Susanna Paakkola CIP Promotion Palmyre (2015-2016) soutenu par Les analyses d’impact de la législation en Finlan de : L’état des lieux et les pistes d’amélioration

Juin 2016

Université de Strasbourg Ecole nationale d’administration

Master spécialité Administration et finances publiques Parcours Administration Publique Spécialisée

soutenu par Susanna Paakkola

CIP Promotion Palmyre (2015-2016)

Sous la direction de François Lafarge

Chercheur au CERA, Rédacteur en chef adjoint de la RFAP

Les analyses d’impact de la législation en Finlande : L’état des

lieux et les pistes d’amélioration

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Mes remerciements,

A Monsieur François Lafarge, pour avoir investi de son temps et de son expertise pour l’encadrement de ce mémoire,

A Madame Outi Slant, la coordinatrice auprès du ministère de la Justice, qui a répondu à mes questions et fourni des documents auxquels je n’aurais pas pu accéder autrement,

A Madame Laure Bansept, ma bînome de la promotion Palmyre qui a eu la gentillesse de m’aider avec les questions d’orthographe et de grammaire,

A l’équipe pédagogique de l’Ecole nationale d’administration, pour tout ce qu’elle a fait pour notre promotion.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ... 3

I CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET ADMINISTRATIF D’EVALUATION D’IMPACT ... 6

1 Le cadre institutionnel ... 6

1.1 L’action dispersée du Gouvernement ... 8

1.2 L’autonomie des ministères ... 11

2 Le contrôle administratif d’évaluation d’impact ... 12

2.1 Le contrôle interne semi-existant ... 12

2.2 Contrôle par le Conseil d’évaluation ... 13

II PRATIQUE D’EVALUATION D’IMPACTS ... 17

1 Le champ d’application et l’étendue d’évaluation ... 18

1.1 Les mesures règlementaires exclues du champ d’application ... 18

1.2 La qualité quantitative d’analyses d’impacts ... 20

2 La portée et la méthodologie d’évaluation d’impacts ... 21

2.1 La portée de l’évaluation d’impact ... 22

2.2 Les outils de l’évaluation ... 25

3 Les étapes de l’évaluation d’impacts dans le processus d’élaboration des lois ... 29

4 La gestion d’évaluation d’impacts ... 32

4.1 L’organisation du travail législatif décentralisée ... 33

4.2 Les enjeux de planification des travaux législatifs ... 35

4.3 Les enjeux de la gestion du projet ... 37

CONCLUSION ... 38

1 Prioriser, prioriser et prioriser... 39

2 Renforcer la coopération interministérielle ... 40

3Faire moins, faire mieux ... 42

BIBLIOGRAPHIE ... 44 ANNEXES ...

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INTRODUCTION

Depuis les années 90, l’analyse d’impact a été considérée comme essentiel à une meilleure qualité de la règlementation¹, à l’élaboration d’une politique publique fondée sur les observations factuelles et ainsi, à l’efficience et de l’effectivité de cette politique. Elle a fait l’objet de nombreux études, rapports et guides conçus par l’organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) et par d’autres organismes. Les recommandations développées par l’OCDE dans le domaine servent de référence internationale pour les bonnes pratiques d’une meilleure règlementation. Ces efforts ont eu pour effet de lancer un processus de réflexion et d’action dans les pays membres comme la Finlande. Là, la coopération interministérielle pour la meilleure règlementation a été institutionnalisé par la création d’un premier groupe du travail pour la meilleure règlementation en 2003. En s’inspirant des instructions et des modèles mises en place par les ministères, notamment le ministère de l’Intérieur, ce groupe de travail a commencé à identifier des principes communs de l’élaboration des projets de lois. Parmi ces principes est apparu l’obligation d’évaluer les impacts des projets². Dans le cadre de la politique de la meilleure règlementation, plusieurs ministères ont travaillé pour améliorer des instructions existantes dans le domaine et pour les codifier dans un guide qui a été adopté par le Conseil des ministres en 2007³. Les rédacteurs de textes législatifs ont alors proposé de nombreuses formations. L’information relative à l’évaluation d’impacts est également disponible en ligne. Un réseau d’experts composé des représentants de ministères a été établi pour donner des conseils sur l’application des instructions aux rédacteurs d’analyses d’impacts. Malgré tout cela, en 2015, dans le classement de l’OCDE de pays selon leur performance dans le domaine d’analyse d’impact de la règlementation, la Finlande est arrivée bien dessous le moyenne de l’OCDE⁴.

L’objectif de cette étude n’est pas de fournir des explications sur pourquoi, malgré les efforts du Gouvernement finlandais, la performance reste faible selon les critères appliqués par l’OCDE. Les critères appliqués par celle-ci sont pertinents pour la meilleure gouvernance

1 Par la politique de la meilleure réglementation on entend une action publique qui vise à l’améliorer la qualité de toute règlementation qu’elle émane du Parlement ou du Gouvernement. Nous parlons alors de la règlementation au sens du terme employé par l’OCDE.

2 Nous allons constater plus tard que ce travail n’a pas résulté à une obligation au sens juridique du terme mais plutôt à plusieurs recommandations adoptées dans ce domaine.

3 Le guide sera abordé en détaille plus tard dans la deuxième partie de notre étude. Il existe également d’instructions spécifiques, notamment dans le domaine d’évaluation d’effets économiques et sociétales, qui complètent ceux inclus dans le guide, mais ces instructions ne seront abordées en détaille.

4 OCDE (2016).

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d’analyse d’impacts.⁵ Mais ces critères ne mesurent pas la tradition finlandaise de l’élaboration de textes législatifs à laquelle devrait s’adapter le modèle de gouvernance proposé pour qu’il puisse produire ses fruits. En outre du côté de la gouvernance d’évaluation d’impact, nous allons parler du management au quotidien. Notre objectif est de mettre en évidence les freins existants et les pistes d’amélioration, pour arriver à la fin à proposer quelques mesures que nous considérons adaptées au climat finlandais de l’élaboration des projets de loi.

L’idée n’est non plus de critiquer les individus, les collègues, qui travaillent dans le domaine de la meilleure règlementation pour développer des mesures d’appui aux rédacteurs des projets de loi. Ni d’ailleurs les rédacteurs eux-mêmes. Après plus de 10 ans de la rédaction et de la gestion des projets de loi au ministère de l’Agriculture et de la Sylviculture finlandais et après la participation aux plusieurs comités et groupes de travails interministériels pour la meilleure règlementation, je suis plutôt tentée de partager leurs préoccupations et le sentiment sous-jacent d’impuissance face aux réalités politiques et économiques qui font en sorte que l’élaboration des projets de loi souffre d’un manque des ressources en termes du temps, de personnel et, au sujet des analyse d’impact, d’expertise. Ces réalités ont déjà été mises en évidence par les travaux de l’Inspection des finances de l’Etat⁶ et les Instituts de recherche qui seront pour l’essentiel cités dans cet étude. A partir de cela, cette étude cherche à comprendre, à expliquer et à proposer des solutions.

Il nous convient d’abord de définir l’objet de l’étude. En vertu de l’article 70 de la Constitution de 1999⁷, le pouvoir d’initiative en matière législative appartient au Gouvernement ou à un député parlementaire. Lorsque l’initiative est prise par le Gouvernement, un projet de loi est déposé au Parlement sous la forme d’un projet du gouvernement. Le contenu d’un projet du gouvernement n’est pas détaillé dans la Constitution, ni dans d’autre normes. Faute de législation, le contenu et la structure des projets sont précisés dans les instructions rédigés par le ministère de la Justice et adoptées par le Conseil des ministres en 2004⁸. Ils prévoient qu’un projet de gouvernement doit présenter le contexte factuel et juridique ainsi que, le cas échéant, le cadre juridique international et européen d’un projet de loi. Les objectifs poursuivis et les choix proposés afin d’instaurer ou de modifier d’un cadre juridique doivent être détaillés. En

5 OCDE (2016). Voir la présentation des indicateurs composites d’analyse d’impacts p. 109- 111.

6 L’inspection des finances de l’Etat est une autorité suprême de l’audit externe des finances publiques dont le statut et les missions sont prévus dans l’article 90 de la Constitution de la Finlande (731/1999). Au niveau administratif, elle est attachée au Parlement.

7 La Constitution de la Finlande est disponible en français sur le Platform Finlex qui est un recueil des normes numérique. Les modifications apportées après son adoption ne sont pas prises en compte dans la traduction.

8 L’adoption du guide s’est fait par la résolution du Conseil des Ministres ce qui indique, en principe, la volonté du Gouvernement de s’engager à une pratique commune.

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outre, le projet doit présenter les options possibles dans la poursuite des objectifs du projet, le processus de l’élaboration et notamment, la consultation ainsi que les conclusions tirées à la suite de celle-ci. Notre étude sera consacrée à l’élaboration d’une des parties de projets du gouvernement. Cette partie est l’analyse d’impacts de la loi envisagée. L’analyse d’impacts d’autres normes telles que les décrets et les décisions à valeur normatif prises par les autres autorités que les ministères ne seront pas abordé en détail. L’évaluation ex post ne sera abordé non plus, car elle n’est pas obligatoire en Finlande. Nous nous contentons de constater qu’en général, l’évaluation ex post se heurte des mêmes problèmes que l’évaluation ex ante que nous allons étudier.

En France, l’analyse d’impact d’un projet de loi, qui émane du pouvoir d’initiative du Gouvernement, fait partie de l’étude d’impact dont la portée et le contenu sont fixés par les dispositions des articles 8 et 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009. La loi précise également les autres dispositifs nécessaires en application du troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution française. Le fait que la France ait pris des mesures législatives qui visent à assurer la quantité et la qualité de l’information accompagnant les projets de loi conduit au fait que le cadre institutionnel et juridique de l’élaboration de projets de loi est substantiellement différent de celui qui prévaut en Finlande. Cela se traduit notamment dans les dispositifs du contrôle parlementaire et constitutionnel de la qualité des projets de loi. Par ailleurs, il existe de différences dans les relations entre les institutions politiques et de l’organisation des instances juridictionnels dans les deux pays. Le but de cette étude n’est pas de proposer des modifications à la Constitution finlandaise conduisant à une réforme constitutionnelle. En revanche, notre ambition est de proposer des mesures de déblocage du cadre institutionnel et constitutionnel tel qu’il se présente au moment de la rédaction de ce mémoire.

Pour ce qui est de la terminologie, nous allons employer le concept « d’évaluation d’impacts » lorsqu’il s’agit du processus relatif à l’élaboration d’une analyse d’impact⁹. C’est-à-dire, que nous parlons de définition des effets concernés, des méthodes et des mesures d’évaluation ainsi que de leur application au cours de ce processus. Par le « contrôle d’évaluation d’impact », nous entendons une évaluation de la qualité de l’analyse d’impacts d’un projet du gouvernement, à la condition que cet évaluation soit faite par un organe qui a été investi le pouvoir d’évaluer la qualité d’analyse et dont l’avis peut, le cas échéant, amener le rédacteur du texte de faire évoluer par son projet. Par conséquent, nous parlons d’analyse d’impact en tant qu’un produit qui est

9 Le concept « d’étude d’impact » ne sera employé à cause du risque de confusion avec « l’étude d’impact » prévu par la loi organique française mentionnée ci-dessus.

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soumis à certaines exigences de quantité et de qualité. Les effets à évaluer pour l’élaboration d’une analyse d’impacts seront présentés tels qu’ils sont définis dans les instructions en vigueur.

En général, ces instructions paraissent se reposer sur les concepts et les bonnes pratiques d’analyse d’impacts dégagés des recommandations de l’OCDE¹⁰. Nous parlons notamment des effets prévisibles de nature quantitative ou qualificative des projets de loi. Dans le sens de cet étude, l’analyse d’impact est une présentation des effets de nature technique. Autrement dit, elle n’est pas une analyse politique.

Il convient d’abord d’aborder la gouvernance de l’évaluation d’impacts en Finlande (I). Cela permettra d’identifier les défis du cadre institutionnel et administratif de la mise en place d’évaluation d’impacts des projets de loi ainsi que les mesures de pilotage, de soutien et de contrôle lancées par le Gouvernement. La deuxième partie de cette étude est consacrée à la pratique d’évaluation d’impacts ce qui nous amène à aborder le décalage entre les atteintes liés à la qualité et à la quantité des analyses d’impact et la pratique réelle (II). En conclusion seront présentés des pistes de réflexions et de progrès, comme des options pour les travaux futurs.

I CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET ADMINISTRATIF D’EVALUATION D’IMPACT

Dans le contexte institutionnel et administratif d’évaluation d’impact il convient d’abord de se consacrer aux défis liés à l’organisation du travail du Gouvernement dans le domaine (1). Puis, nous allons présenter les développements récents dans le domaine du contrôle d’évaluation d’impacts qui auront des conséquences pour la pratique réelle (2).

1 Le cadre institutionnel

En ce qui concerne l’organisation du travail législatif pré-parlementaire, les dispositions de la Constitution ne se consacrent qu’aux conditions de délégation du pouvoir législatif et ainsi, à la préservation des pouvoirs du Parlement. En Finlande, il n’est pas d’usage d’entrer dans les détails de l’organisation ou du fonctionnement des ministères par la voie législative. La loi relative au Gouvernement (175/3003) fixe le nombre des ministères ainsi que les conditions

10 OCDE (2012) recommandation 4.7. En revanche, la Finlande n’a pourtant pas choisi d’intégrer à l’analyse d’impacts la considération des alternatives à la législation, ni l’obligation de motiver le choix de recours aux mesures législatives. Ces questions sont adressées dans les instructions portant sur la forme du projet du gouvernement, mais dans un contexte des objectifs et des propositions principales du projet du gouvernement.

Dans ce sens, la Finlande a opté pour un concept plus limité d’évaluation d’impacts par rapport aux recommandations 4.2 et 4.3 de l’OCDE.

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générales du fonctionnement et de la coopération au sein du gouvernement. Mais elle ne prévoit à aucun ministère le pouvoir de direction et ni celui de contrôle sur le fonctionnement d’un autre ministère. Il en ressort que la politique de la meilleure règlementation relève, sur les questions du fond, des usages, des recommandations et des résolutions et, au niveau de l’organisation, des décrets. Cela contribue au fait que l’application des bonnes pratiques légistiques repose sur les ministères, leurs services et en dernier lieu, le rédacteur du projet de loi. Toutefois, ceux-ci n’ont aucune obligation juridique de se conformer avec ces pratiques.

Leur responsabilité ne peut être engagée sur la base de ces mesures.

Le secrétariat général du Gouvernement auprès du Premier ministre assume un rôle de coordination et de concertation plutôt que celui de direction et de contrôle. En vertu de l’article 3 de la loi sur le Gouvernement, le Premier Ministre dispose de certains pouvoirs relatifs à la mise en œuvre des politiques du gouvernement. Il incombe notamment au Premier Ministre à contrôler la mise œuvre du programme du Gouvernement¹¹ et à organiser la coordination des préparations relatives aux affaires relevant de l’Union européenne. Mais lui et ses services ne détiennent aucuns pouvoirs administratifs de pilotage, de contrôle ni d’autorité hiérarchique sur les ministères. En matière d’administration interne des ministères, l’engagement aux bonnes pratiques communes est recherché par la voie de coopération, qui s’exerce notamment par le conseil des secrétaires-généraux qui est un organe permanent présidé par le Secrétaire d’Etat auprès du Premier Ministre.

L’article 10 troisième alinéa du règlement intérieur du Gouvernement¹² se contente de constater que le Conseil des secrétaires-généraux a pour mission d’appuyer la gestion du Gouvernement.

Le Conseil des secrétaires généraux est souvent appelé à se prononcer sur les grandes lignes de la meilleure règlementation. Il est également responsable de suivi de l’action publique dans le domaine de la meilleure règlementation. Ces taches lui incombent naturellement, car ce sont les Secrétaires généraux qui assument la responsabilité de la production des normes et la qualité des normes de leur ministères respectifs. L’organisation de la production des normes est prévue par le règlement intérieur du ministère. Il en ressort que les ministères décident comment ils

11 Le Programme du Gouvernement de Juha Sipilä de 2015 en fournit un exemple.

12 Le règlement intérieur du Gouvernement (262 /2003) est un décret du Conseil des ministres fixant les conditions générales de la gestion du Gouvernement et de ses ministères.

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organisent les travaux législatifs ainsi que les mesures à prendre pour tendre vers une meilleure règlementation. ¹³

1.1 L’action dispersée du Gouvernement

Deux autorités cherchent à coordonner l’action publique dans le domaine de la meilleure règlementation : le ministère de la Justice et le secrétariat général du Gouvernement. Ce dernier se consacre à la conception des programmes et des plans stratégiques du gouvernement ainsi qu’au suivi de ceux-ci. Les gouvernements précédents ont élaboré des plans législatifs du Gouvernement pour lesquels les services du Premier ministre ont organisé le suivi.

Ultérieurement, la pratique de plans législatifs a été abandonnée suite au constat de l’Inspection des finances de l’Etat selon lequel cette pratique ne garantissait pas le résultat recherché, c’est- à-dire, l’amélioration de la qualité des projets de loi¹⁴. Par la suite, sous le régime du gouvernement actuel, l’intérêt politique est tourné vers le projet clé du gouvernement lié à la simplification de la législation. Le secrétariat général du Gouvernement assure le fonctionnement du système informatique du processus décisionnel du Conseil des ministres et intervient à cette fin afin de s’assurer de la qualité formelle des textes législatifs et règlementaires soumis aux délibérations du Conseil des ministres. Ce rôle n’intègre en revanche aucune orientation ni contrôle systématique quant à la qualité intrinsèque des projets de loi.

Le ministère en charge de la meilleure règlementation est le ministère de la Justice. Il assume le pilotage dans ce domaine. Jusqu’à présent, le ministère de la Justice a été la seule autorité responsable du contrôle ex ante de la qualité formelle de tout projet de lois et des décrets. Le pilotage de la mise en place d’évaluation d’impacts se fait par la voie de recommandations, d’instructions, de systèmes informatiques et de formation. Comme constaté ci-dessus, ces moyens n’ont pas d’effet contraignant et leur effectivité dépend en dernier ressort de l’engagement des ministères, des producteurs des normes. Certains des textes sont adoptés par une résolution du Conseil des ministres ce qui ne semble guère assurer une mise en œuvre plus efficace, pour autant que leur application n’est pas contrôlée avant le dépôt du projet du gouvernement au Parlement¹⁵.

13 Certains ministères ont choisi de regrouper les rédacteurs des normes dans un service juridique ou législatif tandis que les autres ont opté pour un modèle décentralisé. Au sein des ministères, il est souvent d’usage de consacrer la coordination de la mise en œuvre de mesures de la meilleure règlementation à un fonctionnaire, souvent intitulé directeur des affaires législatives, qui est soutenu par un groupe de travail ou un réseau des points contacts composés d’agents représentatifs des services juridiques.

14 L’Inspection des finances de l’Etat (2012). Un résumé du rapport est en annexe I.

15 Tala (2013).

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Le guide sur la forme des projets du gouvernement de 2004 se consacre notamment à la structure des projets¹⁶. Quant au champ d’évaluation d’impact, le guide définit les principaux objets d’évaluation des impacts et leur placement dans le projet de gouvernement. Le deuxième texte fondamental pour la rédaction des lois, le guide pour élaboration des textes législatifs de 2013¹⁷, dit guide de légistique finlandais, se consacre notamment à la qualité formelle des normes. Le ministère de la Justice a également cherché à améliorer le processus de production des normes par l’élaboration d’un modèle idéal du processus législatif qui sera abordé avec plus de détail dans le contexte des étapes d’évaluation d’impacts. L’élaboration du guide relatif à la consultation publique sur les projets des textes normatifs de 2016 a facilité le développement des pratiques communes de consultation des parties prenants¹⁸. Par « consultation », on entend une demande d’avis adressée sous une ou plusieurs formes aux parties prenantes ou au grand public. Ces dernières sont typiquement des acteurs du secteur public ou privé qui sont, d’une manière directe et pertinente, touchés par les textes normatifs envisagées, ou dont l’implication est nécessaire pour obtenir l’information détenue par ces acteurs.

Une particularité du système finlandais, c’est que la consultation des autres ministères est soumise aux mêmes procédures que celle des autres parties prenantes¹⁹. A l’exception de quelques obligations de consultation prévus par la loi, telle que la consultation obligatoire du ministère des Finances publiques sur les projets de loi susceptibles d’avoir un effet important sur les revenus ou les dépenses publiques, le mode de consultation relève du choix du ministère en charge. Vue que le projet du gouvernement en consultation doive être accompagné de présentation des impacts, les autres ministères ne participent pas à l’élaboration d’analyse d’impacts au préalable, sauf au les cas où le projet de loi est élaboré dans un groupe de travail avec représentation de plusieurs ministères. De fait, il est d’usage que les ministères demandent aux parties prenantes à contribuer à l’étude de l’impact lors de la consultation ²⁰. Cela se fait

16 Hallitusten esitysten laatimisohjeet, oikeusministeriön julkaisuja 2004 :4. Publication du ministère de la Justice.

17 Lainkirjoittajan opas, oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 37:2013. Le guide a été élaboré par le ministère de la Justice. La mise à jour se fait pour la version numérique disponible sur le Plateforme du ministère « Finlex ».

Il serve également en tant que manuel sur les principes d’application de la Constitution, notamment l’application des droits fondamentaux, des règles de délégation du pouvoir législatif et du principe de légalité. Ces principes sont élaborés par la commission constitutionnelle du Parlement qui en vertu de l’article 74 de la Constitution exerce un contrôle ex ante de conformité de projets de loi avec la Constitution.

18 Säädösvalmistelun kuulemisopas, oikeusministeriön verkkojulkaisu. Le guide révisé a été adopté le 4 février 2016 par la résolution du Conseil des ministres. Il est disponible en finnois sur le Plate-forme du ministère

« Finlex ».

19 En effet, les autres ministères sont considérés comme parties prenantes. Les recommandations sur la consultation obligatoire des parties prenantes ne font aucune distinction entre les autorités publiques et le secteur privé. Par conséquent, il peut arriver qu’un projet de loi en préparation n’est porté à l’attention des autres ministères qu’au lancement de la consultation publique. Cela peut poser des problèmes du point de vue de pertinence de la présentation des impacts soumis à la consultation.

20Actuellement, la consultation traditionnelle basée sur l’échanges de lettres est en voie de disparition. Après une phase de transition, le processus de consultation se déroulera sur plate-forme sur le web où seront disponibles tous

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par précision des points sur lesquelles le ministère souhaite que les parties prenantes se prononcent en particulier.

Pour ce qui est de développement de « métanormes » plusieurs ministres interviennent de manière transversale dans le domaine d’évaluation d’impact. Le ministère du Travail et de l’Economie s’intéresse aux charges administratives liées à la législation, notamment les charges qui font porter des coûts supplémentaires aux entreprises ou autrement freinent le développement économique des entreprises. Il a mis en place d’un système du contrôle des études d’impact liés aux entreprises. Le ministère des Finances publiques quant à lui pilote le processus budgétaire et s’intéresse en particulier des études d’impact sur les finances publiques de l’état et sur les communes. Il contrôle la présentation de ces impacts dans les projets de loi liés aux projets loi de finances dites « lois budgétaires ». Le ministère des Affaires sociales et de la Santé de son côté cherche à s’assurer que les projets de normes seront accompagnés de la présentation des impacts relatifs à la parité des sexes et à l’égalité des citoyens. Tous ces intérêts donnent suite à des plans d’action diverses, à des démarches différentes et des consultations diversifiées au sein du Gouvernement. Le ministère de la Justice cherche à coordonner et à faciliter la mise en place d’une politique plus ou moins cohérente.

Il en découle que notamment le ministère des Finances publiques, le ministère de l’environnement, le ministère du Travail et de l’Economie, le ministère des Affaires sociales et de la Santé ont été impliqués dans le développement des dispositifs d’évaluation d’impacts.

Dans la perspective de la codification, les recommandations relatives à l’évaluation d’impacts ont été recueillis dans un guide adopté par une résolution du Conseil des ministres du 1er novembre 2007²¹. Le guide a été accompagné d’une série de formations proposée aux rédacteurs des normes. Ultérieurement, les formations dans les domaines particuliers ont été incorporées dans le programme de formation proposé aux rédacteurs des textes normatifs par l’Institut du Management Public (HAUS kehittämiskeskus). Les ministères contribuent à l’organisation de formation relevant de leurs domaines respectifs ainsi qu’au fonctionnement du réseau des experts d’évaluation d’impacts. Force est de constater que l’action du gouvernement dans le domaine est dispersée. Mais en même temps, la coopération

les projets de textes législatifs et règlementaires en consultation ainsi que les réponses données suite à la consultation. Cette réforme vise notamment à améliorer la transparence de l’action publique ainsi que de promouvoir la démocratie participative.

21 Publication du ministère de la Justice 2007 :06.

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interministérielle est indispensable, car le ministère de la Justice ni aucune autre autorité dispose de moyens dédiés.

1.2 L’autonomie des ministères

Comme nous avons constaté ci-dessus, les ministères détiennent toujours une autonomie importante quant à l’organisation du fonctionnement et l’attribution des ressources qu’ils leur ont été accordées. Ils décident indépendamment de toute orientation politique la répartition des ressources entre leurs tâches principales. Ce sont eux qui fixent les conditions liées aux moyens et au management de proximité de la rédaction de règlementation. En d’autres termes, les ministères décident s’ils accordent ou non les moyens nécessaires à la réalisation d’analyse impact.

Depuis 2003, le gouvernement a mis en place plusieurs groupes de travail et des comités consécutifs pour la coopération interministérielle dans le domaine de la meilleure règlementation et d’échange des meilleurs pratiques entre les ministères. Ces organes ont participé à la conception et l’élaboration des recommandations et des instructions pour établir une pratique commune pour tous les ministères. Mais ils ne détiennent aucun pouvoir règlementaire ou du contrôle vis-à-vis des ministères. Pour ce qui est de résultats de ces travaux, elles restent plutôt faibles selon l’audit de la performance conduit par l’Inspection des finances de l’Etat²². Pour être plus précis, les attentes se sont révélées ambitieuses. Le rapport du premier groupe de travail sur une meilleure règlementation publié en 2005 a identifié les bonnes pratiques de la meilleure règlementation ²³ . Ces bonnes pratiques formulées en recommandations aux ministères n’ont guère évolué au cours des ans. Cela dit, il est important de noter que les instruments développés au cours des années ont fourni un appui aux ministères dans leur travail pour la meilleure règlementation.

L’inspection des finances de l’Etat a identifié les problèmes liés à l’autonomie des ministères dans la mise en œuvre d’action publique dans leur domaine²⁴. Depuis 2014, un comité parlementaire a étudié les possibilités de réformer l’organisation des services du Gouvernement en s’inspirant, entre autres, du modèle suédois. Selon ce modèle, les services du Gouvernement forment une entité administrative qui est soumise au management du Premier ministre. Le travail a abouti à une mutualisation des services administratifs au sein du Secrétariat général du

22 L’Inspection des finances de l’Etat (2012).

23 Le ministère de la Justice (2005). Annexe I du rapport.

24L’Inspection des finances de l’Etat (2012).

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Gouvernement. L’introduction des pratiques et des usages communs avance à petits pas, parfois deux pas en avant, un pas en arrière ²⁵. En tout état de cause, la mise en place des services communs du Gouvernement pourrait avoir pour effet la création d’un mode de gestion uniforme des ressources et des procédures liés aux travaux législatifs et, ainsi, à la mise en œuvre de la politique de la meilleure règlementation. En attendant, un pas en avant plus marqué serait de renforcer encore la coopération interministérielle dans le domaine.

2 Le contrôle administratif d’évaluation d’impact

En Finlande, il n’y pas de contrôle judiciaire ou parlementaire relatif à la qualité des motifs de projets de loi. Cela est dû au fait qu’il n’y pas de législation dans la matière. Le dépôt d’un projet du gouvernement ne peut être refusé, mais le projet de loi peut être rejeté après l’examen par les commissions du Parlement dans sa deuxième lecture en séance plénière²⁶. Pourtant, il existe des dispositifs du contrôle exercé par les organes qui relèvent de l’ordre administratif. Le contrôle administratif interne est exercé par trois ministères dont le premier s’occupe du contrôle de la qualité formelle de projets du gouvernement, le deuxième du contrôle d’évaluation d’impacts budgétaires et le troisième d’évaluation d’impacts économiques sur les entreprises (1). Très récemment, le contrôle sur l’évaluation d’impacts économiques a été réformé lors de la mise en place d’un organe indépendant d’évaluation d’impacts instauré au sein du secrétariat du Gouvernement (2).

2.1 Le contrôle interne semi-existant

L’article 30 du règlement intérieur du Gouvernement prévoit que tout projet de loi ou projet du décret doit être soumis au contrôle exercé par le ministère de la justice, sauf en cas d’urgence.

L’exception à l’obligation de soumettre un projet au contrôle est accordée à tout projet de décret qui ne représente aucun intérêt général et qui est pour l’essentiel de nature technique. L’article 43 du règlement intérieur du ministère de la Justice (110/2012) précise que l’examen de l’unité du contrôle de législation du ministère porte sur la conformité des projets du gouvernement avec, entre autres, le guide sur la forme des projets du gouvernement mentionné ci-dessus. Il en ressort que le contrôle devrait porter sur les analyses d’impacts. Mais en fait, s’il a lieu, il se limite à vérifier si l’analyse d’impact est présentée. Dans les faits, en raison des contraintes de

25 Le ministère des finances publiques (2016). Un projet dirigé par le ministère des Finances publiques est mis en place pour étudier l’administration centralisée du Gouvernement, qui serait soumis à la direction du Premier Ministre. Le projet vise à examiner les conditions générales de la transition à l’administration centralisée et ses effets notamment vis-à-vis le statut des ministères et la gestion des actions publiques transversales du Gouvernement. Il reste à attendre le résultat de ce travail.

26 L’article 53 du règlement intérieur du Parlement (40/1999).

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temps réservé à ce contrôle et des ressources insuffisants de cette unité, ce contrôle n’a pas toujours lieu. Les périodes les plus difficiles sont celles de la fin de la législature et l’époque qui précède le dépôt des projets de loi liées au budget dont les délais sont fixés au délai du projet de budget en mi-septembre. L’unité est tenue de donner priorité à la qualité légistique de projets de loi. Il peut arriver qu’un projet du décret ne soit pas examiné du tout. Cette situation a été explicitement reconnue par l’Inspection nationale des finances de l’Etat en 2012²⁷.

Certains autres ministères ont mis en place un contrôle d’analyses d’impact relatifs à leur domaine. Selon l’article 31 du règlement intérieur du Gouvernement, il est obligatoire de solliciter un avis du ministère des Finances publiques lorsqu’une matière présentant un intérêt économique important est soumis à la décision du comité ministériel des finances ou de celui de politique économique. Ce contrôle ne concerne que les impacts sur le budget à court terme et sur le personnel du secteur public. Par ailleurs, l’évaluation des autres impacts économiques ont fait l’objet d’un contrôle exercé par le ministère du Travail et de l’Economie. Depuis 2013, tous les projets de gouvernement qui contiennent un projet de loi applicable aux entreprises ont dû être soumis à un avis du ministère du Travail et de l’Economie. Par une lettre adressée aux secrétaires-généraux, le ministère a mis en place un système de contrôle de qualité des analyses d’impacts. Ce système ainsi que les résultats obtenus seront abordés plus tard lors de la présentation plus détaillée des dispositifs relatifs à l’évaluation des effets économiques. Il convient cependant de constater que le contrôle exercé par le Ministère du Travail et de l’Economie a été aboli lors de la mise en place du Conseil d’évaluation de législation, ci-après nommé le Conseil d’évaluation.

2.2 Contrôle par le Conseil d’évaluation

Le contrôle aléatoire et dispersé des analyses d’impacts a contribué au mauvais classement dans les études de l’OCDE. Rappelons qu’en termes d’indicateurs relatifs à l’analyse d’impact de la règlementation, la Finlande a obtenu une note inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE²⁸. Dans son analyse concernant la Finlande, l’OCDE a constaté qu’elle gagnerait de la mise en place d’un organe de contrôle et d’un mécanisme de contrôle de la qualité en matière d’analyse d’impacts. Déjà auparavant, l’Inspection des finances de l’Etat²⁹ et l’étude commandé par celui- ci,³⁰ avaient proposé la mise en place d’un organe indépendant de contrôle. En 2015, ces

27 L’Inspection des finances de l’Etat (2012) p. 111.

28 OCDE (2016). Le résultat se basait sur une questionnaire remis aux Etats membres de l’OCDE en 2014 et les réponses obtenues correspondent à la situation du 31 décembre 2014.

29 L’inspection des finances d’Etat (2012).

30 Tala (2013).

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initiatives ont finalement conduit le Gouvernement de Juha Sipilä à inscrire dans son programme³¹ la mise en place d’un organe indépendant dont la mission est d’assurer la qualité des études d’impact. Par la suite, le Secrétariat Général du Gouvernement a lancé le processus de la rédaction d’un décret du Conseil des ministres sur le Conseil d’évaluation de législation qui a été adopté le 30 décembre 2015. Le projet du décret a été accompagné d’une très brève présentation des impacts. Les motifs du projet de décret se contentent de préciser que l’évaluation des impacts des projets du Gouvernement introduira une nouvelle phase au processus législatif et règlementaire qui a pour effet d’améliorer la programmation des travaux législatifs dans les ministères et que le nouvel organe serait doté d’un budget de 0,25 millions d’euros par an de 2016 à 2019.

Le décret portant sur le Conseil d’évaluation (1735/2015), entré en vigueur le 1 février 2016, prévoit que le Conseil est attaché au Secrétariat général du gouvernement et qu’il exécute ses fonctions en autonomie et à titre indépendant. L’article 2 du décret prévoit les fonctions du Conseil. Dans un premier temps, il a pour mission de donner son avis sur les analyses d’impact inclus dans les projets du Gouvernement. Le Conseil choisit lui-même les projets du gouvernement qui font l’objet du contrôle. L’avis du Conseil sera adressé au ministère en charge du projet. En deuxième lieu, il détient le droit de se prononcer sur les analyses d’impact d’autres projets de règlementation. Troisièmement, le Conseil dispose d’un droit d’initiative dans le domaine de la meilleure règlementation, notamment concernant l’évaluation d’impact.

Finalement, il est en charge du suivi d’évolution de la qualité des études d’impact ainsi que de l’effectivité de sa propre action. Dans les motifs du décret, il est également indiqué qu’en fonction du développement de ses activités et des ressources disponibles, le Conseil d’évaluation pourrait assumer un rôle plus étendu. Enfin, les motifs précisent que le secrétariat du Conseil fournira des instructions et de la formation dans le domaine d’évaluation d’impact.

Le Conseil d’évaluation est composé d’un président, de deux membres élus comme vice- présidents et au maximum de six autres membres qui sont nommés par le secrétariat du Premier Ministre. Le secrétariat du Conseil est constitué d’agents affectés au Secrétariat général du gouvernement. Le Conseil peut se voir doté d’experts permanents. La prise de décision au sein du Conseil se fait par une majorité simple. En cas d’égalité des voix, la voix du président est prépondérante. La décision établissant le Conseil a été prise en avril 2016 et elle prévoit une durée du mandat de 15 avril 2016 au 14 avril 2019. Les 9 membres du Conseil sont nommés en

31 Voir p. 28 du programme du Gouvernement de Juha Sipilä du 29 mai 2015.

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leur capacité personnelle et, dans leur fonction, ils ne représentent aucune organisation engagée à veiller les intérêts publics ou privés. En dehors de ces fonctions, les personnes nommées ont des profils académiques et scientifiques ou alors ils représentent les organisations du secteur privé.

En implantant son organe de contrôle au sein du Secrétariat général du Gouvernement, la Finlande a adopté le même dispositif que les 26 des 34 pays membres de l’OCDE et la Commission européenne ³². Ce choix doit permettre à l’organe d’agir d’une manière transversale et d’assurer son non-attachement aux intérêts d’un secteur particulier. Cependant, il convient de se rappeler les autres exigences relatives à ces organes. Dans ses recommandations de 2012³³, l’OCDE a dégagé plusieurs critères relatifs au mandat des organes de contrôle. Le premier critère est l’indépendance de l’organe de toute influence politique.

Deuxièmement, l’organe doit être investi des tâches qui lui permettent de contrôler la qualité d’analyses d’impact et de rejeter les projets de règlementation lorsque la qualité n’atteint pas le niveau d’exigence. Afin de fournir un appui à long terme à la production d’analyses d’impact, l’organe de contrôle devrait assurer la coordination des évaluations ex post ainsi que de mettre en place des mesures de formation et d’orientation sur l’évaluation d’impact. Finalement, la mission de l’organe devrait être considéré dans un sens plus large qui serait d’améliorer la performance de la règlementation. Il devrait notamment étudier les moyens pour rendre la règlementation plus efficace et d’améliorer systématiquement la mise en œuvre de la politique de la règlementation.

La recommandation de l’OCDE vise à l’établissement d’un organe de contrôle avec un mandat étendu et d’un pouvoir de rejeter un projet de règlementation n’atteignant pas les exigences. Le projet finlandais de l’organe de contrôle est moins ambitieux. Ou bien, face aux ressources limitées, il paraît plutôt réaliste. Dans la note au Conseil des ministres accompagnant le projet de décret ainsi que dans la communique de presse, il est souligné que le Conseil prendra ses fonctions petit à petit. La phase transitoire consiste notamment à se concentrer sur l’examen des évaluations d’impacts économiques. Vu le budget annuel de 0,25 millions euros et le fait que le Conseil n’est doté que très peu d’effectifs, le mode d’action paraît raisonnable.

32 OCDE (2016).

33 OCDE (2012). L’annexe à la recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance règlementaires.

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En revanche, le problème se pose quant au pouvoir de ce Conseil d’imposer son avis et de faire en sorte qu’une évaluation d’impact atteint son objectif et contribue à la prise de décision basée sur les faits. Tout d’abord, il y a lieu de constater que le Conseil n’est pas investi des pouvoirs explicites d’imposer à un ministère de prendre en compte son avis. Le décret se contente de préciser que l’avis est adressé au ministère en charge et qu’il sera public dès sa signature. Selon ses motifs, l’avis du Conseil peut être positif ou négatif par rapport à l’évaluation d’impacts mais, en aucun cas, il aurait un effet contraignant. Néanmoins, le ministère chargé du projet doit présenter dans les motifs du projet de loi que ce dernier a fait l’objet d’un avis et, si nécessaire, les raisons pour lesquelles il ne s’est pas conformé à l’avis. Le fait que le rédacteur doive se justifier pourquoi le projet du gouvernement n’est pas conforme à l’avis, constitue en soi une incitation de présenter une analyse approfondie d’impacts du projet de loi.

Il convient de douter que la mise en place du contrôle externe résoudra tous les problèmes liés à la gouvernance d’évaluation d’impacts. Cela étant dit, il faut bien noter que l’évaluation d’impact bénéfice déjà d’une structure d’appui renforcée. Elle fait l’objet de nombreuses instructions, parmi lesquelles la plus importante est le guide d’évaluation d’impact de 2007.

Les producteurs de normes se voient proposés de la formation sur l’évaluation d’impact. Dans la conception de l’analyse d’impact, il est possible de recourir à l’expertise du réseau d’experts.

En outre de ces éléments d’appui, le tableau 1. ci-dessous illustre les deux étapes clés du processus de l’élaboration des projets du gouvernements, celles de la consultation et du contrôle. L’intervention de ces deux procédures, d’une manière concertée et sous la forme d’un dialogue constructif, dans le processus d’évaluation aurait pour effet d’améliorer la pratique réelle d’évaluation.

Consultation

Contrôle

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II PRATIQUE D’EVALUATION D’IMPACTS

Le nombre annuel des projets déposés au Parlement par le gouvernement est environ 250 projets. En 2008, les ministères ont investi environ 435 d’équivalents temps plein³⁴ aux travaux législatifs ce qui correspondait à environ 7% des équivalents temps plein de leurs effectifs³⁵. L’étude publié par le secrétariat général du Gouvernement en 2009 a montré que les ressources investies pour les travaux législatifs sont insuffisantes ³⁶. L’organisation du projet détermine les ressources humaines investis sur un seul projet. Lorsque l’élaboration se fait en groupe de travail, l’évaluation d’impacts est souvent soutenue par l’expertise des parties prenantes y compris les autres ministères. Parfois, au contraire, l’analyse d’impact est élaborée par un seul fonctionnaire, le rédacteur du projet, sans appui d’autres experts ni celui de l’organisation.³⁷ En 2008, le gouvernement a déposé 227 projets du gouvernement. Ces deux modes de l’élaboration d’analyse d’impacts mentionnés ci -dessus ont été utilisées dans environ moitié de ces projets.

Pour 65 pourcent des projets, l’analyse d’impact consistait en un court texte descriptif ou une mention « pas d’impacts ». Seulement 8 pourcent de projets présentaient une analyse approfondie avec des faits et un exposé des motifs. ³⁸

Il existe donc un décalage manifeste entre les instructions relatives à l’évaluation d’impact et la pratique de l’évaluation dans la vie quotidienne. Aucun des facteurs que nous venons d’étudier dans le contexte de la gouvernance d’évaluation d’impact peut seul expliquer ce décalage. Ils contribuent sans doute à la pratique d’évaluation d’aujourd’hui, mais nous croyons que les raisons pour lesquelles les difficultés persistent résident ailleurs. Premièrement, il faut dire dans le cadre de l’autonomie des ministères, les rédacteurs disposent d’une marge manœuvre en fonction du dispositif mis en place dans leur ministère. Faute d’encadrement par la direction ou le management de proximité, il n’existe aucune obligation de produire une analyse d’impacts de qualité. Deuxièmement, les rédacteurs ne disposent pas toujours de moyens pour faire ce qui est attendu d’eux. Pour ce qui est du soutien des experts externes, les

34 L’équivalent temps plein correspond à la contribution d’un employé à plein temps pendant 12 mois.

35 Le ministère de la Justice suit l’évolution des ressources liés aux travaux législatifs. Selon une étude interne mené en 2014, les ministères ont affecté environ 295,76 équivalents du temps plein aux l’élaboration des textes règlementaire. Il s’agit d’une estimation qui est basée sur les chiffres donnés par les ministères (Slant, 2017). Ces chiffres ne sont pas comparables avec ceux présentés par le Sécretariat Général du Gouvernement pour l’an 2008, car les définitions du travail législatif peuvent être très différentes.

36 Le secrétariat général du Gouvernement (2009). p. 261 et 272. L’étude a proposé la mise en place d’un pool de rédacteurs de textes législatifs du Gouvernement ce qui permettrait la gestion plus efficace des ressources communes. Cette initiative n’a pas abouti.

37 Le choix entre les deux modèles relève du choix du ministère en charge. Ce choix se fait en fonction de l’intérêt attaché au projet et de nécessité d’impliquer les parties prenantes dans l’élaboration du projet du gouvernement.

38 Le secrétariat général du Gouvernement (2009). p. 265-266.

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rédacteurs n’en profitent pas pour deux raisons principales. La première est le manque de temps pour réaliser une évaluation d’impacts approfondie, et le fait qu’ils considèrent l’aide d’experts externes insuffisante. Troisièmement, l’évaluation d’impacts n’a pas toujours d’incidence dans la prise de décision sur l’action publique. Afin de comprendre ce constate, il convient d’aborder la tradition finlandaise de l’élaboration des lois.

Dans un premier temps, la question se pose de savoir si les exigences au niveau de l’étendue (1) et de la portée et de la méthodologie (2) de l’évaluation sont proportionnelles par rapport aux avantages recherchés. Sont-elles efficaces par rapport à l’objectif principal d’évaluation d’impact ce qui est la prise de décision fondée sur les observations factuelles. Deuxièmement, nous allons examiner les étapes de processus législatif dans les quels intervient l’évaluation d’impacts pour mieux comprendre les défis liés au calendrier et à l’organisation du travail des services qui contribuent à ce processus (3). Finalement, il conviendra d’examiner le rôle du management des travaux législatifs dans le processus d’évaluation (4).

1 Le champ d’application et l’étendue d’évaluation

L’évaluation d’impacts ex ante fait partie du processus législatif³⁹. Les instructions sont claires sur ce point. Ils prévoient que tout projet de loi doit faire l’objet d’une évaluation d’impact dont les résultats doivent être présentés dans les motifs accompagnant le projet de loi dans le projet du gouvernement. Ces instructions sont appliquées mutatis mutandis aux autres projets de règlementation. Les décrets du Conseil des ministres ou ceux des ministères ont une portée très limitée par les dispositions de la loi dont ils émanent. Ainsi, les décrets n’ont pas toujours des impacts indépendants. Dans cette hypothèse, il est d’usage de faire référence à l’analyse d’impacts de la loi elle-même. Pour mieux comprendre la pratique de l’évaluation d’impacts, il convient d’abord d’étudier les mesures règlementaires qui échappent tout dispositif de l’évaluation systématique (1) avant d’aborder la qualité quantitative des analyses d’impacts (2).

1.1 Les mesures règlementaires exclues du champ d’application

A maintes occasions, lorsqu’un projet du gouvernement est déposé au Parlement, l’analyse d’impact est contestée ou complétée par les parties prenantes qui interviennent en tant qu’experts devant les commissions saisies sur le fond. ⁴⁰Pourtant, l’objectif de l’audition

39 L’évaluation ex post des impacts de lois est souhaitée surtout pour les lois portant sur une réforme importante ou pour des lois qui ont intervenues dans un domaine n’ayant pas été règlementé auparavant.

40 Les commissions parlementaires ont pour mission d’examiner et de rédiger un rapport sur le projet qui servira comme base de discussion en séance plénière du Parlement. Le cas échéant, les éléments relatifs aux impacts

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d’experts devant les commissions n’est pas de faire évoluer l’études d’impact présentés dans les projets du gouvernement. Il y a quatre cas dans lesquels les projets de norme échappent de toute évaluation d’impact systématique :

- Le premier est le cas des amendements du Parlement. Le Parlement peut modifier le projet de loi qui lui a été présenté et il dispose toute liberté de le faire.⁴¹ Normalement, la modification envisagée est présentée dans le rapport de la commission et elle est précédée par l’audition ou consultation écrite du ministère rédacteur du projet du gouvernement. Après que le ministère en charge s’est prononcé sur la modification, le plus souvent, aucune autre consultation n’a lieu. Une fois que le texte est adopté en

« grande salle », donc en séance plénière, le texte de loi est soumis à un contrôle du secrétariat général du Parlement qui assure la cohérence des textes en finnois et en suédois ainsi que la qualité formelle des textes dans les deux langues officielles. A part cela, aucune lecture par les experts n’a lieu. Le Parlement ne dispose pas de services d’évaluation d’impacts.

- Le deuxième cas est moins typique. Il s’agit des propositions de loi déposées par un député et adoptées par le Parlement. Lorsque la proposition de loi a un lien avec un projet du gouvernement dont l’étude est au cours au Parlement, l’étude de la proposition de loi est annexée au processus d’étude du projet de loi. Si tel n’est pas le cas, elle est examinée par une commission saisie sur le fond. Il relève des compétences de la commission saisie de décider si l’étude de la proposition de loi donnait lieu à un examen approfondi des impacts. En règle générale, cela ne semble pas être le cas.

- Le troisième cas ressemble au deuxième, car le processus de l’adoption est similaire et ne relève pas du droit d’initiative du gouvernement. Au nom de la démocratie participative⁴², une initiative d’un citoyen pour la modification d’une loi ou l’adoption d’une nouvelle loi, soutenue par au moins 50 000 signataires dans un délai de six moins, sera étudié par une commission du Parlement saisie sur le fond. Cette dernière peut décider d’ouvrir une consultation publique sur cette initiative de loi. Avant qu’une décision en la matière soit prise, la commission organise une audition des ministères en charge du domaine touché. Il incombe à ce ministère à veiller à ce que les bonnes pratiques pour légiférer soient respectées. Un exemple de l’initiative du citoyen le plus

portés à l’attention de la commission sont inclus dans le rapport de celle-ci. Dans ce cas-là, ils deviennent des sources d’interprétation de la loi à laquelle ils sont attachés.

41 Les mécanismes comme le vote bloqué prévu par l’article 44ème alinéa de la constitution française ou le recours en article 49éme alinéa, n’existent pas dans la constitution finlandaise.

42 Une politique publique qui vise à activer la société civile dans la conception de l’action publique.

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connu est l’adoption des modifications à la loi sur le mariage qui introduisaient un mariage pour tous en 2014.

- Le dernier cas concerne la règlementation rédigée par les autorités administratives attachées aux ministères qui exercent souvent des fonctions de la mise en œuvre de la législation dans un secteur particulier. Selon l’article 80, deuxième alinéa, de la Constitution, le pouvoir d’adopter des normes peut être accordé aux autorités administratives par une loi. Une telle délégation fait l’objet de trois exigences dont les deux premières sont la précision de délégation et sa délimitation aux questions qui ne relèvent pas du domaine de la loi ou du décret. Cela implique qu’une norme émanant d’une autorité administrative ne peut traiter que de questions techniques qui n’ont pas d’effets aux droits et obligations des citoyens. En outre, la délégation est soumise à la condition qu’il existe des raisons particulières liées à l’objet de la règlementation. Ces normes d’autorités administratives échappent tout contrôle administratif quant à leur qualité formelle et à la qualité de procédure de rédaction. Il n’existe aucune obligation générale de les soumettre à l’évaluation d’impacts.

1.2 La qualité quantitative d’analyses d’impacts

La qualité quantitative d’analyses d’impact, donc l’étendue d’évaluation, a fait l’objet de la recherche. Dans ce contexte, la qualité quantitative est mesurée, par le nombre de pages consacrés à l’analyse d’impacts ainsi que par les catégories d’impacts qui ont été évaluées.

L’étude de l’Université d’Helsinki⁴³ présente une comparaison des analyses d’impacts dans les projets du gouvernement déposés en 2013 par rapport aux résultats respectifs obtenus en 2005, 2009 et 2012. En fonction de nombre de pages consacrés à l’analyse des impacts, l’étude cherche à dégager une tendance positive de l’étendue de l’évaluation d’impacts. Le part des projets du gouvernement dans lesquels de moins d’une page et demie a été consacrée à l’évaluation a diminué par 17points de pourcentage de 2005 à 2013. Dans la même période, la part de projets dans lesquels l’analyse d’impact a couvert plus de trois pages a augmenté par 7 points de pourcentage tandis que les résultats pour les autres catégories de projets (dans lesquels le nombre de pages varie d’une page et demie jusqu’à trois pages consacrés à l’analyse d’impacts) n’ont pas connu de changements significatifs.⁴⁴

En deuxième lieu, l’étendue d’analyses d’impact a été examiné par rapport à la transversalité d’analyse. Les instructions relatives à l’évaluation d’impacts s’appliquent notamment aux effets

43 Université d’Helsinki (2015). L’étude montre que l’étendu d’évaluation d’impacts varie selon le projet, l’année, l’organisation de préparation du projet et le ministère en charge du projet.

44 Université d’Helsinki (2015), p. 17 et 33.