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Le régime de base et le régime complémentaire de pensions dans la sécurité sociale suisse

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Le régime de base et le régime complémentaire de pensions dans la sécurité sociale suisse

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. Le régime de base et le régime complémentaire de pensions dans la sécurité sociale suisse. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, 1992, no. 9, p.

75-90

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:43498

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CAHIERS GENEVOIS ET ROMANDS DE SECURITE SOCIALE N° 9-1992 75

DOCTRINE P.-Y. GREBER

LE REGIME DE BASE ET LE REGIME COMPLEMENT AIRE DE PENSIONS DANS LA SECURITE SOCIALE SUISSE*

Pierre- Yves GREBER

Professeur de droit de la sécurité sociale, Faculté de Droit, Université de Genève

1. Bref rappel : la sécurité sociale en Suisse

2. La naissance, puis la juxtaposition de trois formes de protection pour les pensions 2.1 Quelques généralités

2.2 La naissance et la juxtaposition de trois formes de protection, relatives aux pensions

2.2.l La forme la plus ancienne : l'effort individuel (prévoyance individuelle) 2.2.2 Les régimes complémentaires de pensions (prévoyance professionnelle) 2.2.3 Le régime public de base de pensions (A VS/ AI)

2.2.4 Une juxtaposition

3. L'introduction d'une construction à trois étages dans la Constitution : régime de base public, régimes complémentaires professionnels, protection complémentaire individuelle. Eléments typiques.

3.1 La révision constitutionnelle de 1972

3.2 Les caractéristiques de l'architecture relative aux pensions (art. 34quater Cst) 3.3 La concrétisation de l'architecture inscrite dans la Constitution

4. L'évaluation de cette construction relative aux pensions.

* -

Rapport présenté à PRAGUE, dans le cadre du Colloque "Mezinarodniho Sympozia Socialn[ Zabezpeè'eni. Svycarské zkurenosti a jejich vyu~itelnost pri socialnr' reformlY V narr zemi" (Colloque de sécurité sociale. Les expériences suisses et leur utilité pour la réforme sociale dans notre pays). Ustav Socialni Politiky, Pravnicke Fakulty Univerzity Karlovi.

Université Charles, Karolinum, PRAGUE, 16 septembre 1992. Organisé dans le cadre d'un programme de coopération entre les Universités de Genève et de Prague, soutenu par le Fonds national de la recherche scientifique (FNRS).

- De par son contexte, ce rapport ne contient qu'une approche générale de l'architecture choisie en Suisse pour les éventualités retraite, décès du soutien de famille, invalidité (pensions).

- Cette contribution paraît en tchèque dans les Actes du Colloque de Prague du 16 sep- tembre 1992.

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P.- Y. GREBER DOCTRINE

1. Bref rappel : la sécurité sociale en Suisse

1. La Suisse ne comprend pas de système cohérent et global de sécurité sociale, fondé sur un code de la sécurité sociale. Il y a, au contraire, une juxtaposition de régimes, fondés sur une série de lois adoptées à des périodes différentes : le contenu et la systématique de ces lois peuvent varier de manière significative. Les principes fondamentaux n'ont pas partout la même importance : par exemple, la prévention est pratiquement ignorée par le régime légal de l'assurance-maladie alors qu'elle occupe une grande place dans le régime de l'assurance-accidents.

2. La matière est régie actuellement par :

du droit international (conventions de !'Organisation internationale du travail et du Conseil de l'Europe, conventions bilatérales conclues avec une vingtaine de pays);

une vingtaine de lois et d'arrêtés fédéraux;

plus d'une centaine d'ordonnances fédérales;

les droits cantonaux;

les règles adoptées par certaines caisses de sécurité sociale (caisses-maladies, caisses des retraites complémentaires);

la jurisprudence des tribunaux de sécurité sociale (tribunaux cantonaux des assu- rances, complétés parfois par des commissions de recours; Tribunal fédéral des assurances);

la pratique administrative des autorités de surveillance.

3. La juxtaposition des régimes et le grand nombre de normes applicables rendent le système suisse très complexe. Peu de personnes ont actuellement une vue d'ensemble du droit applicable, ce qui est gênant tant pour le législateur, que le gouvernement, les tribunaux, les praticiens et les usagers.

4. Les raisons d'une telle situation, peu satisfaisante, ont pour nom : le pragmatisme lié au conservatisme, le fédéralisme, la démocratie directe (le référendum législatif facultatif rend très difficile toute réforme d'une certaine importance), le libéralisme.

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DOCTRINE P.-Y. GREBER

5. Les reg1mes qui composent la sécurité sociale en Suisse peuvent être représentés sous la forme du tableau suivant :

Régime de l'assurance- maladie

Régime de l'assurance chômage

Régime des allocations pour perte de gain (service militaire)

Régime de l'assurance- accidents

Régimes d'allocations familiales

Régime de l'assurance militaire

Régimes d'aide (ou assistance) sociale

Pensions (retraite, décès, invalidité

3 Prévoyance individuelle

2 Régimes

complémentaires de pensions (en partie obligatoire)

1 Régime de base de pensions

6. Comme nous allons le voir, le domaine des pensions est le seul qui présente une cohérence certaine, alliant une conception d'ensemble au pragmatisme.

2. La naissance, puis la juxtaposition de trois formes de protection pour les pensions

2.1 Quelques généralités

7. Les pensions comprennent, selon la terminologie classique, les trois éventualités retraite (ou vieillesse), survivants (ou décès du soutien de famille) et invalidité: La protection y relative revêt une grande importance pour la population. Et l'on sait que, dans tout système de sécurité sociale, les postes les plus lourds de dépenses concernent la garantie des soins de santé et les pensions. C'est dire leur importance tant sociale qu'économique et la nécessité de concevoir une protection adéquate et sur le long terme.

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8. La tâche est assurément difficile. Les reg1mes de pensions doivent prélever des cotisations et/ou être alimentés par des impôts - sans limite de durée pour le régime, pendant une quarantaine d'années pour une personne protégée - et ils doivent être aptes à faire face aux éventualités prescrites, notamment à servir des prestations pendant toute la retraite, en les adaptant aux conditions économiques futures (indexation des pensions). Ils doivent mériter la confiance placée en eux. Et ceci dans le cadre d'une évolution démographique comprenant un accroissement marqué de la part de la population âgée et sans que l'on connaisse l'état de l'économie dans quarante ans et plus.

9. Les difficultés qui viennent d'être rappelées sont accrues par la mutation des valeurs : la revendication légitime des femmes à l'égalité des droits, l'éclatement d'une part des familles, les discussions quant à la place à réserver à la sécurité et à la solidarité, le désir de protections plus individualisées. Il convient d'ajouter la demande souvent exprimée d'une flexibilité de l'âge de la retraite, la précarisation de certains emplois, travail à temps partiel ou de durée limitée non choisi - qui peut pénaliser une carrière de sécurité sociale si celle-ci est établie en fonction des rémunérations.

1 O. Dans chaque pays, les autorités, les partenaires sociaux, les individus sont confrontés à ces facteurs. Cela pose clairement la question des responsabilités : qui doit prendre en charge le domaine des pensions ? l'Etat, les employeurs, les individus ? selon quelles modalités ?

11. L'objet de cette contribution est de montrer quelle voie la Suisse a suivi en matière de pensions. Cette voie n'a pas la prétention d'être un modèle. Elle représente la combinaison d'une approche pragmatique - typique pour ce pays - et d'une conception d'ensemble - exception en Suisse.

12. Avant de passer à cette analyse, quelques références relatives aux pensions, examinées de manière générale, peuvent être mentionnées ici :

ASSOCIATION INTERNATIONALE DE LA SECURITE SOCIALE (AISS)/ISSA) : La protection sociale des plus de 75 ans. Etudes et recherches, N° 12. AISS.

Genève 1979.

AISS/ISSA : L'intégration des régimes publics et privés de pensions. Etudes et re- cherches, N° 24. AISS. Genève 1987.

AISS/ISSA : Les problèmes actuels des régimes de pensions. Etudes et recherches, N° 26. AISS. Genève 1988 .

. AISS/ISSA : La protection sociale des personnes âgées dépendantes. Etudes et re- cherches, N° 28. AISS. Genève 1990.

AISS/ISSA : Les salariés et leurs pensions complémentaires. Documentation de sécurité sociale, série européenne, N° 1 O. AISS. Genève 1984.

AISS/ISSA : Les pensions de retraite liées au secteur d'activité. Documentation de sécurité sociale, série européenne, N° 13. AISS. Genève 1987.

AISS/ISSA : Revenu d'activité et droit aux pensions. Documentation de sécurité so- ciale, série européenne, N° 17. AISS. Genève 1991.

BUREAU INTERNATIONAL DU TRA Y AIL (BIT) : Introduction à la sécurité so- ciale. 3ème édition. BIT. Genève 1986.

BIT: La sécurité sociale à l'horizon 2000. BIT. Genève 1984.

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DOCTRINE P.- Y. GREBER

BIT : L'évolution démographique et la sécurité sociale en Europe. BIT. Genève 1991.

L'avenir de la sécurité sociale en Europe. Sous la direction de Herman DELEECK.

Economica. Paris 1987.

DUPEYROUX, Jean-Jacques : Droit de la sécurité sociale. 12ème édition. Dalloz.

Paris 1993.

2.2 La naissance et la juxtaposition de trois formes de protection relatives aux pensions

2.2.1 La forme la plus ancienne : l'effort individuel (prévoyance individuelle)

13. La première forme de protection au regard de la retraite, du décès du soutien de famille et de l'invalidité est bien sûr l'épargne, individuelle ou familiale. Son origine se perd dans la nuit des temps. Malgré son intérêt, cette épargne ciblée sur les trois éventualités mentionnées, n'a pas fait l'objet de mesures d'encouragement sauf à une époque récente.

14. Cette forme de protection présente comme avantages :

de favoriser le sens de la responsabilité individuelle comme familiale;

de sensibiliser les personnes concernées au coût qu'engendre une protection et aux difficultés qu'elle soulève, en particulier sur le long terme.

15. L'effort individuel ou familial présente comme inconvénients :

d'être fondé sur des situations très différentes : il existe dans la population de grandes inégalités de revenus et de fortune et le nombre de membres de la famille varie également;

d'être trop limité voire franchement insuffisant pour une majeure partie de la population : celle-ci n'a pas la possibilité de se constituer une épargne-retraite suffisante.

d'être inadéquat même s'il est prolongé par l'assurance privée : le coût de fonctionnement de celle-ci est plus élevé que celui d'entités sans but lucratif (cf.

bénéfices, publicité, frais de représentation); les compagnies commerciales pratiquent la sélection des risques : elles refusent les "mauvais risques", demandent des primes plus élevées en cas de risque aggravé. Cette manière de procéder est normale dans une optique commerciale; elle ne convient en revanche pas à l'égard des catégories de la population qui n'ont pas la qualité de "bons risques" (bonne situation économique et de santé).

16. Evaluation. L'effort individuel ou familial consacré aux éventualités retraite, décès et invalidité est incapable de remplacer les systèmes de sécurité sociale. En revanche, il peut compléter ceux-ci. En Suisse, vu l'article 34quater de la Constitution fédérale, cette forme de protection appartient au système des pensions considéré dans son sens large; elle fait l'objet d'un encouragement fiscal dans certaines limites.

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2.2.2 Les régimes complémentaires de pensions (prévoyance professionnelle)

1 7. Les reg1mes complémentaires de pensions représentent la deuxième forme de protection. Les premières caisses de pensions ont été créées en Suisse au XIXème siècle;

elles se sont considérablement développées au cours du XXème siècle. Les secteurs qui en ont d'abord bénéficié sont les administrations publiques et les grandes sociétés privées. Ce deuxième effort, de nature professionnelle, a bénéficié et fait toujours l'objet de mesures d'encouragement fiscal, tant du côté de l'entreprise que du travailleur.

18. Cette forme de protection présente comme avantages :

de permettre aux partenaires sociaux, entreprises et travailleurs, de modeler la protection selon leurs intérêts et selon leurs ressources;

d'encourager une certaine forme de solidarité au sein d'une entreprise : les partenaires ont tous deux avantage à ce que la caisse de pensions soit solide et performante;

d'associer les salariés à la gestion et par là de les sensibiliser à ses aspects positifs comme à ses risques;

que les partenaires sociaux connaissent les règles de jeu de l'économie et qu'ils seront probablement peu tentés par l'aventure, cherchant au contraire des solutions sûres.

19. Les régimes professionnels présentent comme inconvénients :

que, sans intervention publique, certains travailleurs ne bénéficieront pas de la protection, soit parce qu'elle est facultative (et qu'ils ne s'assurent pas ou que l'entreprise n'a rien organisé), soit parce qu'ils en sont exclus (admission dans la caisse refusée; avant l'instauration du régime obligatoire (LPP), certaines caisses de retraites suisses ont refusé l'admission ou permis seulement une protection limitée aux femmes mariées, aux personnes présentant des problèmes de santé, aux personnes handicapées);

que les entreprises et les caisses de pensions peuvent disparaître : elles ne bénéficient pas de la "pérennité" de l'Etat (le législateur a ainsi prévu une caisse supplétive);

que, de ce fait, les solutions professionnelles ne peuvent fonctionner que selon la technique financière de la capitalisation (seules les caisses de pensions étatiques peuvent envisager de recourir à la répartition). Or, la capitalisation ne peut pas être étendue à l'ensemble du domaine des pensions : cela signifierait une accumulation trop grande de capitaux. De plus, un régime fondé sur une telle .technique met une génération pour arriver à maturité : la génération d'entrée ne

bénéficiera pas d'une protection satisfaisante.

20. Evaluation : Les régimes complémentaires professionnels représentent une forme de protection manifestement plus solide que l'effort individuel. Ils impliquent de manière adéquate les partenaires sociaux. Leurs limites ne leur permettent pas de constituer la seule forme de protection en matière de pensions, mais ils peuvent représenter, tout à fait valablement, une partie d'un système de sécurité sociale. Les régimes professionnels font partie du système de pensions en Suisse, dont ils représentent une part importante compte tenu de l'objectif limité du régime de base (voir ci-dessous).

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2.2.3 Le régime public de base de pension A YS/ AI

21. La troisième forme de protection en matière de pensions est constituée par un régime de base, public, institué en deux étapes : l'assurance-vieillesse et survivants a été introduite en 1948, l'assurance-invalidité en 1960. Il s'agit d'un régime fondé sur du droit fédéral, impératif. Il a une portée universelle : il couvre l'ensemble de la population domiciliée ou travaillant en Suisse ( sous réserve des règles posées par le droit international).

22. Le régime public de base présente comme avantages :

de traiter de manière unifiée ou harmonisée (selon les domaines) la protection relative à la retraite, aux survivants et à l'invalidité);

de garantir un premier socle de protection, visant la couverture des besoins vitaux;

de faire une place assez large à la famille (même si l'égalité entre hommes et femmes n'est qu'en cours de réalisation);

d'être fondé sur une conception universaliste : il couvre obligatoirement l'ensemble de la population;

d'accorder, en matière d'invalidité, la priorité à la réadaptation;

de garantir des droits, en vertu de la législation;

d'indexer régulièrement les pensions à l'évolution des prix et des salaires;

d'être largement fondé sur le principe de la solidarité, tant entre générations qu'entre revenus;

d'atteindre les premier et deuxième niveaux normatifs institués par !'Organisation internationale du Travail (OIT /ILO), à savoir la Convention OIT N° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale et la Convention OIT N° 128 concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants.

23. Cette forme de protection présente comme inconvénients :

de ne pas réaliser l'égalité de droits entre femmes et hommes (le domaine est en cours de révision);

d'être devenue trop complexe au regard de la protection limitée qu'elle garantit;

d'ignorer l'anticipation de l'ouverture du droit aux pensions de vieillesse (l'âge est fixé à 62 ans pour les femmes et à 65 ans pour les hommes; la question est en révision);

de ne pas avoir pleinement rempli son mandat, pourtant modeste, de couverture des besoins vitaux (des lacunes subsistent, notamment en cas de séjour - coûteux - dans un home);

de contenir des conditions restrictives à l'égard des non-Suisses, applicables sauf si elles sont levées ou au moins atténuées par des conventions bilatérales;

de ne pas être raccordée à un système de coordination multilatéral. En d'autres termes, la protection des non-nationaux et des migrants est encore essentiellement réglée par la voie, ancienne, des conventions bilatérales de sécurité sociale (au contraire du droit communautaire).

24. Evaluation : En matière de sécurité sociale d'une manière générale, plus précisé- ment dans les branches les plus importantes que constituent les soins de santé et les

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pensions, il est indispensable que l'Etat institue et pilote un régime de base solide. C'est comme en architecture : l'édifice peut comprendre plusieurs étages, mais les fondations doivent tenir ! Si l'Etat ne fait pas face à ses responsabilités dans ce domaine, cela signifie immanquablement (cf. ci-dessus) qu'une partie de la population sera protégée insuffisamment voire exclue. En Suisse, les aspects positifs du régime de base l'emportent indiscutablement sur ses limites; c'est d'ailleurs le plus populaire parmi tous les régimes (cf. ci-dessus: 1).

2.2.4 Une juxtaposition

25. Avant la grande révision de l'article 34quater en 1972 (cf. ci-dessous: 3), les trois formes de protection - publique, professionnelle et individuelle - ont coexisté, avec certaines mesures de coordination (les caisses professionnelles ont tenu compte du régime de base). Le développement des deux premiers étages, joint à l'inflation, n'a laissé qu'une place réduite à la protection individuelle.

26. Quelques références peuvent être indiquées ici :

BERENSTEIN, Alexandre : L'assurance-vieillesse suisse. Son élaboration et son évolution. Réalités sociales. Lausanne 1986.

BINSW ANGER, Peter : Geschichte der AHV. Schweizerische Alters- und Hinterlassenenversicherung. Pro Senectute Verlag. Zürich 1986 (l'ouvrage a également été traduit en français, chez le même éditeur).

GREBER, Pierre- Yves : Le régime de base de pensions suisse a quarante ans : points de repère pour son évaluation. Revue internationale de sécurité sociale 1988, N° 2, pp. 202-225.

TSCHUDI, Hans Peter : Das Drei-Saulen-Prinzip. Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge (Bern) 1987, N° 1, pp. 1-20.

3. L'introduction d'une construction à trois étages dans la Constitution : régime de base public, régimes complémentaires professionnels, protection complémentaire individuelle. Eléments typiques.

3.1 La révision constitutionnelle de 1972

27. .A la suite du dépôt de trois initiatives populaires, la Suisse a connu un grand débat relatif à l'architecture des pensions pendant la période 1970-1972. L'alternative était la suivante : le maintien des trois protections - publique, professionnelle et individuelle (cf.

ci-dessus : 2) - mais en les intégrant dans un ensemble cohérent ou le passage à un système exclusivement (ou presque) public.

28. Lors de ce débat, les Suisses ont pris en considération les avantages et les inconvénients de ces trois formes de protection, rappelés ci-dessus, de même que la nécessité de répartir les responsabilités entre les différents acteurs (Etat, partenaires sociaux, individus) et de combiner les techniques financières de la répartition et de la capitalisation.

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29. Le reg1me public de pensions A VS/ AI utilise depuis son ongme la répartition, comme c'est d'ailleurs le cas des régimes analogues fonctionnant dans les autres pays. Les avantages de cette technique sont bien connus : la protection peut être effective dès l'introduction de la législation, l'accumulation de capital trop grande est évitée (elle est limitée à un fonds de réserve), l'adaptation à l'évolution des prix et des salaires est convenable. En revanche, l'inconvénient réside dans la sensibilité au vieillissement démographique, qui marquera la Suisse dès 2005, étant cependant rappelé que le facteur démographique ne saurait être dissocié de l'économie (plus son état est bon, moins le vieillissement est ressenti et inversement).

30. Les régimes professionnels - tant la partie obligatoire que les compléments facultatifs - fonctionnent en capitalisation (quelques caisses publiques recourent cependant également à la répartition). Les avantages de cette technique résident dans l'indépendance à l'égard de l'évolution démographique, chaque génération cotisant pour elle-même (il n'en demeure pas moins que la valeur des actifs accumulés dépendra de l'activité économique déployée par la génération suivante !; cf. p.ex. le prix des immeubles), ainsi que dans la sécurité résultant du fait que les régimes professionnels ont un autre mode de financement que le régime de base. Les inconvénients sont constitués par la faiblesse de la protection pendant les premières années du régime, l'accumulation de capitaux étant encore limitée, et dans les difficultés d'indexer les pensions à l'évolution des prix.

31. Lors de la votation populaire du 3 décembre 1972, le premier terme de l'alternative a été choisi. Autrement dit, les formes de protection coexistant depuis 1948 ont été confirmées et leur inclusion dans une véritable architecture des pensions a été inscrite dans la Constitution fédérale (article 34quater). Ce choix est très important pour la sécurité sociale suisse : c'est la seule fois où le pragmatisme a été combiné avec une vue d'ensemble, soit une alliance judicieuse (cf. ci-dessus les N° 1-6), qui mériterait d'être reprise dans d'autres secteurs (notamment celui des régimes d'assurance-maladie et d'assurance-accidents).

3.2. Les caractéristiques de l'architecture relative aux pensions (article 34quater de la Constitution)

32. L'article 34quater de la Constitution fédérale, tel que voté le 3 décembre 1972, est une disposition qui attribue des compétences à la Confédération, qui donne à celle-ci des mandats de légiférer, selon un programme.

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33. L'architecture à trois étages - souvent appelée système des trois piliers - peut être représentée comme suit :

Architecture relative aux pensions

3 Protections individuelles

2 Régimes professionnels de pensions Régime public de pensions

34. L'intervention du législateur fédéral est, logiquement, dégressive :

La Confédération institue elle-même le reg1me public de base, soit l'assurance- vieillesse, survivants et invalidité (A VS/ AI). Les normes applicables sont du droit public fédéral, impératif et exhaustif;

La Confédération pose des normes minima en ce qui concerne les régimes com- plémentaires professionnels. Les partenaires sociaux bénéficient pour le surplus d'une autonomie pour modeler ce deuxième étage, selon leurs intérêts et leurs possibilités financières;

La Confédération encourage les protections individuelles, dans certaines limites, par des mesures fiscales.

35. Les fonctions respectives des trois étages de protection sont complémentaires : Le régime public de base a pour but la "couverture des besoins vitaux dans une mesure appropriée". C'est un objectif nouveau, apporté par la révision constitution- nelle de 1972 (il était inférieur auparavant); selon les travaux préparatoires, il consiste à permettre aux bénéficiaires d'avoir un genre de vie simple, mais digne d'un être humain, allant au-delà du minimum biologique;

Le deuxième étage, professionnel, doit "permettre aux personnes agees, aux survivants et aux invalides de maintenir de façon appropriée leur niveau de vie antérieur, compte tenu des prestations servies par le régime de base". C'est .également un objectif nouveau. Selon les catégories de revenus, les interventions vont varier. Pour les revenus inférieurs, besoins vitaux et niveau de vie antérieur se confondent, seul le régime public est ainsi obligatoire. Pour les revenus moyens, ce dernier et le régime complémentaire professionnel obligatoire se combinent.

Pour les revenus supérieurs, les régimes complémentaires professionnels facultatifs s'ajoutent à cette combinaison. Ceci explique pourquoi seuls les salariés bénéficiaires d'un revenu atteignant au moins un montant prescrit sont obligatoirement affiliés au deuxième étage des pensions;

Le troisième étage - soit les protections individuelles - permet, sur une base facultative, d'améliorer les deux premiers.

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36. Le champ d'application personnel du reg1me de base est universel (couverture de l'ensemble de la population, de manière obligatoire), celui du régime complémentaire obligatoire est partiellement généralisé (couverture des salariés dès un revenu prescrit; cf.

le N° 35), celui du régime complémentaire supralégal est facultatif et inclut une partie des salariés. Le niveau professionnel est, d'autre part, ouvert aux indépendants, selon une affiliation facultative.

37. Le régime de base et le régime professionnel obligatoire portent sur les trois éven- tualités retraite, décès du soutien de famille et invalidité. La protection professionnelle facultative de même que la prévoyance individuelle peuvent concerner les trois éventualités ou une partie seulement de celles-ci.

3.3 La concrétisation de l'architecture inscrite dans la Constitution

38. Inscrire dans la Constitution l'architecture relative aux pensions est à la fois important et insuffisant. Important, parce que cela marque la place réservée à cette partie de la sécurité sociale, sa pièce centrale avec la garantie des soins de santé; insuffisant, car cette inscription ne permet pas encore aux régimes compétents de fonctionner, il faut l'intervention du Parlement et du Gouvernement pour leur concrétisation.

39. Le régime public de base repose ainsi sur :

la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LA VS) (elle a fait l'objet de neuf révisions numérotées et de deux ou trois révisions non numérotées);

la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI) (elle a fait l'objet de trois révisions);

la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (ses prestations sont soumises à une condition de ressources et peuvent compléter les pensions servies au titre des deux premières lois).

40. Le reg1me complémentaire, en raison du caractère de normes minima du droit fédéral et de son étendue partiellement obligatoire, se divise en deux :

le régime complémentaire obligatoire de pensions est fondé sur la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, complétée par les règles adoptées par les caisses de pensions;

les régimes complémentaires facultatifs sont essentiellement fondés sur les règles émanant des caisses de pensions.

41. Les lois qui viennent d'être mentionnées sont complétées par une vingtaine d'ordonnances gouvernementales, qui viennent les préciser, par la jurisprudence des Tribunaux, par des instructions administratives adressées aux caisses compétentes.

42. La prévoyance individuelle n'est évidemment encouragée par des mesures fiscales que dans certaines limites. Ce troisième étage, comme le deuxième, est ainsi divisé en deux:

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la prévoyance individuelle encouragée est reg1e par une ordonnance (OPP 3) fondée, assez curieusement, sur la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (cf. le N° 40), et par les droits cantonaux;

la prévoyance individuelle libre ne fait l'objet d'aucun traitement particulier.

43. La concrétisation de la norme constitutionnelle permet d'affiner le tableau proposé ci-dessus (cf. le N° 33).

Architecture relative aux pensions

3b Prévoyance individuelle libre 3

3a Prévoyance individuelle encouragée

2b Régime Protection supralégale, facultative complémentaire de

pensions 2

Normes minima prescrites par la loi 2a Régime sur la prévoyance professionnelle,

complémentaire de obligatoire pensions

l Régime de base de pensions : Assurance-vieillesse, survivants e1 invalidité (A VS/ AI). Prestations complémentaires à l'AVS/Al (LPC).

44. Quelques éléments typiques peuvent encore être mentionnés. Tout d'abord en ce qui concerne la définition des éventualités :

L'éventualité retraite (ou vieillesse) est définie, dans le régime public de base, par la survenance d'un âge prescrit (actuellement 62 ans pour les femmes, 65 ans pour les hommes). L'abandon d'une activité lucrative n'est pas exigé pour l'ouverture du droit à la pension;

L'éventualité retraite (ou vieillesse) est définie de la même manière dans le régime complémentaire obligatoire. Cependant, les caisses peuvent exiger la fin de l'activité lucrative pour l'ouverture du droit à la pension, ce qui est logique dans un régime professionnel {la pension remplace le salaire). La protection peut être

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améliorée dans le cadre des régimes complémentaires supralégaux (p.ex.

abaissement de l'âge critère);

L'éventualité décès du soutien de famille (ou survivants) ne vise, dans les régimes de base et complémentaire obligatoire, que la veuve, l'ex-épouse certaines conditions particulières) et l'orphelin; une révision en cours devrait inclure aussi le veuf. La protection peut être améliorée dans les régimes supralégaux (prise en considération du veuf, des concubins).

L'éventualité invalidité concerne, dans les régimes de base et complémentaire obligatoire, la diminution ou la disparition de la capacité de gain due à une atteinte à la santé (quelle qu'en soit la cause). Il ne s'agit donc pas d'une invalidité fixée selon les seuls critères médicaux mais qui tient compte des conséquences économiques; à certaines conditions, un changement d'emploi peut être exigé. La protection est susceptible d'être améliorée dans les régimes supralégaux (p.ex.

atteinte à la capacité de gain mesurée par rapport à l'emploi exercé précédemment ou à certains travaux proches, au lieu de prendre en compte un cercle large d'activités).

45. Pour ce qui a trait au calcul des pensions, il convient de mentionner ici :

Les pensions servies par le régime public de base sont calculées essentiellement en fonction de la durée de cotisations de l'assuré comparée à la durée de cotisations de ses contemporains (calcul pro rata temporis ou proportionnel). Les revenus sur lesquels les cotisations ont été prélevées ne sont pris en considération que dans certaines limites. Le régime de base, pour l'éventualité invalidité, accorde la priorité à la réadaptation;

Les pensions des régimes complémentaires sont calculées en fonction du capital accumulé pendant toute la carrière du salarié, grâce aux cotisations versées par l'assuré et par son employeur et aux intérêts; le capital est converti en pensions au moment de la retraite. Des règles particulières concernent les éventualités à caractère de risque (décès du soutien de famille, invalidité) et la possibilité de recevoir tout ou partie de la prestation sous forme de capital à la place d'une pension.

46. Enfin, en ce qui concerne l'organisation, les points suivants peuvent être relevés : Le régime de base est géré par une centaine de caisses, publiques ou privées, mais qui appliquent toutes le même droit (fédéral, public : impératif et exhaustif). Elles ne bénéficient pas d'une autonomie (elles n'ont ni la possibilité de préciser certains aspects de la législation ni celle de compléter cette dernière). Ces caisses (les caisses de compensation) ne forment qu'une entité sur le plan du financement; elles sont soumises à une surveillance assez sévère;

Les régimes complémentaires sont gérés par plusieurs milliers de caisses (les institutions de prévoyance), publiques ou privées. Elles appliquent les mêmes normes minima dans le cadre du régime obligatoire, tout en bénéficiant d'une certaine autonomie. Elles jouissent d'une grande liberté pour les protections supralégales.

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4. L'évaluation de cette construction relative aux pensions

47. Un début d'appréciation a déjà été proposé ci-dessus, lors de l'étude de la révision constitutionnelle de 1972 et de ses caractéristiques (cf. ci-dessus les N° 27 sv., 32 sv.).

48. Les éléments positifs de l'architecture relative aux pensions peuvent être synthétisés comme suit :

Le premier consiste dans la présence même d'une architecture, c'est-à-dire d'une vision globale qui essaie d'être rationnelle, alors que la sécurité sociale en Suisse présente encore une trop grande diversité;

Le deuxième réside dans un partage des responsabilités entre l'Etat, les partenaires sociaux (employeurs et travailleurs) et les individus, ce qui leur permet à la fois de modeler la protection et de comprendre ses enjeux, tant sociaux qu'économiques;

Le troisième relève du financement : tout en étant conscient que la sécurité fi- nancière absolue n'existe pas, la combinaison des techniques de la répartition et de la capitalisation s'avère judicieuse au regard des perspectives sociales, économiques et démographiques et peut représenter la solution la plus sûre;

Le quatrième a trait à la combinaison d'une protection légale (garantie à chaque personne entrant dans le champ d'application personnel, qu'elle soit ou non "un bon risque") (étages de protection 1 et 2a; cf. le N° 43) et d'une protection contractuelle (plus souple). Comme déjà relevé, une telle construction implique que le niveau de protection de base soit solide : si l'on tient compte des étages l et 2a, cela paraît être le cas en Suisse (sauf à l'égard d'une partie de la génération d'entrée, celle qui ne bénéficiait pas d'une prévoyance professionnelle avant l'entrée en vigueur de la LPP ou que d'une protection très limitée).

Le cinquième repose sur la concordance avec l'évolution constatée dans les pays de L'Europe occidentale - et l'Europe centrale s'engage actuellement dans la même voie - lesquels tendent avec certaines variations, à associer régimes publics, régimes professionnels et compléments individuels. C'est devenu un élément de convergence spontanée au sein de la Communauté européenne (cf. la Communication de la Commission au Conseil sur les régimes complémentaires de sécurité sociale, du 22 juillet 1991 ), les points positifs relevés ci-dessus valant également, au moins dans une certaine mesure, pour ces Etats, ce qui a également été souligné dans le cadre du Conseil de l'Europe.

49. Les problèmes qui doivent encore être résolus au sein de cette architecture portent sur :

les inégalités de traitement entre femmes et hommes, qui ne sont compatibles ni avec le sentiment de la justice ni avec la Constitution fédérale (article 4, alinéa 2);

le statut des non-Suisses et l'absence de raccordement à un système multilatéral de coordination;

le but très limité (même s'il représente déjà le résultat d'une conquête sociale) du régime public de base et qui n'est pas pleinement atteint : la protection des besoins vitaux. Au fur et à mesure du développement des régimes complémentaires la situation s'améliore cependant substantiellement;

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la complexité de la législation, laquelle gagnerait à être rationalisée (une cinquantaine de lois, d'arrêts et d'ordonnances de droit fédéral pour le domaine des pensions.

50. Dans l'ensemble et sous ces réserves, l'architecture relative aux pensions telle que réalisée en Suisse me paraît être adéquate, à court comme à long terme.

51. Indication de quelques références relatives aux troisième et quatrième subdivisions de la présente étude :

Les références mentionnées ci-dessus, aux N° 12 et 26, sont également utiles ici.

ACKERMANN, Walter : La prévoyance vieillesse dans une société post- industrielle. Scénarios concernant la prévoyance vieillesse en Suisse à la lumière de l'évolution démographique, économique et sociale. Institut für Versicherungswirtschaft an der Hochschule St. Gallen. Union Suisse des assureurs privés Vie. St. Gallen 1990. (version originale en allemand; traduction française par J.-F. Braillard).

5 Expertenberichte zur Dreisaulenkonzeption der Schweizerischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Helmut SCHNEIDER, Hans SCHMID, Bemd SCHIPS, Ulrich KOHLI, Pierre- Yves GREBER. Eidgenôssisches Departement des Innern. Bern. Juni 1991.

GREBER, Pierre- Yves : Commentaires de l'art. 34quater et de l'art. 11 dispositions transitoires. In : Commentaire de la Constitution Fédérale de la Confédération Suisse du 29 mai 1874. Edité par J.-F. AUBERT, K. EICHENBERGER, J.-P.

MÜLLER, R.A. RHINOW et D. SCHINDLER. Helbing & Lichtenhahn, Basel/Schulthess Polygraphischer Verlag, Bem/Stampfli, Bern.

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale à l'appui d'un projet portant révision de la Constitution dans le domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et rapport sur l'initiative populaire pour une véritable retraite populaire, du 10 novembre 1971. Feuille fédérale 1971

n

1609.

RIEMER, Hans Michael : Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz.

Stampfli. Bern 1985.

TSCHUDI, Hans Peter : La Constitution sociale de la Suisse (L'Etat social). Docu- ments de l'Union syndicale suisse. Berne 1987. (version originale en allemand;

traduction française par I. Houriet).

52. Quatre études européennes peuvent être enfin mentionnées :

CONSEIL DE L'EUROPE : Colloque sur le rôle des régimes complémentaires dans les systèmes de protection sociale, Lisbonne, 26 octobre 1990. Conseil de l'Europe.

Strasbourg, septembre 1990.

COMMUNAUTE EUROPEENNE : Régimes complémentaires de sécurité sociale.

Une communication de la Commission. Europe sociale (Commission des Communautés européennes), 2/92, pp. 45 sv.

D'HERBAIS, Pierre-Guillaume : Mémento des retraites dans la CEE. Analyse comparée des régimes de base et complémentaires des salariés et des fonctionnaires.

Comité Européen de Réflexion sur les Retraites (C.E.R.R.). Medium Communication. Paris 1990.

Les protections complémentaires en matière de sécurité sociale/Complementary Protection in Social Security. Annuaire EISS/EISS Yearbook 1990. Institut

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Européen de Sécurité sociale/European Institute of Social Security. Acco.

Leuven/Amersfoort 1991.

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