Organisation de Coopération et de Développement Économiques
Organisation for Economic Co-operation and Development 25-Feb-2010
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Français - Or. Anglais DIRECTION DE LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT
PRINCIPALES EXPERIENCES ET LECONS A DEGAGER DE L'UTILISATION PAR LA CHINE DE L'AIDE INTERNATIONALE
Note d'information de M. Li Xiaoyun, Directeur du Groupe d'étude Chine-CAD
La présente note d'information, établie à l'intention des autorités chinoises, se fonde sur les échanges de vues au cours d'une conférence internationale sur le thème "Partager l'expérience pour mieux tirer les leçons des partenariats pour le développement au service de la croissance et de la lutte contre la pauvreté". Cette conférence a eu lieu à Pékin les 28 et 29 octobre 2009 sous les auspices du Centre international pour la réduction de la pauvreté en Chine (sigle anglais IPRCC) et du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, pour le compte du Groupe d'étude Chine-CAD.
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Français - Or. AnPRINCIPALES EXPÉRIENCES ET LEÇONS À DÉGAGER DE L’UTILISATION PAR LA CHINE DE L’AIDE INTERNATIONALE1
PAR LE PROFESSEUR LI XIAOYUN2
1. Depuis le lancement de sa politique d’ouverture et de réforme à la fin des années 70, la Chine enregistre une croissance économique rapide, soutenue et durable. Le produit national brut (PNB) est passé de 364.5 milliards RMB en 1978 à 30 067 milliards RMB en 2008, soit une augmentation annuelle moyenne de 9.8 %. La population chinoise a énormément bénéficié de cette croissance. En moyenne, le revenu disponible par habitant de la population urbaine s’est accru de 7.5 % par an, tandis que le revenu net par habitant des résidents ruraux a progressé de 7.4 % par an. Parallèlement, le taux de pauvreté dans les régions rurales a reculé, passant de 30.7 % en 1978 à 1.6 % en 2007. Des avancées considérables ont ainsi été obtenues sur les fronts de la croissance économique et de la lutte contre la pauvreté. Même si les caractéristiques de leur histoire, de leur société, de leur culture ou encore de leur situation politique et économique font de la Chine et des autres pays en développement des pays fort dissemblables, tous sont confrontés à d’énormes défis en termes de développement. L’expérience de la Chine qui, à la faveur du processus de mondialisation des trente dernières années, a connu une croissance rapide et soutenue et a su réduire massivement la pauvreté, a valeur de référence pour les autres pays en développement. En fait, cette expérience a contribué à la « vogue chinoise » qui s’est répandue avec de plus en plus d’intensité dans le monde depuis 2000.
2. Si les avancées notables de la Chine en matière de développement doivent beaucoup au dur travail de la population chinoise elle-même et à son aspiration à l’autosuffisance, l’aide internationale de source bilatérale aussi bien que multilatérale y a pris une part non négligeable en accompagnant le processus. D’après les statistiques de l’OCDE, la Chine a reçu au total 49 milliards USD d’aide publique au développement (APD) tant bilatérale que multilatérale (dont 20.5 milliards USD de dons) entre 1979 et 2007. En absorbant et en assimilant constamment l’aide internationale consentie par diverses sources tout au long de son processus de développement, la Chine a pu surmonter la pénurie de capitaux, promouvoir les transferts de technologie et améliorer les compétences de gestion et établir un modèle chinois d’utilisation de l’aide internationale dans le contexte de la mondialisation. Les résultats remarquables de la Chine qu’a produits cette approche sont dus pour l’essentiel au fait que la Chine a su intégrer l’aide internationale dans ses processus de planification, en s’appuyant sur des systèmes administratifs solides pour mettre en œuvre les politiques correspondantes et en innovant en permanence dans la façon d’utiliser l’aide internationale. Cette expérience constitue une précieuse référence pour l’aide publique au développement consentie par les donneurs « établis » et autres organismes bilatéraux et multilatéraux de développement, notamment en Afrique. En même temps, le palmarès de la Chine est un exemple de réussite pour les pays en développement bénéficiaires de ce type d’aide, en particulier les pays près de basculer vers une « dépendance à l’égard de l’aide », quant à la façon d’utiliser plus efficacement l’aide internationale. De même, cette expérience constitue également une référence quant à l’aide qu’apporte la Chine elle-même aux autres pays, notamment pour ce qui est de l’élaboration et la mise en œuvre de la politique chinoise d’aide au développement vis-à-vis de l’Afrique.
3. Dans ce contexte, les huit leçons suivantes, issues des échanges au cours d’une manifestation internationale
1. La présente note d’information, établie à l’intention des autorités chinoises, se fonde sur les échanges de vues au cours d’une conférence internationale intitulée Partager l’expérience pour mieux tirer les leçons des partenariats pour le développement au service de la croissance et de la lutte contre la pauvreté. Cette conférence s’est tenue à Pékin les 28 et 29 octobre 2009 sous les auspices du Centre international pour la réduction de la pauvreté en Chine (sigle anglais - IPRCC) et du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, pour le compte du Groupe d’étude Chine-CAD.
2. M. Li Xiaoyun est Directeur du Groupe d’étude Chine-CAD. M. Zhang Huidong, de l’IPRCC et Mme Wang Yan, Coordinateur du Groupe d’étude Chine-CAD, ont fait part de leurs commentaires et points de vue sur la version originale en chinois. Pour de plus amples informations (en anglais) sur le Groupe d’étude Chine-CAD et ses activités, se reporter à l’adresse Internet : www.iprcc.org.
consacrée aux partenariats pour le développement, méritent attention.
I. Une réelle prise en main de son développement par le pays bénéficiaire est indispensable pour garantir l’efficacité de l’aide internationale
4. La Chine a utilisé efficacement l’aide internationale à l’appui de son développement. Fondamentalement, il faut attribuer à la Chine le mérite d’avoir suivi sa propre démarche pour gérer l’aide internationale, une démarche adaptée à sa spécificité, d’avoir mené sur la durée une politique de développement indépendante et déployé des efforts pour préserver son indépendance politique et économique de façon à éviter tout risque d’interférence extérieure dans son processus de développement propre. Dans le même temps, en élaborant et en menant à bien en toute indépendance ses plans et processus nationaux de développement, la Chine a à la fois renforcé ses propres capacités d’auto-détermination et utilisé efficacement l’aide internationale. Un État efficace et responsable, fonctionnant de façon autonome, est la clé d’une utilisation efficace de l’aide internationale.
Cette expérience fondamentale est une leçon pour les autres pays en développement, notamment africains.
II. Une planification efficace du développement est une condition essentielle pour une bonne utilisation de l’aide internationale
5. Dans son utilisation de l’aide internationale, la Chine a appliqué le principe fondamental suivant : les donneurs doivent apporter une aide compatible avec les priorités énoncées dans les « programmes de développement quinquennaux » successifs, et le plan d’aide au développement national doit être élaboré en fonction des objectifs et du cadre du programme quinquennal de développement. Ainsi, le plan d’aide ne reflète pas seulement les besoins de la Chine en matière de développement, mais aussi les atouts des différents organismes de développement pourvoyeurs d’aide internationale. En outre, cette approche permet d’intégrer totalement l’aide internationale dans les stratégies nationales de développement de la Chine et garantit la coordination et une plus grande complémentarité entre les différents types d’aide fournis par les divers donneurs bilatéraux et multilatéraux. Vus sous cet angle, l’effort de promotion des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) par les donneurs dans d’autres pays en développement, et l’apport d’un soutien budgétaire conjoint sont des tentatives d’accroître l’efficacité de l’aide internationale trop souvent freinées par l’absence de véritable programme de développement dans la plupart des pays en développement. L’expérience de la Chine montre que l’une des conditions essentielles pour une utilisation efficace de l’aide internationale est l’existence d’un programme de développement bien conçu. L’expérience de la Chine, avec ses programmes de développement quinquennaux, offre donc une précieuse référence pour la mise en œuvre des mesures novatrices qui sont actuellement déployées par de nombreux pays africains et les donneurs internationaux qui sont leurs partenaires pour améliorer l’efficacité de l’aide internationale.
III. Pour veiller à l’utilisation efficace de l’aide internationale, la Chine a progressivement mis au point un mécanisme visant à coordonner l’action des organismes de développement fondé sur le principe d’une
« coordination centralisée et d’une mise en œuvre par l’ensemble des régions et autorités locales »
6. Depuis le lancement de sa politique de réforme et d’ouverture, la Chine a progressivement développé un système de coordination et de mise en œuvre de l’aide internationale gravitant autour du ministère du Commerce et du ministère des Finances. Conformément aux dispositions du plan de développement national, ces deux ministères ont pour mission, premièrement, d’assurer la coordination avec les régions et les autorités locales dans l’optique de déterminer leurs besoins et les domaines prioritaires qui doivent être ciblés par l’aide internationale et, deuxièmement, de négocier, au nom du gouvernement chinois, avec les organismes de développement bilatéraux et multilatéraux. Plus précisément, le ministère des Finances est responsable de la gestion des prêts étrangers tandis que le ministère du Commerce est chargé de l’aide internationale consentie sous forme de dons ou d’assistance technique. Ce dispositif, qui passe par une coordination centralisée mais dont la mise en œuvre est décentralisée via les régions et les autorités locales, réduit considérablement les coûts de transaction liés à la coordination entre les différents pays et organisations, prémunit contre les éventuelles lacunes ou les recoupements dans la programmation et offre la garantie, du point de vue organisationnel, d’une utilisation efficace de l’aide internationale. Cette expérience est utile pour les organismes de développement qui cherchent à améliorer la coordination et a valeur de référence pour d’autres pays en développement désireux de
mettre en place un dispositif de coordination efficace.
IV. A certaines conditions, les « unités de mise en œuvre des projets » peuvent apporter une solution réaliste pour un acheminement efficace de l’aide internationale
7. Parallèlement à cette coordination centralisée sous la double tutelle des ministères du Commerce et des Finances, les autorités chinoises veillent en outre à ce que l’institution en charge d’un projet crée une Unité de mise en œuvre du projet (bureau de projet), piloté par un comité directeur, pour réguler, gérer et mettre en œuvre le projet en question. Ce mécanisme garantit la conformité du projet aux plans de développement élaborés par l’État, les régions et les autorités locales. Il permet en outre aux institutions chinoises d’intégrer progressivement, mais systématiquement, les concepts, les méthodes et les techniques du développement international, y compris les équipes chargées de l’exécution des projets, ce qui renforce les capacités des organisations chinoises et des membres de ces équipes. Dans ces conditions, ces unités de mise en œuvre ont pour effet de renforcer la viabilité des projets en évitant bien des problèmes rencontrés par les unités que mettent en place les donneurs de leur côté. Cette expérience est riche d’enseignements pour les donneurs habitués à créer des unités parallèles de mise en œuvre des projets.
V. La Chine peut mettre à profit l’expérience et les leçons dégagées par des donneurs établis quant à la fourniture d’une aide internationale
8. L’aide internationale que consentent les donneurs établis aux pays en développement, notamment africains, a longtemps été dominée par l’aide-projet. Des décennies de pratique ont montré que l’aide-projet n’a pas favorisé le développement en général dans de nombreux pays en développement, en particulier en Afrique, du fait de leur incapacité à élaborer et mettre en œuvre un plan de développement de vaste portée. Faute de fonds et de compétences en matière de gestion, bien des projets ont dû être interrompus lorsqu’a pris fin le financement extérieur, d’où une étroite dépendance à l’égard de l’aide internationale. A l’heure actuelle, pour améliorer l’efficacité de l’aide, les donneurs établis redoublent d’efforts pour intensifier la coordination avec les pays en développement partenaires, harmoniser leurs approches et opérer sur la base d’une répartition des tâches mieux définie.
9. Depuis 2000, la Chine a considérablement intensifié ses échanges économiques et sa coopération pour le développement avec les pays en développement, et les pays d’Afrique en particulier. Malgré les considérables avancées qui peuvent être attribuées à l’aide internationale, elle reste dominée par des modalités qui tournent autour de projets. La Chine devrait donc prendre dûment en considération la forte dépendance et la viabilité incertaine que peut induire l’aide dominée par des projets que consentent de nombreux donneurs établis. D’un autre côté, la Chine devrait s’intéresser tout particulièrement aux réalisations que permet « l’aide harmonisée » apportée aujourd’hui en Afrique par certains donneurs établis. Des progrès notables sont à mettre à l’actif de certains de ces donneurs qui ont contribué à l’amélioration des capacités de gouvernance de pays africains, dans le cadre d’un effort d’amélioration de l’efficacité de l’aide qui, dans une certaine mesure, concourra aussi à renforcer l’impact de l’aide chinoise aux pays africains. Ce sont autant de facteurs qui pourraient servir de base à une intensification des échanges entre la Chine et les donneurs établis ainsi que les organismes internationaux de développement. Dans un premier temps, ces échanges pourraient porter en priorité sur le partage de l’expérience et des enseignements qui doivent en être tirés, puis évoluer progressivement vers d’autres possibilités de coopération pour l’avenir.
VI. Il importe au plus haut point de mettre au point de nouveaux modèles d’aide internationale adaptés à la nouvelle donne géopolitique
10. Les énormes avancées obtenues par la Chine dans son effort massif de réduction de la pauvreté ont recueilli toute l’attention des organisations internationales, des organismes de développement et des autres pays en développement. Plus spécifiquement, l’expérience de la Chine dans son action pour promouvoir la croissance et la lutte contre la pauvreté grâce à une utilisation efficace de l’aide internationale a reçu un écho tout particulier.
Partager cette expérience avec les pays africains sera de nature à renforcer les relations sino-africaines. Depuis que se pratique l’aide internationale, et même si les donneurs établis et autres organismes internationaux de
développement ont acquis une solide expérience, le prix à payer à été lourd. D’un côté, la Chine peut se prévaloir d’expériences réussies à partager avec eux, de l’autre, s’appuyer sur leur expérience de l’aide internationale peut aider la Chine à améliorer l’aide qu’elle apporte elle-même aux autres pays. C’est pourquoi une plus étroite coopération trilatérale aura toute son importance si l’on veut améliorer l’efficacité de l’aide et mettre au point de nouveaux modèles d’aide internationale en phase avec l’évolution géopolitique du monde contemporain.
VII. La voix des pays africains doit être prise en compte
11. La montée en puissance de la Chine et l’expansion constante des relations de coopération entre la Chine et l’Afrique offrent aux pays africains de nouvelles opportunités de développement et un moyen de contrebalancer l’aide conditionnelle que leur dispensent les donneurs établis. Les pays africains ne souhaitent pas nécessairement que l’aide chinoise soit conforme en tous points à l’aide consentie par les donneurs établis, ce qui montre la valeur politique de l’aide chinoise pour le développement de l’Afrique. En outre, considérant leurs propres intérêts, les pays africains espèrent que la Chine et les donneurs établis pourront tirer parti de leur expérience respective d’une façon qui profite à leur développement mutuel, qui améliore l’efficacité de l’aide et qui favorise dans toute la mesure du possible le développement de l’Afrique. Aux yeux de la Chine, ce n’est pas seulement essentiel pour préserver son principe d’indépendance dans l’apport d’aide au développement, c’est aussi un moyen de promouvoir ses intérêts géopolitiques.
12. Ces dernières années, la Chine a constamment renforcé sa coopération économique avec les pays africains, en œuvrant de façon positive à la promotion du développement de l’Afrique et en étant très bien reçue par les pays africains. Certains problèmes méritent toutefois de retenir l’attention des autorités chinoises, par exemple l’insuffisante qualité de certains produits d’exportation, le non-respect de certaines normes de travail et des retombées dommageables pour l’environnement. Dans l’avenir, du fait de l’évolution notable de la coopération économique et technique chinoise avec les autres pays et de la place de la Chine dans la communauté internationale, qui en est aujourd’hui un membre extrêmement important, la Chine devrait plus étroitement collaborer avec d’autres pays pour remédier à ces problèmes. Pour ce faire, la Chine devrait encourager ses entreprises à adopter un comportement socialement responsable, à évaluer les conditions d’investissement vers l’étranger et à améliorer la qualité des produits à l’exportation et la gestion des services. C’est non seulement ce que la Chine doit faire parce qu’elle est un grand pays, mais c’est aussi une condition essentielle au développement durable des relations sino-africaines.
VIII. Le programme de lutte contre la pauvreté pourrait devenir un volet majeur, mais aussi un vecteur, de l’aide internationale de la Chine
13. Ces dernières années, les spectaculaires progrès de la croissance économique en Chine, selon un modèle conçu pour faire reculer la pauvreté à grande échelle, ont été largement reconnus par la communauté internationale et ont suscité l’attention des pays en développement, ce qui a offert à la Chine des possibilités de coopération internationale dans ce domaine. Cette expérience peut être mise à profit dans l’aide que la Chine apporte elle-même aux autres pays. D’un côté, forte de sa propre expérience, la Chine peut mener à bien des projets spécifiques de lutte contre la pauvreté dans les pays en développement. Des programmes pilotes peuvent être lancés, puis reproduits dans d’autres régions, graduellement, une fois qu’auront été recensées les bonnes pratiques. D’un autre côté, un mécanisme d’échange d’expérience et de partage des connaissances sur la question de la lutte contre la pauvreté peut être instauré entre la Chine et d’autres pays en développement, ce qui élargirait le champ et la portée de la coopération internationale. Même si l’approche de la lutte contre la pauvreté articulée autour de projets, peu coûteuse par rapport à d’autres modalités de l’aide, reste d’une portée limitée à une petite échelle, elle peut généralement avoir un large impact et des résultats positifs. L’approche par projet peut donc toujours être un moyen de renforcer la coopération entre la Chine et les donneurs établis, et servir de base à une plus étroite collaboration avec d’autres pays en développement, en aidant la Chine à se forger une image internationale positive.
