Le rôle social de l'impôt : quelques considérations sur l'influence des systèmes financiers sur la distribution des richesses

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Le rôle social de l'impôt : quelques considérations sur l'influence des systèmes financiers sur la distribution des richesses

TCHOLAK-ANTITCH, Bochko-I.

TCHOLAK-ANTITCH, Bochko-I. Le rôle social de l'impôt : quelques considérations sur l'influence des systèmes financiers sur la distribution des richesses. Thèse de doctorat : Univ. Genève, 1895, no. D. 258

DOI : 10.13097/archive-ouverte/unige:27131

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LE ROLE SOCIAL

DE

L'IMPOT

Quelques considérations sur l'influence des systèmes financiers sur la distribution des richesses.

DISSERTATION

PTésentée à la Faculté de droit de l' UniveTsité de Genève pouT obtenir le grade de docteur

PAR

B. I. . TCHOLAK-ANTITCH

Licencié en Droit.

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GENÈVE

IMPRI.l\lERIE J. STUDER, ROND-POINT DE PLAINPALAIS, 3 {895

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A V ANT- PROPOS

Les sciences économiques et sociales ne peuvent pas se borner à constater ce qui est, leur but est de s'occuper éga- lement de ce qui doit être; elles ont, et elles doivent avoir, une influence marquée sur la marche des événements.

La renaissance des études économiques et financières en Allemagne a abouti au socialisme d'Etat qui admet l'inter- vention assez peu définie de l'Etat dans différents domaines.

De ce manque apparent de précision, les uns ont conçu la crainte, les autres l'espérance que ce socialisme partiel puisse conduire au socialisme intégral. Les théories et les mesures pratiques proposées par cette école ont été exploitées par les démocrates-socialistes et sont tom bées de ce fait dans un discrédit immérité auprès des partisans de l'ordre social actuel. Il en est ainsi notamment des théories nouvelles sur l'impôt, auxquelles l'école déjà nommée a tâché de donner une base scientifique. Les arguments mis en avant par elle sont reproduits dans les discussions parlementaires et dans la presse, la plupart du temps avec un parti-pris qui a induit le public, et même des publicistes d'une réelle valeur, en erreur, sur leur véritable portée. Il y a donc double intérêt à entreprendre un examen des principes financiers du socia- lisme d'E~at, à voir dans quelle mesure ils sont scientifi- quement fondés, et à quelles conséquences pratiques ils nous conduisent.

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INTRODUCTION.

L'origine et la nature de l'Etat. - L'Etat au point de mte économique. - La science des finances et .la poli- tique financière. - Le rôle social des reventts de l'Etat autres que Cimpôt.

La question que nous nous proposons de traiter ici -sur le rôle social de l'impôt ~ réside tout entière dans la dif- férence existant entre deux définitions de l'impôt que nous considérons plutôt comme deux types. Celle de M. P. Leroy- Beaulieu et celle de M. Adolphe Wagner. ((L'impôt est le prix des services que rend-ou qu'a rendus l'Etat : il repré- sente en outre la part que chaque citoyen, par l'application du principe de la solidarité nationale, doit supporter dans les charges de toutes sortes et de toute origine qui pèsent sur l'Etat. (P. L.-B. Traité de la science d.es Finances 1, 1892, p. f f 7 .)» Le docteur Wagner ne considère pas les impôts autrement en tant qu'ils couvrent les dépenses pu- bliques. Mais d'après lui, l'impôt désigne toutes les contri- butions qui servent en outre- ou qui n'ont que le but d'in- fluencer la répartition et la consommation des richesses en les corrigeant et en les modifiant (Finanzwissenschaft II_, f890, ~ 83.) La première définition n'admet que le rôle

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financier de l'impôt, et la seconde demande qu'à côté de ce rôle-là, l'impôt remplisse aussi une mission sociale, Il est évident que suivant que l'on adopte l'un ou l'autre de ces deux points de vue, on envisage tout différemment les

· pfincipes de la science et de la politique financière.

Chacune de ces deux eonceptions de l'imposition se rat-·

tache à une manière différente d'envisager le rôle de l'Etat dans l'organisation de la société.

Qu'il nous soit donc permis, avant d'aborder en lui-même le problème que nous venons de formuler, de toucher à la question. plus générale de la nature et du rôle de l'Etat.

I

L'origine et la nature de l'Etat sont avant tout des ques- tions de droit public général.

. La notion organique. de l'Etat, dont le mérite revient à l'école historique allemande, a autant servi· pour la trans- formation du droit public que pour le renouvellement de l'économie politique. Les économistes allemands ne se sont pas contentés d'adopter cette notion telle quelle, ils ont tenté et réussi à la fonder sur des considérations économi- ques et sociales et à en tirer une série de conséquences relatives à leur science.

Depuis les Physiocrates et A. Smith, l'idée qu'on se faisait de l'origine (spéculative) de la nature et des attri- butions de l'Etat a dominé tous les systèmes économiques.

C'était la question la. plus Importante, celle qui contenait en elle, et à laquelle se rattachaient toutes les autres ques- tions importantes. Aussi croyons-nous qu'on peut envisager

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l'éclosiDn des tendances qu'on comprend sous le nom de (( socialisme d'Etat >>, comme .ayant été suscitée et favorisée par la notion de l'Etat qui a prévalu dans la science alle- mande.

Le fondement philosophique de l'Etat a toujours été dé- cisif pour déterminer la véritable mission et l'étendue de la compétence de cette institution. Par le fait qu'on a rejeté ¹ la théorie de l' (( état de nature », en vertu de laquelle l'Etat apparaissait comme un mal nécessaire qui ne doit pas sortir des limites assignées par cette nécessité, on lui a ·donné plus de liberté de mouvement. Toutes les théories de droit divin étant aussi condamnées sans retour possible, il n'y avait plus à craindre un empiètement trop grand de l'Etat, surtout contre la liberté de penser et la liberté de con- science. La théorie du contrat soeial subordonnait l'Etat à l'idée qui a présidé à la confection du contrat et mettait tout un domaine hors de sa compétence. Elle met toujours les contractants plus haut que leur œuvre. L'Etat restait tout à fait étranger à tout ce qui n'avait pas été prévu par le con- trat. Il avait notamment à respecter la liberté et les égalités humaines, biens naturels et imprescriptibles de l'homme aux- quels il n'a pas pu renoncer en contractant. Dans tous les cas, le besoin qui a déterminé les individus à contracter et le contrat, fixaient a priori la compétence de l'Etat, qui avait ainsi toute la sphère de son activité toute tracée d'avance, et, d'emblée, enfermée dans certaines limites in- franchissables. Réduit ainsi à sa plus simple expression, l'Etat n'avait ni la stabilité, ni le but élevé et la majesté qui

LVoir BLUNTSCHLI~ Théorie génémle de l'Etat, trad. Rîedmatten, 1877.

Livre V, chap. VI-X. Théories spéculatives sur la naissance de l'Etat, pages 246 et suivantes.

· lui sont propres. Il ne pouvait déployer son action ni dans toute l'étendue du domaine dans lequel il est apte à rendre des services, ni avec assez d~intensité pour remplir comme il convient sa mission. En général, mettre n~importe quel principe rationnel à la base de l'Etat, c'est vouloir déter- miner a priori sa compétence et ses attributions 1• Et c'est là ce qui est incompatible avec la vraie nature organique de l'Etat. L'Etat est le résultat de la nature sociable de l'homme, du sentiment inné à 1' homme de sa destinée so- ciale. L'homme isolé pourrait à peine subsister. Avant d'avoir acquis la conscience de la solidarité humaine, les individus sont instinctivement poussés à se grouper. Dans la communauté, qui est un produit naturel, les besoins nou- veaux apparaissent, besoins généraux et communs qui exi- gent une organisation toujours plus parfaite de l'association naturelle, et qui aboutissent forcément à l'Etat. L'Etat est donc nécessaire pour· assurer à l'homme son existence et pour lui permettre d'atteindre son plein développement.

Chez l'homme primitif, l'Etat est le résultat de l'instinct in- conscient de conservation et de domination ; chez nwmme conseient de sa haute destinée, il Çlpparait comme l'unique condition qui lni permet d'accomplir sa mission élevée.

Ayant sa base dans une force naturelle, l'Etat dans son plein perfectionnement est l'œuvre de la volonté consciente

L Voir M. MECKENHOCK, Quelques considérations su1· le rôle de l'Etat dans le domaine économiq~te et social, Genève, i888, p. 44.

Il cherche à démontrer que l'Etat, le pouvoir des majorités, ne se laisse pas déduire d'aucun principe rationnel, que ce ne sont que des faits.

Mais il ne se prononce pas sur la nature du besoin qui détermine la création de cette institution contingente, ni sur le caractère qu'elle doit avoir de ce fait. Il ne considère pas la nature de l'homme et n'aboutit pas à la notion organique de l'Etat. Voir BLUNTSCHLI, op. cit.

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et éclairée de l'homme. L'Etat cesse dès lors d'être consi- déré comme l'instrument chargé de réaliser tel besoin dé- terminé ou tel principe dont on est convenu d'avance ; il devient la plus haute expression de la vie nationale, une personne, un être organique ^1• Comme tel, il forme cc un tottt, muni de membres qui ont leurs fonctions et leurs facultés, et satisfont aux besoins variés de la vie du tout ² ».

Les individus se trouvent ainsi tellement englobés dans ce tout organique que la question, si l'Etat est un moyen servant aux fins individuelles ou s'il est le but auquel les intérêts particuliers devront être au besoin sacrifiés, perd sa raison d'être. Les individus trouvant dans l'Etat la condition de leur existence même, l'Etat est pour eux un moyen. Mais l'Etat est en même temps le but des particu- liers, puisque c'est en lui qu'ils doivent voir la réalisation des aspirations les plus élevées de leur espèce. Tous les intérêts particuliers se trouvent impliqués dans l'idée de rintérêt général.

L'idée moderne de l'Etat est le résultat d'une longue évolution historique. Cette évolution nous fait aisément com- prendre pourquoi de nos jours il peut être appelé à rem- plir une autre mission que celle qu'on lui assignait sous l'an- cien régime. Toute intervention divine, directe ou indirecte, dans l'organisation du pouvoir, se trouve rejetée, l'Etat mo- derne apparait comme une institution essentiellement hu- maine. Il peut s'affranchir de la tutelle de _l'Eglise, et sup- primer son intervention dans les questions de rédueation

:1. Voir BLUNTSCHLI, op. cit., p. H ·et suiv.

2. BLUNTSCHLI, op. cit., p. 10.

et des sciences. Il proclame la pleine liberté des cultes, la liberté de penser et la liberté de conscience. Au moyen-âge la confusion régnait entre le droit public et le droit privé ; la souveraineté territoriale était considérée comme la pro- priété privée du chef de l'Etat. Or, le droit de propriété accorde au propriétaire la faculté d'user et d'abuser de sa chose. Le pouvoir de l'Etat avait un caractère absolu, il n'était pas restreint par la Constitution. Dans la distinction très stricte entre le droit public et le droit privé, les individus trouvent une garantie contre les empiétements de la puis- sance publique dans leurs affaires privées, et dans la procla- mation de la souveraineté nationale une garantie de la meil- leure gestion de la chose publique. De même que la dis- tinction de l'Eglise et de l'Etat signifie l'affranchissement d'une tutelle, que, logiquement, l'Etat laïque ne pouvait jamais pousser aussi loin.

Les ordres, avec tout le cortège de prérogatives et de privilèges, qui les accompagnaient, rendaient l'Etat haïs- sable, aux yeux du peuple et des bourgeois. La grande masse de la nat!on ne participant pas, par ses représentants, à l'administration du pays, tous les services publics, grâce à l'absence de contrôle, étaient si mal organisés, qu'on ne pouvait pas songer à charger l'Etat d'autre mission que de celle de la protection juridique. Celle-ci même était très mal faite et inspirait peu de confiance. L'Etat moderne, par contre, basé sur la souveraineté nationale, est plus fort de toute la confiance de la nation entière; sa compétence est mieux délimitée, et il laisse plus de liberté et de sécurité aux par- ticuliers. Il est moins absolu et plus puissant. Son adminis- tration est plus perfectionnée, plus savante et plus respec- tueuse des droits des particuliers. Il est devenu conscient

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de sa mission et peut se poser des principes de conduite.

De fait et de droit, l'Etat moderne se trouve capable de rem- plir son but véritable et direct, qui consiste dans le déve- loppement des facultés de la nation et le perfectionnement de .sa vie, non pas seulement <<vie juridique, mais vie éco- nomique, vie de culture, vie nationàle de puissance :t. »

Cette notion de ^<< l'Etat moderne », basée sur les condi- tions générales à tous les peuples civilisés de notre épo- que, est une conséquence de la conception organique et historique du droit public. ·Elle nous permet de faire con- corder l'idée de l'Etat avec les progrès de la civilisation et de l'esprit public, et elle justifie historiquement la théorie actuellement admise sur la nature ·de l'Etat et sa mission.

La conception << individualiste » de l'Etat qui a pris nais- sance au siècle dernier avec Kant, Guillaume de Humboldt et les Physiocrates, et la méfiance de leur école vis-à-vis de l'Etat, s'expliquent en quelque sorte, par le fait que l'Etat qu'ils avaient devant les yeux~ n'était pas encore entière- ment émancipé, ni en théorie, ni dans la pratique, des in- fluences du moyen-âge. Ils avaient à réagir contre la manie de trop gouverner qui régnait avant eux et q~i, avec l'or- ganisation imparfaite d'alors, n'avait pas que de bons côtés.

Pour garantir l'individu contre les abus, l'arbitraire et l'insouciance de l'autorité, ils en sont arrivés à opposer Pintérêt individuel à l'intérêt de l'Etat, et ont crù devoir restreindre dans des limites étroites l'action de l'Etat pour garantir à l'individu un libre et complet développement. En elle-même, cette opposition de l'intérêt particulier à l'inté-

1. BLUNTSCHLI, op. cit., p. 273 et 276. Voir pour tout ce qui concerne la différence entre l'Etat antique et féodal et l'Etat moderne, BLUNTSCHLI,

p. 48 et sui v.

rêt général est fausse : l'intérêt de l'espèce n'est que l'in.o térêt de tous les individus qui la composent dans le présent et dans l'avenir. Du reste, aucun gouvernement n'a jamais pu faire dériver tous ses actes d'un principe ; toujours l'Etat a dépassé 1a limite de la protection juridique, et il l'a dépassée soit pour faire le bien, soit parce qu'il ne pou- vait pas s'empêcher de faire du mal.

Mais avec les progrès accomplis, surtout depuis la Révo-.

Jution 1, dans la théorie et dans la pratique gouvernemen- tale, les raisons de méfiance de rintervention ont disparu et l'on a pu, dégagé de toute crainte, reconnaître la véritable nature organique et la mission élevée de l'Etat.

L "étude des changements qni se sont accomplis dans le rôle effectif que PEtat a joué à diYerses époques. de l'his~

toire, pendant que la notion de l'Etat a dù rester toujours la même, ont permis de séparer la question de la mesure dans laquelle l'Etat doit intervenir dans divers cas, de la question plus générale et théorique de sa nature et du rôle qu'il est, en principe, apte à remplir. La première devient une question historique et pratique, dont la solution·dépend, da.ns chaque cas, de toutes les circonstances concrètes, d'ordres les plus divers, essentiellement changeantes et impossibles à prévoir d'avance. La seconde question reste philosophique et de principe ; elle se rattache à l'étude de la nature sociable de l'homme. La solution de cette der- nière question, même dans le sens de l'extension la plus large possible à donner au pouvoir de l'Etat, ne nous en- gage donc à aucune mesure pratique immédiate : on pourra

f. BLUNTSCHLI considère l'année 1740 comme la date oü commence l'ère de l'Etat moderne.

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quand même reconnaître que, dans telles circonstances déterminées, il serait opportun qu'on restreigne rinterven- tion de l'Etat dans des limites très étroites. Le besoin de repousser par une théorie étroite tel empiètement qui en pratique pourrait se produire, se fait de moins en moins sentir ; en même temps on reconnaît de nos jours l'inu- tilité de cette limitation, par la science, de la pratique toujours récalcitrante. La conception historique et organique de l'Etat,· dégagée. de· ces précautions inutiles, répond mieux à sa véritable mission, en face des changements ininter- rompus dans les conditions morales et matérielles des so- ciétés humaines. Pour laisser plus de liberté et d'indépen- dance à la pratique, la science ne risque que de se faire mieux obéir par elle, dans la mesure dans laquelle le savant doit vraiment éclairer le praticien.

II

L'Etat étant appelé à prendre soin des besoins collectifs ne peut pas négliger la vie économique de la nation, qui donne naissance à des besoins auxquels on ne peut satis- faire que par l'intervention de la collectivité coërcitive suprême. L'Etat est la forme la plus puissante de la réu- nion des forces économiques isolées. << C"est lui qui doit contraindre chacun - chaque fois que l'intérêt de tous rexige - à contribuer pour sa part aux efforts communs ; c'est lui qui organise et .dirige ensuite toutes ces forces économiques dont il s,est assuré le concours. » Si au point de vue juridique l'Etat apparait comme <<la personne de la nation politiquement organisée dans un pays déterminé »

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(Bluntschli, p. '17)~ au point de vue économique Wagner a pu le définir comme cc Péconomie collective (Gesammt- wirthschaft) de la nation organisée en Etat. » ( Grundlegung, :3. Aufl., ~· 354).

En France même une pareille conception de l'Etat a été très nettement formulée par M. Dupont-White. D'après lui, l'Etat n'est pas seulement appelé à empêcher le mal et à faire le bien lorsque l'occasion s'en présente, cc il a une autre qualité, un autre principe d'action et de développe- ment : il est le gérant des intérêts collectifs ·I ». C'est en cela que consiste le caractère positif de l'Etat. Le même auteur se rendait bien compte que cc ni le précepte moral, ni l'intérêt privé, ne sont identiques à l'intérêt général )) . Mais ces idées étaient plutôt exceptionnelles en France;

elles ne se basaient pas sur les travaux des savants anté- rieurs ; elles ne sont pas allées de pair avec le progrès de la théorie générale de .l'Etat. lVI. Dupont-White ne se . rattachait pas plus à une école existante qu'il n'a réussi à en fonder une nouvelle.

L'Etat se présente effectivement comme un facteur de production, un facteur agissant directement et indirecte- ment. Déjà Sismondi considérait l'Etat comme un agent de production et le plaçait à côté de trois autres agents de pro- duction : la nature, le travail et le capital. L'Etat est aussi un régulateur de la répartition à côté de la concurrence et de la coutume (J.-S. Mill, A. Wagner). Il fixe la base juriùique de toutes les transactions (Rechtsordnung des Verkehrs). Il influe de même sur la répartition par sa politique fiscale, et en prenant directement à sa charge l'ac-

:1.. L'individu et l'Etat, Gun.LAUMIN, Paris, :18o7~ p. 34B.

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complissement des services économiques. L'activité ·écono- mique de l'Etat se justifie par le principe de la division du travail social. Il se charge des services appropriés à sa nature, et il permet par là aux particuliers et autres collec- tivités de développer pleinement leur activité dans le domaine qui leur est propre.

Telle est la conséquence d'une étude approfondie des di- vers besoins économiques collectifs. Il y en a auxquels il est satisfait d'après le principe privé de l'échange (do ut des) par les individus et les associations privées; d'autres qui sont du domaine des institutions de bienfaisance et de charité ; et à la fin de tels qui mettent à l'œuvre le principe communiste, collectiviste, et qui sont de la compétence des collectivités libres ou des collectivités coërcitives, dont l'Etat est la plus importante. Le recours à la contrainte ne se justifie que dans le cas où l'intérêt privé apparaît comme un mobile mani- festement insuffisant, et où le dévouement et l'intérêt général ne sont pas assez développés pour amener la satis- faction complète et régulière d'un besoin public. En règle générale, la nécessité de la côntrainte doit être prouvée ; mais souvent aussi elle doit être présumée jusqu'à la preuve du contraire ¹•

L'intervention de l'Etat dans le domaine· économique, étant admise en principe, voyons par quelles raisons et jusqu'à quel point on peut la justifier dans la distribution des richesses.·

La situation économique d~ chaque particulier ne dépend pas seulement de son activité personnelle. Elle est in- fluencée pour une large part par des circonstances étran-

L Voir WAGNER, Grundlegung, 3. Aufl., fünftes Buch.

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gères à sa volonté, et qui très souvent ne peuvent point être prévues d'avance. Ces circonstances ont leur source dans la nature et dans la connaissance que nous avons des propriétés naturelles des choses ou dans l'organisation so- ciale. La vie sociale et l'organisation juridique de la société n'engendrent pas seulement directement des causes d'enri- chissement ou d'appauvrissement non mérités, mais c'est d'elles que dépend si les bénéfices ou les dommages résul- tant des évènements naturels seront supportés par les indi- vidus ou par la collectivité. Il parait juste que la collectivité doit bénéficier des gains qui sont réalisés uniquement grâce à la vie en commun et à l'organisation de la société ; d'un autre côté, et comme corollaire de ce premier principe, il y aurait beaucoup moins de désavantages à faire supporter à la société les pertes qui, pour elle, seraient compensées par des bénéfices, mais qui peut-être écraseraient l'individu.

Car, pour les particuliers, l'on ne peut point admettre qu'une espèce de compensation de gain et de perte s'établit à la longue. Mettre tous les risques et tous les gains à la charge de la collectivité équivaudrait à une espèce d'assu- rance qui est, en principe, le meilleur remède contre les caprices du sort.

Les mauvais côtés de cette conjoncture¹ sociale (Con- junctur), qui prodigue aux uns une fortune nullement mé- ritée, qui ruine les autres sans la moindre faute ou négli- gence de leur part, sont une conséquence directe du droit de propriété privée. Le système de la libre concurrence fait que les chances de gain et de perte se multiplient et de-

1 Voir WAGNER, Grundlegung, 3. Autl., Leipzig, :1892, p. 38~-398,

§§ :163-:169. .

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viennent d'autant plus impossibles à prévoir que les indi- vidus apparaissent plus isolés et uniquement soucieux de leur intérêt per·sonnel. L'Etat qui protège la propriété privée et qui décide si la production et la répartition de la richesse · se feront sous le régime de la pleine et entière liberté ou s'il y aurait des restrictions économiques_, l'Etat est en quel- que sorte responsable des inégalités qui découlent de ses actes volontaires et conscients, et qui ne sont en aucun rap- port avec la capacité et l'activité ni des pers onnes qui en pro-·

fitent, ni de celles qui en souffrent. Dans tous les eas, il est du devoir de l'Etat de rechercher s'il n'y a pas moyen de remédier à un état de choses qui est manifestement mauvais en lui-même. On ne peut pas justifier les changements dans la situation résultant de la conjoncture en disant qu'ils sont une conséquence de la propriété privée, parce que cette institution n'a rien de sacro-saint; elle tire sa justification de l'intérêt général, et elle doit subir toutes les modifications et toutes les restrictions que l'intérêt supérieur de la col- lectivité exige.

Les résultats de la conjoncture des diverses influences sociales étant dans la majorité des cas rebelles à toute prévision, souvent la spéculation qui les escompte d'avance, et qui en attend un gain, ne constitue qu'un jeu de hasard, une opération immorale et qui peut avoir une influence néfaste sur les mœurs du peuple. Même si la possibilité de pré- voir les effets favorables ou contraires de la conjoncture dépend de l'intelligence, de l'instruction, de l'habileté, de la situation économique et sociale de l'individu, la spécu- lation sur les changements probables dans la valeur des richesses constituerait de la part des mieux doués et des mieux situés une exploitation ~contraire à l'intérêt général

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de ceux qui se trouvent dans une position moins favorable.

Dans l'un et dans l'autre cas, l'Etat_, en intervenant, aurait des choses excellentes à accomplir.

Ce n'est pas à dire que l'Etat doive empêcher toutes les conséquences ·défavorables et injustes de la conjoncture ; cela ne serait pas possible. Mais du moment qu'il est constaté que la conjoncture présente autant d'inconvénients, la science a pour mission de rechercher jusqu'à quel point et par ·quelles mesures on peut combattre ses mauvais effets ; les impôts qui feront participer l'Etat aux gains . immérités, et l'assurance, peut-être obligatoire, qui mettra les· particuliers à l'abri de la ruine , semblent des moyens tout indiqués. Et si ce remède n'est pas suffi-

sant~ il y a .lieu de se demander s'il ne faut pas remonter aux causes du mal et limiter l'influence du sort et du hasard sur la situation économique des particuliers par des res- trictions apportées au droit de la propriété et de la liberté économique. Voilà une mission .sociale très importante dont rEtat peut être éventuellement chargé ^1•

L Nous sortirions du cadre de notre travail si nous discutions dans quelle mesure l'intervention de l'Etat pourrait empêcher les inégalités et les souffrances qui ne résultent que du hasard, de la bonne ou mau- vaise chance. Car si le « laisser faire ^>> a des inconvénients, l'interven- tion n'est pas non plus sans mauvais côtés. La question de savoir jusqu'à quel point l'on doit intervenir est très délicate et impossible à résoudre une fois pour toutes. Elle doit être reprise dans chaque cas particulier, et est susceptible de solutions très diverses, suivant les circonstances qu'on ne peut pas toutes prévoir. Ici nous voulons seu- lement faire remarquer que, lorsqu'on a admis en principe l'interven- tion de l'Etat dans un certain domaine, le problème est bien loin d'ètre complètement résolu; dans ces questions sociales, la question de mesure et d'opportunité présente souvent plus d'importance que la question de principes. yoir sur la conjoncture, WAGNER, Grundlegung, 3. Aufl. ~ 163-170. Scha{fle Bau 'l(.%d Leben des socialen Korpers, 1881, Band II, p. 297 et sui v.

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Une autre mission résulte pour l'Etat de la reconnais- sance du ((droit à l'existence 1. >>. Ce droit est ainsi formulé par A. Wagner ( Grundlegttng, p. 690): ((La collectivité ne doit pas permettre, autant qu'il est dans son pouvoir de l'empêcher, qu'un seul être humain périsse uniquementpar manque. des moyens de satisfaire ses besoins indispensables à l'existence.>> C'est un droit uniquement fondé sur l'intérêt général bien entendu, et il marque un immense ((progrès de la civilisation, accompli sous l'influence du sentiment chrétien. >> Le vrai intérêt général ne consiste pas seule- ment à produire la plus grande masse possible de choses;

la question de la répartition a au moins autant d'impor- tance pour le développement de la vie nationale. L'inégalité des richesses a de bons côtés; elle joue le rôle d'un stimu- lant si elle ne dépasse pas certaines limites. Dans l'état de civilisation où nous nous trouvons: Wagner considère que cette inégalité ne doit,- sous aucune condition, aller jusqu'à rendre à un seul individu l'existence impossible. Une con- séquence de l'abolition de l'esclavage et de la proclamation de la liberté personnelle, c'est que le dernier des individus ne doit jamais être considéré comme un moyen pour que d'autres puissent atteindre leur but. La proclamation du droit à l'existence satisfait un sentiment humanitaire et ·ré- pond à un besoin général. Il est en effet de l'intérêt général que tous les êtres humains qui viennent au monde puissent prospérer. L'Etat ne peut pas négliger un intérêt aussi essentiel. Il doit reconnaitre un véritable droit de l'individu à l'existence, et lui assigner des devoirs corrélatifs envers la société. La société aurait droit de forcer tous les valides.

i. Voir WAGNER, Grttndlegttng, 3. Aufl. ~~ 262-296.

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au travail, d'imposer l'épargne (par l'assurance obligatoire, par exemple), de 1imiter le nombre des mariages, etc.

L'Etat a l'intérêt et le devoir de ne pas laisser périr~ pas même ceux qui par leur faute personnelle ont mis leur existence en question. Il doit les stimuler ou tâcher de les instruire si c'est l'énergie et les connaissances nécessaires qui leur manquent. Il doit éventuellement employer la con- trainte pour leur rappeler le devoir qu'ils oublient volon- tairement. C'est dans ce sens que les restrictions à imposer au droit de la propriété privée doivent être faites, et c'est là que se trouvent les limites absolues à l'inégalité des fortunes et des revenus. Le droit à l'existence apparaît comme un devoir absolu de l'Etat ; dans ce but~ il peut prendre chez les uns tout ce qui est nécessaire pour que tous puissent subsister. Après que l'existence de tous se trouve assurée, l'Etat, pour le plus grand bien général, devrait tâcher d'obtenir que les autres classes sociales puissent satisfaire les besoins les plus nécessaires à leur developpement, et, une fois cette possibilité acquise, con- trôler qu'en réalité les choses ne se passent pas autre- ment.

Le système de la liberté de concurrence, qui veut que chacun soit uniquement et complètement responsable de ses actes et que chacun se suffise à lui-même, repose en grande partie sur une fiction. Car les enrichissements et les appau- vrissements provenant de la conjoncture ne. sont point mé- rités. D'un autre côté, ce régime laisserait tranquillement péricliter une foule de gens qui, par leur faute ou sans leur faute, ne seraient pas capables de subsister s.ans un aide,

·peut-être momentané, de la part de la collectivité. En ce sens, dans ce système, tout n'est pas juste et conforme à

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l'intérêt général ^i. Sans nier les bons côtés de la liberté pour le développement des individus et de la collectivité, on doit reconnaître qu'elle a du mauvais et qu'elle est suscep- tible d'être Çtméliorée et suppléée. Elle favorise surtout la production, mais la répartition qui se fait d'elle-même est très défectueuse et peut même avoir des contre-coups fâcheux sur la production. Il est faux d'envisager le système basé sur l'intérêt personnel et la pleine et entière liberté économique comme <<naturel», immuable, universellement applicable et le meilleur. L'intérêt personnel n'agit pas à l'instar d'une force naturelle qui produit toujours les mêmes effets. Il n'est qu'un <<motif» (Leitmotif de A .. fVagner), qui à côté d'autres motifs, détermine les actes volontaires de l'homme. L'histoire nous dit d'ailleurs que, comme principe d'organisation sociale, l'intérêt personnel n'a prévalu qu'à l'époque moderne. C'est le principe le dernier en date, et rien n'autorise à conclure qu'il est définitif2•

Du moment qu'il n'y a pas d'organisation sociale <<na- turelle>> et immuable , du moment que de l'autre côté il est reconnu que les changements que le temps apporte sont incessants, mais jamais brusques, le but de la science doit être de rechercher quel principe d'organisation convient le mieux pour l'avenir le plus rapproché des peuples civilisés, ou plutôt quels changements dans le système existant sont nécessités par les conditions sociales nouvelles. On doit re- jeter, en principe et d'emblée, le système individualiste absolu; il ne tient compte que d'un motif qui détermine

L WAGNER compte parmi des effets contestables de la liberté de concurrence, la prédominance de la grande industrie sur la petite et l'écrasement de cette dernière et de ceux qu'elle pourrait occuper.

· 2. WAGNER, GrUndlegttng, 3. Aufl.~ ~ 308 ff.

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l'activité sociale ·et économique de l'homme, de l'intérêt per- sonnel ; ensuite il se présente comme universel, éternel et le meilleur, et n'admet pas de changements possibles. Il ne pourra jamais satisfaire les conditions du développement historique et de la vie réelle, puisqu'il les méconnaît. Le socialisme extrême, celui qui voudrait transférer à la col- lectivité la propriété de tous les moyens de production, ne tient pas assez compte, non plus, de la véritable nature psychique de l'homme, de la nature des conditions écono- miques, politiques et techniques de notre société ; sa notion du progrès est également étroite et ne répond pas au véri- table intérêt collectif. C'est pour cela qu'on doit rejeter en principe le point de vue de cette seconde école, quoique ce soit elle qui nous a montré dans quel sens les amé- liorations du système individualiste devraient avoir lieu.·

Une position intermédiaire entre les deux extrêmes s'impose.

Le socialisme d'Etat se propose de déduire de l'étude de l'évolution économique et sociale des peuples modernes des principes d'après lesquels on doit résoudre tous les pro- blèmes qui se posent dans la théorie et dans la pratique il la suite du progrès de la civilisation.

Les partisans de cette doctrine intermédiaire, reconnaî- tront la nécessité de corriger et de compléter le << système privé» par «le système communiste. » Or c'est à l'Etat, le suprême représentant de la collectivité, qu'incombe le de- voir de remplir cette mission sociale. Et l'Etat a trois moyens pour s'immis~er dans le système économique privé.

Ce sont: '1 ^o L'établissement de l'ordre juridique général, qui joue, qu'on le veuille ou non, un rôle social considé- rable. L'Etat doit se rendre compte de tout le bien qu'il peut faire et de tout le mal qu'il peut empêcher, en exami-

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nant au point de vue social chacune des questions qui se posent dans cet ordre d'idées, au lieu de les résoudre toutes d'emblée d'après un principe preconçu.

2° L'influence directe et immédiate de la production et de la répartition par l'extension des propriétés, de l'activité productive privée et des autres attributions de l'Etat. .

3° La politique financière, notamment celle de l'impôt^1• Le socialisme d'Etat est une doctrine essentiellement modérée puisqu'elle prend le juste milieu entre deux doc- trines extrêmes, fondées chacune sur un principe d'or- ganisation différent, dont l'un ne peut exclure l'autre.

Reconnaître en principe la nécessité de combiner J'indivi- dualisme et le socialisme, ce n'est pas adopter d'emblée un programme de réformes. La question de l'opportunité doit se poser dans chaque cas concret, et doit être résolue objectivement, sans parti pris.

Ce n'est pas que l'on doive rester sans aucun programme.

Parmi les circonstances concrètes, il y en a qui sont géné- rales à tous les peuples arrivés au même degré de culture, pendant une certaine période au moins, et dont on peut d'avance escompter l'importance. C'est l'étude de ces con- ditions générales qui nous permettra de fixer au moins les principes de l'organisation future, et le cadre dans lequel les réformes auront à se mouvoir.

Il .ne suffit pas d'avoir brisé les moules de l'école écono- mique libérale, ni de dire que le socialisme est inacceptable.

Il faut encore tâcher de remplacer les principes directeurs que l'une ou l'autre de ces deux écoles auraient pu nous fournir, par d'autres principes, moins exclusifs et moins ab-

:1. WAGNER, op. cit., ^~ 388.

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solus_, mais qui devront toujours servir d'éclaireur et de guide à la politique sociale de l'Etat.

Cette tâche ne .peut être remplie que par l'étude spéciale des divers moyens d'intervention de l'Etat. Nous voulons nous borner ici à quelques considérations sur la gestion fi- nancière de l'Etat envisagée au point de vue social.

III

La politique financière est un objet d'étude de la science des finances, non pas telle que la concevaient ceux qui bor- naient le domaine de leurs investigations à l'étude des re- venus publics et de leur mise en œuvre, comme par exemple P. Leroy-Beaulieu, et aussi L. v. Stein; mais bien de la science des finances qui étudie la vie de l'Etat et des autres collectivités du droit public considérées comme des unités économiques indépendantes ; qui ne. se borne pas à procurer à l'Etat des revenus suffisants et à lui indiquer la manière la plus économique de les dépenser ; qui, de plus, s'occupe de toutes les questions d'ordre économique et so- cial qui peuvent se rattacher éventuellement à la perception et à Ja dépense des revenus publics. La science des finances devient de la sorte une partie de l'économie politique 1, en tant que l'Etat est un véritable facteur économique. Son importance sociale prend un double aspect. D'abord, elle étudie la capacité concrète de l'Etat, ses ressources, ses facultés, son habileté lorsqu'il se trouve aux prises avec les difficultés de divers ordres, la limite de ses moyens

L Voir WAGNER, Finanzwissenscha{t, 1, 3. Aufl. ~ 6.

..

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et les inconvénients généraux attachés à toute immixion des autorités dans les affaires économiques. D'un autre côté, elle doit aussi se livrer à l'étude du rôle social qu'on peut assigner aux institutions qu'on n'a jusqu'ici con- sidérées qu'au point de vue financier. Et ce rôle social consiste, comme nous le verrons dans la suite, à éliminer les inconvénients sociaux qui pourraient provenir d'une organisation financière défectueuse, · - rôle négatif, et à voir si l'on ne peut pas, par les moyens financiers, réparer les injustices et combler les lacunes qui ont leur cause ail- leurs, - rôle positif (V. W. F. 3 A. ~ 27).

La science des finances se rattache à la partie de l'éco- nomie politique qui traite de l'organisation économique de la- société et de la distribution des richesses, domaine dans lequel le besoin de l'intervention de l'Etat se fait le plus sentir. Déjà chez Adam Smith et chez Ricardo, surtout chez ce dernier, les impôts et - ce que ces auteurs considé- raient comme la question la plus importante en cette matière - la répercussion de l'impôt, faisaient suite et n'étaient qu\me application immédiate des lois sur la répartition des richesses.

IV

Après avoir indiqué quels sont le fondement et l'éten- due du rôle social de l'Etat, nous voulons tâcher de dé- montrer par quelques exemples que le point de vue social s'impose dans presque toutes les questions concernant les revenus publics autres que l'impôt.

D'abord en ce qui concerne la question de savoir dans quel cas il faut recourir aux ressources extraordinaires et à l'emprunt, la nature de la dépense qu~il s'agit dwcouvrir n'est pas la seule chose qu'il faut prendre en considération; il ne suffit pas de s'assurer qu'elle fait partie des dépenses extraor- dinaires. Il reste encore à voir si l'absorption subite d'une par- tie assez considérable des capitaux privés ne produit pas des effets fâcheux sur la production et la répartition des ri- chesses. Il s'agit surtout du cas où l'emprunt détourne des emplois industriels des capitaux qui y étaient engagés.

L'Etat pour allécher les capitaux déjà employés est obligé de payer un intérêt plus fort que celui que le commerce et l'industrie peuvent servir aux capitalistes. Du reste, l'aug.:.

me~tation de la demande des capitaux provoquera une hausse de l'intérêt,. que l'Etat le veuille ou non. Cette élévation artificielle de l'intérêt tourne au profit exclusif de la classe des rentiers, tandis qu'elle a un double désavantage pour les classes industrieuses. L'industrie na- tionale, par suite de la retraite des capitaux, subit un ralentissement ; la demande du travail devient moindre, et les profits aussi bien que les salaires subissent la baisse.

D'un autre côté~ ces classes contribuent à payer, non seu- lement l'intérêt normal et l'amortissement de la dette, ce qui ne serait que juste, mais encore la hausse du taux de l'intérêt provoquée par l'emprunt et tournant au profit exclusif des porteurs de rentes sur l'Etat.

Si, au lieu de reeourir à l'emprunt, on avait élevé dans une très forte mesure les impôts, la dépense publique au- rait également atteint toutes les classes de la société ; toutes auraient· été portées à l'épargne et le capital national aurait plus vite été reconstitué. La retraite subite d'une

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partie des capitaux privés sous formes d'impôts aurait également gêné toutes les classes de la société, et toutes, elles auraient eu à supporter en définitive la même charge.

Tandis que l'emprunt provoquant une hausse de l'intérêt dont profitent les capitalistes seuls, et qui aggrave encore la charge des autres classes, les capitalistes ne sont pas portés à l'épargne, ce qui est aussi œun mauvais effet pour la reconstitution de la partie dépensée du capital na- tional.

On doit tenir compte de ces considérations toutes les fois que la question du choix entre l'élévation du taux de l'im- pôt et le recours à l'emprunt se pose, et que l'emprunt ne peut être couvert ni par les capitaux nationaux disponibles, ni par les capitaux provenant de l'étranger1• Ce point de vue, tout à fait négligé jusqu'à présent, peut justifier dans une certaine mesure le trésor de guerre qui peut présenter des avantages politiques, financiers et sociaux. Il peut per- mettre à l'Etat d'entreprendre vite certaines actions, sans être obligé d'attendre que l'emprunt soit conclu ; il peut lui épargner la nécessité de subir le taux de l'intérêt très élevé dans un moment de crise ; enfin, le trésor de guerre peut rendre l'emprunt inutile, même dans le cas où les impôts n'aüraient pas pu suffire, surtout si leur aide n'était pas venue à temps ^2•

L'extension des domaines, surtout du domaine indus- triel de l'Etat, des départements et des villes, peut aussi avoir une importance sociale, en ce sens que c'est par ce moyen que les intérêts et les profits des capitaux privés

L Voir WAGNER, Finanzwissenscha{t, l, ~ 72.

2. WAGNER, Op. Cit., ~ 75.

passent à la collectivité et que l'organisation économique peut acquérir un caractère plus communiste.

Au moyen-âge, la plus grande partie des ressources pu- bliques provenait des domaines ; les impôfs n'ont apparu que plus tard_, et d'abord comme une espèce de revenu accessoire et extraordinaire. Le domaine agricole, forestier et minier de l'Etat du moyen-âge n'aurait pas pu suffire pour satisfaire les besoins publics tels qu'ils sont de nos jours. Mais avec le développement de l'industrie et de l'institution de crédit, une nouvelle source de revenus privés est apparue pour l'Etat dans la création du domaine industriel et financier. Il ne s'agit point d'un retour vers le passé. Ce sont au contraire des circonstances nouvelles, -le dévelo"ppement extraordinaire de l'industrie des trans- ports, par exemple, - qui ont déjà provoqué l'augmenta- tion des revenus privés de certains Etats dans une assez large mesure ¹ et qui ont donné plus d'importance pratique aux raisons sociales et financières qui peuvent militer en faveur de l'extension croissante de l'activité économique de l'Etat.

Au point de vue financier, l'extension des revenus de cette espèce rend le poids des impôts moins sensible ; les

1.. D'après une statistique de Herm. WAGNER [Goth. Taschenb. 1874,

§ 878 ff., 884], et rapportés par Adolphe WAGNER [op. cit., p. 519], en 1873 les revenus nets des entreprises privées de l'Etat [y compris les postes et télégraphes, monnaies, colonies, etc.] ont pu couvrir les dé- penses totales de l'Etat, dans les proportions suivantes :

Saxe M, 7 °10 Suisse 24,4 °1 ^o

Wurtemberg 42,9 Russie 12,5

Bavière 37 Serbie 6,6

Baden 36,6 France 3,9

Prusse 31,9 Gd•-Bretagne 2,5

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impôts moins lourds se laissent plus facilement instituer rationnellement et leur répartition peut être pl~s conforme à la justice. M. Paul Leroy-Beaulieu voit de ce côté le remède à beaucoup de maux, qu~il serait difficile: peut-être impossible, de faire disparaître autrement. M. A. Wagner, d'accord avec von Falck, demande que, vu l'incertitude et les autres inconvénients que présente la répartition de beaucoup d'impôts, on remplace quelques-uns d'entre eux par les ressources provenant des propriétés et des entre- prises privées de l'Etat^1•

L'extension des propriétés et de l'activité productive privée de l'Etat, peut être réclamée en vertu de raisons qui n'ont rien de financier. Nous avons vu que cette ex- tension constitue un mode d'intervention des pouvoirs publics dans la production et la répartition des richesses.

Mais, ce mode d'intervention directe est toujours productif de revenus, et pour quelle raison qu'on y ait recours, il doit avoir aussi son côté financier, d'autant plus que, comme nous l'avons mentionné et comme nous le verrons par la suite, les impôts présentent eux:..mêmes des inconvénients sociaux et qu'il faut chercher par quoi les suppléer.

Parmi les raisons qui peuvent militer en faveur de la conservation du domaine agricole et forestier de l'Etat, la crainte de le voir tomber entre les mains de la grande propriété foncière et de tous les inconvénients éventuels de latifundia doit trouver sa place. (W. Op. cit., ~ 220.)

La conjoncture a une influence très considérable sur le prix des produits des mines, et ceci stimule la spéculation

:1: Voir ^WAGNER, Fin. II, 2. Au tl. ~~ 76, :l.O'i, !08, :155, et Georg von

FALCK, Lehre von de1· Shenerüber, wëiltzung :1.882, p. 206.

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à se livrer à un jeu effréné et à rendre la variation des prix encore plus . considérable, tant que les mines restent la propriété de sociétés par actions et sont exploitées par elles. La perturbation du marché peut être produite, en outre, par. la découverte de mines nouvelles, et par l'ou ver-·

ture de moyens de communication plus perfectionnés, aussi par l'entente de tous les producteurs~ d'une matière aussi indispensable à l'industrie que le charbon, par exemple, grâce à laquelle ils pourraient imposer aux consommateurs les prix du monopole. Les tentatives d'accaparement des produits des mines de métaux, même si elles n'aboutissent pas, produisent des crises, même des krachs sur plusieurs places. La législation pénale s'est montrée jusqu'ici impuis- sante à atteindre, même après coup, les fauteurs de ces désordres financiers. L'exploitation des mines par l'Etat, du moins d'une partie d'entre elles, est un moyen préventif contre ce mal ; elle ferait supporter les bonnes et les mauvaises conséquences de la conjoncture à la même per~

sonne fictive, à la société que l'Etat représente. L'Etat assu- rerait aussi une exploitation plus régulière et plus étendue de tous les gisements miniers.

En outre, l'Etat peut faire bénéficier ses ouvriers de toutes les institutions de patronage qui ont pour but de relever les conditions morales, intellectuelles, hygiéniques et matérielles des ouvriers occupés dans un établissement. L'Etat pour- rait ainsi donner l'exemple de patron modèle, même en né- gligeant quelquefois son intérêt financier. Lorsqu'il s'agit d'aliéner une mine appartenant à l'Etat, celui-ci devrait tâcher de la faire tomber entre les mains d'une société coopérative de production plutôt que de la laisser échoir à une société par actions ^{1 .}

:1.. Voir WAGNER, F. 1., 3. Aufl., § 2L

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Si ces raisons ne sont pas suffisantes pour demander la reprise de toutes les mines par l'Etat, elles doivent au moins être prises toutes en considération, lorsque la question d'aliéner les mines lui appartenant déjà se pose.

Il n'est pas très difficile de voir que les principaux incon- vénients provenant de l'exploitation des chemins de fer par l'Etat se manifestent avec la même intensité lors de l'ex- ploitation par les grandes compagnies. Celles-ci deviennent facilement très puissantes et forment de véritables ((Etats dans l'Etat», qui sont capables d'imposer arbitrairement leurs conditions aussi bien au public qu'au personnel d'ex- ploitation. Ainsi à ceux qui craignent qu'un trop grand nombre d'employés ne tombent sous la dépendance de l'Etat, on peut répondre que la domination que les compagnies exercent sur leurs subordonnés n'a pas moins d'inconvé- nients généraux, et n'est guère moins intolérable à ceux qui ont à la subir. Si l'on craint l'arbitraire de l'Etat, il ne faut pas au moins oublier que le contrôle parlementaire et la responsabilité ministérielle sont des garants assez sùrs, que le véritable intérêt général ne sera jamais tout à fait oublié. Du reste, sans le contrôle gouvernemental et parle- mentaire, l'égoïsme, les abus et le bon plaisir des compa- gnies ne connaîtraient plus de bornes. Les diverses voies ferrées se font rarement concurrence entre elles, et les compagnies peuvent fixer les plus hauts tarifs possibles. Si la concurrence existe entre deux lignes appartenant à des compagnies différentes, elle peut être écartée par la fusion en une seule compagnie.

Il ressort même de certaines objections qu'on a faites contre les chemins de fer de l'Etat, que celui-ci peut ~li­

miner les inconvénients plus grands encore, résultant de

3

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l'exploitation par les compagnies privées; qu'il peut surtout restreindre le champ de la spéculation qui met souvent les intérêts individuels et collectifs à la merci de quelques com- pagnies par actions^1• De même par la création d'un domaine financier, l'Etat peut restreindre, dans le sens désiré, la puissance des grands capitaux privés et exercer sur ceux- ci un contrôle actif^2•

Le domaine de l'Etat a pour but surtout de lui fournir des ressources; mais, par l'aperçu sommaire que nous ve- nons de donner des questions ((sociales», qui peuvent s'y rattacher, il résulte que l'intérêt fiscal de l'Etat ne doit pas seul être pris en considération.

L'Etat se charge de certains services publics pour les- quels sa compétence exclusive est hors de doute; mais il se fait rétribuer d'une façon qui ressemble à l'échange. Toutes les fois qu'un particulier profite d'un de ces services, l'Etat lui fait payer la valeur de l'avantage qu'illui accorde, ou bien se fait rembourser le montant des frais. Mais le prix que le particulier avance en échange du service rendu, peut dé- passer ou ne pas atteindre la valeur ou Je coùt de ce der- nier. Il y a ici de l'échange, une perception d'impôt ou une dépense pure. Cette ta.ration spéciale (Gebühr oder specielle Steuer) se différencie des ressources qui provien- nent du domaine parce qu'ici l'Etat se charge d'un service ou d'une entreprise pour répondre à sa mission, et, s'il y a un véritable échange, les deux prestations ne sont pas forcément équivalentes entre elles. L'Etat fixe uni- latéralement et d'autorité les conditions de l'échange et le

:1.. Voir WAGNER, F. 1, 3. Autl., ~~ 27~, 276.

2. WAGNER, F. 1, 3. Autl .. , ~ 2~9.

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revenu qu'il peut se procurer ainsi est un revenu de droit public. D'un autre côté, ce n'est pas un impôt proprement dit, qui par sa nature même n'a rien de commun avec l'échange.

La différence n'est pas dans le mqde de perception, mais dans _le principe. Les taxes spéciales sont intéressantes à étudier, justement parce qu'elles constituent une combinai- son des principes du droit privé et du droit public; elles nous permettent de voir toute la différence qui existe entre les deux principes ainsi rapprochés l'un de l'autre. Le. ca- ractère général de Pimpôt proprement dit apparaît avec plus de relief à côté du principe spécial de réchange. Dans queUe mesure et dans quels cas l'un de ces deux principes l'emportera sur l'autre, ou si le second doit tout à fait cé- der la place au premier. ce sont des questions qu'on ne peut pas résoudre uniquement d'après des considérations finan- cières. Chacun de ces principes a une importance sociale différente, et chacun d'eux constitue un mode d'intervention dans les affaire·s économiques. Les considérations de cet ordre ne doivent jamais être perdues de vue. Elles doi- vent aussi être décisives lorsqu'il s'agit d'établir si l'Etat doit se charger d'un service, qui, d'après sa nature même, ne parait pas de sa compétence exclusive. On ne peut pas décider en se plaçant au point de vue financier seul, ·si l'Etat doit élargir son activité sur certaines branches, ni d'après quels principes il devrait y procéder. Ce sont les intérêts économiques et sociaux qui sont décisifs en cette matière, dans la limite toutefois des moyens dont on dis- posei.

L Voir WAGNER, F. 1, il. Aufl., ~~ 20!-205,208. F. Il, 2. Aufl. IV, Buch Kap. 1. u. IV.

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Disons, avant de passer aux impôts proprement dits, que les domaines et les taxes spéciales reçoivent une impor- tance sociale toute particulière du fait qu'ils peuvent ser- vir en lieu et place de l'impôt comme moyen de procurer . des ressources à l'Etat, toutes les fois que l'impôt aurait

des conséquences douteuses.

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PREMIÈRE PARTIE

LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE L'IMPOT ET SON~ ROLE SOCIAL

Les mêmes causes générales, c'est-à-dire la conception historiqve et organique de l'Etat et l'insuffisance de l'intérêt personnel comme principe d'organisation sociale, qui ont fait de la politique sociale un objet d'étude de la science économique, et qui ont fait qu'on

a

^{assigné à l'Etat~} la suprême collectivité, la mission de s'occuper de ce problème :ces mêmes causes n'ont pas pu tarder d'opérer un changement profond dans la théorie de l'impôt, comme elles avaient déjà contribué à la modification et à l'élargissement du but de la science des finances.

Nous venons de voir que des questions d'un intérêt so- cial ou économique général se posaient à propos des em- prunts publics, des ressources provenant des domaines et des taxes spéciales. On ne doit pas s'étonner que l'impôt qui est un mode de revenu le plus en harmonie avec. la

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nature publique, générale et coërcitive de l'Etat, ait suscité les préoccupations du même ordre, tout à fait étrangères au point de vue fiscal étroit.

L'impôt e~t de nos jours la principale source des revenus publics. Dans l'histoire, on ne l'a jamais considéré que comme un moyen de fournir les ressources nécessaires au Trésor. Mais il est facile de se convaincre que l'impôt a suivi l'évolution de l'idée de l'Etat. Dans l'Etat patrimonial il s'effaçait devant le domaine de la couronne ; il était voté exceptionnellement, pour une seule fois, par les villes et les provinces, et le plus sou vent en échange des libertés ou des prérogatives qu'on leur octroyait. Dans la période des Ordres, l'impôt était matière à contrat; les privilèges et les exemptions étaient innombrabJes et arbitraires. Ce n'est qu'avec l'Etat moderne, qui a proclamé la liberté et l'égalité devant la loi de tous, que la contribution aux dépenses de la communauté est devenue un devoir général.

De nos jours encore, la théorie et la pratique s'en ~iennent,

ou croient du moins s'en tenir, à cette conception pu- rement financière de l'impôt. Mais cela ne veut pas dire que l'évolution soit close, et qu'un progrès dans l'idée de l'Etat ne doive pas être immédiatement suivi par une modi- fication dans le même sens de la notion de l'impôt. Or, comme l'on ne conçoit plus l'Etat basé sur des principes rationnels et limités par eux à ne s'occuper que de la pro- tection juridique, et que son rôle civilisateur et . social est pleinement justifié et adopté en principe, une question se pose tout naturellement, c'est celle de savoir si l'impôt est propre à servir directement aux fins plus élevées de l'Etat, ou s'il doit continuer à n'être qu'un pourvoyeur du Trésor public.

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Lorenz von Stein (Finanzwissenscha{t, 3e éd. '1875, p. 310 et suivantes), proclame l'avènement d'une périod-e sociale dans l'histoire de l'impôt qui succède à la période (( bour- geoise>> (Staatsbürgerliche), comme celle-ci avait succédé à la période féodale ( Grundherrliche und Lehnsherrliche).

A.Wagner fait remarquer qu'à toutes les époques l'imposition remplissait indirectement un rôle social, et il demande que dans la dernière période, celle au début de laquelle nous assistons, la définition même de l'impôt contient sa nouvelle mission clairement exprimée.

En effet, il faut le remarquer, à toutes les époques de l'histoire l'impôt a joué indirectement un rôle social ; il a été toujours institué d'après les principes régnants en matière de l'organisation générale de la société. Le système des Ordres trouvait un appui solide dans les privilèges et les immunités fiscales.

Cette question sur le rôle de l'impôt nous montre le lien étroit qui existe entre la conception de l'Etat et l'institution de l'impôt. Vimpôtn'est évidemment qu'un instrument_, un moyen pour servir aux fins de l'Etat. En premier lieu, il doit lui fournir les ressources matérielles nécessaires. Mais il ne faut pas oublier que ce n'est pas là la seule source des revenus publics et qu'on ne doit y recourir qu'autant qu'il n'y a pas de· moyens plus appropriés à ce but. L'Etat, ayant toujours eu, et ayant toujours de plus en plus une mission organisatrice et sociale à remplir, il est hors de doute, qu'en théorie pure, rien ne l'empêche de subordon- ner les impôts, aussi bien que toutes les autres institutions publiques, à son but social. Pourtant, il y a lieu de se demander ici, dans quelle mesure la nature de l'impôt le rend propre à jouer un rôle social actif et efficace. Car