 Message concernant le 11e révisons de l’AVS (nouvelle version), cité à la note 15.
45 Idem, p. 1932.
46 Idem, pp. 1932 – 1933.
47 Actuellement la durée d’anticipation est de deux ans au plus.
48 11e révision de l’AVS (nouvelle version). Second message concernant l’introduction d’une prestation de préretraite, du 21 décembre 2005. Feuille fédérale 2006, pp. 2019 sv.
l’emploi ? Il devient en effet plus difficile de garder un emploi avec l’âge, encore plus difficile d’en retrouver un après un licenciement49.
49. Certes la position de la Suisse est favorable en comparaison internationale, mais la situation n’évolue pas dans le bons sens :
en 1990, 86,6% des hommes âgés de 60 à 64 ans vivant en Suisse cotisaient en qualité de salariés ou d’indépendants ;
en 1996, ce pourcentage était descendu de 86,6% à 79,1%50.
50. Les autorités estiment que l’élargissement des possibilités de flexibilité de l’âge de la retraite – normales ou sous conditions de revenus et de fortune- permettront de faire face à ces problèmes d’emploi. Mais l’accord est loin d’être général. Vu l’institution du référendum législatif facultatif, le peuple pourra trancher la question s’il le désire.
5. CONCLUSION
51. Les pensions en Suisse bénéficient d’une architecture à trois niveaux, qui est solide et qui a l’avantage de trouver un ancrage dans la Constitution fédérale. Les régimes, par leur fonctionnement, ont pu « normaliser » la situation des âgés, des personnes vivant avec un handicap et de ceux qui ont perdu leur soutien de famille par rapport au reste de la population. Ce n’était pas du tout le cas avant le milieu du XXème siècle51. Cette « normalisation » ne signifie pas l’inexistence de problèmes et elle n’est pas « acquise pour toujours », elle doit être soutenue.
52. Les régimes de pensions en Suisse sont exposés à de grands défis : le vieillissement de la population, l’augmentation des cas d’invalidité, la précarisation des emplois.
53. Il en résulte des débats, souvent assez vifs et qui ont de la peine à déboucher sur des consensus : faut-il maintenir ou réduire les prestations, sur quelles bases de financement ? Quels sont les enjeux sociaux ? Faut-il ou non élever l’âge de la retraite ? 54. Pour traiter les problèmes actuels, aussi complexes soient-ils, il serait approprié :
de mieux prendre en considération les besoins de protection, qui ne vont pas diminuer, bien au contraire, dans une société de longue vie ;
49 Voir ci-dessus les Nos 27 sv.
50 Message concernant le 11e révision de l’AVS (nouvelle version) cité à la note 15, p.
1942.
51 Vieillir en Suisse. Bilan et perspectives. Rapport de la Commission fédérale. Bern 1995, pp. 30, 141, 151 sv. – Pierre GILLIAND / Stéphane ROSSINI : La protection sociale en Suisse. Réalités sociales. Lausanne 1997.
d’être plus conscients de la chance de bénéficier de régimes et d’institutions qui fonctionnement convenablement ;
de mieux prendre conscience du côté positif que représente l’allongement de la vie, lequel résulte d’une amélioration sur le long terme des conditions de vie et de travail, des progrès de la médecine et des sciences qui secondent cette dernière ;
de s’engager vers une réflexion plus positive en matière de sécurité sociale, sans du tout occulter les problèmes, adaptant ce qui a été l’une des plus grandes créations du XXème siècle.
55. Un consensus en Suisse sur une bonne sécurité sociale en général et sur les pensions en particulier sera-t-il possible ? La question est ouverte.
