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Le régime financier dans le droit constitutionnel des cantons
OBERSON, Xavier, GUILLAUME, Pierre-Alain
OBERSON, Xavier, GUILLAUME, Pierre-Alain. Le régime financier dans le droit constitutionnel des cantons. In: Thürer, Daniel, Aubert, Jean-François et Müller, Jörg Paul. Droit
constitutionnel suisse . Zürich : Schulthess, 2001. p. 1225-1243
Available at:
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des cantons
XAVIER OBERSON
1
PIERRE-ALAIN GUILLAUMETable des matières l. Introduction IL Le budget des cantons
A. La notion de budget B. Le droit budgétaire C. La portée du budget ilL Les recettes des cantons
A. Généralités
B. Les impôts cantonaux stn'cto stnSU C. Les taxes causales cancon ales
D. Les impôts et taxes cantonaux d'incitation E. Schéma des contributions cantonales IV. Les dép~nses des cantons
A. GénéraJités
B. Les dépensc=s des cantons Ct le principe de la base légale C. Aperçu sur le référendum financier
Annexe: Tableau sur le référendum financier
Résumé
NO.
1 3 3 4 6 7 7 15 25 26 28 29 29
31 38
Les cantons disposent en matière financière, comme dans les autres domaines, d'une compécence subsidiaire générale par rappon à la Confédération (arc. 3 Csc). Le droit cantonal des finances publiques repose en grande partie sur des textes de rang légal, mais également dans une certaine mesure sur des normes constitutionnelles. En matière budgétaire, la constiru[Îon cantonale ne contient généralement que ct=rtains principes directeurs s'imposant en matière de gestion des finances au sens large. Les contributions publiques, qui constiruent les principales recenes des cantons, sont généralement - mais pas nécessairemenr - prévues expressémenc dans la consttcution. C'est tOUt particulièrement en ce qui concerne la déterminacion du seuil au·ddà duquel les dépenses publiques SOnt soumises au référendum financier que les constitutions cantonales contiennent des normes détaillées.
1.
IntroductionA l'instar de la Confédération. les cantons suisses ont besoin de ressources pour financer les tâches qu'ils accomplissent conformément à l'art. 43 Cst. dans le cadre de leurs compétences.
C'est pourquoi ils disposent de leur propre régime financier. Le régime des finances cantonales englobe les règles portant sur la perception, l'adrninistraüon et l'utilisation des ressources des cantons et des communes, ainsi que les rapports financiers que ces derniers entretiennent entre eux.
Les cantons jouissent en matière financière - comme dans les autres domaines - d'une 2
compétence JUb,idùûre générale (art. 3 Cse.)'. Dans ce cadre, ils som tenus de respecœr les
PETER SALADIN in Commentaire de la Constitution fédérale, arr. 3 aCst., n° 49.
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droits et les principes constitutionnels (art. 7 ss Cst.), le droi, fédéral (an. 49 Cst.), le droit interna,ional de la Suisse (an. 54 al. 1 Cst.) e' le droi, incercantonal (art. 48 al. 1 Cst.), ainsi que, plus particulièrement, l'interdiction de la double imposition intercantonale (art. 128 al. 3 Cst.) e' les règles sur l'harmonisation fiscale (art. 129 Cst.). Ci-dessous, on "ai,era successivement des aspects constitutionnels du budget des cantons (ci-après IL), de leurs recet'es (ci-après III.) e, de leurs dépenses (ci-après IY.).
II. Le budget des cantons
A. La notion de budget
3 Le budget cantonal est une récapitulation des recettes et des dépenses présumées, fondée sur les actes législarifs et qui sect de plan financier pour un exercice fume2• Par l'approbation du budget, le législatif cantonal assigne au pouvoir exécutif la mission de prendre toutes les mesures pour que les recettes pr~vues soient effectives et, en ce qui concerne les dépenses, lui donne des directives sur {'utilisation des deniers de l'Etat. Dans la perspective de la sépararion des pouvoirs, la compétence en matière budgétaire permet au législatif de limirer et de contrôler les acrivités du gouvernement canwnal.
B. Le droit budgétaire
4 Le droi, budgétaire comprend les principes de base du modèle de compte adop,é par la collectivité publique. ainsi que les prescripcions les plus importantes de la gestion budgétaire (plan financier, budge" renue de la comptabili'é et présenracion des compees)'. Chaque canton édicte son droit budgétaire matériel et de procédure. A l'instar du droit fédéral4, le droit budgétaire des cantons repose essemiellemenr sur des textes de rang inférieur à la constitution. Celle-ci ne conrient généralemenr que certains principes direcreurs s'imposant aux autorités du canton en matière de gestion des finances au sens large. Au nombre des règles - de rang constitutionnel ou non - de la ges[Îon budgétaire des canrons, on compte notammenr' les principes de la légalité (de rang constiturionnel), de l'équilibre budgé,aire, de l'emploi judicieux des moyens, du paiement par l'utilisateur, de la rémunération des avantages économiques et de la non-affectation des impôts principaux.
5 La €onférence des direcreurs cantonaux des finances a, dans un but d'harmonisation du droit budgétaire, élaboré une loi-modèle sur les finances des cantons~. Ce texte pose les principes communément admis en matière de gestion financière er de comprabilité publique (art. 1 ss), propose un modèle de plan financier et de plan comptable (art. 30 ss), précise les compétences des organes du canton (art. 33) et, enfin, dresse le contour du contrôle des finances (arc. 36 ss).
ATF 72 1 279; ATF 99 la 188 (Zwicky) consid. 2.
Manuel de comptabilüé publique (cit. MCP), (Orne l, Berne 1982, p. 96.
Comparer art. 126 Cst. el loi fédérale sur [es finances de la Confédération (RS 611.0).
Mer (nole 3), t. I, p. 106 ss er p. 116 (art. 2 de la loi-modèle sur les finances des camons). On peut mentionner aussi les princi~s de l'annualité. de J'amériorité, de la publicité, de la sincérité et de la spécialité (loi genevoise sur la gestion et administrative de J'Etat (RSGE 0 1 05]).
Mcr (nore 3), t. 1. p. 11655.
1226
C. La portée du budget
On admet que le budget en lui-même ne constirue en principe pas une base légale et ne 6 sauraü y être assimilé. Il s'agit en réalité d'un acte administratifà portée imerne/. Il est certes adopté par le législatif, mais selon une procédure qui n'est généralement p"as celle des lois formelles8• De plus. dans la majorité des droits cantonaux, il échappe au référendum, de sone qu'il ne possède pas la légitimité démocratique d'une base légale? Enfin, le budget n'accorde pas de droit ni n'impose d'obligation aux tiers Ct, dans cette mesure, n'est pas un acte de souveraineté susceptible d'un recours de droit public selon l'art, 84 al. 1 OJIO,
III. Les recettes des cantons A. Généralités
Schématiquement, les cantons dispo.scm de quacre cypes de (eccues:
les ressources provenanr des contributions publiques au sens large (impôts, taxes causales et contributions d'orientation);
les revenus d'activités économiques génér:urices de profits et réalisées en faveur de tiers;
les recettes découlant de leurs propres biens (patrimoine financier ou administratif);
les presrations de tiers (subventions de la Confédération, par exemple).
7
On rappellera que l'emprunt représente un mode de financement et non une recette". La 8 question des subventions sera abordée au titre des dépenses puhliques11• Le régime des recettes provenant du patrimoine de l'Etat - ainsi que, sous certaines exceptions, celui des revenus d'activités économiques - relève du droit privé. On traitera donc ici exclusivement des contributions publiques cantonales qui, elles, ressortent indiscutablemem au droit public.
En matière de contributions publiques, on distingue les impôts stricto sensu, les taxes causales 9 et enfin les taxes d'oriel1[a(ion.
Les impôts som des conrribucÎons versées par un sujet fiscal à une collectivité publique pour 10 parciciper aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de réaliser le bien commun 13. Les impôts stricto sensu sont dus indépendamment de toute contre- prestation étatique spécifiqueJ.i. Il s'agit en d'autres termes d'une derte abstraitel5•
ATf- 94 T 427 (Dobeli). PIERRE MOOI~, Draie administratif, vol. 1 (2~ éd.), Berne 1994, n. 3.2.5.l.
(p. 223) el n. 4.2.2.3. (p. 335).
On mentionnera qu'à Genève le budget prend la forme: d'une loi votée par par le Grand Conseil (an. 80 est. GE, arr. 68 al. 1 lil. C loi genevoise sur la gestion et admÎnisrr.nive de l'Etat {RSGE 0 105]).
ET1E:.lNE GRISEl. La légalüé des subventions communales, in: Droit camonal er droit fédéral, Mélanges publiés par la Facuhé de droit à l'occasion du 100' anniversaire de la loi sur J'Université de Lausanne, R'IJ')' J.-M. et OBERSON P.·A. (éd.), Lausanne 1991, p. 164. Pour Genève,
cf:
arr. 54 al. 1 et al. 2 CSt. GE.10 ATF du 27 octobre 1997 (Association Maison du Bout-du-Monde) in 5) 1998296 consid. 3 a.
11 La compétence d'autoriser les emprunts est généralement du ressort du pouvoir législatif des camoos.
12 Infra IV.
" ATF 122 T 309.
14 ERNST HOI·IN/RoIWKT WA1.()nUl~GER. 5lcucrrechl. vol. 1. S" éd., Berne 1997. n. 3.
I~ )V.VJI:1t OltEKSON. Droit fiscal suisse, Bâle el al. 1998, § 1, n. 5.
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11 A l'inverse, les taxes causales constituent, par définition, la concrepartie d'une prestation ou d'un avantage particuliers accordés par l'Etat à l'administré, contre-prestation qui en constitue la Cause. Les taxes causales se subdivisent généralement en trois sous carégoriesl6: l'émolu- ment1ï, la charge de préférencel8 et la taxe de remplacementl9,
12 Les impôts stricto sensu se distinguent des taxes causales selon le critère de la contre-prestation.
En effet, les taxes causales reposent sur un lien particulier entce le contribuable, caractérisé par la prestation ou l'avantage étatique offert, alors que les impôts sone inconditionnels.
13 Ce critère ne tiem coutefais pas compte de l'objectif poursuivi par le prélèvemenc de la contribution étatique. Dans une perspective constitutionnelle, le but poursuivi par une contribution publique est pourtant fondamental, dès lors que l'instrument fiscal peut aussi être utilisé comme un outil d'une politique publique (environnementale, énergétique, con~
joncturelle, sociale etc.). Pour avoir une image complète des différentes catégories de con~
tributions publiques cantonales, il convient de rechercher si ces contributions sont destinées de façon prépondérante à agir sur le comportement des administrés (impôts ou taxes d'orientation) ou à obtenir des ressources financières pour permettre à l'Etat de mener à bien ses tâches (taxes causales ou impôts stricto sensu).
14 Pour la clarté de l'exposé, on distinguera ici les impôts cantonaux stricto sensu (ci-après B.), les taxes causales (ci~après C.), et enfin les impôts et taxes d'incitation prélevés par les cantons (ci-après D.).
B.
Les impôts cantonaux stricto sensu 1. La compétence 6scaJe des cantons15 Aux termes de l'art. 134 est., les cantons et les communes ne peuvent frapper d'un impôt du même genre les objers que la législation fédérale soumet à la taxe sur la valeur ajoutée, à des impôts de consommation spéciaux, aux droits de timbre, à l'impôt anticipé, ou qu'elle déclare exonérés. Autrement dit, la Confédération dispose en la matière d'une compétence exclusive. En matière de TVA, cette règle a par ailleurs été reprise à l'art. 3 de la loi fédérale régissant la [axe sur la valeur ajou[ée.
16 Le Tribunal fédéral a été appelé à plusieurs reprises à se prononcer sur la notion-cons~
ütutionnelle d'impôt du même genre. Il a ainsi jugé que les cantons ne peuvent prélever un dro'ft d'enregistrement cantonal sur des documents qui concernent une transaction juridique
tG A. GRISEl, Traité de droit administratif, vol. l, Neuchâtel 1984, p. 608; BLAISE KNAI'P, Précis de droit admininisuatif, 4~ éd., Bâle et al. 1991, nO 2775; OBERSON, Droit fiscal suisse (note 15), § l, n. 6 S5.
11 Lc:molumc:m rc:présence le prix de: la fournicure d'un se:rvice par l'Etat. La taxe de contrôle, due: en échange de l'installation el de la surveillance de5 parcomètres, constitue: un exemple: d'émoIurnc:nt (ATF 1121.39).
18 La charge de préférc:ncc est la participation aux frais d'installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l'intérêt général et mise à la charge des personnes ou sous-groupes de personnes auxquelles ces installations procurent des avancages économiques particulier au-dc:là de l'avamage général (ATF 122 1309).
I? La taxe de remplacement est due par une personne dispensée d'un devoir public (ATF 112 lb 358 [367]). La:emple classique eSl celui de la taxe militaire (ATF 120 lb 37) ou celuj de la taxe exigée en compc:nsation de l'obligation de conSlruire des abris antiatomiques (ATF 112 lb 358(367]).
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frappée du droit de timbre fédéraFo. Dans une affaire rhurgovienne, le Tribunal fédéral a estimé qu'un impôt minimum calculé sur les recettes brutes ou Je chiffre d'affaires d'une entreprise ne cherchant pas la réalisation de bénéfices n'est pas un impôt du même genre que l'ancien impôt sur le chiffre d'ajfoires (IChA), puisque le chiffre d'affaires n'est pas, à proprement parler, l'objet de cet impôt minimum, mais plutôt le critère permettant d'évaluer la capacité contributive de l'enrreprise21• Quant à la taxe professionnelle communale, elle ne constitue pas, d'après sa structure et son taux, un impôt de consommation, mais plutôt un impôt professionnel généra1. Elle ne viole donc pas la compéœnce exclusive de la Confédération de prélever J'ancien IChA22, Statuant sur recours de droit public, le Tribunal fédéral a en ourre jugé que le canton de Genève est en droit de maintenir le ((droit des pauvres)} perçu sur les divertissements, dès lors que cette taxe n'est - au contraire de la TVA - pas un impôt général frappant
r
ensemble de la consommation2J• Enfin, dans un arrêt récent, notre Haute Cour a confirmé que la taxe bernoise sur les déchets n'est pas non plus un impôt du même genre que la TVA24. Il s'agit en effet d'une taxeqw
frappe l'utilisation et non la conwmmation.A noue avis, pour déterminer si une contribution cantonale est un impôt du même genre 17
que la TVA - dont le prélèvement est de la compétence exclusive de la Confédération selon l'art. 134 est. - on peut utilement s'inspirer des solutions du droit communautaire en la matière". La sixième Directive européenne du 17 mai 1977 (Direc[ive 77/388, ]OCE nO L 145 du 13 juin 1997 [G' Directive]) a pour objet d'harmoniser les règles des Etats membres sur la TVA. Lart. 33 par. 1 de la Ge Directive interdit aux Etats membres de maintenir ou d'introduire un impôt ayant le caractère d'une (axe sur le chiffre d'affaires.
Dans une jurisprudence abondante, la
CleE
a eu l'occasion de cerner ceHe notion. Selon la 18 Cour, pour qu'une conrribution publique ait le caractère d'une taxe sur le chiffre d'affaires, il faut et il suffit qu'elle en présente les caractéristiques essentielles, mais il n'est pas nécessaire qu'elle soit en tous points semblable à la TVA''. Selon la jurisprudence de la C]CE, un impôt revêt les caractérisriques essentielles de la TVA si les conditions suivantes sont réunies:(i) la taxe a un caractère général, (ii) elle est exaCtement proportionnelle au prix des biens et des services, (iii) elle eSt perçue à chaque stade du processus de production ou de distribution et, enfin, (iv) elle peut ê[re déduite de la taxe due par un assujetti de sarre qu'elle est supportée en définitive par le consommaœur finaP7.
En résumé, pour détermÎner si un impôt cantonal est du même genre qu'un impôt entrant 19 dans la compétence exclusive de la Confédération, au sens de l'art. 134 Cst., on doit à notre
JO ASA 53, p. 431 ".
li ATF 96 1 560 (Migros) consid. S.
'il ASA 9, 4 p. 345 wn,id. 6.
" ATF 122 1 213.
,. ATF 125 J 449.
2S Dans son arrêt sur le droit des pauvres, le Tribunal fédéral se réfère d'ailleurs à la jurisprudence de la C]CE sur la notion d'impôt ayant le ((caractère de taxe sur le chiffre d'affaires» au sens de l'art. 33 par. 1 de la 6< Directive (ATF 1221213, consid. 3 cl cc).
26 Arrêt du 31 mars 1992, aff. 200/90, Rec. 1 p. 2240 (2247).
27 Cf. notammem Arrêts du 27 novembre 1985. afT. 295/34, Rec. p. 3759 (3768); du 13 juillet 1989, aff.
93 " 94/88, Rec. p. 2700 (2706); du 19 ma" 1991. afr. 109190, Rec. 1, p. 1394 (1397); du 31 mars 1992. afT. 200/90, Rec. l, p. 2240 (2247); et, plus récemmem, arrê[ du 8 juin 1999, arr. jointes 338/97, 344/97 CC 390/97, Re<. 1, p. 3319 (3359).
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avis rechercher si - sans nécessairement être en touS points semblable - il revêt les caractéristiques essentielles de la contribution fédérale concernée, compte tenu de son objet, de son but, du cercle des contribuables er de sa structure (caractère monophase ou multiphase).
20 En matière d'impôts directs28, la Confédération et les cantons disposent de compétences
parai/èler', A cet égard. la marge de manœuvre des cantons s'est amenuisée suite à J'entrée en vigueur, le 1 el jan vier 1993. de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID)".
21 Etant donné la compétence générale subsidiaire (act. 3 Cst.), les contributions cantonales ne doivent pas nécessairement trouver leur fondement dans le droit consticutionnel cantonal31•
Ce dernier renvoie alors à la loi cantonale32• Toutefois. dans certains cantons, les impôts font l'objet d'une énumération dans la constitmion elle~même33, de sorte que tout nouvel impôt nécessite une modification de la constitution.
2. L'harmonisation fiscale
22 La Confédération a reçu la mission constitutionnelle de fixer les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes (Art. 129 Cst.). Sur cette base, la LHID a été adoptée le 14 décembre 1990. La loi d'harmonisation établit pour le droit fiscal canconal et communal les principes régissant l'assujettissement aux impôts directs, l'objet ef le calcul des impôts dans le temps. ainsi que la procédure et le droit pénal fiscal (art. 129 al. 2 est., art. ptemiet LHID). Les cantons restent compétent pour légiférer sur les matières qui ne sont pas réglementées par la LHID, en particulier sur la fixation des barèmes, des taux d'imposition et des montants exonérés d'impôt (art. 129 al. 2 in fine Cst., art. premier al. 3 LHID). Dans certains domaines, la LHrD contient une réglementation détaillée et n'accorde aux cantons, lors de sa transposition dans la législation cantonale, qu'une marge de manœuvre réduite, voire nulle34• Dans d'autres, elle laisse une imporrante marge de manœuvre aux cantons (par exemple, choix enrre la Structure moniste ou dualiste pour l'impôt sur les gains immobiliersps.
2S Arr. 128 al. 1 Csr.: impôr sur le revenu des personnes physiques. sur le béncfice des personnes morales et .. ~ur le capital des personnes morales. Depuis la réforme 1997 de l'imposition des sociétés (RO 1998 669), la Confédération ne fair pas usage de sa compétence de prélever l'impôt sur le capital des personnes morales (cf. art. 73 à 78 loi fédérale sur j'impôt fédéral direct [L1FDl, RS 642.11). A l'inverse de la Confédération qui n'en a pas la compétence (aH. 128 al. 1 eSt. a conuario). les camons prélèvem un impôt sur la fortune des personnes physiques (infra Ill. B. 3.).
2') Art. 134 CSt a contrario rapproché des arc. 128 Cst. et 3 Cst. Cf. notamment: ANDREAS AUER/GIORGIO MAUNVERNI/MICHEL HmTEI.lER, Droit constitutionnel suisse, vol. J. Berne 2000. nO 1102 ss; XAVlER
OBERSOl', Droie fiscal suisse (note 15), § 2, n. 5.
JO Infra III. B. 2.
jl ERNST BLUMENSTEINfPETER LOCHER, System des Steuerrechrs, 5< éd., Zurich 1995, p. 44; HOHN/WAW- IIURGER (nore 14), vol. l, § 4, n. 36 .
. 12 Cf., nOlammenc, Al: art. 9, GE: art. 80, LU: § Il, NW: art. 32, OW: art. 42, SG: art. 55 ch. 7.
H BE: art. 103. BL: § 131, 50: art. 132.
34 CAGI.ANUT FRANCIS, Harmonisation fiscale, Rapport du groupe d'expercs Cagianur sur l'harmonisation fiscaJe, Publications de la Chambre fiduciaire, volume 128, Zurich 1994. p. 72.
~'i KLAUS A. VALLENDER, Minelbare Rc:chtsetzung im Bereich der $teuerharmonisierung. in: Festschrift für Ernst Hôhn, Berne 1995. p. 447.
1230
La LHID est une loi-cadre qui s'adresse au législateur canmnal et non aux: ciroyensJ6• Entrée 23 en vigueur le le. janvier 1993. die accorde aux canmns un délai de 8 ans pour adapter leur législation, soit jusqu'au 31 décembre 2000. Passé ce délai, le droit fédéral-soir la LHIO- deviendra directement applicable si les dispositions du droit fiscal cancona! s'en écarcent (art. 72 al. 2 LHIDpï. Le cas échéant. le Gouvernement cantonal édicre les dispositions d'exécution nécessaires.
3. Les imp6ts prélevés par les cantons et les communes
De manière générale, les cantons prélèvent les impôts stricto sensu suivants:
Impôt sur le revenu et sur la fortune des personnes physiques.
Impôt sur le bénéfice et sur le capital des personnes morales.
Droits de succession et de donation.
Droit de mutation et d'enregiscremem.
Impôt sur les gains immobiliers.
Impôt sur les véhicules automobiles38•
Impôts spéciaux.
C. Les taxes causales cantonales
24
Les camons disposem d'une importame marge de manœuvre en la marière. Ils peuvem en 25 particulier prélever des taxes causales, aux conditions déjà rappelées ci-dessus, pour autant qu'elles ne heurtem pas des dispositions expresses du droit fécléral39.
D.· Les impôts et taxes cantonaux d'incitation
L'utilisation de taxes causales d'orientation a pris récemment un essor important au plan 26 fédéral, notammem en matière écologique. Les camons conservent la compétence d'intervenir en utilisant "instrument fiscal à des fins incitatives, dans la mesure où, d'une part, le domaine d'intervention concerné n'empiète pas sur une compétence matérielle de la Confédération et, d'autre pan, où la conuiburion publique n'est pas réservée à celle-ci (art. 134 Cst.). A ce jour, il existe encore de nombreux domaines pouvant, à noue sens, encrer dans la compétence cantonale. On songera, omarnmenr, au secteur des déchets, de l'eau, du sol, de la nature, ou des routes et véhicules.
:16 MARKUS REICH, Gedanken zur Umseczung des Steuerharmonisierungsgcserzes, ASA 62, p. 584; DA;\IELI.E YERSIN, Harmonisation fiscale et droit camonal, RDAF 1994, p. 170.
)7 En outre, les camons disposent d'un délai au 31 décembre 2002 pour adapter leur législation fiscale sur les règles d'harmonisation introduites lors de la réforme 1997 de l'imposition des sociétés (art. 72a et 72b LHID).
38 Les impôts canronaux perçus sur les véhicules à moteur sont des impôts frappant la'possession, et non la consommation (HOHN/WALDBURGER (noce 14), § 29, n. 16). Ils SOnt donc compatibles avec le régime fédéral d'imposition sur les automobiles. En outre, l'art. 82 al. 3 (st. ne trouve pas application s'agissant de contribu{Îons publiques frappant les véhicules (ATF 99 la 236 [242]).
3' KL-\us A, VAlLl!NDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Berne 1976.
IHI
27 En droit actuel, les cantons (ou les communes) perçoivent, par exemple, des taxes d'orientation en matière d'élimination des déchets (taxe sur les sacs poubelles)40, d'épuration des eaux (taxes de raccordement ou de canalisation)41, d'usage accru du domaine public (stationnement, en particulier)41, Au surplus, la «surtaxe HLM» genevoise, selon le Tribunal fédéral, 5' apparente à un impôt d' orientation'B.
E. Schéma des contributions cantonales
28 Si l'on tient compte à la fois de l'objectif qu'elles visent (bur fiscal ou but incitatif) et du critère de la contre-prestation, les contributions cantonales peuvent être réparties c:n quatre catégories: ci) les impôts stricto sensu, (ii) les impôts cl' orientation, (iii) les taxes causales et (iv) les taxes causales d'orientation. Ces catégories peuvent être représentées schématiquement comme suit:
Critère de l'objectif visé
But fiscal But incitatif
1 Impôt
1 1 Impôt ,1
d'orientation Impôt
·
Impôt sur le revenuet la fortune
·
Impôt sur les successions• Surtaxe HLM (GE)
1
Tase
1
1 Taxe causale, 1
Taxe causale d'orientation
causale
·
Taxe universitaire • Taxe sur les pneus à clous·
Taxe d'épuration • Taxe sur les déchets·
Taxe de remplacement • Taxe sur les sacs poubelle40 Art. 32 al. 1 LPE. La protection de l'environnement est une compétence fédérale concurrente.
Art. 60a LEaux. Les cantons doivent toutefois se conformer non seulement aux principes constitutionnels admis dans ce domaine (principe de la légalité, de la couverture des coûts, de l'équivalence et de l'égalité de traitement), mais doivent aussi respecter le principe de la causalité conformément au droit fédéraL
42 ATF 122 1 279 (Limmarquai).
SJ 1995, p. 413.
1232
Iv.
Les dépenses des cantons A. GénéralitésOn peut concevoir différentes définitions de la notion de dépense publique. Les dépenses 29 peuvent être définies comme des affectations durables de fonds en vue de remplir une tâche dévolue à une collectivité44• En comptabilité publique, les dépenses peuvent conduire à une réduction des disponibilités (charges passées par le compte de financement) ou à une augmentation du patrimoine administratif (compte des investÎssements)45.
Tout comme les recettes, les dépenses s'inscrivent dans le cadre de l'autonomie réservée aux 30 cantons selon l'art. 3 Cst. La Constitution fédérale n'impose pas de règles spécifiques aux cantons et aux communes en cette matière46• Ils jouissent donc d'une grande liberté dans la gestion des dépenses publiques. Toutefois, les cantons sont liés notamment par les règles cantonales sur la gestion des finances (II. B. ci-dessus), le principe de la base légale (S. ci- après) et les normes cantonales sur le référendum financier (C. ci-après).
B. Les dépenses des cantons et le principe de la base légale 1. Le principe de la base légale'
Le principe de la légalité - pilier du droit public - recouvre deux règles qu'il convient de 31 distinguer: la suprématie de la loi (<<Gesetzesvorrang))), et la réserve de la loi (((Gesetzes- vorbehalt») ou l'exigence d'une base légale", Le principe de la base légale commande que les compétences d'une collectivité soient créées par la loi et qu'elles s'exercent selon les modalités déterminées par la loi4s• En matière administrative, le principe de la base légale est à géométrie variable. Ainsi, il s'applique de façon particulièrement rigoureuse dans certains domaines - en matière fiscale, par exemple - alors qu'il a tendance à s'affaiblir lorsque d'autres principes de droit public permettent de délimiter matériellement le contenu de l'activité administra- tive49•
On distinguera ci-dessous les dépenses en général du cas particulier des subventions.
2. Lapplication du principe aux dépenses des cantons
Il est admis que le principe de la base légale trouve application non seulement dans le domaine 32 de l'administration de police (({Eingriffsverwaltung»), mais également en matière d'adminis-
44 Mer (noœ 3), t. I, p. 58. Pour la définition de la notion de dépense (nouvellelliée) en matière de référendum financier, cf. infra IV C.
., Mep (note 3), t, J, p, 58"
~6 AUERIMAuNVERNI/HOlTEUER (note 29), vol. 1, n. 1190.
47 A. GRISEt (note 16), vol. 1, p. 305; Km.pp (noœ 16), 462, p. 98; XAVIER OBERSON, La légalité en administration de promotion, in: La légalité: un principe à géométrie variable, CHARLES-ALBERT MORAND
(éd.), Bâle et al. 1992, p. 93, et les références citées.
~8 MOOR (note 7), vol. l, 4.2.1. p. 329.
49 MOOR (note 7), vol. 1, 4.2.4.1, pp. 349-350.
1233
tration de prestation (<<Leistungsverwaltung»))50. Cela s'impose au regard des principes de l'égalité de traitement, de la prévisibilité du droit, et de la séparation des pouvoirs5!. Il s'ensuit que les dépenses correspondant à une prestation de l'Etat doivent en principe reposer sur une loi matérielle ou - si la loi n'émane pas du législateur formel- se fonder sur une délégation législative suffisante. Leur inscription au budget ne suffit pas, car celui-ci ne saurait être assimilé à une loi proprement dite52•
3. L'application du principe dans le cas particulier des subventions
33 Les formes et les modalités d'octroi de subventÎons53 sont, en pratique, très variées. Elles peuvent être accordées sur la base d'une décision, d'un contrat administratif, dans·le cadre d'un rapport de droit privé, ou en application de pratiques coutumièress4• Par conséquent, il n'existe pas une définition uniforme de la notion de subvention. Est en général qualifiée comme telle, toute prestation étatique appréciable en argent, effectuée en faveur d'un tiers, qui demeure sans contre-prestation équivalente du point de vue de l'organisme payeurS).
Sur le plan de la technique comptable, on distingue les subvencions de fonctionnement, accordées au premier niveau directement par la collectivité à des tiers, des subventions redistribuées, dont les montants proviennent d'une autre collectivité-et sont destinées à des tiers56•
34 Il reste à déterminer la portée du principe de la légalité en matière de subventions cantonales.
Les précédents judiciaires en la matière sont peu courants. Cela tient au fait que le bénéficiaire d'une aide financière étatique n'a généralement pas d'intérêt économique à mettre en cause la légalité de celle-ci et que le tiers - sauf s'il est lui-même évincé - n'a souvent pas qualité pour recourir contre l'octroi d'un subside57• Les contentieux relatifs à l'administration de promotion concernent dès lors, la plupart du temps, le refus d'une prestation58•
35 On peur tirer de l'arrêt Gemeinde Galgenen59 la règle au plan cantonal que les subventions récurrentes doivent en principe être fondées sur une base légale spécifique définissant leur conditions d'octroi et leur but. Pour sauvegarder la sécurité du droit et l'égalité de traitement, cette exigence doit à notre sens également être appliquée dans tous les cas où (i) la collectivité veut conférer un droit subjectif à de teUes prestations60, (ii) le canton veut intervenir dans le
SIl Al'F 103 la 369 (Waffier); ATF ]]8 la 46 ss (consid. Sb, et les références citées); ZBI 1990, p. 31 s., et
"
les références citées. Sur le contenu du principe de légalité dans l'administration de promotion, cf OSERSOf'..', La légalité (note 59), p. 96 ss.
M(X)R (note 7), vol. 1, 4.2.4.4., p. 359~360.
E. GRIsa, La légalité des subventions communales (note 9), p. 164.
On admettra ici que Ics termes de subvcntion, subside et d'aide publique som synonymes.
MOOR (note 7), vol. 1,4.2.4.4., p. 361.
REN~ RH1NOW, Wcsen und Begriff der Subvention in der schweizerischen Rechtsordnung, Bâle et al.
1971, p. 51. Sur la définition d'aide publique et de sub\'ention, cf. aussi GE.RARD HERTIG, Les aides des cantons aux particuliers, RDAF 1985, p. 2 ss.
Mep (note 3), t.l, p. 141 et 143.
MOOR (note 7), vol. 1, 4.2.4.4., p. 361; OBERSON, La légalité (note 47), p. 103. Cf. toutefois, en matière fédérale, ATF 118 la 46 ss (Verein Sciencology Kirche).
Cf. par exemple ZB11990, p. 27 ss (Gemeinde Galgenen).
ZBl 1990, p. 27 ss (consid. 6).
Dans ce sens, cf. aussi E. GR1SEL, La légalité (note 9), p. 169.
1234
domaine économique avec pour effet de favoriser une ou plusieurs entreprises61, ou (iii) si le montant de la subvention est d'une importance significative.
En revanche, on peut admettre que l'exigence de la base légale est atténuée si l'Etat décide de 36 l'octroi d'une subvention ponctuelle, limitée quant au montant et quant-au nombre des bénéficiaires. Dans ces cas, la prestation de l'Etat peut valablement être fondée sur une norme générale de compétence. Une application souple du principe de la base légale en matière de subventions cantonales se justifie à deux égards. En premier lieu, lorsque des cas peu nombreux ou des sÎruarions très particulières sont concernés, il est difficile du point de vue de la technique législative de prévoir dans une norme abstraite les critères objectifs régissant l'octroi de subventions par l'administration. En deuxième lieu, un conuôle démo- cratique de l'octroi de subventions est, dans une certaine mesure, permis par l'exercice de compétences financières du parlement et du corps électoral pat le moyen du référendum financier 62.
En conclusion, s'il est admis que le principe de la base légale tégit également l'administration 37 de prestation, toute subvention n'exige pas nécessairement une base légale au sens strict.
C. Aperçu sur le référendum financier 1. Généralités
Le référendum financier joue un rôle important dans les cantons. Ces derniers instituent, 38 pour la plupart, un référendum indépendant sur les actes parlementaires qui entraînent ou approuvent une dépense. Le droit de référendum existe alors, quelle que soit la forme de l'acte parlementaire concerné (loi ou décret), et indépendamment de son caractère normatif ou non. Seule la conséquence financière de t'acte compte ici63. Cette procédure offre un contrôle démocratique sur des dépenses publiques qui, indirectement, déploient des effets sur la charge fiscale cantonale&(.
2. La notion de dépense
Les opérations financières des cantons ne sont soumises au référendum que si quatre conditions 39 sont cumulativement remplies65: ces opérations doivent impliquer de véritables dépenses (ci-après: a.), non déléguées à une autorité élue (ci-après: b.), nouvelles et non pas liées (ci- après: c.), et qui atteignent un certain montant (ci-après: d.).
"
Dans cc sens, cf. aussi A. GRISEL (note 16), vol. I, p. 317.PAUL RIGIL!, Subventionen ohne gesetzliche Grundlage?, Recht 1990, p. 61, ch. 5. Sur la soumission des subventions au référendum financier, cf. HERTIG (note 55), note 41.
E. GRISEL, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 2e éd., Berne 1997, n. 937.
ATF 125 187 com;d. 4 a.
ATF 1121a 221 cons id. Za. DANIEL SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, Thèse St- GaUI99!,p.170ss.
1235
a. La dépense
40 On a vu que, de manière générale. les dépenses peuvent être définies comme des affecta rions durables de fonds en vue de remplir une tâche dévolue à une collectivité". En matière de référendum financier, JI n'y a en principe dépense que si (eder Kassenausgang den jahrlichen Voranschlag über die laufende Verwaltung hinaus belastet und damit die Hôhe der Steuern direkt oder indirekt beeinflusst»67. Il faut en outre que la dépense rende indisponible le montant déboursé par le canton. Dans la mesure où le canton gère sa fortune en acquérant des biens qu'il pourra revendre facilement. il fair de simples placements qui n'ont pas à être soumis au référendum financîefB.
41 Seules les dépenses du canton lui-même peuvent tomber sous le coup du référendum financier, et non celles des personnes morales discincres rdles que les sociétés ou établissements au sens de l'art. 763 al. 1 CO (banques, établissements d'assurance, entreprises d'électricité créés par des lois cantonales)".
b. La délégation
42 La décision d'engager une dépense n'est pas sujette au contrôle populaire si dIe a été déléguée à un organe élu70. Il n'est pas nécessaire que la délégation soit prévue par la constitution cantonale eUe-même. En principe, la délégaüon peut reposer sur un texte de rang législatif ou inférieur71•
c. Les dépenses nouvellis et lis dépenses liées
43 Seules les dépenses nouvelles sone soumises au référendum financier, par opposition aux dépenses liées. En d'autres termes, une dépense. pour aUfant quO elle soit Ji~e, peut échapper au contrôle populaire, même si elle n'a pas été explicitement déléguée à une autorité élue. La
dépense est considérée comme nouvelk, lorsqu'elle n'est pas impérativement dictée par un texte en vigueur. En revanche, elle est tenue pour liée si elle est nécessaire à l'exécution d'une loi, d'un règlement, d'un concordat ou d·une décision déjà prise72.
d Le montant de la dépense
44 Enfin, pour qu'une dépense publique cantonale soit soumise au référendum financier, il faut qu'elle atteigne un certain montant. Il en découle que les dépenses qui n'aueignenr pas le seua. déterminant échappent au contrôle populaire. Le tableau en annexe donne un aperçu des seuils fixés par les consttrutions cantonales en la matière.
66 Cf. supra IV. A.
67 ATF 99 la 198 consid. 2 a, eeles références citées; ATF 112 la 221 consid. 4; ATF 125187 consid. 4 3.
68 ATF 1121a 221 consid. 4.
6~ E. GRISEL, Initiative et référendum (nore 63), n. 944.
70 Sur les quarre conditions devanc être remplies par la délégation. cf. E. GRlSEl. Initiacive et référendum (note 63), n. 94855.
11 ATF 103 la 142 et les références citées.
n ATF III la 37; ATF 1251 87 con"d. 3 b.
1236
3. Les trois formes de référendum
Dans les cantons, le référendum financier existe sous trois formes différentes: Ci) référendum 45 obligatoire ordinaire. (ii) référendum obligatoire extraordinaire et (iii) référendum facultatif ordinaire. Ce droit ne se rencontre pas en la forme du référendum facultatif ordinaire. Le tableau en annexe donne un aperçu des règles constitutionnelles cantonales sur le référendum en matière financière.
a. Le réftrendum obligatoire ordinaire
Dix-sept cantons ont institué un référendum obligatoire ordinaire pour les dépenses d'un 46 cenain montant. Pour être valablement engagées, les dépenses visées doivent automatiquement être soumises et acceptées par le constituant cantonal, indépendamment de toute demande présentée par des citoyens. Une décision qui violerait cette règle peut être déférée devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit public (art. 85 lit. a 0]), tour électeur ayant qualité pour agir73•
Parmi les cantons ayant institué un référendum obligatoire ordinaire pour les dépenses d'un 47 certain montant, sept ne connaissent pourtant que le référendum facultatif en matière législative74• Cela revient à distinguer deux catégories de lois: celles entraînant une dépense, et les autres75.
Le référendum financier obligatoire ordinaire est souvent perçu comme une forme de droit 48 de veto paralysanr76• Cela s'explique en partie par le fait que les chiffres - inscrits jadis dans la plupart des constitutions cantonales qui connaissent cette institution - à partir desquels certaines dépenses sont soumises au vote du peuple ne sont plus, aujourd'hui, toujours proponionnés au coût des dépenses publiques. Pour palier cet inconvénient, Fribourg, Appen- zell Rhodes-Extérieures, Neuchâtel et le canton du Jura expriment le montant à partir duquel une dépense doit automatiquement être soumise à sanction populaire en pour-cent de certaines recettes, charges ou unités fiscales77•
b. Le référendum obligatoire extraordinaire
C'est le droit du législatif cantonal de soumettre au vote du peuple un acte qui n'est pas 49 automatiquement assujetti au référendum obligatoire ordinaire. Il permet une consultation populaire sur des objets qui paraissent importants au législatif cantonal. Le référendum est obligatoire en ceci que l'issue du scrutin lie le Parlement cantonal. Trois cantons ont institué le référendum obligatoire extraordinaire en matière financière.
73 E. GRISEL, Initiative et référendum (note 63), n. 351.
;4 FR: art. 28b~; JU: art. 77 lit. d et e, et 78 lit. aj LU: art. 39 et 39bi.lit. c; NE: art. 39 al. 2 et al. 3; NW: art.
52a al. l, ch. 1; SG: art. 47 (cf. également art. 5 RIG); TG: art. 22 et 23 al. 1.
7S E. GRISEL, Initiative er référendum (note 63), n. 830.
76 CLAUDE ROUlUER, Le principe de la légalité en droit public suisse, in: CHARLES-ALBERT MORAND (éd.), La légalité: un principe à géométrie variable, Bâle et al. 1992, p. 9.
77 Voir tableau annexé.
1237
c. Le référendum facultatif ordinaire
50 Lacte soumis au référendum facultatif ordinaire est publié dans la Feuille officielle cantonale après son adoption par le législatif Sous certaines conditions. les citoyens peuvent dem- ander qu'il soir soumis au VQre populaire. Si la votation n'est pas réclamée, ou si elle approuve la décision du législa,if, l'ac,e eS[ mis en vigueu,. Le Tribunal fédéral connal, de la violation des droits politiques des citoyens en rappore avec le référendum facultatif ordinaire (act. 85 lir. a 0]).
51 En matière financière, le référendum faculratifordinaire est surtout répandu dans les cantons qui ne connaissent pas le référendum obligatoire sur les dépenses78• Dans les autres canrons, en madère financière, il concerne des dépenses de moindre importance qui ne tonibent pas sous le coup du référendum obligatoire.
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AG, BE, BL, BS, GE, VD, VS <t ZG.
1238
IV 1.» '-D
Le référendum financier en droit cantonal
Canton 1 Référendum obligatoire ordinaire Type de dépense AG Dépense unique - Dépense renouvelable - Al Dépense unique dès CHF 500'000 Dépense renouvelable: dès CHF 100'000 par an renouvebble pend:.l.1H 5 ans au moins AR Dépense unique dépense supérieure à 5% d'une unité fiscale Dépense renouvelable dépense supérieure à 1 % d'une unité fiscale BE Dépense unique - Dépense renouvelable-
BL Dépense unique - Dépense renouvelabl~ - BS Dépense unique - Dépense renouvelable - --Référendum facultatif ordinaire dès CHF 3 mio dès CHF 300'000 dès CHF 250'000 dès CHF 50'000 par an renouvelable pendant 5 ans au moins - - dès CHF 2 mio dès CHF 400'000 dès CHF 500'000 dès CHF 50'000 dès CHF 1 mio dès CHF 200'000 ---
Base légale § 63 al. 1 lit. est. AG art. 7'"' al. 1 et al. 2 est. AI an. 60 al. 1 lit. e et 76 al. 2 CS[. AR art. 62 al. 1 lit. c est. BE § 31 al. 1 lit. b est. BL art. 29 al. 3 lit. ca corltrar;o est. BS, et art. 1 de la loi sur le référendum financier -
"
-
IV"'
o Camon 1 Type de dépense FR Dépense nouvelle GE Dépense unique Dépense renouvelable GL Dépense unique Dépense renouvelable GR Dépense unique Dépense renouvelablelU
Dépense unique Dépense renouvelable LU Dépense uniq ue Dépense renouvelable Référendum obligatoire ordinaire,
dépense supérieure à 1 % du cotai des dépenses des derniers compees arrêtés par le Grand Conseil-
- dès CHF 500'000 dès CHF 100'000 dès CHF 5 mio dès CHF 500'000 dépense supérieure à S% du montant des recenes portées au dernier budget dépense supérieure à 0,5% du montant des recettes portées au dernier budget dépense dès CHF 25 mio Référendum facultatif ordinaire dépense supérieure à 1/.% du total des dépenses des derniers comptes arrêtés par le Grand Conseil dès CHF 125'000 dès CHF 60'000 - - dès CHF 1 mio dès CHF 300'000-
dépense non déterminée par une loi et supérieure à 0,5% du montanr des recenes porcées au dernier budget dépense supérieure à 0,05% du montant des recettes portées au dernier budget dépense dès CHF 3 mioBase légale arr. 28b;' al. 2er al. 3
cs,.
FR an. 56 aL 1cs,.
GE art. 69 aL 1 li,. d csr. GL art. 2 al. 2 ch. 6 lic. a et lit. b csc. GR arr. 77 lie d et c, et "t. 78 lit. b csr. ) U § 39'" lit. c, § 39"" lit. a et b csr. LUN
....
~Canton / Type de dépense NE Dépense unique Dépense renouvelable NW Dépense unique Dépense renouvelable OW Dépense unique Dépense renouvelable SC Dépense unique Dépense renouvelable SH Dépense unique Dépense renouvelable --
Référendum obligatoire ordinaire . dépense supérieure à 1.5% du monrant total des revenus destinés à couvrir les charges de fonctionnement de l'Etat selon les comptes du dernier exercice dépense supérieure à 0.15% par an du montant total des revenus destinés à couvrir les charges de fonctionnement de l'Etat selon les comptes du dernier exercice dès CHF 5 mio dès CHF 500'000 - - dès CHF 15 mio dès CHF 1.5 mio par an renouvelable pendant 10 ans dès CHF 300'000 dès CHF 50'000 --
Référendum facultatif ordinaire Base légale -art. 39 al. 3 est. NE - dès CHF 250'000 an. 52 ch. 4 et art. 52a dès CHF 50'000 al. 1 ch. 2 cst. NW dès CHF 1 mio art. 59 al. 1 lit. b dès CHF 200'000 cst.OW dès CHF 3 dès CHF 300'000 par an renouvelable pendant art. 47 (cf. également 10 ans art. 6 RIG) dépenses de CHF 300'000 à CHF 1 mio si an. 42 al. 1 ch. 2 et elles ont été acceptées par les 4/5 des membres art. 42'·' est. SH présents au Grand Conseil dépenses de CHF 50'000 à CHF 100'000 si dies ont été acceptées par les 4/~ des membres présents au Crand Conseil --
- '" ""
N Cancon 1 Type de dépensesa
Dépense unique Dépense renouvelable SZ Dépense unique Dépense renouvelable TG Dépense unique Dépense renouvelable TI Dépense unique Dépense renouvelable UR Dépense unique Dépense renouvelable VD Dépense unique Dépense renouvelableRéférendum ~Iigatoirc ordinaire dès CHf 5 mio dès CHF 500'000 dès CHF 250'000 dès CHF 50'000 dès CHF 3 mio dès CHF 600'000 - - dès CHF 1 mio dès CHF 100'000 par an renouvelable pendant 10 ans - -
Référendum facultadf ordinaire dès CHF 1 mio dès CHF 100'000 - - dès CHF 1 mio dès CHF 200'000 dès CHF 1 mio dès CHF 250'000 par an renouvelable pendant
4
ans dès CHF 500'000 dès CHF 50'000 par an renouvelable pendant 10 ans - -Base légale art. 35 al. 1 lie. e et art. 36 al. 1 lit. a est. 50 § 30 al. 2 cS(. SZ § 23 al. 1 or al. 2 est. TG art. 60 al. 2 est. TI art. 24 lit. c et cl et art. 25 al. 2 lir. c et cl :ln. 27 al. 2 esr. VD
