Note sur l'assurance-invalidité : sources et bibliographie sommaire

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Note sur l'assurance-invalidité : sources et bibliographie sommaire

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. Note sur l'assurance-invalidité : sources et bibliographie sommaire.

Cahiers genevois de sécurité sociale, 1988, no. 5, p. 69-81

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PIERRE-YVES GREBER

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NOTE SUR L'ASSURANCE-INVALIDITE : SOURCES ET BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

INTRODUCTION

1. LES SOURCES

l.l La base constitutionnelle

1.2 Le droit international de la sécurité sociale

l.3 La loi fédérale sur l'assurance-invalidité et ses ordonnances

1.4 La jurisprudence 1.5 Les droits cantonaux

l.6 Les directives administratives de l'OFAS

2. BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

2.1 Messages du Conseil fédéral 2.2 Ouvrages généraux

2.3 Ouvrages spécifiques

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INTRODUCTION

l. Cette note complète les contributions relatives à l'invalidité, publiées dans les Cahiers genevois de sécu- rité sociale Nos 2, 3/4 et 5, afin de donner quelques :ren- seignements documentaires aux praticiens et usagers. Le droit de la sécurité sociale comprend un grand nombre de normes dont certaines évoluent rapidement; il en va de même de la partie consacrée à l'assurance-invalidité. Sans pré- tention aucune d'ordre scientifique, cette note passe brièvement en revue les sources applicables avant de com- muniquer quelques :réf é:rences utiles.

1. LES SOURCES

1.1 La base constitutionnelle

2. L'art. 34 quater de la Constitution fédérale repré- sente la base non seulement de l'assurance-invalidité (AI), mais également de l'assurance-vieillesse et survivants (A VS), de la prévoyance professionnelle obligatoire (LPP) et facultative, ainsi que de l'encouragement de la pré- voyance individuelle.

3. Selon l'art. 34 quater al. 2 Cst., l'assurance- invalidité est instituée par voie législative, par la Confédération (Etat central). Les normes sont impératives et exhaustives (droit public fédéral), alors que les Cantons et les organisations professionnelles remplissent des tâches sur le plan de l'application. La Constitution prescrit certains éléments fondamentaux : l'assurance- invalidité (comme l'AVS) doit couvrir de manière obliga-

toire l'ensemble de la population, afin de garantir les besoins vitaux; les rentes (pensions) doivent être adaptées au moins à l'évolution des prix; le financement fait appel aux cotisations des assurés, le cas échéant, de leurs em- ployeurs, ainsi qu'aux contributions des pouvoirs publics.

4. Il est bon de connaître le cadre dans lequel s'ins- crit l'assurance-invalidité. Cependant, l'aspect concret des choses - qualités d'assuré et de cotisant, droit aux prestations, recours, etc. - est réglé par les conventions internationales de sécurité sociale liant la Suisse, la loi fédérale sur l'assurance-invalidité et celle sur l'assu- rance-vieillesse et survivants (existence de renvois), la jurisprudence, les ordonnances, les dispositions d'exécu- tion prévues par les droits cantonaux; s'y ajoutent de plus en plus, les directives administratives adoptées par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).

1.2 Le droit international de la sécurité sociale

5. Au regard de l'assurance-invalidité et de sa prati- que, les conventions de sécurité sociale conclues par la Suisse avec une vingtaine d'Etats revêtent une importance considérable. Ces Etats sont actuellement (août 1988) les suivants : Allemagne fédérale, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Etats-Unis, Finlande, France, Grèce, Italie, Israël, Liechtenstein, Luxembourg, Norvège, Pays- Bas, Portugal, Royaume-Uni, Saint-Marin (échange de let- tres), Suède, Turquie et Yougoslavie. Nous avions une con- vention avec la Tchécoslovaquie, mais ce pays l'a dénoncée.

Le prochain Etat qui viendra s'ajouter sur la liste ci- dessus devrait être le Canada. En outre, la Suisse est partie à la Convention quadripartite concernant la sécurité sociale conclue entre l'Allemagne fédérale, l'Autriche, le Liechtenstein et la Suisse, à la Convention OIT n° 19 con- cernant l'égalité de traitement des travailleurs étrangers et nationaux en matière de réparation des accidents du travail, à l' Accord révisé concernant la sécurité sociale

des bateliers rhénans (3ème accord) (cf. le CGSS n° 1).

6. Sur le plan formel, ces textes sont souvent composés d'une convention, assortie d'un ou de plusieurs protocoles, et d'un arrangement administratif. Lorsqu'ils sont modi- fiés, ils le sont - sauf en cas de révision totale - par une convention complémentaire, voire plusieurs (cf. CGSS n° 1, p. 18). Dans certains cas, la recherche de la norme applicable, à jour, n'est guère aisée (p.ex. Italie).

7. Ces textes sont tous publiés dans le Recueil officiel des lois fédérales (RO), de même que leurs modifications.

Ils devraient également l'être prochainement dans le Re- cueil systématique du droit fédéral (RS -volumes à paraî- tre, 0.8). Les Directives sur le statut des étrangers et des apatrides dans l' A VS/ AI, publiées par l'Of fice fédéral des assurances sociales (OFAS), contiennent à la fois les instruments internationaux et les directives administrati- ves.

8. Dans la pratique, la résolution de cas concernant les ressortissants des Etats énumérés et de leurs familles ou de Suisses ayant été assujettis à leur législation est in- concevable sans la consultation de ces textes. Ceux-ci re- posent sur les principes de l'égalité de traitement, du maintien des droits acquis et en cours d'acquisition, de la coopération administrative (cf. le CGSS n° 1). L'organe de liaison pour le domaine international est la Caisse suisse de compensation A VS, à Genève; l'OFAS dispose d'une divi- sion internationale, à Berne.

9. Le droit international dans son autre orientation, soit celle de l'harmonisation des législations nationales, revêt nettement moins d'importance pour la pratique, d'au- tant plus que le Tribunal fédéral a adopté une jurispru- dence très restrictive (cf. arrêt Courtet. A TF 111 (l 985) V 201 ). La Suisse a ratifié, dans cette seconde perspective, la Convention OIT n° 102 concernant la norme minimum de sécurité sociale (RO 1978 1626), la Convention OIT n° 128

concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants (RO 1978 1491) et le Code européen de sécu- rité sociale, du Conseil de l'Europe (RO 1978 1518).

1.3 La loi fédérale sur l'assurance-invalidité et ses ordonnances

10. Avec les conventions de sécurité sociale (cf. ci- dessus, Nos 5 à 8), la pièce centrale est représentée par la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI), du 19 juin 1959 (publiée dans le RS : 831.20; également en édition brochée officielle, par la Chancellerie fédérale, vente par l'OCFIM). Cette loi opère une série de renvois vers la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survi- vants (LA VS). Les deux lois sont étroitement harmonisées et coordonnées : le champ d'application personnel (assu- rés), le montant des rentes, les cotisations, l'organisa- tion font l'objet de nombreuses dispositions communes. Sont spécifiques à l' AI, les mesures de réadaptation (cf. art. 8 sv. LAI) et certaines institutions (Secrétariat AI cf.

l'étude de J. DUHAMEL dans le présent Cahier - , Commission AI, Office régional AI). La LAI a fait l'objet de trois révisions spécifiques (dont deux ont été numérotées) et a été modifiée lors de chaque révision A VS. La 2ème révision AI est entrée en vigueur en juillet 1987 /janvier 1988 (RO 1987 447, 456, 1088) (cf. l'étude de M.-P. HONEGGER-GANON dans ce Cahier). L'organisation de l'AI est susceptible d'être modifiée dans le cadre de la deuxième étape de me- sures pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les Cantons (Message du 25 mai 1988. FF 1988 II 1293 (1340)

11. L'ordonnance principale accompagnant la loi sur l'assurance-invalidité est le règlement sur l'assurance- invalidité (RAI), du 17 janvier 1961 (RS 831.201; dans la même édition brochée que la LAI) (modifié à deux reprises dans le cadre de la 2ème révision AI : RO 1987 456, 1088).

La table des matières du Recueil systématique du droit fé- déral donne la liste (et les références) des autres ordon- nances (ordonnance concernant les infirmités congénitales, ordonnance concernant la remise de moyens auxiliaires par l'AI, etc).

1.4 La jurisprudence

12. Dans un domaine aussi complexe, la jurisprudence - notamment du Tribunal fédéral des assurances (TFA) - joue un grand rôle. L'OF AS édite un instrument particulièrement utile sous la forme d'un fichier de jurisprudence ( compre- nant l'AI, l'A VS, les prestations complémentaires, les APG et depuis peu, la prévoyance professionnelle). Il est pu- blié sous forme de cartes, classées par articles (abonne- ment). La jurisprudence est publiée principalement dans le recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral (ATF), cinquième partie (en abrégé : A TF V) ainsi que dans la RCC - Revue à l'intention des caisses de compensation A VS/ Al (OFAS).

1.5 Les droits cantonaux

13. Dans le domaine traité par l'assurance-invalidité, les cantons ne doivent qu'adopter des dispositions d'exé- cution du droit fédéral (ce dernier étant impératif et ex- haustif). Il en est de même en matière d' A VS.

14. Ainsi, les Cantons ont dû instituer une caisse can- tonale de compensation A VS/ AI et une autorité de recours (pour Genève, cf. RS/GE J.9.1, J.9.2, J.9.3).

15. Sur le plan du droit fédéral, tant l'A VS que l'AI sont prolongées par les prestations complémentaires à l'AVS/AI (loi fédérale du 19 mars 1965 - RS 831.30). Dans

ce secteur, les Cantons sont plus libres ils peuvent adopter des dispositions standard fédéral (ce dernier permettant variations; cf. p. ex. art. 2 al. 1 LPC).

dans la mesure où allant au-delà du lui-même quelques

1.6 Les directives administratives de l'OF AS

16. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) pu- blie de nombreuses directives (appelées parfois circulai- res) à l'intention des organes d'application. Dans certains secteurs, leur consultation par l'administré ou son manda- taire est fort utile voire quasiment indispensable pour avoir une vue précise du traitement du dossier. La RCC en publie une fois par an les titres (la plus récente : RCC 1988, n° 2, 70 sv., 77 sv.). Elles donnent de nombreuses références à la jurisprudence du TFA.

17. Dans le domaine de l' AI, les directives les plus im- portantes sont : circulaire sur la procédure dans l' AI;

directives concernant l'invalidité et l'impotence; circu- laire concernant les indemnités journalières de l' AI; cir- culaire concernant les mesures médicales de réadaptation dans l' AI; circulaire concernant les mesures de réadapta- tion d'ordre professionnel de l' AI; directives sur la re- mise des moyens auxiliaires par l' AI. Elles peuvent être achetées auprès de l'Office central fédéral des imprimés (OCFIM, 3000 Berne). L'OFAS a pris l'heureuse initiative de les transférer progressivement dans un classeur, avec mises à jour sur feuillets mobiles.

18. Le Tribunal fédéral des assurances juge que ces di- rectives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration, qu'elles ne créent pas de nouvelles règles de droit et qu'elles ne peuvent pas contraindre les administrés à adopter un certain comportement. Le TF A en contrôle libre- ment la constitutionnalité et la légalité; il s'en écarte lorsqu'elles ne sont pas conformes aux dispositions légales

applicables (RCC 1984 509; A TF 109 V 212 c.3; A TF 107 V 155 c.2b).

2. BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

2.1 Messages du Conseil fédéral

Il s'agit des exposés des motifs, présentés par le Gouvernement fédéral à l'appui d'un projet de loi ou de révision de loi. Ce sont des documents très utiles pour la compréhension de la législation (vérifier cependant que le Parlement n'a pas emprunté une autre voie!) Les Messages sont publiés dans la Feuille fédérale :

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi sur l'assurance-invalidité, ainsi qu'à un projet de loi modifiant celle sur l'assuran- ce-vieillesse et survivants, du 24 octobre 1958. Feuille fédérale 1958 II 1161.

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi modifiant la loi sur l'assuran- ce-invalidité, du 27 février 1967. Feuille fédérale 1967 1 677.

Message (du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale) concernant la deuxième révision de l'assurance-invalidité, du 21 novembre 1984. Feuille fédérale 1985 1 21.

2.2 Ouvrages généraux

Les traités et manuels relatifs au droit suisse de la

sécurité sociale comprennent l'assurance-invalidité. Peuvent nés :

une subdivision relative à notamment être mention-

BRAENDLI, Herbert : Sozialversicherung in der Schweiz.

Handelskammer Deutschland-Schweiz 1987 (diffusion par Schulthess. Zürich) cf. pp 28 sv.

GREBER, Pierre- Yves : Droit suisse de la sécurité sociale : Avec un aperçu de théorie générale et de droit internatio- nal. Réalités sociales. Lausanne 1982. cf. pp 147 sv.

MAHON, Pascal : Institutions de sécurité sociale. Presses polytechniques romandes. Lausanne 1983. cf. pp 51 sv.

MAURER, Alfred : Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band II : Besonderer Teil. Stampfli. Berne 1981. cf. pp.

175 SV.

2.3 Ouvrages spécifiques

DESPLAND, Béatrice / GREBER, Pierre-Yves : L'invalidité.

Notion d'invalidité, condition d'assurance. Cahiers genevois de sécurité sociale, n° 2 Juin 1987.

DUHAMEL, Jacques /HERMANN, Daniel/ HONEGGER- GANON, Marie-Paule / GREBER, Pierre-Yves : L'invalidité.

Traitement des dossiers, recours, 2ème rev1s10n AI. Cahiers genevois de sécurité sociale n°5 - Octobre 1988.

FONJALLAZ, Jean : Invalidité et révision des rentes d'in- validité. Etude de la législation sociale suisse. Thèse de Lausanne. Payot. Lausanne 1985.

LACROIX, Thierry : Quand faut-il annoncer un cas à l'assu- rance=invalidité ? Revue suisse de jurisprudence 1987 308.

OFFICE FEDERAL DES ASSURANCES SOCIALES : L'AI de 1960 à 1980. RCC 1981, Nos 6 et 7 /8

REVAZ; Jean-Pierre : La 2ème révision de l'AI.

Aspects de la sécurité sociale 1987, No 1, 15.

R YSER, Simon : Die Bedeutung der Verwaltungsweisungen für die Bemessung von Invaliditat und Hilflosigkeit nach dem Bundesgesetz über die Invalidenversicherung. Thèse de Berne. Rüegger. Grüsch 1986.

V ALTERIO, Michel : Droit et pratique de l'assurance-invali- dité. Les prestations. Réalités sociales. Lausanne 1985.

V AL TERIO, Michel / GREBER, Pierre- Yves / KOHLER, Na- thalie : L'invalidité. Prestations et coordination des divers régimes. Cahiers genevois de sécurité sociale, n°

3/4 -Janvier 1988.

VETSCH- LIPPER T, Gabriele : Die Bemessung der Invaliditat nach dem Bundesgesetz über die Invalidenversicherung von 19. Juni 1959. Thèse de Zürich. Schulthess. Zürich 1968.

ZUCHU AT, Rémy : L'AI et la réadaptation professionnelle.

Ecole valaisanne 1979/1980, no 2.