si les effets sont conformes à la politique menée. L’OCDE encourage ses états membres à considérer l’analyse d’impact dans un contexte plus large, car selon elle, le but est de contribuer à la réalisation d’objectifs plus globaux tels que les questions environnementales, le bien-être social et la croissance inclusive50. Cela contribuerait à l’évolution vers une analyse d’impacts de nature politique et ajustée selon les objectifs ou le scope du projet du gouvernement au détriment d’une analyse objective et complète. Un tel changement pourrait accroître l’intérêt et l’engagement politique vers l’évaluation d’impacts.
A l’exception de l’analyse des effets économiques, il y a peu d’information sur le contenu des analyses d’impacts. Après avoir évalué les analyses d’impact sur les finances publiques dans 13 projets de lois liés au budget et déposés en 2008 et 2009, l’Inspection des finances de l’Etat a proposé que l’analyse d’impact aille au-delà du simple fait d’évaluer les effets sur les finances publiques liés à la préparation du budget annuel. Les analyses d’impacts sont généralement limitées aux effets à court terme et orientées sur les dépenses. Par ailleurs, elle a constaté qu’un des défis actuels des analyses d’impact est d’identifier les effets accumulés de l’ensemble de législation dans laquelle est rattachée la loi envisagée. En outre, les analyses d’impacts ne concernent que le champ d’action d’un seul ministère. 51
Pour ce qui est de ce dernier constat de l’Inspection des finances d’Etat, une des raisons est bien évidemment le fait qu’il n’existe aucune obligation pour les ministères de contribuer à l’évaluation d’impacts relevant du domaine d’un autre ministère ni d’ailleurs une obligation de prendre en compte d’un avis d’autres ministères. Parfois, il s’agit tout simplement du fait les ministères ne connaissent pas en détail les domaines des uns et des autres. De ce fait, les questions qui devraient se poser au cours de l’évaluation n’émergent qu’à la fin du processus de consultation, ou alors, ils ne sont pas du tout perçus. Cela nous oriente vers la réflexion du rôle et la dynamique d’évaluation d’impacts dans le processus de l’élaboration d’un projet du gouvernement. D’abord, il convient de même d’étudier les outils proposés aux rédacteurs des projets ce qui nous amène à souligner le rôle de la consultation publique dans l’élaboration des analyses d’impacts.
2.2 Les outils de l’évaluation
Le cas typique de l’élaboration d’un projet du gouvernement est la situation dans laquelle aucun moyen financier supplémentaire n’est mis à la disposition du producteur du projet, pas même
50 OCDE (2016), p. 114.
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pour l’analyse d’impacts. Pour les réformes les plus importantes, une organisation peut se voir doter des crédits budgétaires. Le Gouvernement peut recourir à l’évaluation externe de la mise en place d’une politique publique. Ces résultats de l’évaluation peuvent contribuer à l’analyse d’impacts du projet du gouvernement lié au programme. Les analyses d’impacts des projets de règlementation de l’Union européenne peuvent contribuer à l’exercice national de l’évaluation des impacts de la mise en œuvre de la réglementation. Lorsque le droit de l’Union européenne exige une évaluation ex ante ou ex post d’une mesure nationale52, le matériel obtenu lors de ces évaluations peut s’avérer utile pour le rédacteur du projet du gouvernement lié à la mesure.
L’organisation du travail de l’élaboration est un facteur clé pour optimiser l’expertise transversale sans coûts supplémentaires importants. Les organismes de l’administration centrale et les établissements publics nationaux soumis au pilotage stratégique et budgétaire de l’état et les opérateurs privés dotés du financement de l’état sont souvent invités à contribuer à l’expertise nécessaire à l’évaluation d’impacts. Cela se fait par le biais de participation aux groupes de travail chargés de l’élaboration du projet du gouvernement. A la demande motivée du ministère en charge, et dans le cadre des dispositions relatives à l’accès aux données, ces acteurs peuvent également fournir d’information qu’ils détiennent dans leurs bases informatiques des données. Les rédacteurs ont bien entendu accès aux données libres publiés par les organisations diverses. Pour en fournir quelques exemples : les données statistiques de base publiées par Tilastokeskus, l’autorité de la statistique publique de la Finlande, les registres de base comme le Registre d’état civil finlandais ainsi que les plateformes de distribution des prévisions et statistiques économiques et industrielles comme Toimiala Online, une plateforme du ministère du Travail et de l’Economie.
Pour bénéficier de l’expertise externe sans recours aux consultants, les ministères possèdent des outils divers pour demander d’avis des parties prenantes bien avant que la consultation sur le projet du gouvernement ne soit initiée. Sur une plateforme mise en ligne par le ministère de la Justice, les autorités publiques peuvent appeler les citoyens de donner leur avis sur les projets envisagés ou élaborés présentant un intérêt général53. Cette consultation plus informelle et directe permet de recevoir des avis sur un sujet bien avant que le projet du gouvernement soit
52 Un exemple d’une obligation de l’évaluation se présente dans l’article 114 du règlement (UE) n°1303/2013 du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n ° 1083/2006 du Conseil.
53 Pour en donner un exemple, en 2012, ce forum a été utilisé par le ministère de l’Agriculture et de la Sylviculture pour lancer un questionnaire aux citoyens lors des travaux préalables à l’élaboration de la réforme de loi sur la protection des animaux.
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entré dans la phase de rédaction54. Il est également d’usage d’organiser des événements d’information et de consultation des parties prenantes pour discuter les réformes envisagées et obtenir l’information avant de lancer l’élaboration d’un projet du gouvernement55. Pour approfondir l’évaluation des effets économiques, les ministères sont invités à utiliser des panels et des entretiens d’entreprises56.
En outre des mesures de coopération et de consultation, le rédacteur de l’analyse d’impact dispose certaines voies de l’accès à l’information scientifique et technique. Le guide sur l’évaluation d’impacts propose de s’appuyer sur les organismes publics de recherche et les autres organismes de l’administration centrale qui disposent des services de recherche ou de statistiques et qui publient des études et des résultats de leurs recherches. Lorsque les activités de recherche et développement sont financées par l’état, leurs résultats sont souvent publiés et mises en ligne sans coûts supplémentaires. En outre, certains organismes de recherche se sont engagés à fournir des conseils et des services de recherche de documentation pour l’évaluation d’impacts. Tel est le cas de l’Agence national de l’environnement, Suomen ympäristökeskus, qui propose de services d’appui pour l’évaluation d’impacts.
Au delà des sources d’information spécifiques de l’évaluation, certains services ont été mis en place pour soutenir les travaux législatifs. Dans l’élaboration de projet du gouvernement, les rédacteurs des textes législatifs ont accès aux services de recherche de documentation de l’unité des affaires administratives implantée au Secrétariat général du Gouvernement et ceux du Centre de documentation du Parlement qui proposent un soutien des documentaristes. Ces services ouvrent un accès à une sélection vaste de références. Il faut noter que les problèmes d’évaluation d’impacts ne sont pas liés à l’accès à l’information. C’est plutôt le manque d’expertise et du temps qui affectent la mise en place d’une évaluation transversale et complète.
54 Il s’agit d’un moyen flexible, car le ministère en charge peut choisir la durée de la consultation. La consultation exige des ressources, car les rédacteurs doivent participer d’une manière interactive. En outre, ils sont tenus de faire une synthèse sur les discussions. Ces formes de consultation ne peuvent pas substituer la consultation obligatoire qui est fait sous forme écrite et dont la durée est au moins de 6 semaines.
55 En 2012, le ministère de l’Agriculture et de la Sylviculture a organisé deux réunions pour les échanges avec les associations d’assurances mutuelles des pêcheurs professionnels. Dans un premier temps, ces derniers ont été informés de la décision de la Commission européenne qui a obligé la Finlande à modifier une mesure d’aide étatique qui les concernait. Dans un deuxième temps, les associations ont été appelées de se prononcer sur un projet de loi visant la modification de cette mesure. Après la consultation écrite, le processus législatif a abouti au dépôt d’un projet du gouvernement au Parlement (HE 129/2012 vp.) en octobre 2012.
56 Ces moyens s’inspirent notamment les panels et les entretiens utilises au Royaume-Uni et au Danemark. Ils nécessitent qu’un groupe d’entreprises participe volontairement au processus d’évaluation en tant qu’interlocuteurs avec lesquels les rédacteurs des normes testent leurs idées. Leur implication peut se faire également par les questionnaires.
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Le guide sur l’évaluation d’impacts a fait l’objet d’une critique exprimée par les ministères et leurs rédacteurs d’analyses d’impacts lors d’une étude commandée par le ministère du Travail et de l’Economie préalable pour la conception des instructions relatives aux charges administratifs des entreprises en 201157. Selon cette critique, les instructions se contentent de décrire ce qui est attendu du rédacteur sans préciser comment l’évaluation se fait en pratique. Surtout, les rédacteurs ont souhaité des check-lists et de modèles simples pour faciliter l’élaboration des analyses. A la fin, l’étude a proposé l’introduction d’un seuil pour la mise en place d’une évaluation complète. Jusqu’au présent, cette proposition n’a pas été retenue. D’autre part, au cours des années, les instructions et les pratiques ont évoluées dans plusieurs domaines. Tel est notamment le cas des instructions relatives aux effets liés à l’économie des communes58.
L’étude réalisée par les consultants a identifié les défis de l’application des instructions d’évaluation d’impacts dans le domaine. Souvent, les analyses d’effets sur les domaines différents se concurrencent l’un l’autre. Les rédacteurs des projets du Gouvernement connaissent bien leur propre domaine tandis qu’ils manquent d’expertise de la recherche et d’appui des experts dans d’autres champs d’analyse. Cela est susceptible d’orienter et de limiter l’évaluation. Une troisième constate est le fait que les rédacteurs de formation juriste sont seuls dans le travail de rédaction et leur organisation ne fournit pas nécessairement d’appui par l’implication des experts économiques. Une quatrième observation concerne le rôle de l’évaluation dans le processus d’élaboration des lois que nous allons aborder prochainement. Les consultants ont proposé que l’évaluation soit faite au début du processus d’élaboration. Pour le moment, le Ministère de la Justice n’envisage pas la mise en place de nouvelles mesures d’appui à l’évaluation d’impacts, car il attend les expériences tirées de la mise en place du nouveau dispositif de contrôle, le Conseil d’évaluation, afin de tirer des conclusions sur l’évolution dans ce domaine. Le réseau des experts qui a pour mission de donner de conseils pratiques dans l’évaluation des certains effets (par exemple dans le domaine du Ministère du Travail et de l’Economie, du Ministère de Santé et des Affaires sociales et du ministère de la Justice) est toujours en place. L’Institut de management public (HAUS kehittämiskeskus) continue à proposer deux cycles de formation qui contiennent un module de l’évaluation d’impacts. Les instructions dans le domaine ne seront pas révisées à l’exception de la
57 Le ministère du Travail et de l’Economie (2011).
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présentation d’analyses d’impacts qui sera étudiée lors de la révision du guide sur la forme des projets du gouvernement programmée en automne 2016.59
3 Les étapes de l’évaluation d’impacts dans le processus d’élaboration des lois
Une évaluation statique ou une évaluation dynamique ? C’est la question qui se pose quand les Etats membres de l’OCDE se comparent et cherchent à développer une pratique la plus apte pour leur cadre institutionnel et politique.60 La recommandation de l’OCDE est d’intégrer l’analyse d’impact dès le début du processus d’élaboration d’un projet de réglementation61. Le guide sur l’évaluation d’impacts de 2007 propose d’identifier dès le début les domaines principaux d’impacts et les effets prévisibles d’un projet de loi envisagé62. Au cours de l’élaboration de loi l’analyse d’impacts serait complétée et approfondie. Il en ressort qu’au niveau des instructions, la Finlande a opté pour une évaluation dynamique. Cela est illustré par le tableau 2. sur le processus de l’élaboration de loi63 :
59 Ces renseignements ont été obtenues suite d’un échange par courriel avec Madame Outi Slant, la coordinatrice chargée des travaux du Comité interministériel pour la meilleure règlementation du ministère de la Justice.
60 Pour ce qui est de l’évaluation dynamique d’impacts, il en existe plusieurs interprétations. En des termes de Haquet (2015 p. 67-68) il s’agit l’évaluation qui est affinée parallèlement que le projet de loi est élaboré (la méthode dynamique). En revanche, par l’évaluation statique on entend l’analyse d’impact souvent rédigée à la fois, au cours d’un seul étape du processus de l’élaboration du projet du gouvernement. Une telle évaluation peut résulter d’un processus interactif, mais elle n’a pas de caractère évolutif. Elle n’est pas proactive par rapport à la conception de l’action publique.
61 OCDE (2012). Recommandation n°4.
62 Pour l’identification préalable des effets, une check-list est annexée au guide. La check-list contient des questions qui ont pour l’objet de faire penser aux domaines dans lesquels une étude approfondie est nécessaire.
63 Ce tableau est conçu sur la base du modèle de processus idéal proposé dans le guide du processus législatif qui est disponible sur Finlex.fi. Dans notre tableau, l’accent est mis sur les étapes dans les l’analyse d’impacts joue un rôle. Les étapes obligatoires pour tout projet du gouvernement sont marquées par le couleur rouge. En outre, nous avons choisi de détaillée le processus d’élaboration d’une manière différente par rapport au modèle mentionné ci-dessus.
Initiative Etude préalable Elaboration de projet
du gouvernement Consultation
Examen des résultats de consultation
Décision du ministère sur le contenu du
projet
Modification de projet
du gouvernement Traduction en suèdois
Contrôle de la qualité du projet
Modification de projet du gouvernement
Décision par le Conseil des ministres
Examen par le
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Le guide sur le processus de l’élaboration de loi propose d’évaluer dès la phase d’étude préalable les options possibles pour le projet de loi envisagé ainsi que les effets principaux de ces options. Cela se fait dans le plan du projet de loi qui présente les grandes lignes du projet. Après la planification du projet, il est recommandé aux rédacteurs des projets du gouvernement de procéder à l’élaboration du mandat pour le projet visant notamment à établir le mode de préparation choisi, c’est-à-dire, l’élaboration du projet par un ou plusieurs fonctionnaires, soit en groupe de travail qui implique les parties prenantes aux travaux de l’élaboration. Ce mandat rédigé en forme écrite doit détailler les objectifs relatifs à la qualité de législation et notamment les formes de consultation et d’évaluation d’impacts.
Selon le guide sur le processus de l’élaboration de loi, la présentation préalable des impacts du projet du gouvernement est approfondie et détaillée au cours de l’élaboration de projet dont le résultat sera ensuite soumis à la consultation. Une consultation écrite d’un projet du gouvernement est une étape obligatoire de l’élaboration du projet64. En général, l’objet de consultation est un projet du gouvernement complet. Il doit ainsi détaillée de la manière prévue par le guide sur l’évaluation d’impacts tous les effets prévisibles du projet soumis à la consultation. En pratique, cela peut poser des problèmes au cas où la consultation est considérée comme le seule moyen d’évaluation d’impacts et elle n’est réalisée que vers la fin du processus, lors de la consultation obligatoire sur le projet du gouvernement.
La fonction principale de la consultation n’est pourtant pas de servir les besoins des rédacteurs de normes. Au cas où, et tel est souvent le cas, la période de l’élaboration est courte suite aux contraintes externes, la consultation obligatoire reste en fait le seul stade pendant lequel les parties prenantes et le grand public ont la possibilité d’apprendre les détails des projets de gouvernement envisagés avant leur dépôt au Parlement. De ce fait, il est conseillé que l’analyse d’impact incluse dans le projet du gouvernement soumis à la consultation soit le plus élaboré et complet que possible. Cela permet aux rédacteurs de projets de recevoir des réactions
64 Cette règle bien établie a été confirmé par la décision du Conseil des ministres du 4 février 2016 portant sur les instructions relatives à la consultation dans l’élaboration des textes normatifs. Les instructions sont disponibles sous la forme d’un guide numérique mentionné ci-dessus. Même s’ils ne sont pas juridiquement contraignants, un contrôle de facto fait en sorte que les projets du gouvernement sont en général soumis à un processus de consultation écrite qui consiste en une demande d’avis adressée aux parties prenantes de fournir son avis dans un délai prévu et une synthèse des avis reçus conçue par le ministère porteur du projet. Le délai minimum est fixé à six semaines. Après le délai, le ministère en charge considère les avis reçus et poursuit, le cas échéant, aux négociations bilatérales. Les avis ne lient pas le ministère, mais au cas où il ne cherche pas à aboutir à un résultat équilibré les avis négatifs sont souvent répétés au cours des travaux des commissions parlementaires. Il est ainsi recommandé de présenter le contenu des avis dans le projet du gouvernement et motiver les décisions prises par la suite de la consultation.
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pertinentes des parties prenantes pour la prise de décision sur le contenu du projet et la modification du projet avant son remis aux organes du contrôle.
Le contrôle de la qualité des projets du gouvernement est assuré par le ministère de la Justice. Comme expliqué ci-dessus, ce contrôle n’est porté que sur les aspects légistiques des projets de loi. Par ailleurs, ce contrôle devrait s’exercer après que la consultation des parties prenantes et la rédaction du projet du gouvernement soient terminées, mais en réalité, à cause des délais imposés, l’unité de contrôle légistique du ministère de la Justice est saisie en même temps que débute la consultation et la traduction en suédois65. Dans cette hypothèse, les textes de projets du gouvernement sont susceptibles être modifiées sans que l’unité de contrôle ait la possibilité de fournir son avis. Parfois, la décision politique finale au niveau ministériel intervient après la saisie et l’avis de l’unité de contrôle légistique ce qui indique que cette dernière ne pourra pas se prononcer sur la version finale du projet de loi. Cela résulte aux échanges à la dernière minute entre le rédacteur, le traducteur et le contrôleur dont le résultat, au pire des cas, n’est même pas un texte traduit et contrôle par les autorités compétentes, mais un texte finalisé, selon ses capacités, par le fonctionnaire rédacteur du texte qui en assume responsabilité.