L'élu et son double Cumul des mandats et construction de l'Etat républicain en France du milieu du XIX ème au milieu du XX ème siècle

L’élu et son double

Cumul des mandats et construction de l’Etat républicain en France du milieu du XIX

au milieu du XX

siècle

Thèse pour le doctorat de science politique

Guillaume M

Directeur

Gilles POLLET Professeur de science politique, Institut d’études politiques de Lyon Jury

Jacques COMMAILLE Professeur de sociologie, ENS Cachan

Jean GARRIGUES Professeur d’histoire contemporaine, Université d’Orléans

Olivier I^HL Professeur de science politique, Institut d’études politiques de Grenoble Didier R^ENARD Professeur de science politique, Université Lyon II

Pierre S^ADRAN Professeur de science politique, Institut d’études politiques de Bordeaux

Décembre 2003 - Volume I - 18 décembre 2003

« Mais quel dieu es-tu, comment te décrire, Janus à la double forme ? »

Ovide, Les Fastes. I-III, Paris, Collection des Universités de France, 1992, (traduction de R. Schilling), 1- 89.

Remerciements

La thèse doit beaucoup à celles et ceux qui l’ont suivie et qui m’ont aidé à la mener à bien, au CERAT.

Je tiens d’abord à remercier mon directeur, Gilles Pollet, pour la confiance et le soutien attentionné qu’il m’a accordé durant ces années de recherche et d’écriture.

Ma gratitude va aussi à Olivier Ihl qui a suivi de près mes travaux à l’IEP de Grenoble et dont le bon conseil a accompagné la préparation de cette thèse.

Il faut également remercier Mme Dupasquier, directrice adjointe des archives du journal Le Monde, Mme Bénédicte Rougé, directrice des archives du Sénat et son collègue M. Jean-Louis Corgier, M. Coste du Service informatique du Sénat, Mme France Guérin, de l’INED, Mme Arlette Schweitz du Centre d’Histoire Contemporaine de la Sorbonne, ainsi que l’ensemble du personnel de la Bibliothèque et des Archives du Sénat, des Archives de l’Assemblée nationale et du Fonds Dauphinois de la Bibliothèque municipale de Grenoble pour leur disponibilité et l’aide qu’ils ont pu m’apporter dans le travail d’enquête.

Toute ma reconnaissance va ensuite à Dominique Anglès des Archives de l’Assemblée Nationale pour son amicale et attentive collaboration, la simplicité avec laquelle il a accepté de partager les données qu’il a patiemment collectées sur les députés. Le travail doit beaucoup à l’obligeance avec laquelle il a toujours répondu à mes requêtes.

Elsa Guillalot, Nathalie Dompnier, Anne Verjus, Marie Virat, Jacques Lejeune et Luc Bronner ont accepté de participer à la relecture du manuscrit. Qu’ils en soient chaleureusement remerciés !

Cette recherche s’est nourrie des échanges nombreux et stimulants et de la grande complicité nouée avec Renaud Payre. L’entreprise n’aurait peut-être pas abouti sans son amical et indéfectible soutien.

Mais la thèse doit plus encore sans doute à celles et ceux qui l’ont indirectement supportée, mes proches, et en premier lieu Mélanie, à qui elle est dédiée.

Sommaire

Introduction ...7

Jalons ...63

PREMIERE PARTIE : L’IMPOSSIBLE CODIFICATION DU CUMUL DES MANDATS...78

Chapitre Premier : La reproduction républicaine du système de cumul (1871-1893) ...89

A - La recherche des mandats locaux au « parti républicain » ... 91

B - La conservation d’un système de monopolisation non-réglementé (1871-1876) ... 112

C - Entre contestation et défense républicaines du cumul (1876-1883) ... 139

Chapitre 2 : Contestation et défense du cumul au temps de la République radicale (1893-1919) ...171

A - Démissions et enracinement électif local des radicaux ... 173

B - La convergence des intérêts partisans autour du cumul (1876-1901) ... 190

C - Intérêts partisans ou réformisme parlementaire (1902-1914) ? ... 217

Chapitre 3 : Conversions socialistes, occultation corporatiste et objectivation politique du cumul (1919-1940) ...245

A - Stabilisation et appropriation socialiste du cumul ... 247

B - Codification des incompatibilités et occultation du cumul ... 272

DEUXIEME PARTIE : UNE REGLE DU JEU POLITIQUE REPUBLICAIN ...298

Chapitre 4 : Règles pratiques et professionnalisation ...303

A - L’aménagement des conditions pratiques du cumul ... 306

B - Spécialisation élective, carriérisme et confusions auto-réglementaires ... 324

Chapitre 5 : Règles électorales et notabilisation ...369

A – Libre régulation du cumul et représentation d’intérêts ... 371

B - La reproduction républicaine du système notabiliaire ... 393

Chapitre 6 : Règles administratives et centralisation ...441

A - A la recherche de l’administration territoriale républicaine... 444

B - La construction politique d’un rôle de médiateur ... 460

Conclusion ...509

Annexes ...533

Sources et bibliographie ...724

Abréviations

AN : Archives nationales Ch.Dep. : Chambre des députés Ass.Nat. : Assemblée nationale SO : session ordinaire

SE : session extraordinaire

JO, Doc.Parl. : Journal Officiel, Documents parlementaires JO, Deb.Parl. : Journal Officiel, Débats parlementaires ARSS : Actes de la recherche en science sociale RFS : Revue française de sociologie

RFSP : Revue française de science politique

RDP : Revue du droit public et de la science politique en France et l’étranger RPP : Revue politique et parlementaire

CM : conseiller municipal Adj : adjoint

CMP : Conseiller municipal de Paris M : maire

CA : conseiller d’arrondissement

PCA : président de conseil d’arrondissement VpCA : vice-président de conseil d’arrondissement CG : conseiller général

PCG : président de conseil général VpCG : vice-président de conseil général CR : Conseiller régional

PCR : président de conseil régional VpCR : vice-président de conseil régional D : député ou représentant

S : sénateur ou pair CL : chef-lieu

CLC : chef-lieu de canton CLA : chef-lieu d’arrondissement CLD : chef-lieu de département

- Les abréviations utilisées pour désigner les mandats électifs sont reliées les unes aux autres par un trait d’union. Par exemple S-CG correspond à sénateur-conseiller général ; D-M-CG correspond à député-maire et conseiller général, etc… .

- Les principaux dictionnaires biographiques utilisés sont cités en abrégés (ex : Robert et Cougny (1890)).

- Les articles de presse sont cités avec le numéro de la page et une lettre correspondant à la colonne du début de l’article (ex : Le Temps, 10 septembre 1871, 1F).

« On compte dans les deux Chambres une telle quantité de maires, de conseillers municipaux, de conseillers d’arrondissement et de conseillers généraux, qu’à chaque instant, nos honorables collègues se trouvent appelés à Bordeaux ou à Marseille par un devoir pressant et retenus au Palais Bourbon par un devoir non moins impérieux. […] Ce cumul transforme un député en personnage tout-puissant. Comme député, il a barre sur le ministre ; comme président du conseil général, il a barre sur le préfet ; comme maire d’une grande ville ; il est indépendant et souverain dans son administration. Tout passe par lui, tout dépend de lui. La multiplicité de ses mandats le rend indéracinable.

Ce citoyen d’une démocratie assume en lui plus de pouvoir qu’aucune aristocratie ne pourrait lui en donner. »

Jules Simon, « Mon petit journal », Le Temps, 6 août 1892, 2D

« Contrairement à ce qu’on pourrait croire en tenant le regard fixé sur certains processus de monopolisation qui se déroulent sous nos yeux, le régime démocratique n’est nullement incompatible avec le monopole comme tel, il ne présuppose nullement l’existence d’un vaste champ livré à l’exercice de la libre concurrence. En réalité le régime démocratique présuppose une organisation monopolistique très élaborée. »

Norbert Elias, La Dynamique de l’Occident, Paris, Calmann-Lévy Agora, 1990 (1939), p. 39

« Il est certain que toutes les sciences auraient intérêt à marquer plus scrupuleusement les axes sur lesquels sont situées les choses dont elles s’occupent… 1° l’axe des simultanéités, concernant les rapports entre les choses coexistantes, d’où toute intervention du temps est exclue et 2° l’axe des successivités, sur lequel on ne peut jamais considérer qu’une seule chose à la fois, mais où sont situées toutes les choses du premier axe avec leurs changements. Pour les sciences travaillant sur les valeurs, cette distinction devient une nécessité absolue. Dans ce domaine, on ne peut mettre les savants au défit d’organiser d’une façon rigoureuse sans tenir compte des deux axes, sans distinguer le système des valeurs considérées en soi, de ces mêmes valeurs considérées en fonction du temps. »

Ferdinand de Saussure, Cours de linguistique générale, Paris, Payot, 1979 (1916), p. 115-116

Introduction

Bordeaux, samedi 8 novembre 1969. Le directeur de l’Institut d’Etudes Politiques accueille les participants d’un colloque consacré aux « facteurs locaux de la vie politique nationale ». Le professeur Albert Mabileau commence par remercier l’Association française de Science politique et la Fondation nationale des Sciences politiques pour le soutien apporté, dans la préparation des travaux et l’organisation des rencontres, au Centre d’Etude et de Recherche sur la Vie Locale. Le colloque est un « baptême » pour ce jeune laboratoire fondé en 1967

. C’est également la première étape d’un programme de recherche initié par Marcel Merle, au moment de céder sa place à la direction de l’IEP

. Les premières enquêtes commencent juste avant le premier tour des élections législatives de 1967, mais la succession des événements politiques nationaux bouleverse et retarde leur synthèse. Après plusieurs ajournements, liés aux péripéties gaulliennes

, la réunion se tient finalement le week-end des 8 et 9 novembre à Bordeaux. Elle rassemble une cinquantaine de participants sur quatre séances consacrées aux structures de la vie politique

1 L’expression est de l’auteur. Mabileau Albert, « Avant-propos », in Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux de la vie politique nationale, Paris, Pédone, 1972, p. 15.

2 Les récentes et successives disparitions de Marcel Merle et d’Albert Mabileau au printemps 2003 rapprochent, s’il en est besoin, ces deux agrégés de droit public, figures importantes de la science politique française, qui se sont succédées à la tête de l’IEP de Bordeaux, spécialistes, l’un des relations internationales, l’autre du système local.

3 A propos du printemps 1968, Albert Mabileau écrit : « A ce moment d’ailleurs, les colloques dans l’Université avaient pris une allure improvisée et portaient sur tout autre sujet… » (Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux…op. cit., p. 16.) La crise passée, le comité préparatoire fixe la date du colloque au printemps 1969. En avril « un malencontreux référendum » et la démission de de Gaulle conduisent cependant les organisateurs à reporter la manifestation au 15 juin. La politique nationale entrave une fois encore le projet puisque cette date est finalement retenue pour le second tour des élections présidentielles.

locale, au personnel politique local, aux comportements des électeurs dans les scrutins locaux et enfin, à plusieurs études rétrospectives de la question depuis la Monarchie de Juillet. Les séances sont présidées par François Goguel, président de l’Association française de Science politique et Jean Touchard, secrétaire général de la Fondation nationale des Sciences politiques. Une quinzaine d’interventions ouvrent d’importants échanges auxquels participent, entre autres, les politologues Alain Lancelot, Georges Lavau, Pierre Birnbaum, Jean Leca, Jean-François Médard, les sociologues Pierre Grémion et Jacques Lagroye, et les historiens Odile Rudelle, Georges Dupeux, André-Jean Tudesq ou encore Eugen Weber

. Ainsi sont rassemblés une grande partie des universitaires qui vont contribuer à faire du local un objet politique légitime dans les années 1970 et 1980. Ainsi commence surtout, pour nous, le travail d’objectivation du phénomène du cumul des mandats électifs dans les sciences politiques, juridiques et historiques.

La demie journée consacrée aux « attaches locales du personnel politique national s’appuie sur trois contributions, dont la première, signée de Jean-François Médard, est consacrée à « la recherche du cumul des mandats par les candidats aux élections législatives sous la Cinquième République

». Jeune maître-assistant de l’IEP de Bordeaux, l’auteur y dégage les grandes lignes d’un questionnement politologique sur le cumul, à partir d’une hypothèse centrale selon laquelle, le mandat local est un atout dans la compétition électorale législative.

A partir d’une enquête sur les mandats locaux des candidats et des élus aux élections législatives de 1958, 1962, 1967 et 1968, il montre qu'un candidat élu local a plus de chance d’être élu qu’un candidat non élu local et qu’il existe une surprime aux candidats en cumul de mandats locaux du type maire-conseiller général. Il souligne également l’usage traditionnel du mandat local comme « tremplin » électoral dans le cadre du

permettant de stabiliser les carrières dans le cas des trajectoires inversées. Jean-François Médard décrit en outre les logiques électorales de superposition des circonscriptions législatives, cantonales et municipales et des processus d’accumulation de légitimité sur les territoires à la plus forte concentration démographique

. Le maire urbain et le conseiller général d’un canton englobant une ville moyenne apparaissent ainsi comme les meilleures positions dans l’accès au mandat législatif. Toutefois le mieux placé reste le président du conseil général. L’auteur montre encore que l’importance des candidats élus locaux dépend surtout de la politique d’investiture des

4 Ibid., p. 7-14.

5 Médard Jean-François, « La recherche du cumul des mandats par les candidats aux élections législatives sous la Ve République », in Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux…, op. cit., p. 139-167. Elle est suivie d’une intervention de Jean-William Lapierre consacrée aux campagnes électorales et de deux contributions portant sur les professions de foi des députés d’Odile Rudelle et Marcel Merle.

6 « Lorsqu’un élu local se présente aux élections législatives, il obtient proportionnellement beaucoup plus de voix dans sa circonscription locale, commune ou canton que dans le reste de sa circonscription législative ; pour peu que sa circonscription locale soit de population suffisante, le surplus de voix qu’il obtient en tant qu’élu local grâce à sa cote personnelle, peut suffire à faire pencher la balance en sa faveur. » Ibid., p. 145.

partis et du niveau d’implantation locale de ces machines : plus l’implantation est forte, plus le poids des élus locaux candidats est élevé. Les « parachutages » apparaissent enfin, à la fois comme un signe de nationalisation de la vie politique locale, quand il s’agit pour les électeurs d’avoir un maire bien placé à Paris, et comme une trace de la localisation de la vie politique nationale, quand le cumul des gaullistes par exemple, « accroît les chances de survivre à De Gaulle

. »

L’intervention donne lieu à une importante discussion. Comme rapporteur général de la séance, Georges Lavau détaille une série de questionnements supplémentaires : il regrette d’abord que la part des « cumuls non cumulatifs » qui caractérise les députés élus locaux en dehors de leurs circonscriptions n’ait pas été évoquée et que le cas des sénateurs n’ait pas été abordé. Il évoque ensuite « l’effet de tradition » de cette règle du jeu et les logiques de conformité dans la définition du rôle de représentant

. Selon lui, la nouveauté du phénomène du « parachutage » et du « cursus honorum inversé » demande, en outre, à être vérifiée par les historiens

. Mais François Goguel insiste pour sa part sur la pression de l’opinion contraignant le député d’accepter la mission supplémentaire d’un mandat local, parfois contre son gré, afin de ne pas entamer ses chances de réélection

. Il en veut pour preuve la figure tutélaire de Michel Debré, sénateur-maire de Montlouis (Indre-et-Loire), élu conseiller général d’Amboise en 1956. L’évocation de Debré n’est pas innocente. Goguel rappelle la publication, en mars 1955, dans la

. Parlementaire et maître des requêtes au Conseil d’Etat, Michel Debré avait alors utilisé cette tribune académique pour développer son programme de réforme du système parlementaire français. Il avait proposé une étude politique et critique du « gouvernement d’assemblée », qu’il condamnait, et dont la première des trois grandes caractéristiques était précisément, le cumul des mandats

.

7 Ibid., p. 158.

8 « Puisque cette règle existe en France depuis un temps très lointain et qu’elle est considérée par tout le monde comme allant de soi et comme étant la norme politique, n’entraîne-t-elle pas de ce seul fait une attente de conformité : les parlementaires vont assez naturellement rechercher un mandat local non seulement pour les avantages de carrière électorale qu’ils en attendent, mais parce qu’ils se sentent des représentants « incomplets » tant qu’ils n’ont pas conquis aussi un mandat local ; les élus locaux, de leur côté, considèrent également, puisque la règle existe, qu’il est normal de compléter leur ascension politique par la conquête supplémentaire d’un mandat national. » (Lavau Georges, « Présentation », in Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux…, op. cit., p.

128.)

9 Georges Lavau avance deux explications au phénomène contemporain : il est selon lui devenu plus facile de percer comme parlementaire que de se faire une place dans les sous-systèmes locaux « abrités », où les mouvements d’opinion sont plus faibles. Il existe en outre un « code de convenances » dans les systèmes politiques locaux selon lequel, « à moins d’une crise grave de ce système, il est considéré comme bienséant de ne pas forcer le destin, de ne pas précipiter les choses, d’attendre d’être sollicité et d’être appelé à succéder à un élu local parvenu au terme de sa carrière. » (Ibid., p. 13.)

10 Goguel François, « Discussion », in Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux…, op. cit., p. 162.

11 Michel Debré, « Trois caractéristiques du système parlementaire français », RFSP, 5-1, janv.-mars 1955, p. 21-48.

12 Outre le cumul des mandats, Michel Debré caractérise le système parlementaire français par la multiplicité des commissions permanentes et le vote des absents par procuration implicite. Il complète le tableau en évoquant la disparition du droit de dissolution et l’absence de mode de scrutin majoritaire favorable aux grands partis.

L’objectivation d’une pratique

En 1955, le cumul des mandats était une pratique politique courante, largement acceptée et oubliée de l’histoire institutionnelle et juridique. L’article du sénateur-maire avait marqué le passage de la question du « double mandat » dans le champ de l’analyse de la science politique.

Avec cette publication, Michel Debré avait fait transiter l’objet « cumul des mandats » de l’espace de la contestation parlementaire à celui de la réforme justifiée par une expertise politologique

. En 1969, ce texte constitue encore l’essentiel des références analytiques sur le cumul. Citer Debré à Bordeaux, c’est donc rappeler le point de départ du travail d’objectivation du phénomène en science politique. C’est surtout, à l’image de Debré, envisager le cumul des mandats dans ses causes et ses conséquences, inséparablement politiques et administratives

.

Do politics matter ?

Négliger l’interprétation de la recherche du cumul des mandats dans le cadre du système politico-administratif, voilà ce qui est reproché à Jean-François Médard. Le chercheur bordelais ne fait pas référence à l’article de Debré. Il inscrit son objet dans une démarche scientifique basée sur une enquête empirique. Il cite essentiellement les travaux sociologiques et historiques de Matteï Dogan, qui s’impose depuis 1953 comme le spécialiste de la sociographie du personnel parlementaire de la Troisième République

. Les réflexions de ce chercheur sur la stabilité du personnel républicain, le scrutin d’arrondissement et la faiblesse des organisations recoupent en partie les considérations de Debré, mais Dogan néglige la question du pouvoir local. En s’en inspirant, Médard privilégie donc une interprétation du cumul comme instrument électoral et comme facteur de stabilisation des carrières.

L’essentiel des critiques qui lui sont adressées concerne donc tout ce que Debré évoque à propos de la « centralisation » et des tutelles. Parmi les participants au colloque, la question des carrières apparaît alors moins pertinente que celle des systèmes politiques. Lavau émet des doutes sur la fonctionnalité simplement électorale du cumul et propose de reconsidérer le phénomène plutôt comme un instrument de contrôle politique continu de réseaux de relations et d’influence départementaux, en dehors des périodes de renouvellement. Influencé par la problématique

13 Ces développements sont nourris d’importantes ambitions constitutionnelles. Il sont très proches des réflexions proposées par André Tardieu en 1937. (Tardieu André, La Révolution à faire, Tome 2, La profession parlementaire, Paris, Flammarion, 1937, p. 27-28.)

14 Michel Debré présente en effet le phénomène comme un héritage de la Monarchie de Juillet consolidé par la Troisième République. La faiblesse des organisations partisanes, la centralisation administrative et l’absence d’indemnité municipale constituent d’après lui les trois principales causes de son développement. La paralysie des tutelles, l’esprit de clocher, le cautionnement de la centralisation et l’affaiblissement de la fonction parlementaire en sont les conséquences. (Ibid., p. 22-27.)

15 Sans traiter directement de la question du cumul, Matteï Dogan souligne l’importance du rôle des fonctions locales dans des filières de la carrière parlementaire. (Dogan Matteï, « La stabilité du personnel parlementaire sous la Troisième République », RFSP, 1-2, avril-mai 1953, p. 319-348 ; « Changement de régime et changement de personnel », in Le référendum de septembre et les

systémique, Lavau poursuit en relativisant le « désir personnel du candidat » et en soulignant l’effet d’offre du milieu local

. Il fait encore remarquer que le parlementaire est plus souvent perçu comme un élu local que comme une figure nationale

. Le mandat cantonal n’en fait pas automatiquement un leader national. Inversement le député-maire entretient d’intenses relations avec les autorités administratives locales et nationales. Dans les grandes agglomérations, il peut apparaître comme une figure nationale.

Plus qu’aux considérations de Debré, ces remarques font en réalité référence au débat amorcé dans le cadre de la première séance du matin, consacrée aux structures locales. Pierre Grémion, jeune chercheur au CNRS rattaché au Centre de sociologie des organisations, vient d’y présenter les résultats d’une enquête menée sous la direction de Michel Crozier, sur les transformations du système politico-administratif local à partir de la mise en place des institutions régionales de 1964. A propos de la structuration du pouvoir départemental, l’auteur opère une distinction entre les départements ruraux, où le pouvoir s’articule autour du couple préfet/sénateur-président de conseil général et les départements urbains, où le député-maire apparaît comme le pivot du pouvoir local, en vertu d’une double légitimité bureaucratique et charismatique

. Les développements de Grémion consacrés aux cumulants prolongent, d’une certaine manière, dans le champ de l’analyse sociologique, les observations pratiques émises par Michel Debré à propos des effets du cumul par rapport à la centralisation et au fonctionnement des tutelles. Mais le chercheur revendique une rupture épistémologique par rapport au droit et à la « science administrative »

. Pierre Grémion participe alors au programme de recherche défini en 1964 par Michel Crozier, à la fondation du CSO et mis en œuvre dans une enquête sur l’administration face au changement

. En collaboration avec Jean-Pierre Worms, il cherche à

élections de novembre 1958, Paris, A. Colin, 1960, p. 241-279 et « Les filières de la carrière politique en France », RFS, 8, 1967, p. 468- 492.)

16 « Le sous-sytème politique local a le désir d’avoir des circuits d’influence plus complets et pense qu’il est bon que le personnage qui représente la population locale et qui intercède auprès du parlement et des administrations centrales soit également celui qui puisse intervenir auprès des échelons de décision locaux. Les dirigeants de ce milieu n’ignorent pas en effet qu’il y a des interactions et des communications intenses entre les différents niveaux, qui sont extrêmement solidaires, tout en étant parfois rivaux. » (Lavau Georges, « Présentation », in Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux…, op. cit., p. 130.)

17 Le député-conseiller général peu assidu aux séances de l’Assemblée nationale a pour seule particularité parmi les élus locaux, d’être spécialisé dans l’accomplissement d’un certain nombre de tâches de représentation du système politique local auprès de l’échelon parisien.

18 Il s’appuie alors sur un rapport récent : Grémion Pierre, La structuration du pouvoir au niveau départemental, Paris, CSO, CNRS, 1969. A la demande de Jean Touchard, Pierre Grémion précise la définition du « député-maire charismatique » : il attribue ce rôle aux personnalités qui parviennent à représenter non seulement leur ville, mais l’ensemble du département, voire même de la région et modifient à leur profit l’équilibre des pouvoirs attribués au préfet. Dans les départements ruraux, le sénateur-président du conseil général apparaît comme le cumul pertinent. Dans les zones urbanisées, c’est le député-maire qui polarise le pouvoir.

Les simples députés n’émergent que rarement dans la structure du pouvoir local. (Gremion Pierre, « Discussion », in Mabileau Albert (dir.), Les facteurs locaux…, op. cit., p. 94.)

19 Grémion Pierre, « Introduction à une étude du système politico-administratif », Sociologie du Travail, n°1, janv.mars 1970, p. 58.

20 Influencé par un séjour au Etats Unis où il découvre la littérature managériale, Michel Crozier publie Le Phénomène bureaucratique en 1964 (Crozier Michel, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1964) et fonde le Centre de Sociologie des Organisations, logé par le Club Jean Moulin et dont les recherches sont essentiellement financées par le Commissariat au Plan. Il y accueille dès le début des années 1960, trois chercheurs du CNRS : Jean-Pierre Worms, Pierre Grémion et Renaud Sainsaulieu, et plus tard Jean-Claude Thoenig. Voir notamment Crozier Michel, « Comment je me suis découvert sociologue. Réflexion sur un apprentissage qui ne sera jamais terminé »,RFSP, 46-1, février 1996, p. 86-87.

préciser la théorie des organisations administratives en proposant un modèle d’analyse des rapports entre le système politico-administratif et son environnement

. Celui-ci fait l’objet d’une publication en mars 1970

. Le sociologue y est très critique à l’égard de la science politique, accusée d’ignorer la notion de « local government » et de négliger les formes du pouvoir local dans l’Etat centralisé français.

De l’analyse critique de Debré aux travaux sociologiques de Médard et Grémion présentés à Bordeaux, on assiste ainsi à la fin des années 1960, à la construction d’un objet de recherche autour du cumul des mandats. La « découverte du local

» fait émerger la question au-delà des préoccupations réformatrices d’une science politique alors plus proche des « sciences de gouvernement » que d’une sociologie politique compréhensive

. Le phénomène n’est plus seulement une propriété du métier parlementaire et un facteur de dysfonctionnement du régime comme le soulignait Debré. Dans les démarches explicatives de Médard et Grémion, il devient un rouage des systèmes politiques locaux. Il est encore abusif de parler « d’objet scientifique » à propos du cumul. Tout au plus s’agit-t-il alors d’une question de science politique, qu’une série de travaux vont aborder incidemment, en différents endroits du champ académique, dans le courant des années 1970.

Il faut attendre 1979 pour voir publier un article portant directement sur le cumul des mandats, sous la plume d’un assistant de droit public à la Faculté d’Aix-Marseille

. La question est alors mise à l’agenda parlementaire de la majorité giscardienne. L’interdiction du cumul des mandats devient en effet l’une des clefs de la modernisation de l’Etat. Cette focalisation sur les logiques de polarisation et de notabilisation du pouvoir local apparaît alors comme l’aboutissement d’un important travail d’objectivation poursuivie en sociologie et en science politique à partir du début des années 1970.

Il importe de souligner la nette séparation des deux modèles d’interprétation repérés à Bordeaux en 1969 : l’un, très minoritaire, saisissant le cumul sous l’angle statistique, et observant les effets de cette règle électorale comme une variable des carrières parlementaires ; l’autre, plus prolifique, privilégiant la signification du phénomène et sa fonctionnalité dans le système politico- administratif. Parallèlement à l’actualisation des enquêtes sociographiques peu problématisées,

21 Ces recherches ont alors donné lieu à quatre publications : Grémion Pierre, La mise en place des institutions régionales, Paris, CSO, CNRS, 1966 ; Worms Jean-Pierre, « Le préfet et ses notables », Sociologie du travail, n°3, 1966, p. 249-275 ; Grémion Pierre, Worms Jean-Pierre, Les institutions régionales et la société locale, Paris, CSO, CNRS, 1968 et Grémion Pierre, La structuration du pouvoir…, op. cit.

22 Grémion Pierre, « Introduction à une étude du système politico-administratif », art. cit., p. 51-73.

23 Voir le numéro spécial de Politix, L’Espace du local, 7-8, oct.déc. 1989 et Mabileau Albert (dir.), A la recherche du local, Paris, L’Harmattan, 1993.

24 Sur la science politique comme science de gouvernement dans les années 1950, voir Leca Jean, « Les 50 ans de la RFSP : une relecture cavalière des débuts », RFSP, 51-1/2, fév.-avril 2001 ; Payre Renaud, Vaneuville Rachel, « Les habits savants du politique.

Des mises en formes savantes du politique à la formation de sciences de gouvernement », RFSP, 53-2, avril 2003, p. 195-200, et Ihl Olivier, Kaluszynski Martine, Pollet Gilles (dir.), « Les sciences du gouvernement », Paris, Economica, 2003.

25 Reydellet, Michel, « Le cumul des mandats », RDP, mai-juin 1979, p. 693-768.

sociologues des organisations et politologues du local se disputent ainsi l’objectivation des mécanismes d’intermédiation par le cumul des mandats dans les relations entre le centre et les périphéries. Les juristes s’emparent de la question à partir du moment où les politiques s’en saisissent pour la réglementer. L’actualité transforme également le regard des historiens du personnel politique qui y consacrent désormais quelques développements. L’objet apparaît ainsi dans une littérature très diversifiée séparant les aspects stratégiques et organisationnels du phénomène.

Construction scientifique et légitimation sociologique d’un projet de réforme de l’Etat

Dans la continuité des travaux de Dogan, plusieurs études sociographiques sur le personnel politique contemporain tentent d’abord de mesurer un phénomène désormais bien identifié par les politologues.

. Toutefois l’essentiel de la production académique concerne l’interprétation du phénomène dans le système de pouvoir local. Après la rencontre de Bordeaux, le CSO et le CERVL se disputent la question de l’autonomie du pouvoir local et la mise en évidence des logiques du système d’action politico-administratif français. Ces questions mobilisent d’autres laboratoires comme le Centre d’Etude et de Recherche sur l’Aménagement du Territoire à Grenoble

. Mais la problématique néo-marxiste qui y domine alors, à la fois sous l’influence de la sociologie de l’Etat de Lucien Nizard, et sous celle de la sociologie urbaine de Sylvie Biarez, occulte la question des élites locales et de leurs capacités d’autonomisation. Le cumul des mandats n’apparaît pas comme une variable pertinente dans l’organisation du pouvoir local telle que se la représentent les Grenoblois. A Bordeaux, en revanche, plusieurs travaux abordent la question du cumul à partir d’enquêtes visant à saisir le système local dans son ensemble. Jean-François Médard et Jacques Lagroye s’intéressent à l’agglomération bordelaise et à ce qu’ils définissent comme le « système Chaban-Delmas

». Ils cherchent à dépasser une

26 Dès 1970, Marie-Hélène Marchand consacre ainsi quelques développements au cumul dans le cadre de son étude quantitative sur les conseillers généraux depuis 1945. Elle reste dans une approche sociographique peu problématisée, cite Debré et Dogan et insiste essentiellement sur la localisation de la politique nationale et la faible politisation des assemblées locales. (Marchand Marie- Hélène, Les conseillers généraux en France depuis 1945, Paris, A. Colin, p.162-166.) En 1973, Roland Cayrol, Jean-Luc Parodi et Colette Ysmal publient les résultats d’une grande enquête par questionnaire menée au Centre d’Etude de la Vie Politique Française, sur les députés élus en 1968. Ils décrivent précisément les carrières, le cursus honorum et indiquent brièvement le poids du cumul. (Cayrol Roland, Parodi Jean-Luc, Ysmal Colette, Le député français, Paris, Presses de la FNSP, 1973, p. 115.)

27 On y distingue alors trois courants intellectuels : le premier animé par François d’Arcy et Jean-Louis Quermonne relie la sociologie des organisations et les sciences administratives dans une approche des contraintes réglementaires de la décentralisation ; le second dirigé par Lucien Nizard vise à dépasser l’approche crozérienne de la réforme administrative, mais se focalise sur la question de l’Etat et de la planification, à partir de la notion de référentiel ; le dernier marqué par la personnalité de Sylvie Biarez, notamment, reprend les problématiques de la sociologie urbaine néo-marxiste, accordant une place très réduite à l’autonomie du pouvoir local. (Voir Faure Alain, Gerbaux Françoise, Pongy Mireille, « L'itinéraire d'un centre de recherche en science politique. Le CERAT, de l'aménagement du territoire aux politiques publiques et aux territoires », in Bernardy Michel de, Debarbieux Bernard, Le territoire en sciences sociales. Approches disciplinaires et pratiques de laboratoires, Grenoble, MSH-Alpes, 2003, p. 85- 101.)

28 Médard Jean-François, « Les structures politico-administratives de l’agglomération bordelaise », Revue de géographie des Pyrénées et du Sud-Ouest, Tome 2-4, oct. 1971 ; Médard Jean-François, Le système politique bordelais (Système Chaban), CERVL, 1972 (non publié) ; Lagroye Jacques, Politique et société. Jacques Chaban-Delmas à Bordeaux, Paris, Pedone, 1973.

interprétation purement organisationnelle et fonctionnelle du pouvoir local en prenant en compte l’ensemble des logiques d’implantation politique et de consolidation des fiefs électoraux. Le cumul apparaît alors comme une pièce essentielle du « chabanisme »

. Dans le même temps, Jeanne Becquart-Leclercq entreprend une enquête sur les maires de la région du Nord et publie, en 1976, son rapport sur le pouvoir relationnel dans l’espace municipal

. Elle identifie le cumul comme l’un des outils d’intervention au centre

et l’une des variables des réseaux relationnels liées au clientélisme et à la corruption

.

Jeanne Becquart-Leclercq discute alors essentiellement les travaux de Pierre Grémion et du CSO. Au milieu des années 1970, on assiste en effet à la consolidation du modèle de régulation des systèmes organisés complexes dans diverses publications des collaborateurs de Michel Crozier. L’objectivation sociologique du cumul des mandats progresse essentiellement dans ce cadre. Au sein de l’équipe, la paternité du modèle relève alors de conflits d’appropriation.

Pierre Grémion prépare la publication de sa thèse, soutenue en 1972. Mais la parution n’a lieu qu’en 1976

, après celle de deux articles fondateurs pilotés par Jean-Claude Thoenig

. Le premier est cosigné avec Michel Crozier dans la

un classique : il apparaît comme une synthèse théorique des enquêtes sur le système de décision politico-administratif français

. Il s’appuie sur une recherche nouvelle dirigée par Thoenig en 1973 et 1974, dans trois départements, mais aussi et surtout sur les travaux empiriques et les analyses de Worms et Grémion

. Cependant, il se présente comme une modélisation désincarnée des logiques de régulation du pouvoir périphérique

. Dans la perspective nord-américaine d’une science positive et pratique, il s’agit en effet alors de proposer « l’établissement d’un nouveau paradigme

» pour l’action et la modernisation de l’administration. Dans le second article publié

29 Au CERVL, Jean Péteaux prépare également une thèse, qu’il publie en 1982, sur le pouvoir municipal à Nantes. Péteaux Jean, Le changement politique dans le gouvernement local. Le pouvoir municipal à Nantes, Paris, Pédone, 1982.

30 Becquart-Leclercq Jeanne, Les Paradoxes du pouvoir local, Paris, Presses FNSP, 1976. Il s’agit de la publication d’une thèse soutenue à Paris V en juin 1973 : Le problème du pouvoir local, Université Paris V, juin 1973.

31 Becquart-Leclercq Jeanne, « Pouvoir local, pouvoir central, une articulation complexe », Projet, juin 1977, p. 723-746.

32 Becquart-Leclercq Jeanne, « Réseau relationnel, pouvoir relationnel », RFSP, 29-1, février 1979, p. 102-128. Elle cite et critique alors l’article de Jean-François Médard, « Le rapport de clientèle », RFSP, 26-1 février 1976, p. 103-130.

33 Grémion Pierre, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Seuil, 1976.

34 Chercheur d’origine suisse, Jean-Claude Thoenig rejoint le CSO à la fin des années 1960 et publie les résultats d’une enquête sur l’administration des Ponts et Chaussées en 1973. (Theonig Jean-Claude, L’ère des technocrates. Le Cas des Ponts et Chaussées, Paris, Editions d’Organisation, 1973.)

35 Crozier Michel, Thoeing Jean-Claude, « La régulation des systèmes organisés complexes : le cas du système de décision politico- administratif local en France », RFS, 16-1, janv.-mars 1975, p. 3-32.

36 Ibid., p. 5.

37 La dimension historique et de remplacement des logiques de l’administration territoriale républicaine très présente dans les travaux de Grémion disparaît ainsi du modèle, au profit d’une figure du notable incapable de s’adapter, et de logiques relationnelles tendant à expliquer le « blocage de la société ». (Crozier Michel, La société bloquée, Paris, Seuil, 1970.) « Une conséquence en est de faire du modèle un précipité plus stable qu’il n’apparaît dans les travaux à l’appui, durablement présent sinon tout à fait coupé de l’histoire dans laquelle il s’inscrit » (Pollet Gilles, Renard Didier, « Le centre mis à nu par ses périphéries, même. Remarques sur la portée d’un modèle », Communication au colloque CURAPP-GCPM L’historicité de l’action publique, Amiens 12-13 octobre 2000, p. 13.)

38 Ibid. p. 23.

quelque mois après, Jean-Claude Thoenig développe seul le « modèle de la régulation croisée » visant à décrire les relations entre le centre et la périphérie

.

La question du cumul des mandats apparaît alors comme centrale dans ces entreprises de modélisation. Chacun des deux articles y consacre un paragraphe : dans la

en quelque sorte la clef de fonctionnement d’un système rigidifié. Court-circuit des relais politiques et administratifs de la régulation croisée, le député-maire, accède directement aux arènes nationales et permet d’assurer la fonctionnalité d’un système à la communication verticale défaillante et coûteuse. Jean-Claude Theonig insiste plus longuement sur la distinction entre le

« réseau de régulation par le cumul des villages et des petites villes » et le « réseau de régulation par le maire des grandes villes ». Contrairement aux premiers les seconds disposent d’une autorité politique considérable. Ils apparaissent comme des « acteurs libres » et n’ont donc pas besoin du cumul pour influencer les services parisiens

.

« Le cumul des mandats comme exception et comme principe de régulation »

« Une des caractéristiques essentielles du système qui transcende oppositions politiques et diversités géographiques, c’est la généralité du cumul des fonctions. Une petite minorité de maires, des notables, accaparent les fonctions de conseiller généraux, de sénateurs ou de députés et continuent à cumuler les différentes fonctions. Plus précisément, très rares sont les élus nationaux qui ne sont pas maire, qu’ils aient commencé leur ascension comme maires ou qu’ils se soient fait élire par la suite. Le cumul semble absolument de règle si l’on veut faire une bonne carrière politique. Les maires « cumulants » jouent naturellement, en effet, un rôle de leaders informels. Ils sont devenus notables ou grands notables par le simple fait du cumul. Les interprétations politiques qu’on en donne sont trop souvent faciles. La raison de la récurrence de ce mécanisme que l’on retrouve, répétons-le, dans toutes les situations, est d’ordre organisationnel.

Si un homme politique local arrive à cumuler trois ou quatre mandats dont les titulaires communiquent très mal entre eux, sa position sera énormément favorable. Il pourra jouer plusieurs jeux à la fois et sera certain de gagner à tout coup car, dans la mesure où ces jeux sont indépendants, les connaissances qu’ils obtiennent dans l’un sont décisives pour réussir dans l’autre.

L’élu qui cumule sur sa tête toutes les fonctions et négocie à ce titre avec ministres, directeurs départementaux et représentants locaux est dans une situation considérablement meilleure que ses partenaires qui ne peuvent communiquer entre eux qu’à travers des pressions indirectes sur leurs intermédiaires obligés.

Pourvu d’une telle supériorité, un homme politique sera en mesure d’utiliser son influence de façon beaucoup plus acceptable et sympathique. Il pourra récompenser ses amis sans trop punir ses ennemis et sans susciter l’irritation du public. Il obtiendra satisfaction presque sans le demander et sera sans effort, un pôle d’intégration extrêmement puissant. Une des conséquences de l’existence de situation de cet ordre est l’importance des intermédiaires dans un système où les faveurs sont essentielles, alors que le favoritisme est culturellement très profondément désapprouvé.

Cependant l’élu qui cumule des mandats n’est pas pour autant l’adversaire de l’Administration ; au contraire son influence dépend largement du fait d’avoir l’oreille du préfet ou ses entrées à Paris. D’une certaine façon, il en devient le complice et sait d’autant mieux apprécier à quel point les services départementaux tiennent compte des souhaits exprimés et des influences exercées par les représentants locaux. […] L’élu qui cumule des mandats est encore plus persuadé que le simple maire que les services locaux de l’Administration constituent les porte-parole du département face à Paris. »

Crozier Michel, Thoeing Jean-Claude, « La régulation des systèmes organisés complexes : le cas du système de décision politico-administratif local en France », RFS, XVI-1, janv.-mars 1975, p. 11-12.

39 Thoenig Jean-Claude, « La relation entre le centre et la périphérie en France, Une analyse systémique », Bulletin de l’IIAP, n°36, oct.-déc. 1975, p. 77-123. Dans un entretien qu’il nous a accordé, il raconte comment l’idée de la régulation croisée lui est venue lors d’un séjour au Etats-Unis en 1974, « à vélo », en pensant à l’image du nid d’abeilles. (Entretien au GAPP, 6 février 2002.)

40 Ibid., p. 1054.

Le modèle consolidé par Crozier et Thoenig devient une référence pour l’analyse des systèmes politico-administratifs locaux

. Il sert également à la préparation d’un programme de réforme politique dans lequel l’interdiction du cumul des mandats apparaît comme l’une des clefs de la modernisation des structures politiques et administratives. Car l’enquête départementale menée par Thoenig n’est alors rien d’autre qu’une commande du ministre des Réformes Administratives, Alain Peyrefitte, nommé en 1973, par Pompidou. Le 24 avril, le Premier ministre Pierre Messmer répond au Palais Bourbon à une question du président du groupe des républicains indépendants Michel d’Ornano portant sur le « cumul des mandats ». Dans l’Assemblée élue le 11 mars, 348 des 473 députés exercent au moins un mandat électif, sans compter les simples conseillers municipaux. Messmer affirme qu’en accord avec le Parlement, le gouvernement serait prêt à s’engager dans la voie d’une limitation des cumuls de mandats électifs

. Les politiques se saisissent alors de la question. Dans la revue gaulliste d’opposition pompidolienne,

féodalités politiques et la constitution d’une classe de notables

.

Pour sa part, Alain Peyrefitte se trouve chargé d’un projet de décentralisation départementale dans lequel doit être examinée la question. Le député-maire UDR de Provins fréquente alors Michel Crozier au Club Jean Moulin. Il confie une étude au directeur du CSO

. Celle-ci est destinée à alimenter un rapport qui est publié en 1976, sous le titre

. Une grande partie des développements théoriques de la

Crozier y développent en plus des propositions. Dans le texte daté du 2 juillet 1975, ils préconisent un certain nombre de mesures pour une décentralisation pensée à travers la réforme des institutions régionales : la première consiste en l’élection au suffrage universel direct des membres des assemblées de région ; la seconde concerne le cumul des mandats. Pour eux,

« l’interdiction des cumuls complète l’élection au suffrage direct et rend beaucoup plus facile la constitution d’un esprit de corps politique

. » Les autres réformes concernent la durée des sessions du conseil régional, la création d’une fonction publique propre et le dégagement de

41 Mabileau Albert, « Les institutions locales et les relations centre-périphérie », in Grawitz Madeleine, Leca Jean (dir.), Traité de science politique, Paris, PUF, vol. 2, p. 553-598.

42 « A propos d’un projet de réforme. Le cumul des mandats électifs est une pratique courante du système politique français », Le Monde, 25 avril 1973, 6C.

43 En 1998, la revue Commentaire reprend le texte publié en 1974 dans la revue L’Appel : Jeanneney Jean-Marcel, « Cumul des mandats et féodalité politiques » (Commentaire, n° 83, 1998, p. 769-772.)

44 Sur les relations de Michel Crozier avec le Club Jean Moulin, voir Andrieu Claire, Pour l’amour de la République, Le Club Jean Moulin 1958-1970, Paris, Fayard, 2002.

45 Peyrefitte Alain (dir.), Décentraliser les responsabilités. Pourquoi ? Comment ?, Paris, La Documentation française, 1976. Réédition en Livre de Poche en 1979.

46 Les auteurs ajoutent : « Comme le suggèrent les résultats de l’enquête, les élus locaux et même ceux du système ancien, ne sont pas opposés de manière farouche à une interdiction des cumuls. » (Crozier Michel, Thoenig Jean-Claude, « L’importance du système politico-administratif territorial », in Peyrefitte Alain, Décentraliser…, op. cit., p. 104.)

capacités financières autonomes. La mise à l’agenda parlementaire de la limitation du cumul trouve ainsi son origine dans la démarche à la fois scientifique et politique des responsables du CSO.

La question n’appartient alors plus aux sociologues et aux politistes. Elle est désormais passée dans le champ de la controverse politique

. En 1976 toujours, à la demande du président Giscard d’Estaing, le ministre et député-maire gaulliste de La Baule, Olivier Guichard, présente un rapport pour la Commission de développement des responsabilités locales, intitulé

. Le rapporteur général Jean-Philippe Lecat y déplore le cumul obligatoire des parlementaires contraints de siéger dans les conseils régionaux depuis la loi du 5 juillet 1972 et présente le cumul comme un agent de la centralisation. Il en appelle à un « débat nécessaire » et suggère une limitation plutôt qu’une interdiction des cumuls. Pendant l’été 1878, Giscard d’Estaing nomme un groupe de travail sur le cumul des mandats dont il confie la présidence à François Léotard. En octobre, le journal

question, où « 79 % des Français » se disent favorables à une limitation des cumuls. Les déclarations de responsables politiques se multiplient alors dans la presse tant à gauche

, qu’à droite

. Les grandes formations politiques adhèrent au principe, mais le Parti communiste, le Parti socialiste et le RPR réservent leurs décisions sur un projet de réforme, tactique à bien des égards

.

Dix propositions de loi sont recensées entre février 1975 et juin 1979. Le rapport Léotard sort en février 1980. Il cite abondamment Dogan et Grémion et rend compte de l’audition d’Alain Lancelot comme expert

. Les deux cadres interprétatifs du cumul sont utilisés par le groupe de travail pour expliquer le phénomène. Ainsi, celui-ci apparaît d’abord comme un effet de la faiblesse des structures partisanes incapables d’amortir l’insécurité des carrières électives ; il

47 Dans Le Mal Français, Alain Peyrefitte insiste : « En France, le rêve du notable, c’est de devenir député-maire-président de district ou de communauté urbaine-conseiller général-conseiller régional. Certains raffinent en se faisant élire, en prime, à une des assemblées européennes. […] A défaut de décentraliser la gestion, nous avons fait descendre les débats politiques jusque dans les chefs-lieux de canton […] La démocratie locale ne sert que de piste d’entraînement pour ceux qui rêvent de s’accomplir sous les lambris de Paris, - où tout s’accomplit. Pareil système ne peut subsister qu’en raison de la minceur de ses fonctions électives. Et il a pour effet de la perpétuer. Apparemment, le cumul donne de la force à l’élu. En réalité, il affaiblit le pouvoir représentatif face au pouvoir administratif. » (Peyrefitte Alain, Le Mal français, Paris, Plon, 1976, p. 308-309.)

48 Guichard Olivier, Vivre ensemble, Rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, Paris, La Documentation Française, 1976.

49Le Monde, 30 juin 1978 (François Mitterrand), Le Figaro, 14 novembre 1978 (Gaston Deferre), Le Monde, 9 novembre 1978 (Pierre Mauroy), Le Matin de Paris, 17 mars 1977 (Edgar Pisani), Le Monde, 26 juillet 1978 (Alain Richard), Le Monde, 17 mars 1978 (André Boulloche). Dans un livre d’entretiens, le député-maire de Montroux, Président du conseil général de la Creuse et Président du conseil régional du Limousin, André Chandernagor consacre un chapitre au cumul des mandats. (Chandernagor André, Sanguinetti Alexandre, Réformer la démocratie, Paris, Balard, 1977.)

50Le Figaro, 14 novembre 1978 (Jean Lecanuet, René de Branche, Jacques Chaban-Delmas), Sud-Ouest, octobre 1978 (Michel Labeguerie et Hervé de Charrette), L’Expansion, mars 1971 (Pierre Vertadier).

51 Voir le compte rendu des positions partisanes dans Léotard François, Faut-il limiter le cumul des mandats ?, UDF, Groupe de travail sur le cumul des mandats, février 1980, p. 47-52.

52 Ibid., p. 67-70.

apparaît ensuite comme le produit de la centralisation administrative

. Mais le rapport s’appuie également sur les statistiques d’un juriste, Michel Reydelet, dont l’article de 1979 est la première publication universitaire entièrement consacrée au cumul des mandats

.

De la controverse politique, la question du cumul revient donc dans le champ de l’expertise universitaire. L’effervescence parlementaire et médiatique autour des projets de réforme a en effet le mérite d’attirer le regard des spécialistes du droit public sur le vide juridique dont profite le phénomène

. Michel Reydellet est assistant à la Faculté de Droit et de Science Politique d’Aix-Marseille, quand il publie un long article de synthèse sur la genèse, l’ampleur et les conséquences du cumul, dans la Revue du Droit Public et de la Science Politique. L’auteur a soutenu une thèse de droit public en 1977, sur l’obligation de réserve des agents publics

. Son directeur Charles Debbasch fait alors partie du cabinet du Président de la République

. Mais Reydellet s’est surtout sensibilisé à la question du cumul lors d’une enquête sur le Groupe d’Action Municipale (GAM) de Meylan à l’occasion de la préparation d’un mémoire pour le diplôme d'études supérieures de science politique, en 1972

. Dans l’article de 1979, il cite abondamment de Caumont et Teissier, responsables nationaux de ce mouvement citoyen des années 1965-1975

. Le cumul fait en effet partie des phénomènes contre lesquels les GAM entendent lutter

. Cette influence détermine le ton très normatif de l’article de Michel Reydellet. Après avoir évoqué les origines juridiques et électorales du cumul, il établit un relevé systématique du phénomène dans toutes les catégories de personnel politique, dresse le bilan de ses conséquences et conclut avec des propositions de solutions. L’article se veut une synthèse pratique et orientée de l’ensemble des approches académiques quantitatives et organisationnelles, ainsi que des programmes de réforme du parlementarisme et du système administratif centralisé, ayant abordé la question

53 Le rapporteur Guy Larderey préconise le principe de limitation à deux mandats assorti de réformes complémentaires concernant la revalorisation de la fonction parlementaire et des mandats locaux, ainsi que le renforcement des partis politiques.

(Ibid., p. 151-177.)

54 Reydellet Michel, « Le cumul des mandats », art. cit.. Elle est contemporaine d’une autre publication signée d’un autre juriste et portant sur un cas départemental : Mariette Philippe, « Cumul des mandats et représentation : l’exemple de la Picardie », in Chevallier Jacques (dir.), Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, vol 2, Paris, PUF, 1979, p. 302-317.

55 En 1973, André et Francine Demichel publie un manuel de droit électoral qui devient rapidement un classique. Ils consacrent quelques pages au cumul des mandats et se contentent de constater la libéralité du système électoral français en la matière, par rapport aux pays voisins. Demichel André et Francine, Droit électoral, Paris, Dalloz, 1973, p. 25-26.

56 Reydellet Michel, L’obligation de réserve des agents publics, Thèse pour le doctorat de Droit public, Faculté de droit et de science politique d'Aix-Marseille, 1977.

57 Michel Reydellet n’établit pas de lien direct entre les engagements politiques de son directeur et l’initiative de l’article. (Entretien téléphonique du 2 février 2002.)

58 Reydellet Michel, Les groupes d'action municipale : l'exemple de Meylan, Travaux et mémoires de la Faculté de droit et de science politique d'Aix-Marseille, Centre de recherches administratives, 1975, 181 p.

59 Caumont Robert de, Teissier Marc (dir.), Les Groupes d’Action municipale, Paris, Ed.. Universitaires, 1971.

60 Caumont Robert de, Des Conseiller généraux pour quoi faire ?, Paris, Téma Ed., 1973, p. 185. Pour ces promoteurs d’une démocratie participative à l’échelle des municipalités, le cumul entretient le système des notables et la « démocratie de délégation » qui fait obstacle à l’information et à la participation des citoyens. En 1977, la rencontre nationale de Meylan interdit tout cumul de responsabilités dans les GAM et dans les partis politiques. La 15^ème rencontre nationale de mai 1978 préconise le non-cumul des mandats politiques ainsi que le non-cumul des mandats d’élus municipaux et de responsables d’association. Sur les GAM, voir notamment Bernard Jean-Pierre, Blancherie Jean-Marc, Lecomte Patrick, « Les groupements d’action municipale dans le système politique local. Grenoble, Valence, Chambéry », RFSP, 22- 2, avril 1972, p. 296-318.

jusqu’à cette date

. Il apparaît, à bien des égards, comme un instrument d’aide à la décision politique.

Le juriste relaye ainsi le sociologue lorsqu’il s’agit de produire une règle nouvelle.

Circonscrit par la sociologie des organisations et du pouvoir local, le cumul devient un objet du droit. Les propositions de loi donnent matière à réflexion. Encore faut-il rappeler la doctrine et établir le constat juridique d’un « dysfonctionnement ». C’est à cette tâche que s’attèle Jean- Claude Masclet, qui publie en 1979, lui aussi, une thèse de droit public, préparée à l’Université Paris I, sur le rôle et les attaches institutionnelles du député sous la Cinquième République

. Après un bref panorama historique, l’auteur présente une analyse du cumul des mandats comme facteur de la localisation de la représentation nationale. Il reprend les analyses de Grémion sur les députés-maires de grandes villes et dénonce les formes récentes de cumul dans le cadre des conseils régionaux et des communautés urbaines

. Il relie le phénomène à la pratique du scrutin d’arrondissement et aux aménagements des travaux parlementaires. Dans une démarche très normative, il en souligne ensuite les conséquences en terme d’absentéisme et « d’altération du rôle national du député »

.

Le travail d’objectivation se poursuit également en science politique. En 1980, Véronique Aubert et Jean-Luc Parodi actualisent, pour le CEVIPOF, les données sur le personnel politique et insistent sur l’importance du « cumul des mandats » dans le déroulement de la carrière

. L’analyse stratégique du phénomène se précise alors : on considère que le cumul contribue à pallier la dépréciation des fonctions politiques, qu’il alloue une rente de situation dans la compétition électorale, qu’il confère enfin un poids accru dans la présélection du personnel politique. Il relèverait ainsi plus de la « stratégie des acteurs politiques » que des contraintes de la centralisation

. La sociologie des candidats aux élections législative souligne l’importance croissante des élus locaux

. L’enquête vise à dégager une typologie des carrières politiques distinguant quatre figures : le notable périphérique, le jeune haut fonctionnaire, le militant périphérique et le fonctionnaire du parti

.

61 L’auteur cite ainsi Dogan, Marchand, Cayrol, Parodi, Ysmal, Médard, Grémion, mais aussi Peyrefitte, et Jacques Julliard (Julliard Jacques, Contre la politique professionnelle, Paris, Seuil, 1977.)

62 Masclet, Jean-Claude, Le Rôle du député et ses attaches institutionnelles sous la Cinquième République, Paris, Lib. Générale de Droit et de Jurisprudence, 1979.

63 Ibid., p. 162-189.

64 Ibid., p. 306 et s.

65 Aubert Véronique, Parodi Jean-Luc, « Le personnel politique français », Projet, 147, juillet-août 1980, p. 787-800. Le cumul résulterait de la constitution des filières de recrutement des élites politiques ascendantes ou descendantes. Le phénomène se serait imposé dans tous les profils de carrière en vertu d’une logique de notabilisation reposant sur les avantages de la prime à l’élection ou à la réélection décrite par Médard.

66 Ibid., p. 796.

67 Fabre-Rosane Gilles, Guédé Alain, « Sociologie des candidats aux élections législatives de mars 1978 », RFSP, 23-5, oct. 1978, p.

847.

68 L’étude du nombre de mandats cumulés permet de distinguer deux types de formation : les partis décentralisés où la majorité des cumulants détiennent plus de deux mandats (PS), et les parti centralisés où la plupart des cumulants n’en exercent que deux (PC, RPR, UDF). L’ordre d’acquisition des mandats permet de repérer la tendance des pratiques de parachutage dans les