Organisation de Coopération et de Développement Economiques
Organisation for Economic Co-operation and Development 28-Nov-2005
___________________________________________________________________________________________
Français - Or. Anglais DIRECTION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE ET DU DEVELOPPEMENT TERRITORIAL
COMITE DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE
IDENTIFIER, ANTICIPER ET GERER LES RISQUES : LES DEFIS A RELEVER PAR LES CENTRES DE GOUVERNEMENT
Réunion des Hauts responsables de Centres de gouvernement sur la gouvernance dans la société du savoir:
conséquences pour les Centres de gouvernement
Lisbonne, 20 et 21 octobre 2005
Ce document fournit des informations pour la Session 5 du vendredi 21 octobre de 9:45 à 10:45
Pour plus d'information, veuillez contacter Mariano Gutiérrez : tél. +33-1 45 24 89 92 ; Fax : +33-1 45 24 85 63 ; E-mail : mariano.gutierrez@oecd.org
JT00195046
GOV/PGC/MPM(2005)4 Non classifié Français - Or. Angl
Séance 5 – vendredi 21 Octobre
IDENTIFIER, ÉVALUER ET GÉRER LES RISQUES : LES DÉFIS A RELEVER POUR LES CENTRES DE GOUVERNEMENT
Questions à examiner Identifier, évaluer et gérer les risques
¾ Dans quelle mesure l’identification, la gestion et la communication des risques se sont-elles améliorées après le 11 septembre 2001 ? Comment a évolué le cadre juridique ? Comment les institutions ont-elles été réorganisées ?
¾ Quelles sont les meilleures pratiques pour identifier, évaluer et gérer les risques ?
¾ Quel est le rôle des Centres de gouvernement dans la prévention et la gestion des risques, en particulier lorsqu’il s’agit d’établir une coordination entre les diverses parties prenantes et en cas de crise internationale ?
¾ Des Centres de gouvernement ont-ils mis en place les capacités requises pour intégrer les risques et les événements imprévisibles dans leur processus de prise de décisions ?
¾ Quel rôle jouent les Centres de gouvernement pour aider les pouvoirs publics à communiquer sur les risques ?
Introduction
1. Une seule chose est sûre dans la gestion des risques : les risques sont plus complexes aujourd’hui qu’ils ne l’ont jamais été. Depuis la dernière fois que les hauts responsables des Centres de gouvernement se sont réunis à Reykjavík en octobre 2001, les pays membres de l’OCDE sont de plus en plus fortement sollicités pour bien identifier, évaluer et gérer les risques. En 2006, les membres du réseau des hauts responsables des Centres de gouvernement se réuniront en Autriche pour débattre encore une fois de la gestion des risques et du rôle des Centres. Ce document recense quelques questions clés destinées à servir de base à un débat fructueux au cours de la réunion de l’année prochaine. Il s’articule autour de trois aspects qui préoccupent particulièrement les hauts responsables des Centres de gouvernement : les progrès réalisés depuis la réunion de Reykjavík en 2001, la gestion de crise et la gestion des risques pendant la prise de décision.
Identifier les progrès réalisés depuis 2001
2. Les 22 et 23 octobre 2001, vingt et un pays membres de l’OCDE ont participé à une réunion de hauts responsables des Centres de gouvernement pour parler de gestion des risques. La réunion, tenue à Reykjavík, était présidée par le Secrétaire général du Bureau du Premier ministre d’Islande. Au lendemain des attentats du 11 septembre contre le World Trade Centre, les pays membres de l’OCDE avaient hâte d’examiner avec leurs homologues des Centres de gouvernement les principales étapes de la gestion des risques : identification des risques, traitement des risques et prise de décision, ainsi que la communication gouvernementale sur la prévention et la gestion des risques. Parmi les principales questions examinées pendant cette réunion, notons les points suivants :
• L’identification des risques n’est que la première étape dans un processus de gestion des risques.
Les Centres de gouvernement doivent relever le défi qui consiste à se donner les moyens d’intégrer des facteurs scientifiques et d’autres réalités : facteurs politiques, économiques, environnementaux et sociaux. L’identification des risques devrait être prospective tout en tenant compte en même temps des conséquences sociales. En outre, l’évaluation des risques suppose une décision sur les ressources à investir pour faire face aux risques.
• Les pouvoirs publics ont besoin d’évaluer et de gérer l’incertitude pour mettre au point un processus fiable d’évaluation des risques. En ce sens, des compétences sont nécessaires pour gérer les programmes qui traitent de questions de plus en plus complexes, interdépendantes et mouvantes.
• Les décideurs devraient impliquer l’opinion publique dans la gestion des risques et communiquer sur les risques. Transparence de l’information, participation du public et compromis entre les attentes des citoyens et la logique de gestion sont aussi des facteurs clés.
3. L’OCDE a beaucoup étudié la gestion des risques dans ses pays membres (OCDE, Les risques émergents au XXIème siècle, OCDE, Paris, 2003). Le cycle de gestion des risques comprend quatre phases : l’évaluation du risque, la prévention et l’atténuation du risque, la gestion de l’urgence et les problèmes qui se posent avant le retour à la normale. Depuis 2001, les pays de l’OCDE ont mis en place diverses institutions, politiques, mécanismes, pratiques et outils permettant de cibler et de contrôler les risques, non seulement pendant les crises, mais aussi pendant les moments « normaux » de prise de décision. L’un des problèmes essentiels que rencontrent les Centres de gouvernement dans la conception d’un système ou d’une stratégie efficace de gestion des risques concerne le rôle que le gouvernement lui- même peut et devrait jouer dans un tel système. Les solutions institutionnelles que les pays de l’OCDE ont trouvées en réponse aux défis posés par la gestion des risques divergent à de nombreux égards. On trouvera ci-après un bref compte rendu de la structure et de la nature des systèmes nationaux mis en place
par des Centres de gouvernement pour gérer les risques aux différents stades du cycle de la gestion des risques.
• Cadre juridique. Divers pays ont introduit d’importants changements dans au moins quatre domaines : le cadre de réglementation concernant les infrastructures critiques, la législation en matière de sécurité, le droit de la responsabilité délictuelle (dont le but premier est d’indemniser les victimes de dommages et de dissuader d’autres personnes de commettre les mêmes délits), et la fourniture d’informations adéquates aux parties prenantes et aux citoyens sur les questions de risques. Dans chacun de ces domaines, les développements juridiques et réglementaires ont souvent suivi des évolutions du droit international et/ou ont eu à leur tour d’importantes répercussions internationales. En Turquie, le Pool d’assurance des catastrophes, créé après le tremblement de terre de 1999, illustre la façon dont la combinaison de mesures législatives (rendant l’assurance obligatoire), d’un service public (fournissant une assurance jusqu’à un certain plafond) et des forces du marché (assurance complémentaire, réassurance du pool, émission éventuelle d’obligations pour financer le retour à la normale) peut créer un mélange approprié de réglementation et d’incitation pour mieux gérer les risques.1
• Institutions. Il y a de nombreux exemples d’institutions nouvelles. Les plus importantes sont le Département des affaires intérieures (Department of Homeland Affairs) aux États-Unis et le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile (BPIEPC) au Canada. D’autres exemples plus modestes sont la Direction pour la protection civile et la planification d’urgence (DSB) en Norvège et l’Agence suédoise de gestion d’urgence. Pour la plupart, ces institutions résultent de la fusion de deux ou plusieurs organismes qui existaient déjà.
Cependant, dans le cas des États-Unis, le changement va beaucoup plus loin en ce sens que le nouveau Département est beaucoup plus puissant que la somme des quelque 20 organisations qu’il regroupe. Néanmoins, la catastrophe résultant du cyclone Katrina montre les limites du changement organisationnel lorsqu’il s’agit de réorganiser les capacités de réponse des institutions aux catastrophes majeures à tous les niveaux d’administration. En outre, un certain nombre de groupes de coordination ont été institués, souvent au sein du Cabinet. Il en est ainsi, par exemple, au Royaume-Uni où le Cabinet abrite le secrétariat de la Protection civile et, plus récemment en Norvège, avec le Conseil d’urgence placé sous l’égide du Cabinet. Enfin, certains pays de l’OCDE ont opté pour la création de fonds extérieurs aux institutions gouvernementales pour promouvoir la prévention des risques dans des domaines ou des secteurs spécifiques. Après l’accident à l’usine Grande Paroisse de Toulouse en 2001, le Parlement français a suggéré la création conjointe d’un fonds associant le secteur privé et les pouvoirs publics afin de promouvoir la prévention des risques dans les accidents d’usines chimiques. Cependant, cette solution est encore à l’étude.
• Politiques. Beaucoup de pays ont commencé par réaliser des évaluations de vulnérabilité à l’échelle de la nation tout entière pour identifier les risques et les points faibles et adapter les politiques en conséquence. Il s’agit notamment de la Norvège, du Danemark et de la Suède.
D’autres pays se sont contentés de recenser les infrastructures fragiles (Allemagne, Pays-Bas).
Dans le cas de la Norvège, les recommandations du groupe effectuant les examens de vulnérabilité ont été évaluées au niveau gouvernemental et ont conduit à plusieurs changements majeurs et mineurs des politiques. Cela a conduit, par exemple, à la création de la DSB mentionnée ci-dessus. Aux Pays-Bas, l’examen rapide des infrastructures vulnérables est considéré comme un exercice approfondi auquel a participé le secteur privé.2
1 OCDE, Les risques émergents au XXIème siècle : Projet international de l’OCDE sur l’avenir, 2003.
2 Voir lien : http://www.minbzk.nl/contents/pages/5018/DGOOVNCC-QuickScan.pdf
• Pratiques. On dispose de toute une panoplie de méthodologies pour évaluer les risques. Le programme de prévisibilité du Royaume-Uni offre un exemple de bonne pratique : un rapport sur les risques futurs d’inondation en Grande-Bretagne jusqu’en 2100 a été publié à cette occasion.
La plupart des organismes de gestion d’urgence mettent maintenant les méthodes d’évaluation des risques et les évaluations de vulnérabilité à la disposition du secteur public et du secteur privé qui peuvent les utiliser. Les évaluations de vulnérabilité à l’échelon national mentionnées ci- dessus font aussi partie de ces méthodologies. En outre, l’utilisation de systèmes d’information géospatiale dans plusieurs pays de l’OCDE reflète également la pratique qui consiste à appliquer les nouvelles technologies à la gestion des risques (cf. encadré 1 ci-après). Enfin, une enquête sur les pratiques de gestion des risques dans les organisations canadiennes du secteur public a conclu que la gestion des risques est davantage un art en évolution qu’une science exacte, parce que l’application de telles pratiques est un processus qui ne se laisse pas enfermer dans des cadres, mais évolue grâce à l’expérimentation. L’enquête a mis en évidence huit pratiques clés pour faciliter le processus de mise en oeuvre et encourager un effort soutenu de gestion des risques, à savoir : prévoir une adaptation et un apprentissage, offrir un appui au plus haut niveau, affecter des ressources suffisantes et assurer une gestion adéquate, rester axé sur la réalité, intégrer cet aspect aux processus de gestion, assurer la participation des parties prenantes, assurer la transparence, fixer des seuils de tolérance à l’égard du risque.3
Encadré 1. Systèmes d’information géographique et suivi du risque
Les systèmes d’information géographique (SIG) offrent des outils permettant d’étudier l’exposition aux risques de catastrophes, d’évaluer les catastrophes en cours, d’optimiser les affectations de fonds par région et d’étudier les risques de terrorisme et les risques systémiques. En général, les SIG proposent des solutions multiples et variées qui peuvent aider les Centres de gouvernement à suivre le risque. Une application logicielle permet d’importer rapidement, d’afficher, de cartographier par thème et d’analyser les données d’exposition au risque, ce qui peut faciliter l’évaluation des domaines où se concentrent les risques. Cette information peut être utilisée ensuite pour prendre d’autres décisions. Voici un bref exposé de quelques exemples de suivi des risques grâce aux SIG :
¾ Une utilisation de base des outils SIG consiste à afficher l’ensemble de l’exposition au risque, en attribuant des couleurs différentes à chaque unité géographique en fonction de sa valeur assurée. Pour affiner l’analyse, on peut calculer la répartition de cette valeur totale par activité (résidentielle, commerciale et industrielle) ou par catégorie de construction. Pour les endroits exposés aux risques de tremblement de terre, on pourrait étudier leur proximité par rapport aux zones de faille. Pour les endroits exposés aux risques de cyclone, on peut aussi étudier la façon dont se répartissent les risques par rapport à la distance de la ligne de côte.
¾ Pour les dangers liés au vent (cyclones, ouragans, tempêtes, typhons, etc.), les aspects spatiaux importants suivent la tempête de vent et le facteur « windfield » qui lui est associé. Les outils SIG peuvent servir à tracer les contours de la vitesse du vent. Un ensemble de tels contours, établis pendant un certain laps de temps durant le passage de la tempête, peut être superposé aux lieux géographiques et l’on peut donc observer la courbe des vitesses du vent autour du lieu choisi à différents moments. De telles applications peuvent être utilisées dans le cadre global d’une modélisation des risques de vent.
¾ Les modèles de risques en matière de terrorisme sont complexes, mais les SIG peuvent contribuer à l’analyse de variables multiples concernant l’exposition au risque, l’aléa et la vulnérabilité, afin d’élaborer des scénarios de risques multiples.
Étant donné que le processus de gestion des risques implique d’analyser d’énormes volumes de données spatiales rapidement et efficacement, l’utilisation de la fonctionnalité SIG dans le cadre général d’une application relative à la gestion de risques apporte de nombreux avantages. Ces applications logicielles basées sur les SIG sont
3 . Voir lien:
http://www.foresight.gov.uk/Previous_Projects/Flood_and_Coastal_Defence/Reports_and_Publications/Ex ecutive_Summary.pdf.
utilisées largement et de nombreuses façons pour une gestion efficace des risques par l’industrie de l’assurance et de la réassurance. Certains moyens innovants d’explorer la puissance des applications SIG pour l’étude de nouveaux types de risques ont aussi été essayés dans un passé récent, et l’on s’attend à ce que la tendance se poursuive dans l’avenir.
Source: “GIS software applications for catastrophic risk management in the insurance and reinsurance industry”, in the Geospatial Resource Portal, http://www.gisdevelopment.net/application/miscellaneous/misc001b.htm.
• Limites. S’agissant de l’identification et de la gestion des risques, un problème important se pose avec la privatisation croissante des infrastructures dites fragiles. Il peut être difficile de connaître l’étendue du risque si l’opérateur ne trouve pas ou ne communique pas les infractions à la sécurité. En outre, pendant la période de privatisation des années 80 et 90, on ne donnait pas aux aspects risque et sécurité/sûreté la priorité ni la considération nécessaires, et il est difficile de mettre en place après coup une législation qui ajoute des obligations coûteuses pour l’opérateur privé. Cela a posé d’ailleurs un problème majeur lors de nombreux accidents et catastrophes récents tels que des pannes d’électricité dans de nombreux pays, la sécheresse, les contrôles de sécurité insuffisants dans les aéroports avant les attentats du 11 septembre, et les accidents de chemins de fer privés.
Gérer les crises
4. Un deuxième sujet pouvant être examiné concerne le rôle du Centre dans la gestion des risques pendant les crises nationales et internationales. Les responsables pourraient débattre sur la question de savoir si les risques potentiels sont dûment pris en compte par les ministères compétents, de quels mécanismes et structures le Centre a besoin et comment les réseaux internationaux de Centres de gouvernement peuvent être renforcés dans le domaine de la gestion des risques. La gestion de l’urgence pendant les crises nationales et internationales est fortement tributaire des interventions immédiatement avant, pendant et après la catastrophe. Cependant, l’efficacité de la réponse des Centres de gouvernement à ces crises dépend aussi des plans, structures et dispositifs mis en place au préalable pour coordonner les efforts des pouvoirs publics et des organisations volontaires et privées.4 Les hauts responsables du Centre de gouvernement doivent donc conjuguer la mise au point de systèmes de protection qui réduisent la vulnérabilité aux risques avant qu’une crise n’éclate et la disponibilité d’outils et de mécanismes permettant de réagir immédiatement et efficacement à une crise nationale ou internationale. Ce qui soulève notamment les questions suivantes :
Acteurs : qui surveille quels risques potentiels ?
5. Des informations capitales sur les risques potentiels qui pourraient entraîner une crise nationale ou internationale sont non seulement éparpillés entre différents niveaux d’administration et différentes autorités, mais elles sont aussi difficiles à rassembler et à interpréter pour avoir une vue d’ensemble de la situation. Un nombre considérable d’organismes aux niveaux central et local, auxquels il faut ajouter les services opérationnels et les autorités de tutelle, les entreprises, les hôpitaux, les centres de recherche et les services d’urgence, sont chargés de superviser la réduction et le confinement des dangers persistants, les systèmes d’indemnisation des victimes, les plans de reconstruction, la fourniture d’abris, les subventions pour catastrophe et les crises de liquidités. Le suivi de ces risques peut atténuer l’impact économique et social d’une catastrophe, mais une quantité phénoménale d’informations incomplètes et complexes peut aussi paralyser la capacité de prise de décision des autorités publiques lorsqu’elles doivent prendre des décisions essentielles immédiatement avant ou après une crise nationale ou internationale.
4 OCDE, Les risques émergents au XXIème siècle, OCDE, Paris, 2003, p.22.
6. En outre, les ONG, les associations civiles et les organisations sans but lucratif sont aussi des acteurs importants qui peuvent détenir des informations capitales récentes que les autorités publiques pourraient utiliser dans leur réaction à une crise nationale ou internationale. Le rôle de la société civile pendant les crises ne doit pas être sous-estimé : des représentants de la société civile et des chercheurs peuvent prodiguer des conseils sur certains risques potentiels en s’appuyant sur leur expérience de terrain et sur des sources locales, mais en même temps leur connaissance spécifiquement sectorielle de ces risques peut les amener à critiquer sévèrement la réaction des pouvoirs publics à une crise. Les Centres de gouvernement sont donc soumis à de fortes pressions lorsqu’il s’agit d’intervenir efficacement dans l’urgence et sur la base d’informations partielles.
7. Après avoir analysé une série de catastrophes de grande ampleur en 2004, l’OCDE a tiré une leçon de certaines décisions de protection et d’évacuation : pour qu’une gestion de crise soit efficace dans des conditions caractérisées par de fortes tensions, elle pourrait s’appuyer non seulement sur des procédures détaillées, mais surtout sur une structure décisionnelle réactive. Toutes les organisations et tous les individus impliqués dans les interventions d’urgence doivent avoir des rôles et des responsabilités clairement délimités et pourraient être formés à communiquer et à coordonner leurs actions.5
Encadré 2. Le tsunami de 2004 : Leçons à tirer
A l’initiative des Nations Unies, plus de 75 représentants des principaux intervenants en réponse au tsunami se sont réunis à Colombo les 8 et 9 juin 2005 pour un atelier d’une journée et demie sur les « Enseignements à tirer et les meilleures pratiques ». Les participants représentaient les autorités nationales, provinciales, de district et communales, des ONGI et des ONG, des IFI, des donneurs et le secteur privé. L’atelier était axé sur les problèmes qui se sont posés dans les huit premières semaines après le tsunami.
Les principaux acteurs ont souligné que même si le tsunami était un événement exceptionnel, il y avait beaucoup de leçons à apprendre et de défis à relever. L’atelier a insisté sur la nécessité d’examiner de près la préparation institutionnelle et de se concentrer sur les normes, les principes directeurs et les valeurs qui devraient faire partie d’un cadre global pour les initiatives d’urgence et de reconstruction. Les mécanismes de coordination et de communication ont aussi été épinglés comme sujets à examiner en détail par l’atelier. La nécessité d’assurer des rapports équitables et transparents avec toutes les collectivités dans les districts touchés a aussi été mentionnée comme principe directeur important. Ont aussi été mis en avant dans les exposés et le débat qui s’en est suivi des problèmes de ports et de douanes, de systèmes de communication, de réseaux de distribution, de loi et d’ordre, de nécessité de décentraliser l’autorité, de mise en conformité avec les normes et principes de la zone d’influence, de coordination entre toutes les structures administratives au niveau du district et de coordination chez et entre tous les autres acteurs,d’éducation aux risques potentiels, de renforcement des capacités (structures existantes), de nécessité d’une information de qualité et d’évaluation des initiatives.
Les conclusions de l’atelier représentent un examen constructif des moyens d’améliorer la gestion des catastrophes à l’avenir. Voici les recommandations clés pour renforcer les mécanismes de réponse :
• La coordination est capitale ; elle doit être étayée par un système d’information ultra moderne.
• L’organisme de coordination doit être intégré aux autres organismes nationaux intervenant dans la mise en œuvre.
• Avoir une seule source d’information reconnue à tous les niveaux.
• Lancer des campagnes de sensibilisation à tous les niveaux pour informer les populations de leur vulnérabilité, des mesures en attente, des mécanismes d’intervention.
• Évaluer la capacité des systèmes de communication à faire face aux catastrophes, et les moderniser si nécessaire.
Source: UN, National Post-Tsunami Lessons Learned and Best Practice Workshop, Colombo, Sri-Lanka, 8-9 June 2005. Ce rapport est disponible (anglais seulement) à l’adresse suivante : http://www.reliefweb.int/library/documents/2005/ocha-lka-05jul.pdf.
5 OCDE, Catastrophes de grande ampleur, OCDE, Paris, 2004, p.14.
Mécanismes et structures de coordination au Centre
8. Au Centre de gouvernement, les mécanismes de coordination peuvent assurer la cohérence des politiques sur les stratégies de gestion des risques, ainsi que l’amélioration de la compatibilité de ces politiques avec le temps. En théorie, les Centres de gouvernement disposent de plusieurs outils pour gérer les risques (normes, réglementations de l’assurance et de la réassurance, fourniture de certains biens et services, etc.) et ils se servent de ces instruments pour étayer l’efficience et l’efficacité des politiques. En pratique, toutefois, les politiques de risques et les stratégies de gestion de crise manquent de cohérence.
9. Afin d’améliorer la cohérence et l’homogénéité des stratégies et des politiques de gestion de crise, les Centres de gouvernement pourraient renforcer la coordination entre les diverses phases d’un cycle de crise (prévention, évaluation, reconstruction, etc.). Par exemple, les inondations qu’a connues l’Europe en 2002 et 2003 ont montré que même lorsque les systèmes de surveillance émettent des signaux d’alerte longtemps à l’avance, ceux-ci ne sont pas toujours reçus ou traités comme il convient par les autorités locales et les populations menacées, ou ne sont pas toujours suivis de mesures efficaces de protection ou d’évacuation. On constate trop souvent que le risque a été correctement apprécié, que les dispositifs d’alerte précoce ont bien fonctionné, mais que les plans d’intervention d’urgence n’ont pas été à la hauteur.6
10. Toutefois, les nouveaux risques systémiques, tels que le bioterrorisme et le cyber-terrorisme ou les nouvelles maladies infectieuses sont susceptibles de poser des problèmes particuliers de planification et de coordination des interventions d’urgence. Cela tient en partie au fait que l’ampleur de la catastrophe risque de soumettre les services d’urgence à des tensions insupportables, de paralyser les intervenants et, fondamentalement, d’exiger des solutions plus innovantes pour affronter la complexité logistique, déterminer le moment opportun pour prendre les mesures destinées à limiter les dommages, etc.7 Les Centres de gouvernement peuvent envisager de concentrer leur attention sur la création de cadres de coordination destinés à concevoir ou à étendre au coup par coup les mécanismes de coordination qui conduisent à une évaluation des risques cohérente à l’échelle du gouvernement tout entier.
Renforcer les réseaux internationaux de Centres de gouvernement sur la gestion des risques
11. Des crises récentes ont montré leur dimension intrinsèquement internationale et souvent planétaire. Les solutions aux crises, le contexte dans lequel elles évoluent et les risques qui les produisent ont tous une dimension internationale que les Centres de gouvernement devraient prendre en compte lorsqu’ils gèrent une crise. Les réseaux internationaux peuvent donc fournir la base sur laquelle la coopération internationale peut se renforcer. Ces réseaux peuvent contribuer à des échanges d’informations et de connaissances, mais aussi aider à parvenir à des accords, des définitions, normes et objectifs communs, et à la coordination d’initiatives nationales.
12. Étant donné la portée limitée de la diversification des risques lorsqu’il s’agit de catastrophes naturelles, d’urgences à grande échelle et d’attentats terroristes au niveau des ménages ou des collectivités locales, c’est aux Centres de gouvernement d’intervenir. Pour que ces interventions soient plus efficaces, un partenariat avec des organismes internationaux ou le secteur privé pourrait explorer les moyens de créer des instruments financiers innovants pour mettre en commun le risque de catastrophe et fournir une assurance contre ce risque. Les gouvernements pourraient mieux exploiter les synergies et coopérer plus étroitement avec des industries privées s’occupant de risques, ainsi qu’avec les assureurs et réassureurs. De telles actions conjointes pourraient non seulement renforcer les réseaux internationaux de gouvernements
6 Ibid., p. 297.
7 OCDE, Les risques émergents au XXIème siècle, OCDE, Paris, 2003, p. 23.
et de leurs Centres avec les organisations internationales et le secteur privé, mais cela pourrait aussi accélérer le retour à la croissance économique et la reprise.
13. Les réseaux internationaux et les mécanismes de coopération peuvent jouer un rôle dans la réduction du coût d’une crise en s’occupant de la vulnérabilité ou exposition des pays aux aléas et aux catastrophes.8 Par exemple, il existe déjà un large éventail de plates-formes de coopération internationale pour partager connaissances et technologies, et les organisations internationales spécialisées dans l’évaluation, l’inspection et la communication d’informations en matière de sûreté ont ouvert la voie dans ce domaine (par exemple, les Comités d’évaluation de catastrophes de l’ONU, l’Agence pour l’énergie nucléaire, le programme de l’OMS sur la sécurité chimique, etc.). En ce qui concerne les secours, toutefois, ces réseaux ne sont pas encore aussi solides, et le Réseau planétaire d’information sur les catastrophes qui est apparu ces dernières années est un autre exemple de structure internationale de coopération.
14. L’OCDE reconnaît que des progrès considérables ont été faits à tous les niveaux des stratégies de gestion de crise. Néanmoins, un rapport de l’OCDE (2003) dénombre trois cas où il faudrait faire encore des progrès pour renforcer la coopération internationale en ce qui concerne les crises et la gestion des risques :
a) Réaliser un meilleur partage des connaissances et des technologies entre pays
• Renforcer les structures de coopération existantes, et
• Étendre le partage d’informations et de technologies aux pays en développement.
b) Renforcer les systèmes internationaux de surveillance et de suivi
• Instaurer une surveillance efficace en mettant en réseau des structures régionales, nationales et internationales préexistantes pour fournir aux décideurs des informations utilisables ;
• Coordonner les efforts visant à renforcer la capacité des systèmes de santé publique pour faire face aux nouveaux risques, et
• Étendre l’utilisation partagée des technologies spatiales à des fins de surveillance des risques.
c) Créer les cadres nécessaires à la coopération
• Concevoir des mécanismes de coopération, ou élargir ceux qui existent, au coup par coup.
• Viser une évaluation des risques cohérente au plan international, et
• Créer des partenariats pour alléger les coûts de réduction des risques.
Gestion des risques pendant la prise de décision
15. Un autre domaine susceptible d’être examiné pourrait être l’intégration de l’évaluation du risque dans la prise de décisions. Les Centres de gouvernement ont besoin d’évaluations claires des risques que comporte une décision au moment où ils la prennent, par exemple lorsqu’il leur faut choisir des stratégies de réforme ou s’engager dans de nouvelles politiques. A Reykjavík, de hauts fonctionnaires des Centres de gouvernement ont déjà débattu sur les difficultés d’évaluer les risques scientifiquement et ils ont conclu que c’était seulement la première étape de la gestion des risques.
8. Jeff Dayton-Johnson, « Natural Disasters and Adaptive Capacity », OCDE, Documents de travail du Centre de développement, no. 237, août 2004.
16. L’évaluation des risques n’est pas une fin en soi, mais un élément parmi d’autres de la prise de décision. Il incombe en effet aux autorités compétentes de déterminer le niveau de risque acceptable du point de vue de la collectivité, alors que les ressources sont limitées et que le manque de connaissances scientifiques se conjugue à des conflits d’opinions et d’intérêts.9 Les Centres de gouvernement pourraient donc envisager d’introduire l’évaluation des risques dans leur processus de prise de décisions.
17. Cependant, si certains Centres de gouvernement peuvent avoir la capacité et la tâche d’évaluer les risques, d’autres recherchent les conseils et l’aide d’experts et de spécialistes dans différents secteurs de l’administration et dans les instituts de recherche, ce qui suscite souvent des controverses. Lorsque les Centres de gouvernement intègrent l’évaluation des risques dans le processus de décision, ils définissent les limites de leurs capacités et le niveau de risque qu’ils tolèreront lorsqu’ils prendront des décisions. Par exemple, les pouvoirs publics doivent souvent trancher en l’absence de consensus de la société sur les risques qu’il faut prendre ou ne pas prendre vis-à-vis de l’incertitude scientifique qui règne sur des questions de risque complexes.
18. Enfin, d’autres défis impliqués dans la gestion des risques pendant la prise de décision sont examinés à chaque étape du processus de décision ci-dessous :
• Identifier le risque. Les pouvoirs publics doivent relever le défi qui consiste à vérifier continuellement les tendances, la probabilité, les possibilités et l’impact des dangers et des lacunes pour bien maîtriser le risque. Un défi également important pourrait être d’identifier les points de vulnérabilité parmi des groupes spécifiques de la population (par exemple, les personnes âgées, les pauvres) ou des systèmes spécifiques (par exemple le réseau de distribution d’électricité). Une approche basée sur la vulnérabilité peut se révéler complémentaire des méthodes traditionnelles d’identification des risques et permettre de couvrir un champ plus large de risques potentiels.10
• Évaluer le risque. Une gestion réussie des risques présuppose la tâche difficile d’évaluer les divers types de risques lorsqu’il s’agit de prendre des décisions politiques complexes. Les gouvernements doivent aussi relever le défi de concilier l’opinion publique avec le point de vue de la société civile lorsqu’ils évaluent les risques C’est d’autant plus important que la perception des risques et des attitudes est complexe et qu’elle implique diverses parties prenantes ayant des points de vue différents, quoique également légitimes.
• Prendre des mesures pour faire face au risque. Les Centres de gouvernement pourraient jouer un rôle en développant la capacité à faire face aux événements imprévisibles. La capacité d’affecter des ressources à la gestion des risques dans le processus de décision pourrait notamment renforcer les capacités d’adaptation et de réaction des Centres de gouvernement.
• Examiner les mesures prises pour faire face aux risques, ainsi que la surveillance des risques. Une gestion efficace du risque implique un examen des mesures prises pour déterminer si ces mesures ont suffi pour maîtriser les risques ou si des mesures différentes ou renforcées sont nécessaires. L’importance de certains domaines de l’action publique pourrait conduire à un examen en continu de la gestion des risques : conditions macro-économiques, gestion des services et des performances, ressources naturelles, systèmes techniques, conditions
9 OCDE, Les risques émergents au XXIème siècle, OCDE, Paris, 2003, p.17 .
10 . McEntire, D.A. & Marshall, M.: Epistemological Problems in Emergency Management: Theoretical Dilemmas and Implications, ASPEP Journal, 2003, pp. 119-129.
environnementales, sécurité du territoire et zones de faiblesse gouvernementale (par exemple, corruption et activités extraterritoriales).
Communiquer sur les risques
19. Les pouvoirs publics ont un rôle clé d’information de l’opinion publique et des médias sur les risques encourus lors des crises nationales et internationales, ainsi que dans la prise de décisions en temps
« normal ». La communication est donc un thème horizontal que l’on retrouve dans toutes les dimensions de la gestion des risques. Et en même temps, l’opinion publique et la perception qu’a le gouvernement de l’opinion publique constituent aussi un facteur important pour l’évaluation des risques.
20. La communication sur les risques peut être envisagée dans deux dimensions : pendant les crises, et pendant la prise de décisions.
• Communication pendant les crises. Après un événement dommageable, la demande d’information est forte. Une communication crédible contribue à renforcer la confiance du public et celle des consommateurs et des investisseurs qui sont des éléments clés du retour à la normale.
Les situations de catastrophe offrent un terrain fertile à la désinformation et aux rumeurs, et peuvent engendrer la panique et conduire à la stigmatisation de certaines régions ou certains groupes sociaux. A l’inverse, les populations réagissent de manière rationnelle et responsable aux catastrophes lorsque les sources officielles d’information sont crédibles et dignes de foi. La confiance du public dans les autorités chargées de gérer les risques est donc un élément clé de la maîtrise des catastrophes et du processus de retour à la normale, ainsi que de la gestion de crise en général. 11
• Communication pendant la prise de décision. La communication pendant la prise de décision peut être aussi important que l’utilité et l’efficacité des politiques visant à éviter l’échec. Quels que soient les mérites projetés d’une initiative, son succès dépendra très largement de la capacité de ses auteurs à générer un soutien interne, à obtenir l’adhésion des utilisateurs visés et à encourager un soutien actif.12 La communication peut aussi bénéficier d’une structure centrale forte qui fournit un leadership stratégique à la communication dans l’ensemble de l’administration et aux services de communication faisant autorité au sein du gouvernement.13 En ce sens, les Centres de gouvernement sont bien placés pour offrir une structure de communication centrale forte, incitant à un dialogue permanent avec les citoyens pendant l’exercice par le gouvernement de son pouvoir de décision.
11 OCDE, Catastrophes de grande ampleur, OCDE, 2004, p.15 .
12 US Federal Chief Information Officer Council, Value Measuring Methodology Highlights, October 2002.
13 Principales conclusions et recommandations du Rapport final Phillis, tel que cité dans Oonagh Gay,
“Changes to Government Communications Machinery”, Parliament and Constitution Centre, Library of the House of Commons, UK, publié le 19 janvier 2004. Ce rapport est disponible (anglais seulement) à l’adresse : http://www.parliament.uk/commons/lib/research/notes/snpc-02594.pdf.
