Ecole des Hautes Etudes en Sciences de l'Information et de la Communication

U N I V E R S I T E P A R I S – S O R B O N N E

E N A

Ecole des Hautes Etudes en Sciences de l'Information et de la Communication

Ecole Nationale d’Administration

Master Professionnel 2

année

Option : C

I

P

THEME

LA COMMUNICATION COMME OUTIL D’OPTIMISATION DES PERFORMANCES DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

CAMEROUNAISES : LE CAS DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS.

Sous la direction de

Madame Françoise BOURSIN, Professeur des Universités au CELSA Paris-Sorbonne

et

Monsieur Jean-Emmanuel PAILLON,

Délégué général à l’administration des ressources et des services, INRIA

Nom et Prénoms : AWOUMOU Jean Albert Bienvenu Promotion : Jean ZAY

Option : Communication des Institutions Publiques Soutenu le :

Mention :

Note du mémoire :

REMERCIEMENTS

La réalisation de ce travail a reçu l’appui multiforme de plusieurs personnes;

certaines pourront sans doute être oubliées dans l’énumération qui va suivre. De façon générale, je voudrais remercier sincèrement tous ceux-là, de près ou de loin, qui m’ont soutenu dans ces travaux; il s’agit de :

- Madame Françoise BOURSIN Professeur des Universités, Enseignante à l’Université Paris-Sorbonne-CELSA, qui, au-delà des enseignements de

communication, m’a fourni des orientations lors de nombreuses sollicitations que je lui ai adressées, et sans lesquelles ce travail n’aurait pas été accompli;

- M. Jean-Emmanuel PAILLON, (Délégué général à l’administration des ressources et des services, INRIA), pour l’ensemble des enseignements qu’il a pu nous

dispenser et qui m’ont aidé à effectuer ce travail;

- M. Fabrice LARRAT, responsable du pôle master à l’ENA, ainsi que Mesdames KIM Griffin et Sandrine BLAISON pour leur appui et leur disponibilité.

C’est ensuite l’occasion d’exprimer ma gratitude à toute ma famille, et

particulièrement à mon épouse Christiane, à mes enfants Emmanuel et Andréa, à mes frères et sœurs, pour tout ce soutien qu’ils m’ont apporté utile dans la réalisation du présent ce travail.

Enfin, je voudrais remercier tous mes collègues de la D.G.I. qui se sont mobilisés pour

m’aider à travailler sur un sujet, si éloigné géographiquement de l’ENA et dont l’apport

a facilité ces travaux.

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS……….02

SOMMAIRE………..……….03

INTRODUCTION GENERALE ………06



DEFINITIONS DES TERMES ET ECLAIRAGES SUR LE THEME.……….………...08



INTERETS DU SUJET. ………...11



PROBLEMATIQUE. ……….13



HYPOTHESES. ……….. …13



METHODOLOGIE………...14



PLAN………14

PREMIERE PARTIE

LA COMMUNICATION INTERNE COMME FACTEUR OPERATOIRE DE L’OPTIMISATION MANAGERIALE A LA DIRECTION GENERALE DES IMPÔTS DU CAMEROUN………16

INTRODUCTION. ………...17

CHAPITRE I : RATIONNALISATION DE LA COMMUNICATION INTERNE: VECTEUR D’AMELIORATION DU CADRE ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I………...17

I- SCHEMA ET MODALITES D’UNE COMMUNICATION INTERNE EFFICACE………17

A- FONCTIONS DE COMMUNICATION ET SITUATION DU CONTEXTE ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I………...18

1- Approche théorique des fonctions de la communication………18.

2- Contexte organisationnel de la D.G.I. et dispositif de communication actuel………..22

B- VERS UNE AMELIORATION DES FONCTIONS DE COMMUNICATION A LA D.G.I………26

1- Fonctions de communication interne et faiblesses du dispositif actuel de la D.G.I. ………...26

2- Pour des modes de communication interne porteurs de changements de la qualité managériale………...29

II- EFFETS RECHERCHES ET ENJEUX DIRECTEURS

………..34

A- AMELIORATION DE L’ENVIRONNEMENT SOCIOPROFESSIONNEL………..35

1- Un effet d'éviction sur les facteurs discriminatoires. ………..35

2- Un effet de redynamisation de la performance des services………35

B- AMELIORATION DE LA QUALITE DU MODELE MANAGERIAL. ………..37

1- Un indicateur qualitatif sur le management. ………37

2- Un outil de Contrôle sur l’organisation. ………37

CHAPITRE II: COMMUNICATION INTERNE : UNE CONDITION D’OPERATIONNALISATION DE LA COMMUNICATION EXTERNE. ………..39

I-

UNE TRADUCTION QUALITATIVE DE L’IMAGE DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPÔTS. ………..40

A- NOUVEAU CADRE DE REPERAGE DE L’IMAGE DE L’ADMINISTRATION FISCALE. ………..40

1- La communication externe est d’abord le reflet de l’image de l’organisation……….40

2- Une condition pour une convergence optimale des intérêts divergents………..42

B- REFLET DE LA COHERENCE ENTRE LES STRATEGIES DE LA D.G.I. ET LES ACTIONS OPERATIONNELLES. ……….42

1- La bonne organisation interne de la communication permet une meilleure connexion des services stratégiques aux structures opérationnelles… ………. ……..43

2- L'effet du feedback sur les stratégies et l’amélioration d’objectifs de la D.G.I………...44

II- CORPORETISATION DE LA FONCTION COMMUNICATIONNELLE ET PORTEE SUR LES MISSIONS DE LA D.G.I. ………...45

A- RESPONSABILISATION COLLECTIVE DE LA FONCTION DE COMMUNICATION. ………..45

1- La D.G.I. comme un corps communicant. ………45

2- La communication: un outil d’action pédagogique collective. ………...46

B- PORTEE DE CE MODELE DE COMMUNICATION SUR LES PRINCIPALES MISSIONS FISCALES. ………..47

1- Un nouveau paradigme de gestion fiscale. ………..47

2- Visualisation du nouveau modèle de fonctionnement des services

d’assiette……….48

CONCLUSION PARTIELLE. ……….. …………51

DEUXIEME PARTIE

LA DYNAMIQUE DE COMMUNICATION EXTERNE FACE A CERTAINS FACTEURS D’INHIBITION. ……….54

INTRODUCTION. ………54

CHAPITRE I : LA COMMUNICATION EXTERNE EST UNE NECSSITE DONT LA MISE EN ŒUVRE ET LA REUSSITE SONT ENCORE COMPROMISES PAR DE NOMBREUX FACTEURS. ……….55

I- CONDITIONS D'UNE BONNE COMMUNICATION: ELEMENTS A PRENDRE EN COMPTE DANS UN CONTEXTE DE REFORMES INACHEVEES...55

A- CIBLES ET STRATEGIES. ………...55

1- Pour une communication par objectif : Personnes ou groupes visés………...56

2- Pour une communication de performance: approche globale et différenciée.……….57

3- La prise en compte de la globalité du système. ………...60

B- L'AMELIORATION DE LA COMMUNICATION EXTERNE: UNE EXIGENCE DE SERVICE PUBLIQUE.………...61

1- Du principe classique de la communication du service public………… ……...61

2- Une nécessité de management par objectif. ………...64

II- FACTEURS D’INHIBITION DE LA DYNAMIQUE COMMUNICATIONNELLE A LA D.G.I………...67

A- FACTEURS TECHNIQUES ET SOCIOCULTURELS. ………...68

1- Absence de cadre socio-juridique et institutionnel. ……….68

2- Facteurs socioculturels et structurels. ………71

B- FACTEURS ECONMIQUES ET POLITIQUES. ………76

1- Entraves socioéconomiques. ……….76

2- Barrières sociopolitiques. ………77

CHAPITRE II- PERSPECTIVES D’ AMENAGEMENTS CORRECTIFS POUR UNE COMMUNICATION DE MEILLEURE QUALITE A LA D.G.I. ……….80

I- APPROCHES MANAGERIALES CORRECTIVES. ……….…….80

A- CONSTRUCTION D’UN CADRE STRATEGIQUE STRUCTUREL. ……….81

B- POUR UNE REELLE DYNAMISATION DE LA COMMUNICATION INTERNE………..82

1- La mise sur pieds d’un cadre de mobilisation simultanée de tous les leviers managériaux. ………..82

2- Pour un réaménagement réaliste des conditions de travail des agents fiscaux……….……… 83

C- UNE PROJECTION PLUS OPTIMALE DE LA FONCTION FISCALE. ……….84

1- Pour une intégration des champs d’intervention plus innovants. ……….. … ... ;84

2- Approche évaluative des stratégies de communication: source permanente des services publics de meilleure qualité. ………..85

II- CONDITIONS POLITIQUES D’AMENAGEMENT DU CADRE DE COMMUNICATION DES ADMINISTRATIONS FISCALES CAMEROUNAISES………86

A-NECESSITE DE CONSTRUIRE UN CADRE JURIDICO-INSTITUTIONNEL GENERAL DANS LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CAMEROUNAISES………...86

B-NECESSITE D’UNE AUTONOMIE DE GESTION. …….……….88

C-POUR UNE DEPOLITISATION DES MODES DE RESPONSABILISATION ES CADRESADMINISTRATIFS.………...89

CONCLUSION PARTIELLE. ………...91

CONCLUSION GENERALE. ………... ;92

BIBLIOGRAPHIE………95

ANNEXES………97

RESUME………103

.

INTRODUCTION GENERALE

La communication dans les administrations publiques est devenue, depuis les processus de re-définition des missions des Etats dans les années 1980 à travers le monde, un instrument privilégié d'ajustement des relations entre les usagers et l'Etat;

parties d'une exigence déontologique classique de service publique, les administrations (publiques) se sont de plus en plus converties aux modes de management tirés du secteur privé. Du principe déontologique, on est passé ainsi à une obligation stratégique et existentielle, ne reposant plus seulement sur le paradigme informationnel, mais sur une logique communicationnelle tenant à la place de plus en plus importante accordée aux usagers du service public. Le Cameroun n'est pas en marge de cette dynamique; après les programmes d'ajustements structurels (1988 à 2006)

, le paysage économique s'est métamorphosé pour tenir compte de la loi du marché, les exigences démocratiques et citoyennes gagnent de plus en plus du terrain, le monde s'est considérablement ouvert et les échanges culturels et technologiques se sont enrichis, les cadres administratifs se sont améliorés. Dans cet environnement, l'administration camerounaise doit trouver d'autres modes managériaux, plus efficaces pour son action, plus adaptés pour l'optimisation des conditions de travail de ses agents et plus légitimes pour mobiliser à son soutien tous les autres acteurs. Le cas particulier de l'administration fiscale est intéressant, dans la mesure où, gérant une attribution de souveraineté qu'est l'impôt, elle ne peut plus se contenter que de ses prérogatives de puissance publique; elle doit aussi soigner ses relations avec les citoyens. D’abord parce que le secteur informel

représente encore

1 Le Cameroun à adopté son premier programme de redressement économique généralement appelée Programme d’Ajustement Structurel en septembre 1988 (Benoît KETCHEKMEN sources : Etudes

statistiques/BEAC, 1990 article n°168, P 3-17) avec le FMI (Fonds Monétaire International); plusieurs fois réaménagée, elle a abouti à l’admission du Pays sous régime de Pays Pauvre très Endetté en atteignant le point d’achèvement de l’initiative PPTE en avril 2006; ce qui a contribué à un allègement substantiel de sa dette extérieure vis-à-vis des bailleurs de fonds publics.

2 Au Cameroun, des tentatives de définition du « secteur informel» faites par de nombreux analystes restent approximatives ou partielles et omettent d’intégrer des éléments essentiels qui caractérisent de tout temps le secteur informel tels que: la rudimentarité et l’insuffisance des moyens d’exploitation, un circuit d’activités (financements et exploitation) très court et sommaire, un schéma d’exploitation imprévisible et difficilement appréhendable par le cadre institutionnel. En revanche, la non déclaration d’une activité (absence d’un N.I.U. -P.

ALAKA ALAKA P. 187-188)) ne confère pas le caractère informel à une activité économique. Ensuite, la définition de « secteur organisé » suivant les règles institutionnelles est par ce fait même hors du champ de l’informel).

Pour Prosper BACKANY YETNA-Economiste statisticien, Consultant- Banque mondiale (Secteur informel, fiscalité et équité, l’exemple du Cameroun), le critère de «entreprises individuelles ayant un faible niveau d’organisation» recèle déjà une forte charge explicative de ce concept (cf. AFRISTAT 1990 ; Hanley et al, 2006 ; HUSSMANS et al, 1990). Mais l’auteur retombe dans le dérapage évoqué ci-dessus qui postule que toutes les

près de 52% du P.I.B.

, et que l'Etat ne dispose pas suffisamment de moyens d'information pour appréhender convenablement ce pan économique; il est nécessaire que les autorités modifient leur logique d'action, afin non seulement d’appréhender cette dimension de l’économie, mais surtout d’établir un véritable lien entre la Direction Générale des Impôts (D.G.I.) et les usagers de façon générale. Ensuite, l’enjeu d’attractivité du territoire national et de compétitivité économique impose désormais à la D.G.I. une commande qui ne s’arrête plus à la seule dimension de collecte les ressources de l’Etat; mais elle doit œuvrer également dans la simplification et la facilitation des procédures administratives. Le besoin d'un changement de mode managérial place alors au centre du dispositif la nécessité de dépasser la seule dimension informative de l’administration pour se rendre accessible et couvrir tout le champ de la communication.

Depuis le décret n° 2005/119 du 15 avril 2005, la «Direction des Impôts» est devenue D.G.I. Elle fait partie intégrante de l'organigramme du ministère évoqué ci- dessus; son changement de dénomination relève plus d'un effet de mode que d'un changement organisationnel réel

, puisqu'elle ne dispose ni d'autonomie juridique ou financière, ni d'une flexibilité managériale dans son fonctionnement interne. Dans son organigramme, la D.G.I. dispose d’une cellule de l’information et de la communication dont les attributions recouvrent lesdites matières. Il ne s’agit pas ici de traiter de la communication sous l’angle de ce service; L’étude de notre thème portant sur « la communication comme un outil d’optimisation des performances des administrations publiques camerounaises: le cas de la D.G.I. » rentre dans le champ du management et vise à appréhender la communication comme un compartiment du mode managérial et dépasse les dimensions informationnelle et institutionnelle.

 DEFINITIONS DES TERMES ET ECLAIRAGES SUR LE THEME.

Définition des termes. Les termes principaux figurant dans notre thème sont : «

entreprises ne disposant pas de N.I.U. relèvent du secteur informel. Le même schéma de raisonnement avait été suivi par la Commission des réformes fiscales de 1994 et puis par l’AFD (Agence française de

Développement dans son rapport publié en mai 2006 sur « La formation professionnelle en secteur informel » (P.14).Benoît MOUGOUE, lui, le définit comme « secteur de la débrouillardise» (CIPRE, septembre 2010.

3 La structure économique du Cameroun reste fortement dépendante du secteur informel avec une contribution au PIB de l’ordre de 52% et de 91,4% d’emplois. Sources : Institut Nord-Sud/CANADA 2010.

4 L'impôt au Cameroun: Contribution à l'étude d'un dysfonctionnement administratif. Pierre ALAKA ALAKA, Harmattan, 2009-P.181. L’auteur propose la création d’une «Direction Générale des Impôts»

avec la particularité d’être autonome à l’image de l’administration fiscale ghanéenne par exemple.

communication», «outil», «optimisation», «performances». En plus, nous essaierons de donner aussi à chaque fois de donner des explications sur certains termes qui sont fortement liés au sujet tels : «communication publique», «information».

- Communication. Selon le dictionnaire Petit Larousse de poche (édition 2011-P.162), le substantif «communication» vient du verbe «communiquer» qui signifie

«transmettre», «faire partager», «être en relation», «faire connaître quelque chose au public». A partir de ces syntagmes verbaux, on peut retenir que la communication est

«l’action de communiquer», «de partager», «de mettre en relation … ».

Selon le dictionnaire Larousse illustré (édition 2012-P. 240), la communication désigne aussi « un message transmis », un « exposé devant un groupe », « l’action d’établir une relation avec autrui ».

Selon le dictionnaire des sciences humaines, PUF, 2006-P.168, « la communication est un processus social». « Elle désigne toute interaction sociale à travers un message. Cela sous-entend une relation entre un émetteur (E) qui envoie un message (M) à un récepteur (R) à travers un canal».

Selon Thierry LIBAERT, (2005-P. 5), « la communication est un processus d’écoute et d’émission des messages et des signes à destination de publics particuliers ».

- Communication publique. «La Communication publique est la communication formelle qui tend à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique, ainsi qu’au maintien du lien social, et dont la responsabilité incombe à des institutions publiques ou à des organisations investies de missions d’intérêt collectif

».

- Outil : ce vocable désigne, selon le petit Larousse illustré, 2005 « tout instrument de travail ». Cet aspect permet de mieux éclairer le précédent, dans la mesure où la communication n’est qu’un objectif apparent ou intermédiaire, du fait qu’elle facilite l’atteinte d’(autres) objectifs finaux. Elle est donc en réalité plus une stratégie qu’un objectif.

- Optimisation. Selon le petit Larousse sus évoqué (édition 2012) ce vocable désigne un processus, et provient de l’adjectif « optimal » qui signifie « l’état le plus favorable ».

Cela sous-entend qu’il existe une pluralité d’états ou de niveaux qualitativement

5

Selon P. ZEMOR, La communication publique, PUF Que sais-je?, 2008 P.5

accessibles en fonction de l’usage que l’on fait d’un ensemble de variables dont les actions combinées produisent des résultats classables du moins bon au meilleur. Nous pensons donc que l’action publique est menée dans un contexte analogue, où le choix des instruments ainsi que les modes de combinaisons de ceux-ci peuvent produire des résultats variables.

- D.G.I. : c’est l’acronyme de Direction Générale des Impôts, service du ministère camerounais des finances (voir missions en Annexe I). Elle dispose d’une batterie d’instruments pour ces missions, et la communication en fait partie.

- Performance : selon le dictionnaire Larousse sus cité, la performance désigne une

«réussite remarquable», «un exploit» ; elle désigne aussi des « possibilités optimales en données chiffrées ». Suivant la version Larousse illustrée, 2012-P. 806, «la performance est le résultat obtenu dans l’exécution d’une tâche». Dans l’étude qui est la nôtre, nous sous-entendons que la performance est le résultat d’une stratégie menée et dont les objectifs sont clairement et préalablement définis et (relativement) évaluables. Il s’agit donc ici d’indexer la performance sur les différentes missions dévolues à la DGI en tenant compte du caractère quantifiable des unes et de la dimension non quantifiable des autres en entrevoyant autant que possible, des modes d’évaluations adaptés pour ces dernières.

- Administration publique. La définition qui est retenue de l’administration publique ici est une définition organique de structure relevant de la collectivité publique, organisée et fonctionnant suivant les règles de droit public et surtout guidée dans son action et ses intérêts par les considérations d’intérêt général.

Analyse morphosyntaxique. Si nous adoptions une posture plus affirmative, la reformulation de notre sujet pouvait aussi se dire de la façon suivante : «la communication est un outil d’optimisation de performances des administrations publiques…. ». Cette dernière formulation permet de constater qu’il y a une structure elliptique dans notre formulation originelle, laquelle nous évite l’emploi du verbe « est » et nous impose plutôt la conjonction « comme » ; cette nouvelle formulation nous donne une phrase complète dans laquelle le complément apparent «un outil d’optimisation des performances à la DGI » joue en réalité une fonction de description similaire à celle d’un syntagme adjectival qui serait attribut du nom « communication».

Il en découle que les rapports établis par «comme» entre les deux parties de notre

sujet permettent de comprendre que la nature de la «communication», en soi, n’est pas d’optimiser forcément les performances particulières de la DGI, mais que nous lui rattachons cela, plutôt comme un objectif (intermédiaire) de facilitation du management.

Délimitation du sujet. Ce sujet est prioritairement envisagé comme lié à une stratégie de management; la communication ne sera pas analysée ici comme une variable d’ajustement exceptionnelle ou occasionnelle que l’on mobilise pour des circonstances ponctuelles. Elle n’est pas non plus envisagée sous l’angle du seul service ou cellule de l’information et de la communication, dans la mesure où nous ne la considérons pas comme détachée du reste des stratégies de la D.G.I. De même, elle transcende l’approche administrativiste et autoritariste de simple transmission unidirectionnelle des messages des autorités pour les usagers. Il s’agira d’envisager l’administration fiscale comme un «corps communicant» face à la nécessité de dépasser la logique de simple administration, pour une logique de management fiscal. Le cadre d’analyse reste donc bien celui de la Direction Générale des Impôts (D.G.I.-services centraux et déconcentrés) qui constitue ici notre administration de référence. Nous n’avons pas pour ambition de nous attarder longuement sur son dispositif actuel de communication, dont la logique reste fortement dominée par l’évènementiel, mais d’entrevoir des innovations probables qui permettraient de mieux comprendre le fonctionnement de la sociologie fiscale afin de mieux préparer et affiner les stratégies de mobilisation durable des ressources publiques. Les volets de communication interne et de communication externe restent au cœur de notre analyse et nécessitent des clarifications, ainsi que la mise en lumière des différentes relations qui devraient les unir.

• INTERETS DU SUJET. «La communication comme outil d’optimisation des

performances des administrations publiques camerounaises: le cas de la D.G.I. »

présente d’abord un intérêt managérial. En effet, il s’agit dans la présente étude de

comprendre déjà s’il existe des relations suffisamment cohérentes entre les actions de

communication et les stratégies de management à la DGI. De plus, au cas où cette

relation existerait, il serait question de comprendre les variations qualitatives pouvant

se produire dans les modes managériaux de la DGI du fait d’une amélioration du cadre

communicationnel. En second lieu, la deuxième justification est d’ordre académique

dans la mesure où, il existe très peu d’études dans le domaine de la communication

des administrations publiques au Cameroun; et celles de ces études qui ont abordé le concept de communication publique sont restées dans la confusion en assimilant, pour la plupart, la communication à l’abondance d’informations. L’intérêt, au demeurant modeste, pour nous, reste dans la présente analyse d’éviter cette approche, qui en fait, démontre bien que, même si de nouveaux concepts sont rentrés dans les sciences du management

, la culture dirigiste et le paradigme informatifs n’ont pas significativement cédé le terrain au sein des administrations du Cameroun. En outre, il serait intéressant d’étudier ce thème qui se situe au carrefour de plusieurs disciplines;

le défi étant d’être capable de changer d’angle d’appréciation de façon régulière, afin d’analyser des phénomènes qui relèvent de plusieurs champs d’études à la fois et qui s’enchevêtrent. C’est sans doute cet aspect qui fait que, jusque-là, la thématique sur la communication au sein des administrations publiques, et plus précisément à la D.G.I. reste encore insuffisamment traitée. Troisièmement, au plan institutionnel, il n’existe pas au Cameroun un cadre juridique général contraignant les administrations publiques à communiquer encore moins structurant le processus de cette communication. Les cadres légaux et/ou réglementaires lorsqu’ils existent, restent parcellaires, spécifiques à certaines administrations et visent de façon générale à informer les citoyens, soit spontanément soit à leur demande. Si l’appréciation de communiquer reste de l’ordre de l’opportunité de la part des responsables publics dans ce cas, il s’agit donc pour nous de comprendre aussi les ressorts d’une telle entreprise, dans ce contexte. Enfin, il serait intéressant de voir dans quelle mesure, une administration de souveraineté comme la D.G.I. devrait sortir de cette logique classique pour se comprendre comme une variable d’ajustement aux enjeux de compétitivité, dans un monde où les meilleures administrations contribuent désormais à attirer des capitaux flottants et à la promotion de l’investissement domestique et étranger sur leurs territoires. Les études des grands cabinets prouvent depuis près de deux décennies que la structure des relations entre les administrations (fiscales en particulier) et les usagers est déterminante pour la préservation de la compétitivité économique

; la qualité de ces relations passe alors inévitablement par une logique

6 Henry MINTZBERG, Le management : voyage au cœur des organisations, Editions EYROLLES 2011- 703 pp.

L’auteur remet en discussion le débat sur la scientificité des études de management en considérant que même si le management relève des méthodes organisées, l’on ne peut systématiser son étude ; car une bonne proportion des actes des manageurs relève plutôt de l’intuition et donc difficilement analysable objectivement.

7 De nombreux rapports annuels (depuis celui de Transparency International en 1997, et puis depuis près d’une décennie, ceux de «Doing Business» de la Banque Mondiale) ne manquent pas d’épingler à chaque fois le Cameroun pour cette dimension de la gouvernance. Par exemple, «Doing business » classe le Cameroun au

communicationnelle bien soignée.

• PROBLEMATIQUE. Le sujet nous amène à reconsidérer la communication comme un instrument de travail permettant, au-delà de l’information procurée aux usagers, d’établir et de nourrir un véritable lien social entre ces derniers et l’administration fiscale. Ce lien n’étant qu’une stratégie, cette analyse se focalise sur les meilleurs résultats qui pourraient être tirés de ladite stratégie. La performance induit un effort de renforcement de capacités par un meilleur usage des outils de communication pour obtenir le rendement le plus favorable du service fiscal auprès des usagers et des autres administrations. L’interrogation qui en découle est donc de savoir: dans quelle mesure peut-on envisager la communication comme un instrument permettant d’atteindre durablement les meilleurs résultats dans les différentes missions conférées à la Direction Générale des Impôts au Cameroun? En d’autres termes, comment pourrait-on parvenir à une meilleure dynamique de communication constituant un véritable levier d’action pour, non pas seulement la mobilisation de l’impôt, mais aussi l’atteinte des meilleurs résultats dans la réalisation des différentes fonctions prises en charge par la D.G.I.? Afin de mener à bien cette analyse, nous envisageons par la suite trois hypothèses qui constituent notre canevas de démonstration.

• HYPOTHESES. D’abord, vue sous l’angle interne, la communication pourrait constituer un matériau nécessaire pour la construction d’un véritable corps fiscal et pour induire des améliorations qualitatives dans les processus de management: la communication améliore le mode managérial et engage l’ensemble du personnel à l’effort en vue de l’atteinte des objectifs dévolues à la D.G.I.(Hypothèse 1); ce préalable rend plus aisées les politiques menées sous-forme de missions vis-à-vis de l’extérieur:

ainsi, la communication renforce l’effet attendu des politiques fiscales sur les usagers- partenaires de l’Administration fiscale (Hypothèse 2). Si la communication est un outil essentiel dans l’amélioration de la qualité des services fiscaux au Cameroun, elle reste un élément dont la pleine réalisation, à long terme, nécessitera la mise sur pieds d’autres mesures: l'amélioration de la gouvernance par un usage efficient de la communication exige un dispositif d'accompagnement multiforme (Hypothèse 3).

• METHODOLOGIE. L’approche méthodologique restera fortement systémique,

171è rang sur 183 en 2010 sur la base des critères relatifs au climat général des affaires.

dans la mesure où le cadre d’étude est fondé sur des relations entre acteurs envisagées comme un système ; le sens d’une communication juste ne saurait donc faire fi de ce cadre ; en plus, la méthode fonctionnaliste pourrait bien être également mobilisée, dans la mesure où c’est bien en termes de fonctions que la communication est questionnée ici, qu’il s’agisse d’aide à la mobilisation des finances publiques, ou même d’instrument de régulation sociale (légitimité-démocratie-droits humains- solidarité nationale…).

Pour ce qui est des outils de recherche, nous nous appuierons sur des outils documentaires en support physique ou numérique, des grilles de lecture sur les questionnaires élaborés à cet effet et présentés aux populations (focus group) concernées par le présent champ d’étude (personnels de la DGI ainsi que des contribuables), des entretiens avec toutes personnes pouvant nous guider dans cette analyse. De même, vue les différentes relations qui se nouent entre disciplines différentes du fait de notre thème, l’approche restera fortement pluridisciplinaire et mobilisera des analyses de sociologie (des organisations, politique, fiscale), de sciences juridiques, politiques, de management et de communication (linguistique, sémiotique, stylistique).

 PLAN. Afin de conduire notre analyse vers la nécessité d’enrichir l’organisation par des outils de communication efficaces pour la réalisation des missions dévolues à la D.G.I., nous envisagerons une étude structurée en deux parties. La première servira pour un bref parcours théorique des fonctions de la communication, suivi de l’exposé du système d’organisation actuel de la communication à la D.G.I., avant d’envisager la présentation du nouveau modèle d’organisation de la communication sous un angle systémique (PREMIERE PARTIE). La seconde partie, elle, portera sur la nécessité et la mise en œuvre d’un tel dispositif dans un contexte socio économique et culturel particulier ainsi que des logiques et mesures d’accompagnement diverses qui pourraient être envisagées pour revêtir un tel système d’une envergure plus globale de gouvernance (DEUXIEME PARTIE).

Le choix de ce plan en deux partie, qui est plutôt proche de la méthodologie juridique

et se justifie d’abord par des exigences de forme; en effet, la consistance de la seconde

partie, construite sur une seule hypothèse (éclatée en deux sous-hypothèses) permet

de d’équilibrer la structure globale de notre analyse. Dans un plan à trois parties (où

chaque hypothèse constituerait une partie, les première et deuxième hypothèses seraient tellement moins denses qu’elles donneraient l’impression d’être disproportionnées comparées à la troisième hypothèse qui constituerait la troisième partie. Du point de vue du fond, la première partie construite sur les deux premières hypothèses se justifie par le fait que ces dernières sont fortement reliées; puisque la première est une présupposée de la seconde. Il est donc apparu cohérent de les mettre dans une même partie afin de maintenir la fluidité et la continuité de l’analyse.

PREMIERE PARTIE

LA COMMUNICATION INTERNE COMME FACTEUR OPERATOIRE DE

L’OPTIMISATION MANAGERIALE A LA DIRECTION GENERALE DES IMPÔTS DU

CAMEROUN.

INTRODUCTION.

L’organisation et la gestion actuelles de la communication à la D.G.I., par la cellule de l’information et de la communication, est l’émanation d’une logique de fonctionnement de l’administration sur un modèle directif. La communication est encore, dans la culture administrative camerounaise, considérée comme un outil laissé à la seule gestion du spécialiste, et le responsable de la communication considéré comme un magicien que l’on sollicite par moments dans des situations particulières.

C’est la logique de l’information qui est la règle générale ici. La gestion de la communication, à la D.G.I., s’est diversifiée considérablement depuis une dizaine d’année, dans ses cadres de transmission des informations de l’administration vers les usagers (presse, colloques, journées portes-ouvertes, etc.), mais sans changer forcément le sens de la relation entre les deux parties.

«L’information est un processus de transmission unidirectionnelle des messages»

; la multiplication des rythmes de transmission, même à l’infini, ne procure pas à l’information la pleine dimension reconnue à la communication, puisque cette dernière dépasse l’aspect unidirectionnel et se présente comme un processus de circulation des messages ou informations des uns vers les autres et vice-versa. C’est donc à partir du moment où la dimension d’émission à sens unique des messages se double d’une logique d’échange mutuel entre les différents acteurs que la communication prend toute sa place.

Considérer la communication comme un moyen contribuant à l’amélioration des performances de la D.G.I. requiert de comprendre les dispositions permettant de créer un véritable lien entre cette administration et les usagers; il s’agit au préalable d’analyser le modèle d’organisation interne de communication, le mieux en même de faire émerger une unité fonctionnelle, mais aussi de transformer collectivement les agents de cette administration en un véritable corps communicant. Ce préalable d’organisation interne des circuits et cadres de communication permet de construire une base identitaire et organisationnelle à partir de laquelle l’administration fiscale pourrait envisager la projection efficace de son action à l’extérieur. Dans cette partie,

8« L’information est une relation unidirectionnelle. Elle englobe à la fois la fourniture passive d’informations, qui résulte d’une demande des citoyens, et les mesures actives de diffusion de l’information auprès des citoyens ». Etudes OCDE. Des citoyens partenaires : information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques-2011.

seront démontrées les deux premières hypothèses envisageant la construction d’un cadre de communication interne performant comme un élément fondamental et préalable (H1), permettant à l’administration fiscale de faire avec efficacité ses projections de stratégies et d’actions de communication auprès des usagers (H2). La présente analyse vise à mettre en lumière les conditions et éléments permettant de créer cette unité organisationnelle à la D.G.I., dans un contexte où cela est plus que requis (CHAPITRE I) ; ensuite, il s’agira de mettre en exergue la contribution que cette dynamique est susceptible d’engendrer dans le processus d’amélioration durable de la mobilisation des ressources publiques et de façon générale sur les missions dévolues à la D.G.I. (CHAPITRE II).

CHAPITRE I : RATIONNALISATION DE LA COMMUNICATION INTERNE:

VECTEUR D’AMELIORATION DU CADRE ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I.

L’organisation de la communication interne requiert un ensemble d’éléments nécessaires pour la régulation du cadre socioprofessionnel ; il s’agit de dispositions particulières permettant d’optimiser l’accès et la gestion généralisée des informations utiles à la vie de l’organisation interne, afin de rendre celle-ci durablement performante (II). La mise en ouvre d’un tel dispositif procède d’une assimilation du cadre théorique d’organisation des fonctions de communication au sein du groupe (I).

I- SCHEMA ET MODALITES D’UNE COMMUNICATION INTERNE EFFICACE.

Il existe un lien réel entre une organisation et la façon dont la communication y est gérée. Plus le système est bien organisé, plus la régulation de la communication tendra vers l’optimum. La recherche d’un cadre de communication interne performant à la D.G.I. exige préalablement que soit fait un bref exposé du contexte organisationnel de cette administration, ainsi qu’un parcours théorique des fonctions de la communication.

A- FONCTIONS DE COMMUNICATION ET SITUATION DU CONTEXTE ORGANISATIONNEL DE LA D.G.I.

Le contexte des administrations fiscales au Cameroun permet aussi de rendre

compte de l’organisation actuelle des circuits de communication s’y rapportant; mais

une approche théorique préalable des fonctions de la communication s’avère

nécessaire et appréhendable comme outil d’étalonnage d’un système en quête de performance.

1- Approche théorique des fonctions de la communication.

La communication repose sur des cadres théoriques permettant de guider les différentes trajectoires qu’elle peut prendre dans sa mise en œuvre. Le parcours succinct de l’approche analytique de ces cadres constitue un préalable pour une compréhension plus aisée des fonctions de communication dans l’environnement interne d’une organisation.

a- Cadre général

De nombreuses théories ont contribué à l’approche analytique de la communication. Il s’agit pour l’essentiel des études faites dans le domaine des sciences physiques et transposées dans des analyses de communication; l’on peut citer à ce titre les théories de l’information de SHANNON et WEAVER, les théories cybernétiques (ou des sciences de contrôles de systèmes), de WIENER

qui, ayant dépassé l’approche linéaire de la communication proposée par les premiers, intègrent la même année, et pour la première fois, la notion de « feedback » dans le circuit de la communication. Ainsi, l’émetteur n’est plus un simple personnage passif subissant les effets de la communication.

Des études relevant de la sociologie politique avec notamment l’approche empirico- fonctionnaliste d’Harold LASWELL en 1927 et reformalisées en 1948

se résument en ces propos : « qui dit quoi, à qui, par quel canal, et avec quels effets ?

». Ce qui permet de ressortir les aspects liés au contenu des messages, aux effets recherchés, aux personnes visées, aux stratégies utilisées et aux médias ou supports mobilisés.

9. Norbert WIENER( 1894-1964) formalise dans le modèle de communication le principe de feedback ou

rétroaction dans son ouvrage intitulé «cybernetics or control and communication in the animal and the machine (1948)» Claude SHANNON (1916-2001) ingénieur électricien et mathématicien (ancien étudiant d’Albert EINSTEIN et, plus tard, de Norbert WIENER au M.I.T.) et Warren WEAVER (1896-1978) était un mathématicien philosophe de la communication. Les deux publient un ouvrage intitulé «Théories mathématiques de la communication» (1949). Cités par François HEINDERRYCKX, Une introduction aux fondements théoriques de l’étude des médias, Liège, CEFAL-Sup., 2002.

10 Harold LASSWELL (1902-1978) est un socio politologue américain. Il publie en 1927, un ouvrage intitulé

«Propaganda techniques in the World War II», et en 1948, analyse la sociologie fonctionnaliste des médias

11 Cité par Aude RIOM, Thierry LIBAERT et Assaël ADARY, dans Toute la fonction de communication, Edition DUNOD, 2010, PP.5-10 (PP401).

Cependant, c’est avec l’Ecole de Palo Alto (Californie), dont l’un des leaders était Gregory BATESON, que les analyses de la communication vont revêtir une dimension résolument systémique ; le récepteur cesse d’être vu comme passif pour devenir, au moins, aussi important que l’émetteur. De plus, l’analyse du contexte commence aussi à prendre de la valeur au même titre que celle sur le contenu des messages.

Mais il faudrait attendre une trentaine d’années pour voir émerger les théories linguistiques de Roman JACOBSON

et la systématisation des fonctions du langage.

Selon lui, la communication permet de réaliser globalement six 06) fonctions au travers des six éléments (06) constitutifs de son circuit:

- La fonction référentielle. Elle est liée aux informations données et relatives à l’état des choses ou faits évoqués dans le processus de communication. Elle est donc liée au contexte du message;

- La fonction expressive ou émotive consiste en l’expression des sentiments, des émotions, des idées. Elle contribue à révéler l’état d’esprit des acteurs de la communication;

- La fonction conative consiste à produire des effets pouvant susciter la réaction sur le(s) destinataire (s);

- La fonction phatique porte sur le canal de transmission des messages et recherche la mise en relation, ou le maintien du contact entre l’émetteur et le récepteur tout en évitant que cette connexion ne se dégrade;

- La fonction poétique. Elle est centrée sur le message lui-même et porte sur la valeur expressive du contenu de la communication. Il peut donc s’agir d’effets stylistique ou toute forme de dominante littéraire attachée au message.

- La fonction métalinguistique est tout moyen par lequel les acteurs du circuit de la communication s’assurent qu’ils partagent les mêmes codes et peuvent se comprendre parfaitement.

Ces différentes théories peuvent se regrouper globalement en trois volets : les théories des communications de masse, dans lesquelles se rangent les études

12 Roman JACOBSON dans Essai de linguistique générale, Editions Minuit, 1981 ; cité par Philippe CABIN et Jean- François DORTIER dans La communication : état des savoirs Editions Sciences Humaines 2008, P.8 (PP.412)

d’Harold LASWELL par exemple; les théories de communication interpersonnelle où se range l’Ecole de Palo Alto, et enfin les théories linguistiques dans lesquelles l’on peut regrouper les analyses de Roman JAKOBSON et, avant lui, de Ferdinand de SAUSSURE (1857-1913).

Cette présentation schématique permet de comprendre mécaniquement quelles sont les interrelations qui se nouent entre les acteurs lors du processus communicationnel, ainsi que les flux qui se mobilisent à l’intérieur du circuit.

Cependant, elle ne rend pas totalement compte des différents faits sociaux qui structurent les relations entre les divers acteurs en présence ; par exemple, les relations d’hiérarchie, tous les éléments du contexte (immédiat ou différé), la plénitude des intentions des uns et des autres... La prise en compte et l’analyse approfondie de tous ces paramètres deviennent donc une exigence lorsqu’on veut donner un objectif à atteindre à l’outil communicationnel. De plus, en situation de communication interpersonnelle, il est plus aisé de produire des effets par cet échange de messages ; par contre, lorsque le circuit de communication concerne plusieurs acteurs (l’administration face aux usagers, par exemple), le nombre et la diversité de ceux-ci complexifient le processus et il devient très difficile, non seulement de fixer des objectifs homogènes, mais surtout de les atteindre. D’autre part, il s’avère nécessaire de s’assurer que les messages que les uns transmettent aux autres produisent ou non les effets souhaités ; les outils d’évaluation de tels effets apparaissent ainsi incontournables.

Ensuite, quelques remarques rapides, sur l’approche théorique des sciences de

la communication, permettent de ressortir le lien étroit qui existe entre la

communication et le fait social. En tant que fait social, la communication permet de

dépasser l’aspect lié à la simple transmission des messages d’une personne à une

autre, pour s’inscrire dans un processus de mise en relation interpersonnelle, intra-

organisationnelle ou encore intergroupe. Le lien social reste donc un élément de

premier ordre en communication. De plus, ces éclairages permettent de re-questionner

l’approche schématique de Roman JACOBSON (Essai de linguistique générale, 1981)

notamment sur l’acteur qui est à l’origine de la communication. En effet, il existe un

doute sur le fait de savoir si la communication commence réellement par l’émetteur,

étant donné que celle-ci est un processus qui, en principe, commence par la prise de

connaissance de l’adresse de l’acteur ou des personnes se trouvant dans le circuit

[informations générales sur le ou le(s) destinataire (s) à qui l’on s’adresse], d’une façon ou d’une ; la communication commence donc bien avant l’étape de l’émission des messages par l’émetteur. La phase de la prise de connaissance de l’adresse des destinataires constitue bien la phase d’écoute et de la « communication passive».

L’écoute s’effectue en amont, et reste le plus souvent immédiatement non perceptible;

néanmoins, elle fait partie du processus communicationnel et conditionne même la bonne émission des messages.

La communication dans ce cas est alors envisagée dans un circuit dans lequel l’action produit une réaction et vis versa : l’écoute engendre l’émission, cette dernière engendre ensuite un feedback qu’il faudra réintégrer dans le dispositif de communication, pour ensuite évaluer le fonctionnement dudit dispositif et faire des ajustements, le cas échéant. Le schéma de communication pourrait ainsi présenter plusieurs formes selon que l’on veut juste transmettre des informations, ou que l’on veut, en plus, faire changer ou interdire certaines attitudes ou encore inciter à l’adoption d’autres comportements. Ces processus exigent, à chaque fois, des stratégies et des outils adaptés dans ces cas complexes de nécessaire changement des comportements,

b- Approche théorique de la fonction de communication interne.

Selon Christian MICHON, «la communication interne, c’est l’ensemble des principes et pratiques qui permettent les échanges de messages, d’idées et de valeurs entre membres d’une même organisation»

. Elle est un déterminant essentiel du processus managérial et comprend plusieurs dimensions ou « impératifs:

-«L’impératif bureaucratique» ou «mécaniste». Il fait référence à tous les aspects matériels relatifs aux canaux et supports de messages à l’intérieur de l’organisation.

On peut intégrer dans cette dimension les vecteurs tels que le journal interne, l’affichage, notes de services, réunions d’information, etc.

-«L’impératif relationnel». Il est l’expression de la volonté d’instaurer un climat de communication avec effet sur les comportements du personnel et le besoin d’établir

13 Christian MICHON dans Management et communication interne: les six dimensions qu’il faut considérer.

Communication et organisation [en ligne], 5/1994, mis en ligne le 26 mars 2012.

http://communicationorganisation.revues.org/1713.

une relation harmonieuse entre les uns et les autres, et entre chaque agent et l’organisation.

-«L’impératif symbolique». Il se rapporte au besoin de donner une représentation collective à l’organisation à laquelle appartiennent, et au sein de laquelle, s’épanouissent les différents personnels; il s’agit de faire émerger les éléments et valeurs d’identification de l’organisation ainsi que le sens d’appartenance des individus au groupe.

-«L’impératif stratégique». C’est la représentation de la communication dans un sens visant à diriger, ou à contrôler et à maîtriser l’ensemble de l’organisation. Il s’agit aussi de faire converger les intérêts divergents vers une orientation collective voulue par la hiérarchie de l’organisation.

Il n’est pas évident d’établir de cloisons entre les quatre dimensions ainsi évoquées de la communication interne. En réalité, ces dimensions s’entremêlent et les structures matérielles (dimension bureaucratique) peuvent être constitutives d’une partie de la stratégie. Cependant, ce modèle permet de constater que la communication interne ici dépasse la dimension taylorienne et essentiellement productiviste de l’organisation. Il est donc intéressant de rapporter ce modèle au cadre de gestion actuel de la communication à la D.G.I. afin d’en dégager la trajectoire d’une possible amélioration de son cadre.

2- Contexte organisationnel de la D.G.I. et dispositif de communication actuel.

Pour une appréciation plus claire des administrations fiscales, du périmètre opérationnel de la présente étude, il est nécessaire de comprendre le fonctionnement et l’organisation de la D.G.I., ainsi que la façon dont la communication est appréciée et gérée.

a- Contexte organisationnel

La Direction générale des Impôts a connu de nombreuses réformes tant dans son organisation interne que dans ses relations avec les usagers. La reforme fiscalo- douanière de 1994

, la réforme de la TVA de 1999, celle de l’impôt sur le revenu des

14 La réforme fiscalo-douanière de 1994 avait porté sur l’allègement d’une charge fiscale pénalisante sur les contribuables de l’espace CEMAC, ainsi que l’harmonisation à l’extérieur de cet espace, du dispositif fiscal communautaire.

personnes physiques (IRPP) en 2004

, ont à chaque fois apporté des orientations dans la politique fiscale gérée par cette Institution. Celle-ci gère une équipe d’environ 4 803 agents (voir annexes) répartis entre les services centraux et extérieurs. Les personnels cadres, principalement des Inspecteurs et contrôleurs des impôts, et des agents contractuels (ces derniers étant plutôt affectés dans des services opérationnels localisés dans les dix régions que compte le Cameroun) contribuent au quotidien à la mobilisation des recettes fiscales et à la réalisation des différentes fonctions stratégiques

. La D.G.I. est l’organe institutionnelle ayant principalement la charge de la mobilisation des recettes fiscales; sa contribution aux recettes budgétaires de l’Etat n’a cessé au fil des ans de progresser au fil des ans

.

Cette Administration n’est pas autonome, malgré le fait qu’elle reste dirigée par un Directeur général ; celui-ci dispose d’un pouvoir marginal d’organisation des services mis sous sa responsabilité. Les affectations des cadres sont faites par le ministre des finances, mais les agents contractuels, eux, peuvent être mutés par décision du Directeur général. Ce dernier a donc sur lui la responsabilité des résultats, mais n’a pas le choix de ses moyens, ni même à proprement parler, celui de la configuration des équipes de personnels qui sont affectées aux différentes missions de la structure.

La gestion de la communication est assurée par la cellule de l’information et de la communication. Celle-ci, à l’image des autres cellules dans des ministères, est l’aboutissement d’une pratique née d’une circulaire du Premier ministre

. Du point de vue du droit administratif, ce document n’est pas un acte juridique, dans ce sens qu’il

15 Conférence sur la mobilisation des recettes fiscales dans les pays en développement Washington, 17-19 avril 2011. «La réforme de l’administration fiscale au Cameroun» Alfred BAGUEKA ASSOBO, Directeur Général des Impôts.

16 Ces fonctions figurent en annexe 1

17 Les objectifs de mobilisation des recettes fiscales par la D.G.I. se situaient en 2012 à 1200 milliards de F.C.F.A.

sur un total des recettes budgétaires attendues de 2571 milliards de F.C.F.A., soit 40% de recettes totales à mobiliser. Ses grandes missions stratégiques sont : l’assiette fiscale, le contentieux, le contrôle et la répression et le recouvrement en matière fiscale [Impôts, droits, taxes et redevances relevant de la compétence de la D.G.I.], le timbre et la curatelle, la préparation de la législation, des études et réformes fiscales. La communication des politiques et de la législation fiscale (voir annexes sur les missions de la D.G.I.).

10

Circulaire n°002/CAB/PM/du 23 juillet 1992, qui invitait à la création au sein des établissements

ministériels « des structures opérationnelles chargées des problèmes de communication, animées de

n’est ni créateur de contraintes juridiques, ni opposable aux tiers. De plus, il ne contient pas de stipulations d’organisation d’un service encore moins de droits d’accès à l’information du service public au profit des usagers. Plus loin encore, la loi sur la communication sociale de 1990 ouvre le droit d’accès à l’information aux seuls journalistes

. En principe, le droit sur la communication des informations gérées par les services publics ne concerne donc que quelques corps (journalistes et fonctionnaires investis de mission d’intérêt général) institutionnellement immunisés contre les barrières du secret professionnel.

b- Les éléments du dispositif actuel de communication à la D.G.I.

Au niveau global, de nombreux aménagements ont été faits depuis deux décennies au sein des administrations fiscales du Cameroun ; selon Anicet ABANDA ATANGANA

, ces changements dans le mode de gestion de l’information à la D.G.I.

revêtent globalement trois dimensions: «l’information sur les modalités des déclarations et de paiement des impôts et taxes, l’information sur le contrôle fiscal et la procédure de recouvrement, et l’information en matière de contrôle fiscal». Mais, cette vue semble simpliste et réductrice, dans la mesure où l’aspect sur la gestion de l’optimisation du coût fiscal est occultée

.

Ces «aménagements contenus dans la loi fiscale ont été accompagnés par le dispositif d’interlocuteur fiscal unique, des centres de gestion avec une approche segmentée de la population fiscale, de la professionnalisation de plus en plus poussée des modes de management des services opérationnels avec le perfectionnement et la rationalisation de la fonction de gestion».

De plus, l’on note la création de nombreuses plateformes informatiques de meilleure gestion et de collaboration entre certains services de la D.G.I. D’autres plateformes de communication entre la DGI et les contribuables existent, à l’instar des journées portes-ouvertes, des rencontres ponctuelles avec des groupes et lobbys notamment du Groupement Inter patronal du Cameroun (G.I.C.A.M.), de la SYNDUSTRICAM, de la O.N.C.F.C (Ordre National des Conseils

19 Loi n°90/052 du 19 décembre 1990 sur la communication sociale au Cameroun en son article 49 (1) et (2) confère aux journalistes le droit d’accès aux documents et informations administratifs.

20 Anicet ABANDA ATANGANA, Administration fiscale et contribuables au Cameroun, Harmattan, 2010, P.13.

21 Elle ne relève pas par exemple que l’information donnée au contribuable par le fisc peut aussi avoir pour finalité de donner au contribuable un outil fiable lui permettant d’orienter ses stratégies d’exploitation pour minimiser sa charge fiscal; l’exemple en la matière reste la procédure du rescrit fiscal.

22 Pr. Magloire ONDOA, L ‘Administration publique camerounaise à l’heure des réformes, Harmattan, 2010; P.26

Fiscaux du Cameroun).

Au Cameroun, il n’existe donc pas encore de dispositif juridique au sens d‘acte public contraignant, opposable à la fois à l’administration et aux tiers, et encadrant le devoir de communication de l’administration. La Cellule de l’information et de la communication actuelle, régie par les dispositions du décret n°2008/365 du 08 novembre 2008 mentionné ci-dessus, est chargée de:

- L’élaboration des procédures de communication entre les services de la D.G.I. ; - Assurer l’information des agents des impôts et du public ;

- Mettre à jour les données et informations des réseaux de communication électronique interne et externe de la D.G.I.;

- Veiller sur les relations entre la D.G.I. et les organes de communication ; - Assurer la confection et la diffusion des publications de la D.G.I.

La cellule de l’information et de la communication a pu contribuer à la création du journal «D.G.I. INFO» qui porte comme ambition de véhiculer l’information de l’Administration fiscale vers les citoyens et de mieux faire connaître celle-ci. De plus, un site internet dénommé www.impots.cm permet de rendre accessibles des informations d’utilité publique aux contribuables, et reste accessible aux personnels de la Direction. Au plan interne, le modèle organisationnel de la communication présente des figures contrastées: au siège de la Direction générale à Yaoundé, les différents services sont relativement équipés et couverts par un réseau internet et intranet. Par contre, les services extérieurs ne bénéficient pas de ces équipements et n’ont donc pas de système organisé et intégré d’accès sur internet encore moins d’intranet. La raison de cette situation reste le coût financier important que ces aménagements engagent

.

L’on peut constater rapidement que malgré cette série de missions, et des avancées ainsi réalisées, l’on est resté au stade de l’information de l’administration ou tout simplement de la stricte et basique communication institutionnelle et évènementielle, vis-à-vis des usagers; il s’agit donc ici d’un modèle de communication interne de type

23 Entretien téléphone obtenu avec un des agents du service de communication-D.G.I.

taylorien. Les actions ont contribué à améliorer relativement le management de l’information par sa densification ; cependant, les rapports entre l’administration fiscale et les usagers n’ont pas véritablement changé, dans la mesure où l’administration s’est efforcée d’imaginer les meilleurs services qu’elle puisse offrir aux usagers, mais sans réellement associer ceux-ci dans des processus de changement de leurs rapports. Il y a donc visiblement des améliorations unidirectionnelles de l’approche directive de gestion de l’information par la D.G.I.

B- VERS UNE AMELIORATION DES FONCTIONS DE COMMUNICATION A LA D.G.I.

Le processus d’amélioration du système de communication interne des administrations fiscales au Cameroun permet de ressortir les faiblesses du cadre actuel, dont les réaménagements, au regard des analyses théoriques, s’avèrent incontournables.

1- Fonctions de communication interne et faiblesses du dispositif actuel de la D.G.I.

La faiblesse du cadre de communication interne de la D.G.I. est le constat découlant d’un diagnostic exploratoire; un renforcement général du système interne apparaît nécessaire compte tenu de la contribution particulièrement productive qu’il peut apporter sur le fonctionnement et l’organisation des administrations fiscales camerounaises.

Le personnel de la Direction générale des Impôts constitue, en principe une microsociété; ce qui requiert un partage réel des valeurs fondées sur les principes d’excellence dans les rapports interindividuels, la formation d’un véritable lien social et une idée forte du service public. Ces fondements peuvent être créés, premièrement, sur la condition qu’il se développe collectivement, à l’intérieur des services fiscaux, le sentiment d’égalité entre agents; celle-ci commence par le fait que tous peuvent accéder également à toutes les informations disponibles concernant la vie de l’Institution. Or l’inégalité d’accès à ces informations comme, entraîne forcément la rupture du principe d’égalité et donc la naissance du sentiment de discrimination et de

24 Par exemple, sur le questionnaire envoyé aux contribuables interrogés dans la présente étude, seule une proportion de 15, 79,% estiment que le partenariat entre la DGI et les contribuables est réel.

marginalisation de certains personnels

. A titre d’exemple, les services fiscaux régionaux situés hors du siège de la D.G.I., ne sont pas du tout connectés au réseau des services centraux en ce qui concerne l’information. C’est forcément l’un des éléments pouvant expliquer le développement de l’individualisme et du cloisonnement structurel et fonctionnel des services; ce qui engendre de nombreux facteurs de dysfonctionnement interne.

Ensuite, l’opacité dans la gestion des circuits de décisions et d’informations peut susciter, au niveau des personnels, le sentiment (davantage pour ceux des services extérieurs) de subir la volonté de leurs leaders, ce d’autant plus que ces personnels sont rarement consultées sur quelques matières que ce soit lors de la prise de décisions. Le circuit de communication se trouve donc dans une situation de dysfonctionnement, et il devient difficile de savoir quelles sont les intentions réelles mobilisant le positionnement d’une autorité supérieure ou d’un subordonné. A titre d’exemple, la gestion de la mutuelle du personnel de la D.G.I. (M.U.N.D.I.) se fait sans que ledit personnel soit réellement consulté et sans qu’il sache clairement quelle est la vision réelle développée par cette structure ; de plus, un système opaque de distribution aléatoire de primes aux personnels et de contributions au budget de ladite structure, à partir des prélèvements faits sur ces primes, s’est établi d’autorité, alors même que l’immense partie des agents se sent en marge de la vie de cette plateforme.

De même, ce dispositif fondé sur la souscription d’assurance maladie pour les personnels ne reçoit presque pas d’évaluation sur la qualité du service dont bénéficie le personnel. Ce qui peut faire naître un sentiment de doute collectif et de soupçons généralisés, auxquels s’ajoute le fait que la source formelle d’informations de l’administration, étant défaillante, ne monopolise plus les flux de messages. Les circuits parallèles et informels de diffusion d’informations, deviennent de plus en plus la règle; par exemple, il n’existe quasiment pas d’informations accessibles sur les opportunités de formations continues du personnel, alors même qu’il existe un service [cellule de perfectionnement et de la formation continue] en charge des formations continues. C’est chaque agent qui, par intérêt personnel, se lance à la recherche des voies de formation ou de perfectionnement de ses ressources; et même, les opportunités rares de formations qui arrivent auprès des autorités centrales sont

25 87,5% des agents fiscaux interrogés estiment que l’égalité d’accès aux informations de leur administration n’est pas une réalité ici.

gérées de façon occulte, de telle sorte que seuls les personnels des services centraux en profitent : c’est donc la loi de proximité et des relations informelles qui déterminent le pouvoir d’accès à ce type d’informations. Dans un tel environnement, la rumeur et les supputations émergent aussi et arrivent à jouer tant bien que mal leur rôle

. Le manque d’objectivité, de continuité et d’efficacité dans le circuit de distribution et de redistribution des messages empêche alors à la hiérarchie d’avoir une maîtrise optimale sur le contrôle de l’organisation. Il y a comme un vide, une absence d’autorité organisatrice, et donc un sentiment d’absence de contrôle sur le personnel. La dilution du lien social, né des cohabitations mécaniques des divers membres des personnels, s’accélère et la solidarité s’évanouit.

Enfin, cette faiblesse dans l’aménagement du circuit de communication est grandement due au fait que les managers eux-mêmes n’ont pas conscience de l’impact de ces insuffisances structurelles dans le fonctionnement normal de l’organisation. L’une des causes en est qu’ils sont, pour la plupart, formés à des champs spécialisés (droit, économie, finances, ou même communication…), mais rarement sur des problématiques transversales. Cette difficulté empêche d’apprécier les réalités de l’organisation sous plusieurs angles simultanément. D’autre part, la culture administrative, ici, ne permet pas encore aux leaders d’intégrer la communication comme une stratégie facilitant la réalisation d’un service public de meilleure qualité; puisque cette logique de management est en fait une exigence démocratique et donc un mode culturel de gestion du service public qui n’est forcément pas la chose du monde la mieux partagée. La communication reste en réalité unidirectionnelle et généralement confiée aux techniciens de l’information (journalistes, consultants en communication) ; le manager ne se l’approprie pas comme facteur stratégique de l’organisation. Elle reste ainsi dominée par les paradigmes informationnels et évènementiels.

Du fait d’un déficit de contrôle de l’ensemble du cadre communicationnel, induit par l’absence d’un dispositif structuré d’échanges verticaux et horizontaux d’informations au sein de l’organisation, il naît une attitude de démotivation qui se répercute sur

26 Jean –Pierre LEHNISCH (dans, La communication de l’entreprise, Editions PUF. Que sais-je? 7^ème édition, 2011) démontre qu’en situation d’absence ou de faiblesse du dispositif de communication interne, il se développe des communications parallèles sous-forme de «bruits» qui ont un triple effet négatif: les sources parallèles

d’information arrivent à «s’attribuer une part de pouvoir», à «faire du catastrophisme» et « à faire dérégler la machine.. » PP. 25-27 (PP.127).