ÉCOLE DOCTORALE n°519 : Sciences Humaines et Sociales – Perspectives européennes
Société, Acteurs, Gouvernement en Europe
THÈSE
présentée par :Jonathan MIAZ
soutenue le : 2 Juin 2017
pour obtenir le grade de : Docteur de l’Université de Strasbourg et de l’Université de Lausanne en cotutelle
Discipline/ Spécialité : Science Politique
Politique d’asile et sophistication du droit
Pratiques administratives et défense juridique des migrants en Suisse (1981-2015)
THÈSE dirigée par :
DUBOIS Vincent Professeur de Science Politique, Université de Strasbourg VOUTAT Bernard Professeur de Science Politique, Université de Lausanne RAPPORTEURS :
ACHERMANN Christin Professeure en Migration, Droit et Société, Université de Neuchâtel
FASSIN Didier Professeur de Sciences Sociales, Institute for Advanced Study, Princeton et Directeur d’études à l’EHESS, Paris
AUTRES MEMBRES DU JURY :
GIAUQUE David Professeur de Science Politique, Université de Lausanne ISRAËL Liora Maîtresse de conférence en Sociologie, EHESS, Paris
UNIL I Université de Lausanne
Facu
lté
des sciencessociales et politiques
IMPRIMATUR
Vu l'accord de cotutelle conclu entre les Universités de Lausanne et de Strasbourg, le Conseil de la Faculté des sciences sociales et politiques de l'Université de Lausanne, sur proposition d'un jury formé des professeurs
Bernard VOUTAT, Professeur à l'Université de Lausanne, co- directeur de thèse
Vincent DUBOIS, Professeur à l'Université de Strasbourg, co- directeur de thèse
David GIAUQUE, Professeur à l'Université de Lausanne Liora ISRAËL, Maitresse de conférences à I'EHESS, Paris
Didier FASSIN, Directeur d'études à I'EHESS, Paris et Professeur à I'Institute for Advanced Study de Princeton Christin ACHERMANN, Professeure à I'Université de Neuchâtel
autorise, sans se prononcer sur les opinions du candidat, I'impression de la thèse de Monsieur Jonathan MIAZ, intitulée :
<< Politique d'asile et sophistication du droit, Pratiques
administratives et défense juridique des 2075) >
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Le Doyen de rté Professeur Jean-Philippe Leresche
Lausanne, le 10 avril 2017
Résumé de la thèse
Politique d’asile et sophistication du droit. Pratiques administratives et défense juridique des migrants en Suisse (1981-2015)
Cette recherche porte sur la politique d’asile en Suisse, appréhendée sous l’angle de la force du droit et de sa production sociale. Elle part du constat d’une inflation normative et d’une sophistication du droit, consécutives à de nombreuses révisions législatives et à une importante judiciarisation depuis l’entrée en vigueur de la loi sur l’asile en 1981. Cette thèse s’appuie sur une enquête ethnographique menée sur plusieurs terrains auprès du Secrétariat d’Etat aux Migrations et de services d’aide juridique aux migrants. Elle analyse, d’une part, les effets de la sophistication du droit sur les pratiques des acteurs de terrain et, d’autre part, les effets de ces pratiques sur le droit. In fine, elle montre que le droit et la politique d’asile sont produits par les pratiques de l’administration en interaction avec celles de la défense juridique des migrants qui les conteste et du Tribunal administratif fédéral qui juge les recours en matière d’asile.
Mots-clés : Asile, Street-Level Organizations, sociologie du droit, sociologie de l’action publique, pouvoir discrétionnaire, usages sociaux du droit, action collective, ethnographie
Abstract
Asylum Policy and Sophistication of Law. Bureaucratic Practices and Legal Mobilizations for the Migrants in Switzerland (1981-2015)
This research analyzes the Swiss asylum policy, focusing on the force of the law and on its social production. The study starts from the observation of an increase of the rules regulating asylum and of the sophistication of law. These latter are related to the numerous legislative revisions and to an important judicialization since the enforcement of the Swiss Asylum Act in 1981. This thesis is based on an ethnographic research combining fieldwork in the State Secretariat for Migrations and in legal defense organizations in different Swiss cantons. The author analyzes, on the one hand, the effects of the sophistication of law on the practices of the street-level actors (administration, lawyers and organizations of the legal defense of the asylum seekers) and, on the other hand, the effects of theses practices on law. Finally, the thesis shows that asylum law and policy are produced by the practices of the administration in interaction with those of the legal defense of asylum seekers opposing administrative decisions, and of the Federal Administrative Court judging asylum appeals.
Keywords: Asylum, Street-Level Organizations, Sociology of Law, Public Policy, Discretion, Social Uses of Law, Law & Society, Legal Mobilizations
Remerciements
Je tiens à remercier toutes celles et tous ceux qui m’ont accompagné et soutenu au cours de ces années. Il est commun de dire que la thèse de doctorat est une expérience individuelle et un travail collectif. Les pages qui suivent visent à le rappeler, tant j’ai bénéficié du soutien et des échanges avec mes collègues, mes ami-e-s et ma famille. Cela a indéniablement enrichi cette recherche. Comme cette partie de la thèse sera peut-être l’une des plus lues, je tiens à m’excuser d’avance auprès des personnes que j’aurais oubliées.
Ma gratitude va d’abord à mes directeurs de thèse Bernard Voutat et Vincent Dubois pour leurs conseils, pour leur aide et pour leur ténacité tout au long de ces années. J’ai beaucoup appris en travaillant sous leur direction et cette thèse a largement bénéficié de leurs relectures et de leurs commentaires. Je serai toujours très reconnaissant envers Bernard Voutat qui m’a fait confiance en m’acceptant en thèse et en m’engageant en tant qu’assistant-diplômé.
Je remercie les membres du Jury, Christin Achermann, Didier Fassin, David Giauque et Liora Israël pour leur lecture attentive, leurs commentaires et leurs conseils exprimés non seulement lors du colloque, mais aussi à différentes étapes de ma thèse. Leurs travaux respectifs m’ont également beaucoup influencé.
Cette thèse a pu être menée à bien, d’abord, grâce à mon contrat d’assistant-diplômé au sein de l’Institut d’Etudes Politiques, Historiques et Internationales de l’Université de Lausanne (IEPHI), ensuite grâce au soutien financier de la Société Académique Vaudoise ainsi qu’à un poste de coordinateur du Programme doctoral en science politique (CUSO) sous la direction de Pascal Sciarini que je remercie. Merci également à la Conférence des Recteurs des Universités Suisses (CRUS) d’avoir apporté un soutien financier pour les frais liés à la cotutelle.
J’ai pu bénéficier durant toutes ces années de très bonnes conditions de travail. Je remercie mes Universités, Instituts et Unités de rattachement : l’Université de Strasbourg et l’UMR 7363 Société Acteurs Gouvernement en Europe ; l’Université de Lausanne, l’IEPHI et le Centre de Recherche sur l’Action Politique de l’Université de Lausanne (CRAPUL).
Je remercie chaleureusement toutes les personnes qui ont rendu possible cette recherche en acceptant d’y participer. Mes expériences de terrain au Service d’aide juridique aux exilé-e-s, au Secrétariat d’Etat aux Migrations et au sein de l’association ELISA ont été très enrichissantes à titre intellectuel autant que personnel. J’exprime aussi toute ma gratitude aux personnes qui ont accepté ma présence lors de leur audition.
Je remercie le Secrétariat d’Etat aux Migrations et, notamment Monsieur Philip Haas, d’avoir ouvert ses portes à mon travail. Merci également à toutes les collaboratrices et les collaborateurs, les chef-fe-s de section et leur suppléant-e et les adjoint-e-s juridiques qui m’ont accordé du temps et ont participé à mon enquête. Je remercie aussi Madame Maryline Loup pour son accueil et pour m’avoir aiguillé sur le terrain.
Ma reconnaissance va également au Service d’aide juridique aux exilé-e-s, qui m’a permis d’occuper une position d’observateur pariticipant en tant que bénévole, ainsi qu’aux juristes qui m’ont accordé de leur temps pour des entretiens ou pour m’expliquer leur travail. Merci également aux juristes et bénévoles d’autres bureaux de consultation juridique (ELISA, CSP, Caritas, Rechtsberatungsstelle für Menschen in Not, CSI, CCSI) ainsi qu’aux avocats avec qui j’ai pu réaliser des entretiens.
Cette thèse doit également aux échanges et collaborations avec les membres du CRAPUL et de l’IEPHI ; en particulier : Hervé Rayner – dont j’ai été l’assistant durant mes premières années à l’Université de Lausanne et dont l’engagement ainsi que les conseils m’ont beaucoup aidé –, Martina Avanza – qui m’a formé à la méthode ethnographique et m’a prodigué de précieux conseils –, Olivier Fillieule, Philippe Gottraux, Cécile Péchu et Mounia Bennani- Chraïbi. À l’IEPHI, je remercie tout particulièrement André Mach, qui a dirigé mon mémoire de licence et qui m’a soutenu dans mes démarches pour commencer une thèse. Au sein du Centre en Etudes Genre, je remercie Marta Roca i Escoda. Merci aussi à Hélène Joly du centre VieDoc pour son travail de constitution de dossiers de presse. Merci aussi à Marie- France Oliva, Nicole Ferrari et Sabine Haxhimeri pour leur aide administrative. Merci au service informatique de l’Université de Lausanne qui m’a tiré de mauvais pas à plusieurs reprises.
Je remercie toutes les personnes qui ont accepté de discuter mon travail à différentes étapes de sa réalisation et dont les conseils et les commentaires m’ont beaucoup aidé : David Giauque, Evelyn Z. Brodkin, Mathilde Darley, Coline Cardi, Sarah Mazouz et Dieter Rucht. Je remercie aussi tout particulièrement Pierre Lascoumes pour sa disponibilité, pour le temps qu’il m’a accordé et pour ses conseils qui m’ont permis d’affiner mes analyses et d’en développer de nouvelles.
Je remercie Aurélien Buffat qui m’a beaucoup influencé et dont les conseils ont été très précieux tout au long de cette thèse. En m’aiguillant vers certaines réflexions et certains travaux, il m’a permis de développer une part importante des analyses qui figurent dans cette thèse.
Ma reconnaissance va également à Karin Byland pour les données sur la judiciarisation de l’asile qu’elle a accepté de me transmettre. Merci aussi à Marie Métrailler, Antonin Zurbuchen et Michelle Ammann pour leur aide à la retranscription de certains entretiens.
Durant ma thèse, j’ai aussi eu la chance de collaborer avec un réseau de jeunes chercheuses et chercheurs qui travaillent sur les pratiques des administrations de l’asile dans plusieurs pays d’Europe. J’ai eu beaucoup de plaisir à travailler avec Laura Affolter et Ephraim Poertner, ainsi qu’avec Sule Tomkinson. Je remercie aussi les autres membres de l’IRNAP, en particulier : Damian Rosset, Karen Akoka, Pauline Brücker et Johanna Probst. Merci aussi à Robin Stünzi, Raphaël Rey et Johanna Fuchs pour nos collaborations lors de conférences.
J’en profite également pour remercier les participant-e-s du « séminaire informel » dans le cadre duquel j’ai beaucoup appris : David Pichonnaz, Kevin Toffel, Lorraine Odier Da Cruz, Eva Nada, Loïse Bilat et les autres que je vais citer plus loin pour encore d’autres raisons.
J’ai eu le privilège de réaliser cette thèse au sein d’un groupe de doctorant-e-s qui sont devenu-e-s des ami-e-s proches et dont l’amitié, le soutien, les conseils, le partage d’expérience, les activités externes (boire, manger, marcher, voire même grimper) ont été inestimables pour que cette thèse se réalise dans de très bonnes conditions. Je remercie donc la bande du CRAPUL : Camille Masclet, Yassin Boughaba, Marc Renkens, Simone Horat, Youssef El Chazli, Samina Mesgarzadeh et Vanessa Monney. Je pourrais écrire pour chacune et chacun d’entre vous un mot de remerciement personnalisé, mais je garde cet exercice pour
l’oral. Ce fut un plaisir de traverser cette thèse avec vous depuis le début. Vous l’avez beaucoup enrichie et avez largement contribué à ce que je puisse la mener à bien. Cette équipe s’élargit avec les générations successives d’assistant-e-s. Je remercie aussi : Agnès Aubry – je te suis redevable ! – Alexandre Dafflon, Stéphanie Monay, Fabien Thétaz et Marie Métrailler.
Merci à tou-te-s pour votre soutien !
Un grand merci aussi à mes collègues/ami-e-s pour votre soutien : Lucile Maertens, Jean- Marie Chenou, Elizabeth Galleguillos, Pierre Eichenberger, Pablo Diaz et Justine Hirschy, Guilain Mathe, Nicolas Freymond, Romain Felli, Antoine Chollet, Thierry Bornand, Noemi Michel, toute l’équipe des doctorant-e-s de LIVES & co, notamment Nadia Girardin, Pierre- Alain Roch, Andres Guarin, Nora Dasoki, Vanessa Brandalesi, Laura Galhano Stefano Lanzi et tou-te-s les autres.
Je succombe au risque de me répéter et je remercie chaleureusement les personnes qui ont relu mes chapitres de thèse. En premier lieu Bernard Voutat et Vincent Dubois, Christian Miaz, Fiona Friedli, Agnès Aubry, Marc Renkens, Yassin Boughaba, Camille Masclet et Samina Mesgarzadeh.
Je remercie aussi mes ami-e-s qui m’ont accompagné, soutenu, subi pendant toutes ces années : Alex, Laetitia et Pierre-Alain ; Yvan, Mathieu, David A et B, Yassin, Fabian, Frédéric, Jeremy ; Tim ; BONjamin, Guillaume et toute c’t’équipe. Merci pour votre soutien et pour votre amitié !
Merci à Gabrielle pour son amitié et pour son aide précieuse sur le terrain.
Merci aussi à toute ma famille (cousins, cousines, oncles, tantes et grand-mères), en particulier mes frères et belle-sœurs : Simon et Sonia ; Luc et Alix. Mes cousines : Agnès et Rachel. Ma belle-famille : Cathy, Jack & Jackie.
Merci à mon fillieule Ibrahim et mon neveu Aurélien qui m’apportent beaucoup de bonheur.
Je suis extrêmement reconnaissant envers mes parents, Christian et Marika Miaz, qui m’ont toujours énormément soutenu, qui m’ont relu, écouté et encouragé tout au long de la thèse.
Merci mille fois !
Enfin, je remercie Fiona Friedli. Depuis toutes ces années, tu supportes avec moi cette thèse, tu l’enrichis de ta présence, de tes encouragements, de tes conseils pertinents, de tes relectures attentives et exigeantes, de ton soutien inestimable et de ta confiance indéfectible. Merci pour tout.
Table des matières synthétique
Table des matières synthétique ... VII Liste des acronymes et abréviations ... IX
INTRODUCTION ... 1
Section 1. Problématique ... 7
Section 2. Méthodes et terrain d’enquête ... 49
PARTIE I. LA POLITIQUE D’ASILE EN SUISSE : VERS UNE SOPHISTICATION DU DROIT ... 71
CHAPITRE 1.POLITIQUE ET DROIT D’ASILE EN SUISSE (1981-2015) : ENTRE POLITISATION ET INFLATION NORMATIVE ... 75
Section 1. Politisation de l’asile ... 75
Section 2. Inflation normative ... 91
CHAPITRE 2.JUDICIARISATION DU DROIT D’ASILE ... 113
Section 1. Institutionnalisation d’une instance de recours spécifique et judiciarisation du domaine de l’asile ... 114
Section 2. Judiciarisation du domaine de l’asile ... 121
Section 3. Une sophistication du droit par la jurisprudence ... 128
Section 4. Internationalisation de la judiciarisation, vers une judiciarisation « multi- niveaux » ... 142
Synthèse de la Partie I. La sophistication du droit d’asile en tension entre sécurité et protection ... 151
PARTIE II. INSTRUIRE, QUALIFIER, DECIDER : L’ADMINISTRATION DE L’ASILE EN PRATIQUE ... 153
CHAPITRE 3.LA PROCEDURE D’ASILE ET SES AGENTS ... 159
Section 1. Procédure, dispositifs et institution ... 160
Section 2. Entre sélection et auto-sélection : qui sont les agents du SEM ? ... 184
CHAPITRE 4.INSTRUIRE LES DEMANDES D’ASILE ... 225
Section 1. Les auditions : un dispositif asymétrique ... 228
Section 2. Récolter des faits : techniques et stratégies pour évaluer la pertinence des motifs d’asiles ... 240
Section 3. Mettre les récits à l’épreuve : techniques et stratégies pour tester la vraisemblance ... 256
CHAPITRE 5.QUALIFIER ET DECIDER :L’ENCADREMENT JURIDICO-INSTITUTIONNEL DE L’APPLICATION DU DROIT ... 289
Section 1. Les « Pratiques en matière d’asile » (APPA) : une tentative d’harmonisation des pratiques ... 297
Section 2. Elaborer la « Pratique » : le pouvoir d’établir les normes ... 327
Section 3. Orienter et contrôler : les médiations sociales et institutionnelles de l’application du droit ... 339
CHAPITRE 6.RAPPORTS AU ROLEET MARGE DE MANŒUVRE ... 359
Section 1. Le second corps des agents. Des rapports au rôle convergents, mais différenciés ... 360
Section 2. Conditions de perception et d’usage d’une « marge de manœuvre » ... 381
Synthèse de la Partie II. Pour une analyse relationnelle des médiations du droit et du processus de création normative continu ... 400
PARTIE III. MOBILISER LE DROIT EN FAVEUR DES MIGRANTS : PRATIQUES,
STRATEGIES ET TENSIONS ... 407
CHAPITRE 7.AGIR PAR LE DROIT :PRATIQUES DE DEFENSE JURIDIQUE DES MIGRANTS ... 413
Section 1. La défense juridique : guichets et permanences ... 414
Section 2. Pratiques de défense juridique des migrants ... 437
CHAPITRE 8.ACTEURS DE LA DEFENSE JURIDIQUE DES MIGRANTS ... 455
Section 1. Les bureaux de consultation juridique en Suisse ... 456
Section 2. Profils et rapports au rôle des juristes ... 471
Section 3. Faire remonter les problèmes du terrain dans l’espace public : travail d’information et relais politiques ... 485
CHAPITRE 9.CONTRAINTES, OPPORTUNITES ET EFFETS DE LA DEFENSE JURIDIQUE DES MIGRANTS ... 493
Section 1. Contraintes de situation ... 496
Section 2. Usages du droit par anticipation : la sélection des dossiers ... 508
Section 3. Agir par le droit et agir sur le droit ... 517
Synthèse de la Partie III. La défense juridique : « contre-pouvoir » et actrice de la mise en œuvre et de la sophistication du droit ... 528
PARTIE CONCLUSIVE ... 533
CONCLUSION ... 535
BIBLIOGRAPHIE ET SOURCES ... 545
BIBLIOGRAPHIE ... 547
BIBLIOGRAPHIE DES SOURCES ... 587
ANNEXES ... 623
Table des matières des Annexes ... 625
Liste des acronymes et abréviations
APPA Asylpraxis-Pratique d’asile (document du Secrétariat d’État aux Migrations définissant la « pratique » de l’office à l’égard d’un pays d’origine)
ARAVOH Association pour l’accueil des requérants d’asile à Vallorbe, œcuménique et humanitaire
ASLOCA Association Suisse de défense des locataires ATAF Arrêts du Tribunal administratif fédéral (recueil) BAMF Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Allemagne) BCJ Bureau de Consultation Juridique
BRBS Berner Rechtsberatungsstelle für Menschen in Not (Bureau bernois de consultation juridique pour les personnes en danger)
BO Bulletin Officiel
CASAS Collectif pour l’accueil des solliciteurs d’asile de Strasbourg CCSI Centre de Contact Suisse-Immigré (CCSI/SOS Racisme)
(Fribourg)
CDM Centre de Droit des Migrations (Université de Neuchâtel) CEDH Convention Européenne de Droits de l’Homme
CE Conseil des États
CEP Centre d’enregistrement et de procédure
CF Conseil Fédéral
CHF Francs suisses
CIREC Country Information Research Center CJUE Cour de Justice de l’Union Européenne
CN Conseil National
CrEDH Cour Européenne des Droits de l’Homme
CRA Commission de Recours en matière d’Asile
CSI Centre Suisse-Immigrés (Valais)
CSP Centre Social Protestant
DAR Délégué aux réfugiés
DFAE Département Fédéral des Affaires Etrangères DFJP Département Fédéral de Justice et Police
ECOI European Country of Origin Information Network
EEE Espace Economique Européen
EPER Entraide Protestante Suisse
EVAM Etablissement Vaudois d’Accueil des Migrants FedPol Office Fédéral de la Police
FEPS Fédération des Eglises Protestantes suisses
FNS Fonds National Suisse de la Recherche Scientifique HCR Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés JAAC Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JICRA Jurisprudence et informations de la Commission suisse de
recours en matière d’asile (recueil)
LAsi Loi sur l’asile
LEtr Loi sur les étrangers
NCCR National Center of Competence in Research (Pôles de recherche nationaux liés au Fond National Suisse de la Recherche Scientifique)
NEM Non-entrée en matière
NSA Normes secondaires d’application
OA Ordonnance sur l’asile
OASA Ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative
ODAE Observatoire romand du Droit d’asile et des étrangers ODM Office fédéral des migrations
ODR Office fédéral des réfugiés
OFPRA Office Français de Protection des Réfugiés et Apatride OIM Organisation Internationale pour les Migrations
ONG Organisation non gouvernementale ONU Organisation des Nations Unies
OSAR Organisation Suisse d’Aide aux Réfugiés OSEO Œuvre Suisse d’Entraide Ouvrière PA Loi sur la Procédure Administrative PBD Parti Bourgeois Démocratique
PDC Parti Démocrate-Chrétien
PLR Parti Les Libéraux-Radicaux PoP Parti Ouvrier Populaire
PS Parti Socialiste
PVL Parti des Verts-Libéraux
RBA Rechtsberatungsstelle für Asylsuchende (bureau de consultation juridique pour les requérants d’asile)
RMNA Requérant d’asile mineur non-accompagné ROE Représentant des œuvres d’entraide
SAJE Service d’aide juridique aux exilé-e-s SEM Secrétariat d’État aux migrations
SFM Swiss Forum for Migration (Université de Neuchâtel) SPOP Service de la Population (Vaud)
SSI Service Social International TAF Tribunal Administratif fédéral
TF Tribunal Fédéral
UDC Union Démocratique du Centre
UE Union européenne
USEJ Union Suisse des Comités d’Entraide Juive
ZFPA Zürcher Freiplatzaktion für Asylsuchende (Action Place Gratuite de Zurich pour les requérants d’asile, bureau de consultation juridique à Zurich)
Cantons :
AG Argovie
AI Appenzell Rhodes-Intérieures AR Appenzell Rhodes-Extérieures BE Berne
BL Bâle-Campagne BS Bâle-Ville FR Fribourg GE Genève GL Glaris GR Grison JU Jura LU Lucerne NE Neuchâtel NW Nidwald OW Obwald SG Saint-Gall SH Schaffhouse SO Soleure
SZ Schwyz TG Thurgovie TI Tessin UR Uri VD Vaud VS Valais ZG Zoug ZH Zürich
Liste des livret/permis/autorisations de séjour et d’établissement Livret B Autorisation de séjour
Livret C Autorisation d’établissement
Livret Ci Autorisation de séjour avec activité lucrative Livret F Pour étrangers admis provisoirement
Livret L Autorisation de courte durée Livret N Pour requérants d’asile Livret S Pour les personnes à protéger
Introduction
La « crise migratoire » actuelle se donne à voir à travers des images d’embarcations surchargées d’hommes, de femmes et d’enfants qui risquent au péril de leur vie de traverser la Méditerranée pour parvenir en Europe. Les chiffres du nombre de personnes ayant disparu en mer illustrent la dangerosité de ce périple : 29'000 depuis 2000 et 40'000 depuis 1990 (Wihtol de Wenden, 2015, p. 96). Dans les médias, des vidéos nous montrent des réfugiés débarquant sur les plages grecques ou italiennes, tentant de traverser les frontières d’Europe de l’Est et s’entassant dans des camps de fortune à Calais ou encore récemment à Côme. Toutes ces images suscitent des réactions oscillant entre les considérations humanitaires des uns et les mesures sécuritaires des autres. Cette « crise » met en évidence une gestion de l’immigration reposant principalement sur des instruments nationaux (Wihtol de Wenden, 2015), en dépit du développement d’une politique européenne commune et qui demeure, de fait, « peu solidaire » (Guiraudon, 2013).
Même si la Suisse n’est pas dans l’Union européenne, elle est intégrée à l’espace Schengen/Dublin et n’échappe pas à ces débats politiques. À l’instar d’autres pays européens, certains politiciens proposent de « fermer les frontières et [de] placer l’armée en renfort » pour freiner les migrants1. Dans le même temps, une vaste « restructuration de la procédure d’asile » a donné lieu à plusieurs votations, la dernière partie du projet ayant été acceptée par référendum le 5 juin 2016. Dans les débats, on parle d’« accélérer les procédures d’asile », de réduire l’attractivité de la Suisse, de « lutter contre les abus », les « faux réfugiés » et les passeurs, ou encore de changer une pratique trop généreuse et attractive à l’égard des requérants d’asile érythréens. Si la situation est présentée comme exceptionnelle et nouvelle, une analyse sociohistorique nous montre que les discours et les propositions qui l’entourent ne le sont pas, mais qu’ils s’inscrivent dans la continuité de ces 35 dernières années, durant lesquelles l’asile est rapidement devenu une thématique politique centrale.
1 « “Fermer les frontières et placer l’armée en renfort” pour freiner les migrants », publié le 20 mars 2016 sur le site web de la Radio Télévision Suisse http://www.rts.ch/info/suisse/7586308--fermer-les-frontieres-et- placer-l-armee-en-renfort-pour-freiner-les-migrants.html consulté le 30 août 2016.
Dans les années 1970, les rares débats portant sur l’asile apparaissaient éloignés de la polémique sur l’Überfremdung, ou « surpopulation étrangère », qui concernait alors les travailleurs immigrés d’origine européenne, principalement italiens et espagnols. À cette époque, seules quelques dispositions sommaires figurant dans l’article 49 de la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE) (Kälin, 2002) et dans des directives administratives éparses encadraient juridiquement une pratique des autorités largement discrétionnaire, qui favorisait l’accueil de contingents de réfugiés originaires des pays du bloc soviétique (Hongrie, Tchécoslovaquie).
En 1977, le Conseil fédéral élabore un projet de loi sur l’asile, qui est adopté de façon largement consensuelle et qui entre en vigueur en 1981. Considérée alors comme relativement ouverte et généreuse, cette loi est censée traduire la « tradition humanitaire de la Suisse » dans la continuité d’une politique menée dans le cadre de la convention de Genève de 1951 (ratifiée par la Suisse en 1954). Pourtant, dès l’entrée en vigueur de la loi, les discours politiques et médiatiques se transforment radicalement sous l’effet d’un recadrage reprenant les thématiques anciennes de l’Überfremdung et de la surpopulation étrangère, cette fois-ci appliquées aux « abus » que les « faux réfugiés » manifesteraient en sollicitant l’asile en Suisse. Les nombreuses révisions de la loi vont alors clairement dans le sens d’un durcissement du droit et de la politique d’asile, suivant un triple objectif – qui est devenu le leitmotiv de (presque) toutes les réformes – d’accélération des procédures, de lutte contre les abus et de dissuasion à entrer en Suisse et à y rester : restriction des critères permettant d’entamer une procédure d’asile, multiplication des circonstances conduisant au refus de l’asile, accroissement des exigences en matière de preuve, obstacles aux recours, mesures de contraintes facilitant le renvoi des requérants déboutés. Toutes ces mesures sont adoptées, souvent à l’occasion de votations populaires, au nom de la « lutte contre les abus » et du péril
« sécuritaire » que « l’afflux massif » des migrants ferait peser sur l’identité nationale. Ces évolutions ne sont bien entendu pas spécifiques à la Suisse, mais suivent des trajectoires analogues dans les pays de l’Union européenne au cours de ces trente dernières années (Valluy, 2005a, 2006, 2008).
Depuis l’entrée en vigueur de la première loi, le domaine de l’asile suscite une inflation normative considérable et tout à fait inhabituelle : les révisions législatives se succèdent les unes aux autres – Etienne Piguet parle à cet égard de « frénésie législative » (Piguet, 2009) –, les ordonnances et les directives d’application se précisent et évoluent en permanence, les accords internationaux se multiplient et la jurisprudence s’accroit, ne
manquant pas de complexifier le travail des instances politiques, administratives et judiciaires chargées d’élaborer et d’appliquer des systèmes de règles enchevêtrées les unes dans les autres. De fait, cette inflation normative, lisible à travers l’abondance des textes et la coexistence des niveaux normatifs, entraîne une véritable sophistication du droit d’asile et des procédures suivies par les autorités en charge des requérants, dont les parcours et les problématiques se diversifient en même temps que le droit se densifie. Pour autant, en dépit de ces transformations législatives, réglementaires, jurisprudentielles et doctrinales, la définition du réfugié (article 3 al. 1 LAsi), qui reprend celle de la Convention de Genève de 1951, n’a pas été modifiée directement à l’alinéa 1, sinon marginalement dans les alinéas 2 à 4 de la loi qui précisent et restreignent la notion. Le terme réfugié, au sens de la loi, désigne toujours « les personnes qui, dans leur État d'origine ou dans le pays de leur dernière résidence, sont exposées à de sérieux préjudices ou craignent à juste titre de l'être en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques » (art. 3 al. 1 LAsi).
Par la notion de sophistication du droit, je désigne un processus par lequel l’encadrement juridique de l’asile évolue dans le sens d’une plus grande complexité, impliquant une diversification des niveaux normatifs, un niveau d’élaboration (technique) plus poussé et une spécification croissante des règles de droit en fonction des situations particulières des requérants d’asile et des pays d’origine, autant de dimensions redevables d’une forte judiciarisation des procédures entraînant à son tour l’émergence d’une doctrine juridique substantielle, attentive à rationaliser l’application de la loi par les agents de l’administration. L’analyse de ce processus implique donc de saisir à la fois les bases légales nationales et internationales qui régissent le droit d’asile suisse, les très nombreuses spécifications de ce droit dans la jurisprudence, dans la doctrine, et dans les normes secondaires d’application formelles ou informelles développées en son sein, ainsi que dans les pratiques (discrétionnaires) des agents de l’État et dans les usages du droit des acteurs impliqués dans la « chaîne d’interdépendance de l’action publique » (Dumoulin et Roussel, 2010, p. 251‑252) : le Secrétariat d’État aux Migrations (SEM)1, les associations de défense juridique et Tribunal administratif fédéral (TAF).
1 Au moment de mon terrain, le SEM s’appelait encore l’Office fédéral des migrations (ODM). Pour faciliter la lecture et éviter les confusions, j’utiliserai l’acronyme SEM et le nom actuel – Secrétariat d’Etat aux Migrations – tout au long de la thèse.
C’est ce processus de sophistication du droit que mon travail de recherche met en intrigue. Quels en sont les ressorts ? Comme s’opère-t-elle dans le travail quotidien des agents de l’administration chargés de « mettre en œuvre » les textes législatifs et règlementaires adoptés par les autorités politiques ? Quel rôle joue l’arène judiciaire dans ce processus ? Dans quelle mesure la défense juridique des migrants organisée par les milieux associatifs ou militants s’inscrit-elle dans ce processus contraignant les autorités politiques, administratives et judiciaires à fonder en droit une politique et des décisions se rapportant à une définition générale et abstraite, somme toute indéterminée, de la qualité de réfugié ? En définitive, il s’agit de s’interroger à la fois (1) sur les effets de la sophistication du droit sur les pratiques des acteurs de terrain – administration, défense juridique, tribunal – et (2) sur les effets de ces mêmes pratiques et de leurs interactions sur le droit lui-même et sur sa sophistication.
Autrement dit, cette thèse porte à la fois sur la politique d’asile constituée par le droit – ce qui amène à analyser comment le droit, dans sa mise en œuvre, encadre et oriente les pratiques – et, en retour, comment le droit est lui-même constitué ou produit par ces pratiques des acteurs de terrain et par ses usages sociaux (Hunt, 1993 ; Israël, 2008).
Ce double questionnement s’inscrit dans une problématique plus large, qui s’interroge sur la fabrique du droit et sur les ressorts de sa « force » (Bourdieu, 1986), mesurée à sa capacité à orienter effectivement les pratiques de l’ensemble des agents impliqués par et dans la politique d’asile, à commencer par celles des agents de l’administration, mais aussi des tribunaux, des militants et bénévoles associatifs ou encore du personnel politique1. Il s’agit alors d’ouvrir une boite noire, celle des usages du droit par lesquels se construit et s’objective la catégorie de réfugié, une « fiction juridique » (Valluy, 2004) qui s’inscrit dans un système complexe de classements et d’oppositions entre les « vrais » et les « faux » réfugiés, les requérants, les réfugiés statutaires et les cas dits « humanitaires », les persécutés pour raisons politiques, religieuses ou ethniques et ceux qui ne le sont pas, comme par exemple les réfugiés
« économiques », les NEM (pour « non-entrée en matière ») et les admis provisoires, les cas dits « Dublin » et les autres, etc., autant de distinctions qui portent en creux l’ambition de fonder la croyance en la légitimité légale-rationnelle d’une politique capable d’identifier les réfugiés parmi l’ensemble des migrants se présentant dans les centres dits de « tri ».
1 Comme Violaine Roussel le souligne en discutant l’article de Pierre Bourdieu, il faut considérer que l’activité de mobilisation des règles (et les jeux avec la règle) n’est pas réservée aux juristes de profession (Roussel, 2004). Tenant compte de ces réflexions, mon questionnement sur la « force du droit » ne se limite pas à l’analyse des mécanismes de la formalisation. Ainsi, sans préjuger de cette « force », il s’agit de se demander sur quoi elle repose, et comment et dans quelle mesure elle se manifeste.
C’est dire que si cette thèse porte sur la politique d’asile en Suisse, elle l’aborde sous un angle particulier qui consiste à la saisir par le droit, plus précisément à travers les usages du répertoire juridique dans son élaboration et sa mise en œuvre. Cette ambition peut apparaître démesurée et redondante, tant la littérature portant sur les politiques d’asile et d’immigration est abondante et recouvre différentes disciplines des sciences sociales : sociologie, science politique, histoire, géographie, ou encore droit et économie. En effet, en Europe et en Amérique du Nord, de nombreux travaux ont porté sur la procédure et les administrations de l’asile, sur les Cours de justice, ainsi que sur l’aide associative aux migrants. En Suisse, s’il existe toute une série de travaux qui ont porté sur l’évolution du droit d’asile (Frossard et Hagmann, 2000 ; Mahnig, 2005 ; Maillard et Tafelmacher, 1999 ; Parini, 1997a ; Piguet, 2009) ou sur les conséquences de la suppression de l’aide sociale pour les personnes déboutées de l’asile (Povlakic, 2011 ; Sanchez-Mazas et al., 2009 ; Sanchez-Mazas, 2011), les publications qui portent sur l’administration et la défense juridique sont plus rares.
Seul un ouvrage collectif récent, paru en 2013, analyse les « rouages de l’asile » à partir d’enquêtes ethnographiques menées par des étudiants de l’Université de Neuchâtel sur le travail des agents de l’administration, les services d’aide juridique aux migrants et les requérants d’asile déboutés (Fresia, Bozzini et Sala, 2013).
Toutefois, hormis cette publication, la littérature est encore maigre sur les pratiques de l’administration de l’asile et de la défense juridique des migrants. Cette thèse de doctorat revêt donc une originalité à plusieurs égards. Tout d’abord, il n’existe que très peu de travaux, en Suisse, qui portent sur la politique et le droit d’asile appréhendés « par le bas » à partir des pratiques de l’administration et de celles de la défense juridique des migrants. Au-delà de la Suisse, cette perspective qui s’intéresse à différents acteurs, à leurs usages du droit et à leurs interactions (conflictuelles) contribue au décloisonnement de l’analyse de la mise en œuvre du droit et de l’action publique, d’autant plus que cette approche se combine avec une analyse sociohistorique de la politisation, de la juridicisation et de la judiciarisation du domaine de l’asile. En cela, à la multiplicité des acteurs (et des terrains) pris en compte, s’ajoute une diversité des « niveaux » d’analyse de la fabrique de la loi par le « haut » aussi bien que par le
« bas », celui d’abord de la production normative, politique et parlementaire, jurisprudentielle et doctrinale, puis des agents de l’administration et enfin des milieux associatifs ou militants intervenant dans la défense juridique des requérants d’asile. Au-delà de ce cas d’étude, cette thèse de doctorat éclaire la sophistication du droit dans un contexte marqué par une certaine conflictualité politique et juridique. Ce processus et les durcissements qui en découlent se
produisent ainsi malgré une contestation importante par les associations de défense juridique des migrants, ce qui s’écarte de l’image d’une volonté d’État qui s’appliquerait unilatéralement et sans résistances.
Loin d’opposer les deux niveaux, celui de l’élaboration législative et celui de son application, cette démarche vise à rendre compte des effets de la sophistication du droit sur les pratiques des acteurs de terrain aussi bien que des effets de ces pratiques sur le droit et la politique d’asile. À travers l’analyse des pratiques (usages du droit) de l’administration et des représentants de la défense juridique des requérants d’asile, il s’agit d’analyser la place du droit dans ce que font les acteurs de terrain, mais aussi la manière dont ils contribuent à la fabrique de ce droit1 et, plus généralement, de l’action publique. Il s’agit alors de suivre un
« processus de création normative continu, et souvent circulaire » (Lascoumes, 1990, p. 45), afin de saisir comment – par quelles médiations – les individus orientent leurs comportements par rapport au droit, quels usages ils en font et, ce faisant, comment ils contribuent à le produire. Une telle perspective, qui considère que le contenu de la loi se détermine au moment de son « application », a fortiori, lorsqu’elle est contestée, s’inspire de cette formule de Pierre Lascoumes et Jean-Pierre Le Bourhis : « Le droit n’est pas fait pour être appliqué mais pour orienter les comportements » (Lascoumes et Le Bourhis, 1996, p. 52). Une formule qui, comme le suggère Jacques Commaille dans son dernier ouvrage (Commaille, 2015, p. 13‑14), invite à penser le droit aussi bien à travers ce qu’il dit que ce qu’il fait, à partir de la façon dont les acteurs se l’approprient et des usages en situation qu’il autorise.
Le fil rouge de cette thèse sera de montrer que le droit qui encadre la politique d’asile – non seulement la loi, mais aussi la jurisprudence et la doctrine juridique – est le produit des pratiques des agents de l’administration en interaction avec celles des acteurs de la défense juridique des requérants d’asile, et cela sous l’effet de plusieurs mécanismes qui se conjuguent. D’une part, suivant le postulat développé par Michael Lipsky (Lipsky, 2010) et d’autres après lui, les pratiques des agents de terrain, mais aussi celles de la défense juridique – qui dépendent du cadre légal et des possibilités qu’il offre – actualisent/concrétisent l’action publique et ce faisant contribuent à en déterminer le contenu. La question du pouvoir discrétionnaire des agents de terrain est alors centrale, de même que les médiations juridiques, sociales et institutionnelles qui encadrent et orientent ses usages.
1 Si l’expression « fabrique du droit » renvoie à un ouvrage de Bruno Latour, cette thèse appréhende la production sous un angle moins « internaliste », en rendant compte de la multiplicité des niveaux engagés dans cette fabrique du droit, mais aussi en s’intéressant aux usages du droit et aux interactions entre différents acteurs qui le mobilisent (administration, défense juridique, instance de recours). (Latour, 2004).
L’actualisation de la loi par les agents administratifs procède d’un jeu croisé d’anticipations réciproques impliquant les différents acteurs pris dans et par le droit et ses
« failles » (Chevallier, 2011) : le fonctionnaire de terrain avec sa hiérarchie et celle-ci avec le contrôle politique (gouvernemental et parlementaire) dont elle est l’objet, les militants associatifs pris dans les possibles juridiques établis par les tribunaux aussi bien qu’avec les limites matérielles de leur action. En définitive, ce jeu croisé invite à considérer la co- production conflictuelle de l’action publique par le droit. Cet élément me paraît essentiel en ce qu’il met en évidence le fait que la sophistication du droit est le produit de révisions législatives et de pratiques administratives largement contestées politiquement (notamment par référendum) et, surtout, juridiquement par « l’arme du droit » (Israël, 2009a) à laquelle recourent les associations de défense juridique des migrants qui contribuent à l’inflexion des normes. Telle est l’ambition de ce travail, qui en constitue le fil rouge et qui pourra apporter une contribution à la sociologie du droit et de l’action publique aussi bien qu’à une meilleure compréhension de la politique d’asile menée en Suisse.
Section 1. Problématique
Mon questionnement et mon approche portent non seulement sur la « force du droit » (Bourdieu, 1986) et comment il oriente les pratiques, mais aussi sur la manière dont ces dernières contribuent à sa fabrication, à sa production et à sa sophistication. Cette perspective implique d’analyser tant l’évolution de la politique et du droit d’asile en portant le regard sur les processus de politisation, de judiciarisation et de juridicisation de ce domaine d’action publique, ainsi que les pratiques concrètes de différents acteurs de différents acteurs impliqués dans un « processus de création normative continu, et souvent circulaire » (Lascoumes, 1990, p. 45). La prise en compte dans l’analyse de la dimension relationnelle des usages sociaux du droit – incluant dans ce processus, au-delà de l’administration, les associations de défense juridiques des migrants, les avocats et l’instance de recours – et des interactions entre différents acteurs du droit permet de développer un aspect encore peu étudié par la littérature sur l’asile, en sociologie de l’action publique et en sociologie du droit. En effet, en plongeant dans le détail de ce que font les acteurs du droit – administration, défense juridique, tribunal – et en analysant leurs interactions, il s’agit bien de prendre en compte les différents acteurs de la « chaîne d’interdépendance de l’action publique » (Dumoulin et Roussel, 2010) et de rendre
compte des ressorts pratiques des processus de judiciarisation, de juridicisation et de sophistication du droit.
Poser ce double questionnement, d’une part, des effets de la sophistication du droit sur les pratiques des acteurs de terrain – la politique d’asile constituée par le droit – et, d’autre part, des effets de ces mêmes pratiques sur le droit et sa sophistication – le droit constitué par ses usages sociaux1 – impose de s’intéresser tant à l’évolution de la politique d’asile qu’à sa mise en œuvre. Cette thèse cherche à tenir ensemble une perspective diachronique qui retrace l’évolution de la politique et du droit d’asile en Suisse à travers l’analyse de sa politisation, de son institutionnalisation, de sa judiciarisation et de sa juridicisation, d’une part, avec une analyse des pratiques et des interactions entre différents acteurs qui les mettent en œuvre, à savoir non seulement le Secrétariat d’État aux Migrations, mais aussi le Tribunal administratif fédéral et les associations de défense juridique des migrants.
La perspective générale engagée dans cette thèse implique donc d’ouvrir plusieurs terrains d’enquête, dont certains sont à l’heure actuelle bien balisés dans la littérature disponible. L’enjeu est de les articuler dans le cadre d’une problématique orientée vers l’analyse des ressorts de la force du droit dans l’action publique. La première partie de la thèse porte sur l’analyse de la politique d’asile « par le haut », à travers l’élaboration législative (arène parlementaire) et la sophistication du droit (arène judiciaire). Je propose donc ci-après, sinon une revue exhaustive de la littérature, du moins un certain nombre de repères à propos de ces deux dimensions. La première sous-section porte donc sur les politiques d’asile et leur évolution en Europe et sur les processus de judiciarisation de l’action publique (§1). Les suivantes portent sur l’action publique appréhendée « par le bas » dans les pratiques des « agents de terrain » (Brodkin et Baudot, 2012) (§2) et sur les usages du droit dans l’action collective (§3), en proposant de considérer les acteurs qui mobilisent le droit comme des Street-Level Organizations (Brodkin, 2011a ; Weill, 2014) impliquées dans la chaîne d’interdépendance de l’action publique (Dumoulin et Roussel, 2010). Cette recherche se situe dès lors au croisement de plusieurs champs d’études : l’analyse des politiques migratoires, la sociologie de l’action publique, la sociologie du droit et la sociologie de l’action collective.
1 Sur la théorie constitutive du droit : Hunt, 1993 ; Israël, 2008.
§1 Les politiques d’asile : politisation, judiciarisation et juridicisation
D’un point de vue sociopolitique, l’asile est une problématique centrale dans les pays occidentaux. En Europe et en Amérique du Nord, probablement en lien avec l’intérêt politique et médiatique de cette thématique, de nombreux travaux ont été consacrés aux demandeurs d’asile, aux politiques d’asile et d’immigration, à la complexité des procédures et aux contrôles dont font l’objet les migrants. Ce sont ainsi différentes disciplines des sciences sociales qui se sont saisies, parfois conjointement, de ces questions : la sociologie, la science politique, le droit, l’anthropologie ou encore la géographie et l’histoire. De fait, cette thèse s’inscrit dans les deux premières, mais mobilise aussi des travaux relevant des autres disciplines, d’autant plus que les recherches sont parfois menées dans une approche pluridisciplinaire.
Qu’est-ce qu’un réfugié ?
Il faut distinguer plusieurs notions. Au sens large ou dans le sens commun, le terme de réfugié désigne toute personne en situation de migration forcée, ayant fui son pays ou le lieu qu’elle habitait pour échapper à des dangers pour sa vie, son intégrité physique ou sa liberté (Lacroix, 2016 ; Lochak, 2013). De manière plus restrictive, les réfugiés désignent les personnes qui sont juridiquement considérées (étiquetées) comme étant des réfugiés au sens de la définition inscrite dans la Convention de Genève ou de la Loi sur l’asile (LAsi), à l’issue d’une procédure administrative. Hormis dans le premier chapitre, c’est surtout dans ce sens-là que j’utiliserai la notion de réfugié, dans la mesure où les agents de l’administration étudiés l’entendent ainsi. Les requérants ou demandeurs d’asile désignent alors les personnes qui ont déposé une demande de protection en Suisse ou dans un autre pays d’Europe. Le terme migrant, également utilisé dans cette thèse, est plus générique et renvoie à toute personne qui vit ailleurs que sur son lieu de naissance et a effectué une migration. Souvent, ce terme sera utilisé pour comprendre à la fois les personnes ayant obtenu un statut en Suisse (réfugiés, admis provisoires), les demandeurs d’asile et les requérants ayant reçu une décision négative ou de non-entrée en matière.
L’histoire de l’asile fait remonter cette pratique permettant d’accorder souverainement un refuge à une personne fuyant des ennemis aux Grecs (VIe siècle av. J.-C.), voire même aux Égyptiens (XIIIe siècle av. J.-C.). Ce principe est aussi affirmé dès les premiers temps de l’ère chrétienne : « dans un esprit de charité, il s’agit d’accorder une protection à des personnes menacées de manière estimée injuste ou excessive » (Le Pors, 2005). Au XIXe siècle, la question de l’accueil des réfugiés est étroitement liée à celle de la construction de l’Etat et de l’identité nationale (Noiriel, 1991a, 2001)1. Le « problème international des réfugiés » émerge comme enjeu public dans les années 1920. Dans cette période de l’entre-deux-guerres, le terme de réfugié s’applique à des groupes spécifiques désignés par la Société des Nations (SDN), via le
« Passeport Nansen » : les Russes privés de leur nationalité par le nouveau pouvoir (1921), les réfugiés de la guerre entre la Grèce et la Turquie, puis les Arméniens (1924), les Assyriens, les Assyro-Chaldéens, les Turcs et assimilés (1928). « Être
1 Pour une histoire de l’asile et des réfugiés en Europe, je renvoie notamment aux travaux suivants (Agier et Madeira, 2017 ; Kévonian, 2013 ; Noiriel, 1991a, 1997).
réfugié renvoie ainsi à une appartenance collective, non à une situation individuelle » (Akoka, 2017, p. 50).
Suite à la Deuxième Guerre mondiale, l’Assemblée générale des Nations Unies reconnaît le problème des réfugiés et crée l’Organisation internationale des réfugiés (OIR) en juillet 1947 pour 4 ans. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) est créé en 1950 à la place de l’OIR. La Convention de Genève sur la protection des réfugiés est signée le 28 juillet 1951. Elle définit le réfugié comme « toute personne qui, par suite d’événements survenus avant le premier janvier 1951 et craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays » (Convention relative au statut des réfugiés de 1951). Le Protocole de New York de 1967 étend ensuite la protection des réfugiés au monde entier et cesse de viser les persécutions politiques du passé. Le champ de l’asile continue toutefois à ne viser que les personnes directement persécutées pour des raisons politiques, religieuses ou raciales : les populations déplacées qui fuient des zones de combat n’entrent pas dans sa définition, les représentants des pays développés craignant d’avoir à leur accorder une protection particulièrement coûteuse.
La définition du réfugié formulée dans la Convention de Genève de 1951 n’est pas neutre ou apolitique (Akoka, 2011 ; Bhabha, 1996 ; Lochak, 2013). Elle s’inscrit en effet dans un contexte de Guerre froide et voit l’emporter la conception occidentale sur la conception des États socialistes. D’un côté, ces derniers accordaient une importance centrale aux droits socio-économiques, à la protection de conditions de vie minimales pour tous les citoyens et l’accès aux ressources essentielles (logement, services médicaux, nourriture, emploi). De leur point de vue, pourtant, la protection internationale ne devait pas être offerte à ceux qui fuient leur pays en raison de désaccords idéologiques. D’un autre côté, les États occidentaux défendaient précisément le point de vue selon lequel la communauté internationale devait offrir sa protection aux personnes qui fuient pour des raisons idéologiques, c’est-à-dire celles dont les droits civils et politiques étaient attaqués (Bhabha, 1996). Pour les puissances occidentales, le problème à résoudre est donc celui de la violence politique. La notion de « persécution » qui est au cœur de la définition du réfugié permet ainsi de défendre la liberté politique des citoyens. La définition retenue par la Convention de Genève constitue ainsi une norme juridique qui garantit aux dissidents soviétiques d’obtenir une protection internationale en excluant la vulnérabilité occidentale dans le domaine des droits économiques et sociaux, tout en étant suffisamment floue pour être interprétée différemment en fonction des intérêts politiques et économiques des États (Akoka, 2011).
Initialement, la Convention de Genève se limite aux victimes des « événements survenus en Europe ». Ce n’est qu’à partir du Protocole de New York signé en 1967 que cette restriction géographique est levée. « Le caractère universel de la définition adoptée à Genève, telle qu’on la conçoit aujourd’hui (fondée sur le critère de la
« persécution »), est limité de deux façons. D’une part, la définition du droit d’asile obéit toujours à une logique de groupes d’appartenance (fondés sur la race, l’activité politique…). D’autre part, et surtout, la Convention de Genève illustre l’importance décisive que prend désormais la procédure de qualification individuelle des “ayants droit”, procédure que les États signataires sont autorisés, s’ils le veulent, à organiser directement eux-mêmes » (Noiriel, 1991b, p. 151).
§1.1 Politisation et sécuritisation de l’asile
La mise en perspective historique permet de voir que les définitions du réfugié ont varié dans le temps. Comme le souligne Karen Akoka, « il n’existe pas de “réfugié en soi”
que les institutions compétentes pourraient identifier, pour peu qu’elles soient indépendantes ou en aient les moyens. Le réfugié est au contraire une catégorie qui se transforme sans cesse, au fil du temps, au gré des priorités politiques et des changements de rapports de force » (Akoka, 2017, p. 48). Dans cette idée, il faut s’intéresser aux processus « d’étiquetage » des réfugiés1, dans une perspective inspirée des travaux de Howard Becker en sociologie de la déviance (Becker, 1985), qui implique de refuser le caractère naturel de la catégorie de réfugié et de faire apparaître le jugement comme une partie de ce processus d’étiquetage.
À la fin des années 1960, la question de l’immigration a été (re)politisée – (re)mise à l’agenda politique (Laurens, 2009) avec la fermeture progressive des frontières, dans les années 1970 marquées un contexte de montée du chômage et de crise économique. À partir des années 1970 et 1980, les politiques d’asile en Europe évoluent dans un sens restrictif : que ce soit au niveau national et au niveau de l’Union européenne, les considérations sécuritaires liées au contrôle des frontières et à celui des populations à l’intérieur de l’espace Schengen/Dublin dominent. Toute une série de travaux ont porté sur différents aspects de cette évolution des politiques d’asile européennes.
Selon le Professeur de droit François Crépeau, dans les pays occidentaux, le droit d’asile est passé de l’hospitalité aux contrôles migratoires : « le demandeur d’asile part désormais avec une longueur de retard. Le discours gouvernemental dominant le considère désormais a priori comme un quasi-fraudeur, ce qui justifie toutes les limitations dans l’accès à la justice » (Crepeau, 1995, p. 112). On assiste ainsi à une réduction pour les requérants d’asile des possibilités de faire valoir les craintes qu’ils éprouvent – il parle ainsi
« d’exclusion par le droit » (Crepeau, 1996) –, soit en raison de l’absence de moyens matériels d’accéder au système judiciaire, soit parce que l’État a mis en place des mesures pour empêcher l’accès à son territoire.
En effet, depuis les années 1980, l’asile et l’immigration ont été construits comme des menaces pour l’économie, la société (identité et culture) et pour la sécurité (délinquance et criminalité), via une instrumentalisation électorale des peurs, largement liées au
1 Je reprends une idée développée par Karen Akoka, Dzovinar Kévonian et Giulia Scalettaris durant le colloque international : « L’étiquetage comme réfugié : Approches comparées des pratiques institutionnelles », qui a eu lieu les 27-28 mars 2017 à l’Université de Paris Nanterre.
développement d’une « insécurité sociale » (Lehingue, 2007, p. 130). Cette évolution est analysée en termes de securitization (Waever, 1995), notion qui désigne un processus par lequel une thématique politique est érigée en problème de sécurité (Stünzi, 2010). L’asile et l’immigration sont construits politiquement comme des menaces justifiant l’adoption de politiques publiques sécuritaires de contrôle des migrants, avec notamment la mise en place de normes de plus en plus contraignantes, ainsi que de pratiques de refoulement et d’enfermement (Bigo, 1998, 2002, Ceyhan et Tsoukala, 2001, 2002 ; Huysmans, 2000 ; Zetter, 2014). Cette sécuritisation se traduit notamment par le développement de technologies de contrôle de l’immigration (Basilien-Gainche, 2011 ; Ceyhan, 2010 ; Ceyhan et Tsoukala, 2001, 2002).
En Suisse, le cadrage de l’asile en termes de menace et d’insécurité est le fruit d’un travail politique dont l’un des mécanismes repose sur l’usage de la catégorie « d’abus » (Frei et al., 2014) et sur la distinction entre « vrais » et « faux réfugiés » (Maillard et Tafelmacher, 1999)1. La stigmatisation des « faux réfugiés » se développe aussi dans d’autres pays d’Europe et résulte, selon Jérôme Valluy, du rejet progressif de la quasi-totalité des demandes d’asile (Valluy, 2005a, 2006). En effet, à partir des années 1970 et 1980, on assiste à une inflation des taux de rejet, soit à un « grand retournement du droit d’asile contre les exilés » (Valluy, 2008, 2009). Pour Jérôme Valluy, le jugement technocratique de l’asile accentue le retournement de l’asile contre les exilés en prétendant faire ce qu’il ne peut pas – connaître les exilés et les évaluer objectivement – et en accréditant les taux de rejet et leur élévation tendancielle au cours de l’histoire. L’idéologie du droit d’asile forme en effet une catégorie de politique publique essentiellement floue qui masque les réalités du jugement dans l’espace public et, par son indéfinition, rend ce jugement extrêmement sensible aux aléas de l’opinion qui se forme dans l’environnement politique, à la fois technocratique et plus largement public, des instances de jugement (Valluy, 2009, p. 372).
Dans ce contexte de « criminalisation des migrants » (Nagels et Rea, 2010 ; Palidda, 1999, 2011 ; Tsoukala, 2004), la mise à l’écart (Guild et Bigo, 2003 ; Valluy, 2005b) et l’enfermement des migrants (Kobelinsky et Makaremi, 2009) dans différents types de camps – camps humanitaires, centres de rétention, centres d’accueil, camps de fortunes, « jungles » (Agier, 2008 ; Agier et Lecadet, 2014 ; Bernardot, 2008 ; Caloz-Tschopp, 2004a ; Clochard, Gastaut et Schor, 2004 ; Intrand et Perrouty, 2005 ; Tassin, 2016) – constituent des éléments
1 En Suisse, la thèse (en cours) de Robin Stünzi porte sur « la notion de sécurité en politique et droit d’asile suisse : processus de sécuritisation et tensions entre souveraineté nationale et droits humains », sous la direction de la Professeure Christin Achermann (Université de Neuchâtel).
importants des politiques (anti-)migratoires européennes (Valluy, 2005a). Celles-ci reposent aussi sur une politique de dissuasion et sur une externalisation de la prise en charge des migrants aux frontières extérieures de l’Europe (Audebert et Robin, 2009 ; Toth, 2011 ; Triandafyllidou, 2014 ; Triandafyllidou et Dimitriadi, 2014 ; Wihtol de Wenden, 2005), générant une gestion asymétrique des migrations (El Qadim, 2010, 2015) entre l’Union européenne et les États dits « de transit ». Ainsi, les principes sous-jacents d’une politique migratoire Européenne ont été la libéralisation de la migration à l’intérieur de l’Union à travers une liberté de mouvement d’un côté1, et la sauvegarde du contrôle sur l’immigration du dehors de l’Union (Lavenex et Uçarer, 2002, p. 5), de l’autre.
L’européanisation des politiques d’asile est également marquée par la tension entre, d’une part, un cadrage en termes de droits humains et, d’autre part, de sécurité interne et de souveraineté nationale. La construction européenne a intensifié cette tension entre droits humains et souveraineté nationale en liant les craintes nationales de perdre le contrôle sur l’immigration avec celles liées à une perte de souveraineté au profit d’acteurs supranationaux (Lavenex, 2001a, p. 200). Virginie Guiraudon montre que les fonctionnaires des ministères de l’Intérieur et de la Justice ont eu la mainmise sur le processus de négociation, dans les années 1980, en vue de l’Accord de Schengen et qu’ils ont pu définir l’immigration comme exigeant des solutions sécuritaires et développer ainsi des politiques plus restrictives (Guiraudon, 2000, 2003, 2010). L’européanisation des politiques d’immigration et d’asile concerne donc surtout la question de la sécurité aux frontières et le contrôle des flux migratoires, érodant les droits des migrants (Basilien-Gainche, 2011). Toutefois, comme le souligne Virginie Guiraudon, cette politique demeure « peu solidaire » (Guiraudon, 2013) en faisant, via le système de Dublin, peser le poids de la prise en charge sur les pays du Sud de l’Europe notamment, en particulier la Grèce et l’Italie. Les travaux mettent en évidence une externalisation de la politique d’asile européenne, qui impose la prise en charge des demandes d’asile aux pays situés aux frontières de l’Union européenne, voire à des pays de transit plus éloignés (Boswell, 2003 ; Lavenex, 2006 ; Wihtol de Wenden, 2005). Cette externalisation est en fait
« multi-nivelée », dans la mesure où les pays du Nord de l’Europe externalisent l’accueil des
1 Toutefois, les travaux sur les politiques « anti-Roms » dans différents pays membres de l’UE mettent en évidence « les limites d’un Espace européen de liberté, de sécurité et de justice au service de ses citoyens ».
À travers des restrictions à la liberté de circulation, la remise en question du système européen d’asile, des brèches dans la politique commune de visas, on assiste non seulement à une volonté de limitation de la mobilité des Roms, mais aussi plus généralement à des politiques d’exclusion sociale, de discrimination ethno-raciale et de « criminalisation raciale » de population en situation d’extrême pauvreté (Fassin et al., 2014 ; Faure Atger et Eggenschwiler, 2011 ; Sigona, 2011a, 2011b). Et pour un récent travail sur la Suisse : (Tabin et Knüsel, 2014).
