RISQUE NUCLÉAIRE
L'INTROUVABLE NÉGOCIATION SOCIALE
Geneviève DECROP Sociologue,Futur Antérieur
MOTS.CLÉS : NUCLÉAIRE CRISE GESTION DE CRISE RISQUE NÉGOCIATION -PERCEPTIONS - REPRÉSENTATIONS
RÉSUMÉ: Cet article livre les principales conclusions d'une enquête ayant pour objet l'éventualité d'un accident nucléaire dans une .centrale, ayant des conséquences sur l'environnement et justifiant la mise en œuvre d'un plan d'intervention par les autorités préfectorales et la sécurité civile. L'hypothèse de la crise, que nous examinerons en première partie. ouvreà une réflexion sur le risque nucléaire, dont la construction sociale défaillante pose de manière aiguë la question de l'appropriation collective d'une technologieà risque.
SUMMARY : This article gives the main findings of a research on the hypothesis of an accident in a nuclear plant, supposed to have extemal consequences and to cali local authorities to implement an emergency plan. The hypothesis of a crisis, whe shall examine first, leadsIDan analysis on nuclear risk; the weakness of its social construction compells us to think over the collective appropriation of technologies implying risks.
A. GIORDAN, J.-L. MARTINAND et D. RAICHVARG, Actes JIES XIX, 1997
I. RISQUE NUCLÉAIRE L'INTROUVABLE NÉGOCIATION SOCIALE?
L'indusuie nucléaire française a connu un développement rapide. Bien que ce développement ne se soit pas fait dans une complète harmonie sociale et politique, ses promoteurs peuvent aujourd'hui légitimement en tirer un bilan positif. Les accidents ont été rares et sans conséquences notables, ni sur l'environnement, ni sur le niveau d'acceptation sociale de la technologie et ont été l'occasion de tester (et d'améliorer) la maîtrise de l'outil. Aujourd'hui, l'industrie nucléaire française passe pour l'une des plus fiables du monde, non seulement pour la qualité technique des installations, mais également pour la culture de sûreté qui a fini par s'y déployer. Cependant, dans l'optique même d'une culture de sûreté, l'hypothèse accidentelle ne peut être écartée dans sa double dimension d'un accident technologique débordant sur l'environnement et d'une crise sociale, liéeàl'accident, mais susceptible de développer en même temps sa logique propre, Telle était la question de ce travail: Que se passerait-il dans le corps social en cas d'accident nucléaire de gravité suffisante pour déclencher un plan particulier d'intervention?Les dispositifs de gestion pré-établis seraient-ils en mesure de gérer la situation, i.e, d'éviter une désorganisation durable et profonde de la collectivité et de l'économie? L'intérêt était que la question n'était pas posée par un quelconque laboratoire de recherche, mais par un organisme technique et scientifique chargé d'apporter son concoursàl'autorité nationale de sûreté, l'Institut de Protection et de Sûreté Nucléaire, En accord avec nos commanditaires, l'investigation a porté non sur le nucléaire en général et les dispositifs de prévention nationaux, mais sur un établissement concret situé dans un territoire déterminé: l'accident est, en premier et dernier lieu, un événement territorialisé. Nous avons choisi une centrale nucléaire représentative des centrales françaises, i,e. sans histoire particulière, et imaginé un accident fictif amenant le préfetà déclencher un PPI de niveau 3, i.e. un accident ayant des conséquencesà l'extérieur du site. Le scénario, sans qualification technique précise, a été proposé àdifférentes catégories d'acteurs: les autorités administratives et techniques du département, les élus locaux et les réseaux sociaux dans l'environnement de la centrale (associations, écoles, entreprises, médecins, journalistes), les services d'intervention (pompiers, SAMU) et l'encadrement de la centrale, Nous nous sommes rendus compte que la notion de crise accidentelle nucléaire est un objet trop étroit, difficilement appréhendable par les acteurs. Elle ne peut se penser sans référence à la notion plus large de risque nucléaire etàune série de dispositions sociales etàun ensemble de représentations émanant du corps social, portant aussi bien sur la technologie que sur le niveau de maîtrise supposéeàceux qui en ont la responsabilité.
2. LES IMPENSÉS DE LA GESTION DE CRISE
Considéré sous le seul angle de la gestion de crise, l'appréhension sociale de l'acciden t nucléaire se révèle étroite et lacunaire. On peut qualifier les dispositifs de crise par trois traits: un cloisonnement
1 Cet article est le résumé d'un rapport d'enquête menéeà la demande de l'IPSN dans le cadre du groupe de recherche CRISE du CNRS: Geneviève DECRüP, Le risque nucléaire: objet de "négociation" ?, sous la responsabilité scientifique de Claude GILBERT, CRISE/Futur Antérieur, septembre 1994
des compétences et des savoirs, une série de "trous" dans la conception d'ensemble qui renvoieàdes impensés, enfin une logique défensive susceptible de limiter sérieusement les capacités de réaction du corps social à un accident éventuel. Le cloisonnement des compétences et l'absence d'un savoir scientifique et technique partagé est un phénomène bien connu. Dans le domaine du nucléaire, il est plus aigu que partout ailleurs, d'une part parce que les savoirs et les savoir-faire y sont presqu'exclusivement concentrés dans le milieu très homogène que constitue le "système nucléaire", d'autre parr, parce que le risque induit par cette technologie ne se rapporte à aucune perception sensible qui permettrait de compléter (ou de suppléerà)l'approche techno-scientifique.
Entre ceux. qui ont la responsabilité de l'outil nucléaire et ceux qui auraient la responsabilité de gérer une crise, les fossés sont profonds. Les derniers, qu'ils aient des responsabilités administratives ou techniques dans la mise en œuvre d'un PPI, n'ont, dans leur majorité, que des représentations vagues de la technique nucléaire et des risques liés; à ce point vagues qu'ils éprouvent des difficultés à
formuler avec précision les questions pertinentes etàsituer leur intervention dans un éventuel dispositif de gestion de crise. C'est dans doute là qu'il faut rechercher une des causes principales de la deuxième caractéristique: les trous ou les impasses du dispositif prévu. Le PPI prévoit trois contre-mesures dont les deux. premières sont réactives - le confinement et l'évacuation - et la troisième, préventive - l'administration d'iode stable. Les deux. premières se heurtentàdes difficultés pratiques qui paraissent insurmontablesàla plupart des acteurs. Quantàla troisisème, l'iode, elle est un bon révélateur des tensions et des contradictions sous-jacentes à la représentation d'une crise nucléaire: sa bonne gestion suppose qu'on procèdeàla distribution "à froid" dans l'environnement des centrales, hors de toute perspective accidentelle - comme le préconisent les médecins spécialisés dans la médecine nucléaire. C'est finalement la décision qui a été prise par le ministre de la Santé en avril 1996, décision qui a pris de court les fonctionnaires des services administratifs centraux, car le dossier, instruit par un petit groupe de médecins, cheminait lentement dans les rouages de l'administration, en butte à toutes sortes d'obstacles. Une telle opération supposait, en effet, que les riverains des sites nucléaires soient associées à la prévention, et que, par conséquent, un accident y soit présenté comme crédible par les autorités, ce qu'elles n'étaient pas prêtes, à envisager2, Elles ne sont, en effet, pas prêtesàenvisager qu'un accident nucléaire est possible - et c'est sans doute l'autre raison pour laquelle tant de points sont laissés dans le flou dans les plans d'intervention; mais surtout elles ne sont pas prêtes à envisager que la population puisse avoir d'autres comportements que pénalisants. C'est là le point essentiel: la perception que les responsables administratifs, techniques, opérationnels ont des réactions de la "population" dessine une ligne de clivage entre les tenants d'une conception "fermée" de la gestion de crise - de loin les plus nombreux - et les tenants d'une conception "ouverte" (clivage implicite car il n'y a aucune formulation doctrinale de l'une ou l'autre conception et pas de débat ouvert).
2Ladistribution préventive d'iode slable autour des centrales, en cours actuellement, devrait modifier les choses de ce point de vue. Les expériences pilotes menées sur quelques sites montrent cependant la difficulté qu'éprouvent l'administration etl'exploilanlà s'extraire de la logique du "risque zéro", Le problème est en effet celui du passage d'une attitude de dénégation des risquesà une politique d'affichage, sans ébl1lnler davanlage la confl3llcede l'opinion envers les responsables et autorités "nucléaires" - une confiance que les sondages montrent comme très fragile.
L'attitude fermée est constituée d'une série de positions réactives, défensives qui placent la gestion de crise dans la perspective centrale du maintien de l'ordre. Il s'agit d'organiser les secours, mais l'objet principal de l'intervention - celui qui suscite le plus d'anxiété - est de prévenir la panique, dont il paraît presque assuré que ce sem la réaction dominante de la population. La "population" (selon la désignation employée), dans cette vision des choses, est perçue davantage comme une masse indistincte, mûe par des pulsions irrationnelles, "fusionnée" en quelque sone sous l'effet de la crise, que comme une société structurée et différenciée. Dans cette perspective, elle ne peut être actrice de la situation de crise. Les "acteurs" que l'on voit se profiler sur l'horizon de la crise sont ceux que l'on suspecte d'intentions malveillantes: journalistes et militants écologistes, essentiellement (auxquels on adjoint parfois des personnalités indépendantes, déclarées ou auto-proclamées "experts"). Avec eux, on se prépare à livrer une véritable bataille de l'information, pour faire triompher l'information officielle de la rumeur ou de la contre-information. La bataille semble toutefois quelque peu perdue d'avance, dans la mesure où les circuits officiels d'information présentent ces failles évoquées plus haut, et où les responsables ne sont pas en mesure de maîtriser pleinement les messages techniques émis par les experts. Dans ce domaine, tout est loin d"'être sous contrôle" et on garde dans J'administration le souvenir vif de la crise de Tchernobyl, dont le "nuage ne franchissait pas 'Ies frontières françaises", comme d'un magistral "raté" de la communication. Le caractère autoritaire de la gestion de crise doit sans doute se lire plutôt comme une attitude seconde, déduite de cette auto-perception de l'administration préfectorale comme une "citadelle assiégée". À l'appui de cette hypothèse, il faut souligner que les tenants de cette attitude se recrutent surtout chez les responsables administratifs éloignés, par fonction, du théâtre des opérations 3. Les intervenants de terrain, pompiers, gendarmes ou médecins, se retrouvent davantage dans l'autre position, appelée "ouvene". L'attitude "ouvene" recouvre un éventail de positions assez différentes, mais qui ont comme point commun de mettre la collectivité atteinte par l'accident au centre de la gestion de crise. Elle est alors perçue soit comme victime, appelant une intervention de type humanitaire, soit comme collectivité de citoyens sujets de droit et la positionàson égard relève d'une conception libérale ou démocratique. La première conception est, logiquement, celle des secours d'urgence; la seconde est celle de la brigade de gendarmerie et des services de la police, soit paradoxalement dans les organismes chargés du maintien de l'ordre. Dans le même registre, on peut relever une troisième attitude, et elle vaut particulièrement d'être soulignée du fait de la personnalité de ses tenants, puisqu'on la trouve chez des responsables préfectoraux de haut niveau. Pour ces responsables, il s'agit, non pas de gérer une crise
pour
une population, maisavec
celle-ci. La "population" fait alors placeàce qu'elle n'a jamais cessé q'être : une collectivité différenciée, innervée par des réseaux d'acteurs occupant chacun des positions distinctes et dont il impone de tenir compte. L'enjeu est celui de la santé publique et du maintien du lien social. La gestion de crise dessine alors un espace où peuvent et doivent se construire de multiples collaborations: les "ennemis" deviennnent des partenaires et des personnes ressources, sur la base d'une pétition de confiance de principe dans les capacités d'une société développéeàfaire face aux menaces de déstabilisation. Le resson profond de cette attitude provient du fait que ceux qui3 L'espace de la crise est alors un espace de la guerre, eomme le relève Gilbert, qui s'interroge sur la difficulté à penser les crises "sans ennemi", voirLe pouvOIr en situation extrême - catastrophes et politiques,L'Harmattan, 1992.
la ponent n'introduisent pas de rupture drastique entre le temps normal et le temps de l'exceptionnel. Plus que dans les procédures formelles de gestion de crise, ils trouvent dans l'exercice quotidien de leurs responsabilités les ressources et les concepts qui les préparentàla situation de crise.
En tout état de cause, la crise nucléaire fait apparaître un espace d'action et de réflexion étroitement circonscrit à un système réduit d'acteurs, profondément clivé et laissant dans l'ombre de nombreuses questions. Une telle conclusion justifiait l'élargissement de l'interrogationàla notion plus large de risque, qui déborde le champ de la crise pour ouvrir sur celui de la prévention.
3. L'IMPROBABLE SCÈNE DU RISQUE NUCLÉAIRE?
La prévention du risque renvoie, d'abord, à une politique publique, soitàun ensemble de mesures réglementaires et techniques, à une organisation visant à réduire la probabilité de réalisation du risque, mais celle organisation dépend étroitement de la perception, ou plutôt des perceptions que la collectivité se forge de ce qui la menace. Les organisations pratiques ne sont jamais que des objectivations de cette dimension subjective et intersubjective de la perception, laquelle peut prendre des formes plus ou moins élaborées, depuis les représentations spontanées jusqu'aux formes plus savantes que sont par exemple les scénarios de risque. Bien que toutes procèdent de modalités de construction différentes, on peut poser l'hypothèse que la maîtrise collective des risques, fondée sur une véritable acceptation sociale, suppose entre elles des points de passage, des continuités. C'est donc l'état des représentations et des perceptions qui nous a occupé, plus que l'analyse des dispositifs concrets de prévention.
Dans l'environnement immédiat de la centrale, le constat n'est guère encourageant. Les représentations du risque, telles qu'elles apparaissent dans les entretiens avec les acteurs locaux, liésà
la centrale (élus, médecins, enseignants, associations, journalistes) sont faiblement élaborées. Plus précisément, elles oscillent entre une représentation extrême du risque, envisagé sous la forme du cataclysme final, et une négation radicale du risque. L'instance qui aurait pu être le support de l'élaboration d'une culture locale du risque, la Commission Locale d'Information (C.L.!.), après quelques tentatives infructueuses pour amener la question d'un accident possible dans le débat, s'est repliée sur une position de chambre d'enregistrement d'informations techniques et économiques émanant de la centrale. L'association écologique locale, marginalisée, s'est enfermée dans un débat de nature idéologique d'où elle ne parvient pas à faire émerger les questions concrètes de l'appréhension du risque. Une culture de risque en jachère, un débat local progressivement étouffé (ce qui n'exclut des inquiétudes sous-jacentes), telle est la situation dans un rayon de 10 kms autour de la centrale. La dimension du rayon n'est pas neutre: c'est celle de l'aire maximale d'intervention du PPI et aussi de l'aire d'influence de la centrale, en ce qui concerne son impact financier (redistribution de la taxe professionnelle) et sa politique de communication. Celle-ci, axée sur l'objectif de justifier le bien-fondé de la présence de la centrale, est animée par le souci de rassurer les populations riveraines, de prévenir leurs inquiétudes avant même qu'elles ne fassent jour. Si l'écrasement du débat local renvoieàune pluralité de causes, il est certain qu'une telle politique y occupe une large place.
Cependant, la situation dans l'environnement immédiat de la centrale n'épuise pas totalement la question de l'appréhension du risque nucléaire dans la région. Mais il faut remonler au niveau du département - caractérisé par la présence sur son territoire de plusieurs installations nucléaires - pour trouver la trace d'une préoccupation organisée sur la problématique du risque intégrant des acteurs étrangers au milieu des exploitants nucléaires. Cependant, elle s'objective dans un petit nombre d'instances, étroitement spécialisées et dont l'impact ne déborde que peu au-delà de leurs membres actifs. On trouve par exemple un réseau de médecins spécialisés réf1échissant au problème de la distribution d'iode stable. Une autre de ces instances est due à l'initiative du milieu politique local, plus précisément du Conseil Général, qui a suscité la création d'une "commission départementale de surveillance des installations nucléaires", destinée à organiser le débat et l'échange entre les exploitants et les partenaires sociaux, essentiellement les associations d'écologistes et les syndicats. Pour intéressante qu'elle soit, une telle initiative a néanmoins des limites: elle repose sur une volonté politique dont la pérénité dans le temps est loin d'être assurée, et plus encore sur le volontarisme et l'engagement personnel de quelques acteurs militants, très peu en mesure d'entretenir une vigilance collective, au-delà du cercle très étroit de leur réseau d'influence. La fragilité de ces instances, leur cloisonnement et leur spécialisation ne leur pennettent pas de fonner ensemble une "scène publique du risque" où celui-ci serait l'objet d'une appréhension collective large.
4. CONCLUSION
En ce qui concerne la crise, qu'on l'envisage sous l'angle de la représentation que s'en font les acteurs qui seraient en situation de responsabilité ou sous l'angle des dispositifs règlementaires dont elle est l'objet, on ne peut que tirer la conclusion qu'elle n'ouvre pas véritablement à un espace d'action. Quand on envisage les choses sous l'angle de l'appréhension du risque, dont la crise n'est qu'un élément, la situation est un peu meilleure dans la mesure où il y a ouverture du champ à des structures pennanentes qui admettent dans leur sein d'autres acteurs, étrangers à l'administration et au système nucléaire. Une certaine hétérogénéité est ainsi introduite dans le champ qui pennet d'évoquer timidement,
à
propos du risque nucléaire, une scène publique locale. Cependant, la faiblesse des interactions de cette scène avec la société civile, la fragilité et le cloisonnement de ces structures permanentes, la stérilisation quasi complète de la culture de risque dans le territoire d'influence de la centrale, interdisent qu'on la considère autrement que comme en émergence, que comme en devenir. La difficulté majeure qui fait obstacleàla constitution d'une telle scène tient à la grande forclusion du savoir nucléaire. L'absence de culture partagée barre la route à une représentation collective du risque qui pennette aux individus et aux groupes de s'en saisir et de s'ériger en acteurs, qui leur permette en un mot de le "négocier". C'est, alors, moins en tenne de démocratie que de responsabilité qu'il faut fonnuler la problématique du risque nucléaire: l'absence de négociation sociale, qui ouvrirait la voieàun processus d'acceptation collective du risque, fait peser tout le poids de la sécurité collective sur un acteur unique, ou en tout état de cause, perçu comme tel par l'opinion publique.
