Cycles partisans, transferts fédéraux et autonomie des provinces au Canada (1983-2008)

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GILBERT CHARLAND

CYCLES PARTISANS, TRANSFERTS FÉDÉRAUX

ET AUTONOMIE DES PROVINCES AU CANADA

(1983-2008)

Thèse présentée

à la Faculté des études supérieures de l’Université Laval dans le cadre du programme de doctorat en science politique

pour l’obtention du grade de Philosophiae Doctor (Ph.D.)

DÉPARTEMENT DE SCIENCE POLITIQUE FACULTÉ DES SCIENCES SOCIALES

UNIVERSITÉ LAVAL QUÉBEC

2011

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Résumé

L’évolution des transferts aux provinces au Canada est marquée au cours de la période 1983-2008 par la détérioration de la situation budgétaire de l’État fédéral, le désengagement progressif de l’État sous l’influence du néolibéralisme et par l’accentuation des clivages idéologiques sur le rôle de l’État et le fédéralisme entre partis politiques provoquée par la fragmentation régionale du vote depuis l’élection fédérale de 1993. Adoptant une démarche néo-institutionnaliste historique, la thèse s’appuie sur trois principaux facteurs pour expliquer cette évolution des transferts fédéraux aux provinces : les préférences idéologiques du parti au pouvoir, le solde budgétaire fédéral et les accords intergouvernementaux ou les actions unilatérales fédérales affectant ces transferts. Les préférences idéologiques entre un Parti libéral interventionniste, centralisateur privilégiant une augmentation des dépenses et un Parti conservateur non interventionniste, non centralisateur et préconisant une réduction des impôts, constituent le facteur influençant le plus significativement l’évolution des transferts. L’amélioration du solde budgétaire fédéral à partir de 1997 a pour effet de faciliter la mise en œuvre de leurs préférences respectives. Les gouvernements libéraux ont réduit la croissance et le niveau des transferts aux provinces et les ont rendus davantage conditionnels particulièrement en matière de santé alors que les gouvernements conservateurs ont cherché à freiner la croissance des coûts des transferts et ont opté pour le statu quo quant à leurs modalités. Au terme de la période étudiée, on observe une diminution de l’autonomie des provinces sur la base de transferts davantage conditionnels pour la santé mais surtout en raison d’une situation budgétaire précaire comparativement à celle du gouvernement fédéral depuis 1997 jusqu’à l’entrée en récession du Canada en 2008.

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Remerciements

Cette thèse est le produit d’un travail en grande partie solitaire. Elle est aussi largement le résultat de conseils, de critiques et du soutien de diverses personnes. Je voudrais tout d’abord offrir mes plus sincères remerciements à mes codirecteurs, messieurs Jean Crête et Réjean Pelletier, professeurs au département de science politique à l’Université Laval, pour leurs précieux conseils de même que pour leur soutien tout au long du processus menant à cette thèse. Je tiens aussi à remercier messieurs Louis Imbeau, Guy Lachapelle et Guy Laforest pour avoir accepté de consacrer le temps et l’énergie à titre de membres du jury. Enfin, je désire dédier cette thèse à ma conjointe Hélène et à mes deux enfants Laurence et Julien qui, chacun à leur façon, m’ont aussi constamment soutenu tout au long du parcours.

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Table des matières

Résumé i

Remerciements ii

Liste des tableaux vi

Liste des figures ix

Introduction 1

Chapitre 1 Perspectives comparées sur le fédéralisme fiscal et les transferts

intergouvernementaux au Canada 4

1.1 Un regard sur le fédéralisme fiscal comparé 5

1.2 Les principales caractéristiques des transferts fédéraux pour les

provinces au Canada 12

1.3 Le contexte institutionnel des relations intergouvernementales au Canada :

fédéralisme exécutif et fédéralisme fiscal 13

1.4 Le fédéralisme exécutif et les arrangements financiers intergouvernementaux 15 1.5 Perspectives historiques sur l’évolution des transferts aux provinces 17

1.6 L’importance des régionalismes au Canada 24

1.7 L’influence des courants idéologiques chez les acteurs politiques 25 1.8 L’impact de l’élection fédérale de 1993 sur le repositionnement idéologique

des partis libéral et conservateur 26

1.9 Des pistes de recherche à explorer 30

Chapitre 2 Le néo-institutionnalisme historique comme cadre d’analyse et un schéma explicatif proposé sur l’évolution des transferts

aux provinces 32

2.1 Le néo-institutionnalisme historique et l’évolution des transferts

intergouvernementaux au Canada depuis 1945 33

2.2 L’hypothèse de recherche : les clivages partisans comme principal

facteur explicatif des transferts fédéraux 41

2.3 Un deuxième facteur explicatif : la situation budgétaire du

gouvernement fédéral 58

2.4 Un troisième facteur explicatif : les accords multilatéraux et les actions

unilatérales du gouvernement fédéral 59

2.5 La stratégie de recherche (méthodologie, concepts, indicateurs, données

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Chapitre 3 Perspectives historiques et budgétaires des transferts fédéraux

aux provinces 71

3.1 Les caractéristiques des transferts fédéraux pour les provinces 73 3.2 Les origines et l’évolution des transferts aux provinces 77

3.3 Désengagement fédéral et autonomie des provinces 93

Chapitre 4 Impact du clivage partisan entre les partis conservateur

et libéral sur le rôle de l’État 102

4.1 Les choix budgétaires des gouvernements étudiés et leurs préférences

entre l’augmentation des dépenses et la réduction des impôts 108 4.2 L’évolution des dépenses de l’État en proportion du PIB (1983-2008) 137 4.3 Écart entre la croissance des dépenses et des revenus 139

4.4 Principaux constats et observations 146

Chapitre 5 Impact du clivage partisan entre les partis conservateur

et libéral sur la vision du fédéralisme 153

5.1 Le programme de péréquation 162

5.2 Les transferts pour les programmes sociaux 172

5.3 Le transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) 176 5.4 Transferts spécifiques pour les provinces et transferts directs aux individus

et aux organismes dans des secteurs de compétence provinciale 190

Chapitre 6 Impact du solde budgétaire sur la mise en œuvre des préférences idéologiques du parti au pouvoir et sur

l’évolution des transferts aux provinces 216

6.1 Période Trudeau (1980-1984) 220

6.2 Période Mulroney (1984-1993) 222

6.3 Période Chrétien (1993-2004) 225

6.4 Période Martin (2004-2006) 227

6.5 Période Harper (2006-2008) 229

Chapitre 7 Principaux constats et observations 238

7.1 L’impact du clivage partisan sur le rôle de l’État entre les partis

(6)

7.2 L’impact du clivage partisan sur la vision du fédéralisme entre les

partis conservateur et libéral 253

7.3 L’impact du solde budgétaire 263

7.4 Évolution des transferts et autonomie des provinces 268

Conclusion 279

Bibliographie 292

Annexes 307

1.1 Revenus, dépenses, solde budgétaire et dette du gouvernement fédéral

en millions de dollars, 1983-2008 307

1.2 Revenus, dépenses, solde budgétaire et dette de l’ensemble des provinces

et des territoires en millions de dollars, 1983-2008 308 1.3 Revenus et dépenses du gouvernement fédéral et des provinces en

pourcentage du PIB, 1983-2008 309

1.4 Dépenses de programmes et coûts du service de la dette du gouvernement

fédéral en millions de dollars, 1983-2008 310

1.5 Dépenses du gouvernement fédéral par grande catégorie en millions

de dollars 1983-2008 311

1.6 Variation annuelle en pourcentage des dépenses fédérales par

grande catégorie, 1983-2008 312

1.7 Part en pourcentage des dépenses par catégorie dans l’ensemble

des dépenses du gouvernement fédéral, 1983-2008 313

1.8 Dépenses de programmes et coûts du service de la dette de l’ensemble

des provinces et des territoires en millions de dollars, 1983-2008 314 1.9 Évolution du ratio des transferts aux provinces inconditionnels,

semi-conditionnels et conditionnels 1983-2008 315

1.10 Évolution du solde budgétaire fédéral par gouvernement étudié 317 1.11 Sujets à l’ordre du jour des rencontres fédérales-provinciales

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Liste des tableaux

Tableau 1.1 Part des transferts fédéraux dans les revenus des États fédérés et part des transferts conditionnels dans l’ensemble des transferts

fédéraux dans 6 fédérations 12

Tableau 2.1 Dépenses des gouvernements au Canada en pourcentage du

PIB 1983-2008 45

Tableau 2.2 Principaux clivages entre les partis conservateur et libéral 57

Tableau 2.3 Gouvernements fédéraux et mandats étudiés 65

Tableau 2.4 Variables explicatives, concepts et indicateurs retenus 70 Tableau 3.1 Principaux programmes à frais partagés, 1940-1970 82 Tableau 3.2 Sujets abordés lors des rencontres fédérales-provinciales

des premiers ministres (1941-2008) 84

Tableau 3.3 Dépenses du gouvernement fédéral, des provinces et

municipalités en pourcentage du PIB (1947-1977) 85 Tableau 3.4 Taux moyen de croissance annuelle du PIB au Canada au cours

des décennies 1960 à 1990 90

Tableau 3.5 Principales étapes de l’évolution des transferts financiers aux

provinces 1950-2008 93

Tableau 3.6 Dépenses du gouvernement fédéral et de l’ensemble des

provinces en pourcentage du PIB canadien 94

Tableau 3.7 Évolution du solde budgétaire et de la dette du gouvernement fédéral et de l’ensemble des provinces par période de 5 ans

couvrant l’ensemble de la période étudiée 97

Tableau 3.8 Coûts du service de dette et pourcentage des coûts du service de dette dans l’ensemble des dépenses du gouvernement fédéral

et de l’ensemble des provinces 98

Tableau 3.9 Dépenses fédérales par grande catégorie 99

Tableau 4.1 Évolution des principaux indicateurs budgétaires retenus,

période Trudeau (1980-1984) 111

période Mulroney, premier mandat (1984-1988) 114

période Mulroney, second mandat (1988-1993) 117

période Chrétien, premier mandat (1993-1997) 123

Tableau 4.5 Comparaison de l’impact financier des réductions d’impôts, de la croissance des dépenses et du remboursement de la dette,

(8)

période Chrétien, second et troisième mandats (1998-2003) 127 Tableau 4.7 Taux de croissance annuelle moyen des revenus et des

dépenses pour chacun des trois mandats du gouvernement

Chrétien (1993-2003) 127

Gouvernement Martin (2004-2006) 130

période Martin (2004-2006) 131

Gouvernement Harper (2006-2009) 135

période Harper (2006-2009) 136

Tableau 4.12 Part des dépenses en pourcentage du PIB pour chaque

gouvernement, 1983-2008 138

Tableau 4.13 Taux de croissance des revenus et des dépenses sous les

gouvernements Martin et Harper 142

Tableau 4.14 Comparaison du taux de croissance annuel moyen des transferts aux provinces et de l’ensemble des dépenses

par mandat des gouvernements étudiés 149

Tableau 4.15 Résultats observés pour le clivage

interventionniste/non-interventionniste entre le parti libéral

et le parti conservateur sur le rôle de l’État 152 Tableau 5.1 Augmentation des transferts fédéraux pour la santé, Budget 1999 180 Tableau 5.2 Accords des premiers ministres sur la santé et le développement

de la petite enfance, septembre 2000 181

Tableau 5.3 Accord de 2003 des premiers ministres sur le renouvellement

des soins de santé 182

Tableau 5.4 Accords multilatéraux affectant les transferts fédéraux aux provinces en matière de santé et de soutien à la petite

enfance, période Chrétien 1999-2003 183

Tableau 5.5 Fonds fédéraux additionnels pour la santé dans le cadre du Plan décennal pour consolider les soins de santé 2004,

période Martin (2004-2006) 186

Tableau 5.6 Initiatives affectant les transferts aux provinces,

Tableau 5.7 Initiatives affectant les transferts aux provinces, période Mulroney

(9)

période Chrétien (1993-2003) 206

période Martin (2004-2006) 207

période Harper (2006-2008) 208

Tableau 5.11 Évolution de la nature des transferts aux provinces, 1983-2008 211 Tableau 5.12 Évolution du ratio des transferts aux provinces en pourcentage

selon leur nature 212

Tableau 5.13 Évolution de la part des transferts aux provinces dans les

dépenses de programmes du gouvernement fédéral 1983-2008 214 Tableau 6.1 Croissance annuelle moyenne des revenus, dépenses et transferts

aux provinces en pourcentage, période Mulroney (1984-1993) 224 Tableau 6.2 Croissance annuelle moyenne en pourcentage des revenus,

dépenses et transferts aux provinces, période Chrétien (1993-2003) 226 Tableau 6.3 Croissance annuelle moyenne en pourcentage des revenus,

dépenses et transferts aux provinces, période Martin (2004-2006) 229

Tableau 6.4 Fonds fédéraux déposés en fiducie 235

Tableau 6.5 Impact du solde budgétaire sur les clivages entre les partis conservateur et libéral sur le rôle de l’État et leur vision du

fédéralisme 237

Tableau 7.1 Part des dépenses fédérales en pourcentage du PIB au début et à

la fin de chaque mandat des gouvernements étudiés, 1983-2008 244 Tableau 7.2 Initiatives directes unilatérales, période Chrétien (1993-2003) 258 Tableau 7.3 Évolution de la part des transferts fédéraux dans les revenus

budgétaires totaux de l’ensemble des provinces 268 Tableau 7.4 Évolution de la part des revenus et des dépenses du gouvernement

fédéral et de l’ensemble des provinces dans le PIB canadien 269 Tableau 7.5 Évolution de la dette du gouvernement fédéral et de l’ensemble

des provinces 1983-2008 270

Tableau 7.6 Évolution de la part des transferts aux provinces dans les

dépenses de programmes du gouvernement fédéral 1983-2008 273 Tableau 7.7 Évolution du ratio des transferts aux provinces en pourcentage

(10)

Liste des figures

Figure 2.1 Pourcentage du vote obtenu par les partis majeurs libéral et conservateur comparativement à celui des autres partis aux

élections fédérales 1984-2008 46

Figure 2.2 Schéma explicatif des déterminants de l’évolution des transferts

fédéraux aux provinces 62

Figure 3.1 Part des transferts fédéraux en pourcentage des revenus des

provinces 1983-2008 95

Figure 4.1 Taux de croissance annuelle moyen des revenus et des dépenses

par mandat pour chaque gouvernement étudié 140

Figure 4.2 Taux de croissance annuelle en pourcentage des revenus, de l’ensemble des dépenses et des dépenses de programmes des

gouvernements étudiés par mandat 143

Figure 4.3 Croissance annuelle en pourcentage de l’ensemble des dépenses comparé à celui des transferts aux provinces par mandat des

gouvernements étudiés 145

Figure 4.4 Revenus et dépenses en pourcentage du PIB pour chaque

gouvernement étudié 147

Figure 5.1 Évolution de la péréquation 1983-2008 172

Figure 5.2 Évolution du TCSPS, période Chrétien (1995-2003) 184 Figure 5.3 Évolution des transferts fédéraux consacrés au Régime

d’assistance publique du Canada (RAPC) et au Financement

des programmes établis (FPE), 1983-1996 189

Figure 5.4 Évolution des fonds fédéraux pour le TCSPS et le TCS

en milliards $ (1995-2008) 190

Figure 6.1 Évolution du déficit fédéral en millions $,

Figure 6.2 Évolution du déficit fédéral en millions $,

période Mulroney (1984-1993) 223

Figure 6.3 Taux de croissance annuelle en pourcentage des revenus,

dépenses et transferts aux provinces, période Mulroney (1984-1993) 224 Figure 6.4 Évolution du solde budgétaire fédéral en millions $,

période Chrétien (1993-2003) 225

dépenses et transferts aux provinces, période Chrétien (1993-2003) 227 Figure 6.6 Évolution du surplus fédéral en millions $,

(11)

Figure 6.7 Évolution du solde budgétaire en millions $,

période Harper (2006-2008) 230

dépenses et transferts aux provinces, période Harper (2006-2008) 231 Figure 6.9 Évolution du solde budgétaire fédéral en milliards $ 1983-2008 232 Figure 7.1 Part des dépenses du gouvernement fédéral en pourcentage du

PIB à la fin du séjour au pouvoir de chaque gouvernement

étudié (1983-2008) 246

Figure 7.2 Taux de croissance annuelle des revenus et des dépenses par

mandat pour chaque gouvernement étudié 247

Figure 7.3 Taux de croissance annuelle en pourcentage des revenus, de l’ensemble des dépenses et des dépenses de programmes par

mandat des gouvernements étudiés 248

Figure 7.4 Taux de croissance annuelle en pourcentage de l’ensemble des dépenses comparé à celui des transferts aux provinces par

mandat des gouvernements étudiés 250

Figure 7.5 Évolution du solde budgétaire fédéral en milliards $, 1983-2008 264 Figure 7.6 Évolution du ratio de dépendance aux transferts fédéraux en

pourcentage de l’ensemble des revenus budgétaires par province

(12)

INTRODUCTION

Indissociable du partage constitutionnel des pouvoirs, le partage des ressources financières entre les deux ordres de gouvernement constitue un enjeu fondamental du fonctionnement et de la dynamique politique des fédérations. Ce partage des ressources financières doit s’adapter à l’évolution dans le temps des responsabilités respectives de l’État fédéral et des entités fédérées. Les transferts financiers intergouvernementaux jouent un rôle clé comme instrument devant contribuer à assurer dans les faits une adéquation entre le partage des responsabilités et celui des ressources financières nécessaires à leur prise en charge. Ils ont un impact majeur sur la recherche d’un équilibre entre les principes fédéraux de respect de l’autonomie et de gestion de l’interdépendance croissante des gouvernements dans toute fédération. Le Canada ne fait pas exception à cet égard. Les transferts aux provinces constituent un champ de recherche important pour tout chercheur, analyste, commentateur ou acteur intéressé par le fédéralisme canadien.

La présente étude s’intéresse à l’évolution des transferts financiers versés aux provinces par l’État fédéral au cours de la période 1983-2008 marquée par la détérioration de la situation budgétaire du gouvernement fédéral, par le désengagement de l’État, par le retour à l’équilibre budgétaire de même que par l’alternance au pouvoir de gouvernements libéraux et conservateurs. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, ces transferts ont joué un rôle déterminant au Canada dans le développement de l’État providence tout comme dans celui des relations intergouvernementales. Longtemps éclipsés par les négociations constitutionnelles, les transferts aux provinces deviennent l’enjeu prédominant des relations intergouvernementales au cours des années 1990. La réduction unilatérale de 30 % annoncée par le budget fédéral de 1995 des transferts financiers pour la santé, l’éducation postsecondaire et l’aide sociale constitue un véritable point critique de leur évolution récente en provoquant une profonde détérioration des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces. Dans la décennie qui suit, ils font l’objet de rapports successifs de groupes d’experts, notamment la commission Séguin sur le déséquilibre fiscal, le Conference Board du Canada, le Conseil de la fédération et un groupe fédéral d’experts sur la péréquation. Ces rapports proposent diverses modifications aux transferts allant du transfert de points d’impôts vers les provinces à la bonification des transferts fédéraux afin

(13)

de corriger le déséquilibre fiscal vertical croissant entre le gouvernement fédéral et les provinces à compter du milieu des années 1990.

L’étude s’intéresse à la double dimension, budgétaire et politique, des transferts aux provinces. Constituant le cinquième des dépenses fédérales, le niveau des transferts est soumis aux grands paramètres budgétaires du gouvernement fédéral eux-mêmes largement influencés par la situation économique. Leur dimension politique renvoie à la dynamique des rapports entre le gouvernement fédéral et les provinces cherchant à disposer des ressources financières nécessaires à la prise en charge de leurs responsabilités respectives dans un contexte d’interdépendance croissante de leurs activités. Elle concerne le partage des ressources financières entre eux déterminant les moyens de leurs ambitions en matière de politiques publiques. Source appréciable de revenus pour les provinces, les transferts sont utilisés par le gouvernement fédéral comme un instrument de politique publique favorisant l’atteinte d’objectifs pancanadiens. Le niveau des ressources de même que les modalités de ces transferts ont un impact direct sur l’autonomie des provinces.

L’étude s’intéresse à l’influence respective des facteurs institutionnels, économiques et politiques sur l’évolution des transferts fédéraux et de leur impact sur l’autonomie des provinces. Elle tentera de répondre principalement aux questions suivantes :

Quels sont les facteurs qui ont un impact déterminant sur l’évolution des transferts aux provinces?

L’idéologie du parti politique au pouvoir a-t-elle une influence significative sur l’évolution de ces transferts ou si leur évolution est davantage le produit d’ajustements ponctuels et modérés s’inscrivant dans la continuité des choix antérieurs résultant des accords intergouvernementaux et des orientations budgétaires des gouvernements fédéraux successifs?

Les modifications apportées aux transferts sont-elles davantage le résultat d’accords intergouvernementaux multilatéraux ou de décisions unilatérales du gouvernement fédéral?

(14)

Au terme de la période étudiée, quel est l’impact de cette évolution sur l’autonomie des provinces? Les transferts fédéraux sont-ils ou non davantage conditionnels ou inconditionnels?

Privilégiant une approche néo-institutionnaliste historique comme cadre conceptuel, l’étude de nature qualitative entend reconstituer chronologiquement l’évolution des transferts financiers intergouvernementaux au cours des mandats des gouvernements fédéraux successifs afin d’identifier les modifications apportées aux transferts et d’en évaluer l’impact sur la base d’un relevé exhaustif des choix budgétaires de ces gouvernements, des accords intergouvernementaux, des actions unilatérales fédérales et des préférences idéologiques du parti au pouvoir. L’étude s’appuie sur un schéma explicatif fondé sur l’impact respectif de trois variables explicatives de l’évolution des transferts aux provinces soit l’idéologie du parti au pouvoir quant au rôle de l’État et à sa vision du fédéralisme, le solde budgétaire du gouvernement fédéral de même que les accords intergouvernementaux ou les actions unilatérales du gouvernement fédéral affectant les modalités de ces transferts. Le schéma explicatif proposé intègre la double dimension budgétaire et politique des transferts puisque les préférences idéologiques du parti au pouvoir sont largement conditionnées par sa situation budgétaire.

(15)

Chapitre 1 : Perspectives comparées sur le fédéralisme fiscal

et les transferts intergouvernementaux au Canada

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1.1 UN REGARD SUR LE FÉDÉRALISME FISCAL COMPARÉ

Comme d’autres phénomènes politiques, l’étude du fédéralisme s’appuie sur deux grandes perspectives soit l’analyse comparative et l’étude de cas. L’analyse comparative de plusieurs fédérations contribue à une certaine généralisation de la connaissance sur les caractéristiques communes de ce mode d’organisation politique de même qu’à un enrichissement des concepts permettant de structurer leur analyse. Pour sa part, l’étude de cas permet par la prise en compte du contexte d’une fédération de mieux comprendre, d’approfondir, d’expliquer voire même de prédire son évolution à partir de ses particularités au cours d’une période donnée. En dépit de ces perspectives, l’étude du fédéralisme n’est pas parvenue à rallier les chercheurs autour d’une définition unique ou d’une théorie générale applicable au fédéralisme (Pelletier, 2005 : 29). Comme le rappelle Ronald L.Watts, il n’existe pas de modèle théorique unique applicable à toutes les fédérations car « même lorsqu’on adopte des institutions semblables, des situations différentes peuvent en faire varier le fonctionnement » (2002 : 2) d’où l’importance de la prise en compte du contexte spécifique des fédérations étudiées. De plus, les fédérations ne sont pas des institutions statiques. Elles évoluent en s’adaptant aux événements, aux besoins changeants de leurs sociétés de même qu’à l’émergence de nouveaux enjeux de politiques publiques (Watts, 2006 : 338).

L’évolution récente de la recherche a néanmoins permis d’établir une meilleure distinction entre les concepts de fédéralisme et de fédérations tout en fournissant à l’analyste des clés pour la compréhension de ces systèmes politiques et de leurs principaux défis comme objet d’études. Le fédéralisme réfère à un concept plus englobant comme forme d’organisation politique combinant à la fois la mise en commun de responsabilités et l’action autonome de gouvernements soucieux de la préservation de leur spécificité (Watts, 2002 : 5). Présenté davantage comme un concept normatif, le fédéralisme désigne une forme de gouvernement impliquant plusieurs niveaux de gouvernement cherchant à concilier les principes d’unité et de diversité de ses entités constituantes chez Watts ou encore ceux d’interdépendance et d’autonomie des gouvernements chez Elazar. Le fédéralisme peut emprunter diverses formes institutionnelles comme les unions décentralisées (Royaume-Uni), les

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confédérations (Union européenne), les ligues (OTAN), les États associés (France-Monaco) et les fédérations (Elazar, 1996, Watts, 2002).

Le concept de fédération renvoie à un concept plus précis, davantage opérationnel référant à une forme particulière d’organisation politique composée de deux ordres de gouvernement non subordonnés régis par une constitution : « chacun dispose de pouvoirs souverains découlant de la Constitution plutôt que d’un autre niveau de gouvernement, chacun est habilité à traiter directement avec ses citoyens, dans l’exercice de ses pouvoirs législatifs, exécutifs et fiscaux, et chacun est élu directement par ses citoyens » (Watts, 2002 : 8). Le concept de fédération repose essentiellement sur le principe constitutionnel de non-subordination entre deux ordres de gouvernement autonomes. L’analyse comparative a permis d’identifier un ensemble de caractéristiques communes aux fédérations les distinguant des autres formes d’organisation politique. Spécialiste de l’analyse comparée des fédérations, Ronald L.Watts identifie six caractéristiques fondamentales communes aux fédérations :

- deux ordres de gouvernement ayant chacun des relations directes avec les citoyens; - un partage constitutionnel des pouvoirs législatifs et exécutifs de même qu’un

partage des sources de revenus entre les deux ordres de gouvernement assurant leur autonomie;

- la représentation formelle des entités fédérales au sein des institutions décisionnelles fédérales généralement assumée par la seconde Chambre du parlement fédéral; - une Constitution écrite ne pouvant être modifiée unilatéralement par le Parlement

fédéral et exigeant le consentement d’une proportion importante des États membres de la fédération;

- un mécanisme d’arbitrage pour régler les différends entre les gouvernements prenant la forme de tribunaux, habituellement d’une Cour suprême ou de référendums);

- des processus et des institutions destinées à favoriser la collaboration intergouvernementale dans les domaines de partage ou de chevauchement inévitable des responsabilités (Watts, 2002 : 8).

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La seconde caractéristique de la définition proposée par Watts fait ressortir le lien indissociable entre le partage constitutionnel des pouvoirs ou des responsabilités et celui des ressources fiscales entre les deux ordres de gouvernement. Ce partage des ressources fiscales et financières a pour objectif de concrétiser les principes d’autonomie et d’interdépendance des États membres. Dans un contexte d’interdépendance croissante résultant du développement des activités des États ayant un impact sur leur autonomie, l’adéquation entre le partage des pouvoirs et celui des ressources financières constitue l’un des enjeux fondamentaux pour toute fédération à la fois de son fonctionnement et de la dynamique politique de ses relations intergouvernementales. Le partage des ressources financières s’inscrit dans la dynamique politique des fédérations dont l’évolution oscille constamment entre les pôles de centralisation et de décentralisation.

Le concept de fédéralisme fiscal est généralement utilisé pour décrire ce partage des ressources fiscales et financières que l’on retrouve dans toute fédération. Les transferts financiers intergouvernementaux représentent l’une des trois dimensions du fédéralisme fiscal au Canada avec le partage des champs de taxation entre les deux ordres de gouvernement ainsi que l’harmonisation des politiques fiscales liées aux objectifs d’efficacité, d’efficience ainsi que de saine concurrence entre États membres tant sur le plan économique que fiscal (Oates, 1999 : 1121, Bélanger, 1985 : 3 ; Leslie et al., 2004: 214). À ces trois dimensions, Brown (2008: 64-65) ajoute la mise en place de processus d’ajustement ou de négociation des arrangements financiers intergouvernementaux entre l’État fédéral et les entités constituantes. Pour Broadway (2004 : 6), spécialiste du fédéralisme fiscal canadien, ces transferts remplissent une fonction essentielle de redistribution de la richesse, d’égalité d’accès pour les citoyens à des services publics comparables et de réduction des disparités régionales au nom d’objectifs pancanadiens.

La revue de la littérature consacrée à l’analyse comparative des fédérations démontre qu’aucune fédération n’est parvenue dans les faits à assurer cette adéquation entre le partage des pouvoirs et celui des ressources financières (Shah 2007). Tout d’abord, le partage des ressources fiscales établi originellement par la Constitution entre les deux ordres de gouvernement attribue généralement la plus grande part des sources de revenus

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au gouvernement fédéral plutôt qu’aux entités fédérées (Broadway et Watts, 2004, Watts, 2002). Or, ce partage constitutionnel des sources de revenus établi au moment de la fondation d’une fédération résiste plutôt mal à l’évolution des fonctions des gouvernements au fil du temps. De plus, le développement progressif des activités de l’État surtout dans la seconde moitié du XXe siècle a fait porter aux États fédérés les responsabilités les plus importantes en matière de dépenses (santé, éducation, sécurité sociale) au nom d’une décentralisation administrative jugée plus efficace ou encore de la volonté des États fédérés de préserver leur spécificité. Il en résulte un écart croissant entre les ressources et les dépenses des deux ordres de gouvernements dans la plupart des fédérations générant des désaccords intergouvernementaux importants en raison de l’interdépendance des États au niveau de la fiscalité et des arrangements financiers (Majeed, 2006 : 6).

Ce développement progressif des interventions de l’État de même que l’interdépendance croissante qui en découle génèrent à leur tour des pressions politiques des États fédérés qui souhaitent participer aux processus déterminant le niveau et les modalités des transferts financiers fédéraux. Liées à l’évolution des responsabilités, des revenus et des dépenses des gouvernements, ces pressions poussent les fédérations à apporter périodiquement des ajustements aux arrangements financiers intergouvernementaux (Watts, 2005 : 11). L’inadéquation entre le partage des responsabilités et des ressources financières résultant du partage constitutionnel mis à l’épreuve par le développement des activités des gouvernements a produit dans l’ensemble des fédérations un déséquilibre fiscal vertical entre l’État fédéral et les États fédérés. Le premier dispose généralement d’un niveau de revenus supérieur à celui des dépenses liées à ses responsabilités constitutionnelles alors que les seconds doivent composer avec la situation inverse. Le Comité d’experts sur le déséquilibre fiscal du Conseil de la fédération au Canada a résumé le dilemme posé par ce déséquilibre fiscal vertical dans le contexte canadien où « le gouvernement fédéral a plus d’argent qu’il n’en a besoin pour assumer les fonctions dont il a la responsabilité. Les gouvernements des provinces n’ont pas les ressources nécessaires pour accomplir les tâches dont ils ont la responsabilité constitutionnelle » (2006 : 9).

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Pour corriger ce déséquilibre fiscal vertical, les fédérations ont dû progressivement mettre en place diverses mesures allant du transfert de points d’impôt ou de sources de taxation à un système de transferts financiers de l’État fédéral vers les entités fédérées. Les transferts de points d’impôt contribuent à une meilleure adéquation entre le partage des responsabilités et celui des ressources conformément au principe fédéral d’autonomie et de non-subordination d’un ordre de gouvernement envers l’autre. De plus, les principes de transparence et d’imputabilité sont davantage respectés puisque c’est le même gouvernement qui perçoit les impôts nécessaires au financement des dépenses dont il est responsable (Stevenson, 2007: 2). Dans les cas de la Suisse, du Canada et dans une moindre mesure aux États-Unis et en Australie, les États fédérés bénéficient ainsi d’une grande autonomie fiscale en ayant accès à presque l’ensemble des sources de taxation à l’exception des douanes et taxes d’accise réservées à l’État fédéral. Les transferts financiers sont aussi utilisés pour contribuer à l’atteinte d’un meilleur équilibre entre les responsabilités et les ressources respectives des deux ordres de gouvernement. Ils offrent davantage de flexibilité et de capacité d’adaptation dans l’évolution du partage des responsabilités que les processus de modification constitutionnelle. Toutefois, le niveau et les modalités de ces transferts de même que le processus d’ajustement de ceux-ci ont un impact direct sur le degré d’autonomie réelle ou de dépendance aux transferts fédéraux pour les États fédérés.

Les analystes mesurent généralement ce degré d’autonomie des États fédérés de deux façons soit la part qu’occupent ces transferts en pourcentage dans l’ensemble de leurs revenus ainsi que la nature inconditionnelle ou conditionnelle de ces transferts financiers (Watts, 2002 : 50-51) : « The extent to which the constituent units have access to own-source revenues or are dependent upon transfers from the central government, and furthermore the extent to which these transfers are generally unconditional or conditional may seriously affect their degree of autonomy » (Watts, 2005 : 36). Les transferts inconditionnels sont associés à de vastes programmes de transfert laissant une très grande latitude aux États fédérés dans l’utilisation des fonds fédéraux. Les transferts conditionnels sont utilisés par l’État fédéral comme un instrument de politique publique lui permettant par des incitatifs financiers d’atteindre des d’objectifs pancanadiens y compris dans un secteur d’activités relevant de la compétence des États fédérés. Expression controversée du

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pouvoir fédéral de dépenser, ces transferts conditionnels influencent ainsi directement les priorités et politiques publiques des États fédérés. Ils restreignent l’autonomie des États fédérés en les amenant à consacrer des fonds pour des politiques publiques pouvant davantage correspondre aux priorités du gouvernement fédéral qu’aux leurs (Watts, 2002 : 53). La nature et l’ampleur de ces transferts conditionnels représentent une source importante de tensions entre centralisation et décentralisation dans la dynamique politique entre l’État fédéral et les composantes fédérées.

La recherche comparative constate la présence de disparités économiques plus ou moins importantes entre les États membres dans l’ensemble des fédérations. Ces disparités entraînent un second déséquilibre fiscal cette fois de nature horizontale entre les États fédérés. Ces disparités seraient plus prononcées au Canada que dans d’autres fédérations (Stevenson, 2007 : 2). À l’exception des États-Unis, l’ensemble des fédérations ont mis en place un système de péréquation ayant pour objectif d’atténuer les écarts régionaux de capacité fiscale par un système de transfert financier inconditionnel du gouvernement fédéral vers les entités fédérées moins nanties afin de leur permettre d’offrir à leurs citoyens un niveau de services comparables à celui que l’on retrouve chez les entités mieux nanties. Un tel système de péréquation est perçu négativement sur le plan de l’efficience économique par l’approche théorie classique de l’économie du bien-être bien que celle-ci admette néanmoins que les transferts de péréquation peuvent contribuer à une plus grande harmonisation fiscale (Oates 1999 : 1127 ; Bélanger, 1985 : 13-14). Dans le cas canadien, le programme de péréquation, mis en place en 1957, a formellement été inscrit dans la Loi constitutionnelle de 1982 comme une responsabilité fédérale exclusive visant à « donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables » (Gouvernement du Canada, Ministère de la Justice, 1998 : 68). Ces paiements de péréquation sont établis sur la base d’un calcul de la capacité fiscale moyenne des provinces sous le contrôle du gouvernement fédéral alors qu’en Australie, une commission indépendante d’experts établit le niveau de la péréquation en tenant compte à la fois des capacités fiscales et des besoins en matière de dépenses des États. Comme le souligne Watts, le système de péréquation joue un rôle fondamental de redistribution de la richesse

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puisque « plus une fédération est décentralisée sur le plan financier et plus grandes sont les disparités entre les États quant à la capacité de générer des recettes et aux besoins en matière de dépenses, plus grande sera vraisemblablement la nécessité de prévoir des mécanismes de péréquation pour promouvoir l’équilibre horizontal. » (Watts, 2002 : 55). On retrouve un système analogue de péréquation au programme canadien dans d’autres fédérations dont l’Allemagne, la Suisse, l’Inde, le Pakistan et l’Afrique du Sud (Groupe d’experts sur la péréquation et le financement des territoires, 2006 :18).

L’analyse comparative observe deux grands modèles d’arrangements financiers intergouvernementaux au sein des fédérations. En mettant l’accent sur l’efficience économique et le bon fonctionnement de l’union économique, le premier modèle repose sur une forte centralisation des sources de revenus au niveau fédéral assortie d’une forte décentralisation sur le plan des dépenses au niveau des États fédérés nécessitant des transferts inconditionnels et conditionnels substantiels de l’État fédéral vers ces derniers. Le second modèle s’appuie davantage sur une large autonomie financière des États fédérés par la combinaison de revenus autonomes substantiels et de transferts fédéraux. Ce second modèle implique un déséquilibre fiscal vertical moins prononcé que le premier mais requiert une forte collaboration intergouvernementale afin d’assurer l’efficience et l’équité des politiques fiscales. L’Allemagne et l’Australie appartiennent au premier modèle alors que les États-Unis, la Suisse et le Canada correspondent au second modèle. Il ressort de l’analyse comparative réalisée notamment par Watts (2005) que le Canada se distingue des autres fédérations par l’importance des sources autonomes de taxation des provinces de même que par la nature largement inconditionnelle des transferts fédéraux l’inscrivant dans une dynamique de forte décentralisation.

Sur la base de données comparatives de 1996 reproduites dans le tableau 1.1, Watts soutient que le Canada est l’une des fédérations les plus décentralisées au monde parce que la part des transferts fédéraux dans les revenus des provinces de même que la nature conditionnelle de ces transferts est largement inférieure aux résultats observés dans d’autres fédérations notamment les États-Unis, la Suisse, l’Allemagne et l’Australie. Les provinces

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canadiennes bénéficient dans les faits d’un niveau très élevé d’autonomie comparativement aux États fédérés allemands, américains ou australiens.

Tableau 1.1 Part des transferts fédéraux dans les revenus des États fédérés et part des transferts conditionnels dans l’ensemble des transferts fédéraux dans 6 fédérations

1996 Transferts fédéraux en % _{revenus des États fédérés} _{conditionnels sur l’ensemble}% des transferts des transferts fédéraux

Allemagne 18,3 % 64,5 % Australie 40,7 % 53,0 % Canada 19,8 % 4,3 % États-Unis 29,6 % 100,0 % Inde 39,4 % 39,8 % Suisse 18,9 % 73,1 %

Source : données extraites de tableaux produits par Ronald L.Watts (2002), p. 50-511

1.2 LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DES TRANSFERTS FEDERAUX POUR LES

PROVINCES AU CANADA

Les transferts financiers fédéraux pour les provinces sont constitués essentiellement de trois principaux éléments : la péréquation, les transferts dits en bloc pour les programmes sociaux et enfin, de façon moins importante, les transferts à des fins plus spécifiques ou conjoncturels comme le programme d’infrastructures. Ces transferts représentent en 2008-2009 46,5 milliards $ soit 19,5 % des dépenses du gouvernement fédéral et 20,4 % des revenus budgétaires des provinces. Ces transferts financiers fédéraux constituent l’un des dispositifs les plus structurants des relations intergouvernementales au Canada. Ils tirent leur origine du prolongement des accords de location fiscale conférant en 1942, au nom du financement de l’effort de guerre, le monopole de la perception des impôts pour les particuliers et les entreprises au gouvernement fédéral. En contrepartie, ce dernier s’engageait à verser des transferts aux provinces leur permettant de financer leurs activités pendant la durée du conflit. Au lendemain de la guerre, ces accords de location fiscale ont été prolongés pour des périodes de 5 ans par le biais de négociations intergouvernementales

1_{Watts nuance lui-même son analyse selon que l’on considère dans le cas du Canada le Transfert canadien en matière de}

santé et de programmes sociaux (TCSPS) comme un transfert inconditionnel ou conditionnel. En considérant le TCSPS comme conditionnel, le pourcentage passerait alors de 4,3 % à 43,6 % pour 1996 bien que Watts estime qu’il s’agit tout au plus d’un transfert semi-inconditionnel (2002 : 51)

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au terme desquelles le gouvernement fédéral détermine seul des modalités de ces transferts aux provinces par le biais d’une loi adoptée par le parlement fédéral pour une période de 5 ans. Les caractéristiques des transferts de même que leur évolution depuis la période d’après-guerre sont traitées plus en détail dans le troisième chapitre.

1.3 LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL DES RELATIONS INTERGOUVERNEMENTALES AU

CANADA : FEDERALISME EXECUTIF ET FEDERALISME FISCAL

Les ajustements périodiques des transferts financiers fédéraux aux provinces s’inscrivent dans le contexte institutionnel plus large des relations intergouvernementales ayant pour objectif de gérer l’interdépendance croissante des gouvernements tout en préservant leur autonomie d’action. Le niveau et les modalités des transferts financiers sont à la fois le produit du processus budgétaire au niveau fédéral et de la dynamique des relations intergouvernementales au Canada. Élément important de l’allocation des ressources budgétaires, les transferts sont dépendants des paramètres de la politique budgétaire du gouvernement fédéral. Cette politique budgétaire demeure elle-même tributaire des priorités et des préférences idéologiques du parti au pouvoir de même que des cycles économiques. Or, en matière de politique budgétaire, on assiste à un changement de paradigme important au début des années 1990 alors que l’élimination du déficit devient la pierre angulaire de la politique budgétaire non seulement du gouvernement fédéral mais aussi de l’ensemble des gouvernements provinciaux soucieux de mettre fin à une période de plus de vingt années de déficits successifs. Ce changement de paradigme a un impact considérable sur l’évolution des transferts fédéraux sur lequel l’analyse reviendra ultérieurement plus en détail.

L’évolution des transferts s’inscrit aussi dans la dynamique des processus de relations intergouvernementales propre à la fédération canadienne caractérisée par le concept de fédéralisme exécutif. Leur évolution est le produit de processus informels de marchandage politique entre représentants des gouvernements plutôt que celui d’un processus formel comme dans le cas australien où les transferts sont établis sur la base des recommandations d’un groupe d’experts indépendants (Watts, 2002). La perspective néo-institutionnaliste tend à situer ces processus relatifs aux arrangements financiers entre gouvernements dans le

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contexte institutionnel beaucoup plus large des relations intergouvernementales et du régime politique canadien. Le contexte institutionnel des relations intergouvernementales au Canada repose essentiellement sur les principales caractéristiques suivantes : une fédération de type parlementaire, la concentration du pouvoir autour du premier ministre, la médiatisation de la lutte politique autour des chefs de partis, un système électoral favorisant le bipartisme de même que les gouvernements majoritaires, l’absence de lien chez les partis politiques entre les niveaux fédéral et provinciaux, l’absence de représentation des intérêts des provinces au sein du sénat, la faible institutionnalisation des relations intergouvernementales découlant du caractère non exécutoire des accords intergouvernementaux et finalement, la capacité unilatérale d’agir du gouvernement fédéral (Pelletier, 2005, Simeon et Robinson, 1990). La combinaison de ces caractéristiques du contexte institutionnel confère au premier ministre fédéral une position hégémonique sur la dynamique des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces (Boismenu et Graefe, 2004).

Développé par Smiley au cours des années 1960, le concept de fédéralisme exécutif est ainsi largement utilisé pour caractériser le caractère informel et faiblement institutionnalisé des relations intergouvernementales au Canada. Le fédéralisme exécutif est d’abord le produit de la combinaison entre le fédéralisme et le parlementarisme comme mode d’organisation politique. Cette combinaison entraîne une fusion des pouvoirs exécutif et législatif assurant la prédominance du pouvoir exécutif qui s’appuie sur la règle de la discipline de parti de même qu’un système électoral favorisant une forte majorité parlementaire au parti politique formant le gouvernement. Dans un tel contexte, les premiers ministres, ministres et hauts fonctionnaires constituent les acteurs clés du fédéralisme exécutif. Ils bénéficient d’une très grande marge de manœuvre dans la négociation d’accords intergouvernementaux vis-à-vis leurs parlements respectifs. La marge de manœuvre des représentants fédéraux et provinciaux de l’exécutif se trouve renforcée par l’absence de représentation formelle des provinces au sein des institutions fédérales. Contrairement aux fédérations américaine, allemande ou australienne, le sénat canadien n’assume pas cette fonction de défense des intérêts régionaux comme seconde chambre du parlement fédéral. Cette situation singulière accentue le rôle des premiers

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ministres provinciaux comme défenseurs des intérêts régionaux tout en contribuant au développement des mécanismes de relations intergouvernementales entre eux et avec le gouvernement fédéral (Simeon, 2006).

1.4 LE FÉDÉRALISME EXÉCUTIF ET LES ARRANGEMENTS FINANCIERS

INTERGOUVERNEMENTAUX

Comme le souligne Watts (2005 : 49-50), l’évolution des arrangements financiers intergouvernementaux dans les fédérations dépend non seulement des facteurs économiques et de mécanismes d’ajustements périodiques mais elle est tributaire de compromis politiques dans le cadre de négociations intergouvernementales nécessitant pour leur analyse la prise en compte du contexte propre à chaque fédération. La prise en compte du contexte politique et institutionnel s’avère incontournable pour étudier l’évolution des arrangements financiers intergouvernementaux d’une fédération au cours d’une période donnée comme le propose notre étude. Dans le cadre institutionnel canadien, les arrangements financiers intergouvernementaux sont négociés directement par les premiers ministres et les ministres des Finances. Les modalités de répartition de la péréquation de même que celles des grands programmes de transferts financiers pour les programmes sociaux sont régies par des lois fédérales. Le gouvernement fédéral peut modifier unilatéralement ces lois en s’appuyant sur la discipline de parti et sur la majorité de sièges dont il dispose généralement au Parlement. Les ententes intergouvernementales sont de nature administrative et non exécutoire en ce sens qu’elles peuvent être modifiées ou résiliées lors d’un changement de gouvernement au niveau fédéral. Cette réalité contribue à une faible institutionnalisation des relations intergouvernementales au Canada. Globalement, le gouvernement fédéral dispose d’une très grande capacité d’agir lui permettant, en fonction de ses intérêts, d’alterner entre multilatéralisme, bilatéralisme ou unilatéralisme contrairement à d’autres fédérations, particulièrement en Allemagne, où la représentation formelle des États fédérés à l’intérieur des institutions fédérales limite la capacité d’agir du gouvernement fédéral en matière de relations intergouvernementales et de fédéralisme fiscal (Painter, 1991). Cette capacité unilatérale d’agir du gouvernement fédéral s’est trouvée renforcée par la concentration progressive du pouvoir entre les mains du premier ministre fédéral par la mise en place à la fin des années 1960 d’organismes

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centraux (Conseil privé, comités ministériels, ministère des Finances, Conseil du trésor) comme composantes du processus décisionnel chargées de coordonner les activités et les politiques publiques de l’ensemble des ministères et organismes publics fédéraux (Savoie 1999). Qualifiée de gouvernement de la Cour par Savoie, cette concentration du pouvoir s’applique aux relations intergouvernementales faisant ainsi du premier ministre fédéral, de ses proches conseillers politiques et des hauts fonctionnaires du Conseil privé les acteurs dominants en matière de relations fédérales-provinciales. Conjuguée à l’amélioration de la situation budgétaire fédérale, cette concentration progressive du pouvoir a renforcé cette position hégémonique du premier ministre fédéral de même que sa capacité à adopter des politiques conformes à l’idéologie de son parti. La faible institutionnalisation des rencontres intergouvernementales fait du premier ministre le véritable maître du jeu. Lui seul décide de la convocation et du contenu de l’ordre du jour des rencontres avec les premiers ministres provinciaux. Longtemps consacrées aux discussions de nature constitutionnelle au cours de la période 1960-1990, ces rencontres sont devenues récemment plus irrégulières et informelles sur la base d’un ordre du jour de plus en plus limité à un seul ou deux sujets (Simeon et Nugent 2008, Meekison et al., 2004).

Ce contexte institutionnel de concentration du pouvoir et de position hégémonique du premier ministre fédéral pèse lourdement sur les choix budgétaires tout comme sur les processus liés aux arrangements financiers entre gouvernements. Conseiller principal du premier ministre canadien Jean Chrétien pendant plus de dix ans, Eddie Goldenberg confirme cette centralisation du pouvoir autour du premier ministre et de son entourage au détriment du Parlement et du cabinet : « Bon nombre d’initiatives plus cruciales résultent en fait de décisions prises par le premier ministre et le ministre des Finances, et elles sont directement annoncées dans le budget, sans discussion préalable au Conseil des ministres » (Goldenberg, 2007 : 255). De plus, les lois fédérales régissant les modalités de la péréquation et des transferts financiers pour les grands programmes sociaux peuvent être modifiées unilatéralement par le gouvernement fédéral sans consultation, négociation ou accord préalable avec les provinces.

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1.5 PERSPECTIVES HISTORIQUES SUR L’ÉVOLUTION DES TRANSFERTS AUX PROVINCES

L’approche néo-institutionnaliste historique s’avère très présente dans la littérature consacrée à l’évolution des relations intergouvernementales et du fédéralisme fiscal au Canada. Elle s’appuie sur une perspective historique de la relation entre l’État et la société dans le contexte institutionnel canadien dont l’ouvrage de Simeon et Robinson (1990)

State, Society and the development of Canadian federalism, réalisé dans le cadre des

travaux de la Commission MacDonald sur l’union économique canadienne demeure l’un des ouvrages de référence de cette approche. Prenant en compte l’impact du développement de l’économie internationale sur l’économie et la société canadiennes, cette approche tend à expliquer le développement des relations intergouvernementales et des transferts dans une perspective historique intégrant la suite d’événements majeurs ou de chocs externes qui vont profondément affecter le rôle de l’État au Canada. La grande crise des années 1930, la coordination de l’effort de guerre, la forte croissance de l’économie de l’après-guerre sont identifiées comme autant d’événements significatifs contribuant au développement majeur de l’État au Canada avec la mise en place progressive de l’État-providence. Ces événements marquants agissent comme des conjonctures critiques ou des points tournants qui modifient en profondeur le fédéralisme fiscal et les transferts financiers aux provinces tout en pesant lourdement sur leur évolution. Ce développement important de l’État engendre une interdépendance croissante des interventions du gouvernement fédéral et des provinces nécessitant sa gestion par la mise en place de mécanismes de coordination intergouvernementale au cours de la période de l’après-guerre. Parmi ces mécanismes, les transferts financiers aux provinces faciliteront la gestion de cette interdépendance par la mise en œuvre de politiques publiques coordonnées visant à répondre aux besoins des citoyens et à corriger les disparités économiques régionales.

L’évolution importante des rôles et responsabilités des gouvernements depuis la Seconde Guerre mondiale nécessite au Canada la mise en place non seulement de programmes de transferts financiers aux États membres mais aussi de processus d’ajustement de ceux-ci pour tenir compte de cette évolution. L’ensemble des chercheurs reconnaissent que ces transferts ont puissamment contribué à la mise en place de l’État-providence au Canada au lendemain de la Seconde Guerre mondiale dans un contexte de croissance économique

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soutenue. Ils soulignent que ces transferts financiers ont évolué à partir du milieu des années 1960 selon une dynamique favorisant la décentralisation et l’autonomie des provinces par des transferts de points d’impôt et des transferts financiers en bloc largement inconditionnels (Simeon et Robinson, 1990).

Sous l’influence de l’approche néo-institutionnaliste, l’analyse des relations et des arrangements financiers intergouvernementaux s’appuie très largement au Canada sur une perspective historique et sur certains concepts clé permettant d’étudier leur évolution dans le contexte global des relations intergouvernementales. On observe une démarche analogue chez Kincaid (2008), l’un des spécialistes du fédéralisme américain, qui distingue l’évolution des relations entre le gouvernement fédéral et les États en trois grandes périodes soit le fédéralisme dualiste ou classique (1789-1932), le fédéralisme coopératif (1932-1968) et enfin le fédéralisme coercitif (1968-2008). La littérature consacrée au cas canadien exprime un très large consensus autour de trois périodes alors que la période plus récente (1985-2008) fait davantage l’objet d’avis partagés. Les chercheurs parviennent à ce découpage en trois périodes en utilisant les concepts de fédéralisme coopératif, compétitif, de collaboration ou hiérarchique. Le concept de fédéralisme coopératif est associé à la période d’après-guerre caractérisée par un développement important des activités des deux ordres de gouvernement engendrant une interdépendance croissante qui nécessite la coordination voire la coopération entre eux. L’interdépendance croissante de même que l’impératif de coordination intergouvernementale engendrent un développement majeur des relations intergouvernementales s’éloignant d’un fédéralisme jusque-là classique ou dualiste (1867-1945) dans lequel les deux ordres de gouvernement ont peu d’interaction et agissent de façon indépendante l’un de l’autre dans le respect du partage des pouvoirs établi par la Constitution de 1867 (Simeon, 2005, Pelletier 2009). Le concept de fédéralisme coopératif est largement utilisé pour caractériser la dynamique des relations intergouvernementales au Canada pour la période allant de 1945 jusqu’au milieu des années 1960. Ce fédéralisme coopératif s’exprime alors essentiellement par la négociation d’accords intergouvernementaux reposant sur l’initiative fédérale de même que sur le recours généralisé aux transferts financiers fédéraux sous la forme de programmes à frais partagés permettant la mise en place progressive des piliers de l’État-providence (aide

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sociale, santé, éducation postsecondaire et sécurité du revenu à la retraite) dans une logique davantage hiérarchique que proprement fédérale (Noël, 2006 : 316-317).

Pour qualifier l’évolution des relations intergouvernementales à compter du milieu des années 1960, les chercheurs développent le concept de fédéralisme compétitif afin de rendre compte de relations davantage conflictuelles entre les deux ordres de gouvernement dans un contexte marqué par un développement important des activités de l’État tant au niveau fédéral qu’à celui des provinces. Deux logiques, deux légitimités s’affrontent. Chaque ordre de gouvernement dispose alors de ressources financières et administratives lui permettant d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques publiques visant à répondre aux besoins des citoyens et d’une croissance économique soutenue. Agissant au nom de l’intérêt canadien et réagissant au projet souverainiste québécois, le gouvernement fédéral, cherche à construire l’identité canadienne en multipliant les interventions et programmes pancanadiens par une stratégie qualifiée de « nation-building ». Les provinces, particulièrement le Québec et l’Ouest, cherchent à consolider leur autonomie, leur capacité de mise en œuvre de politiques publiques adaptées à leur contexte spécifique en résistant à l’uniformisation des programmes mise de l’avant par le gouvernement fédéral au nom d’une logique pancanadienne. La formule des programmes à frais partagés est alors remise en question au milieu des années 1960 par les provinces qui cherchent à accroître leur autonomie budgétaire.

Les fédéralismes coopératif et compétitif coexistent jusqu’au milieu des années 1980. Pour plusieurs auteurs dont Simeon et Robinson (1990), le fédéralisme compétitif connaît son apogée au début des années 1980 sous le gouvernement Trudeau notamment avec la controversée politique énergétique nationale, le rapatriement de la Constitution sans l’accord du Québec et l’adoption de la Loi canadienne sur la santé imposant des sanctions financières à toute province qui ne respecte pas les principes du régime public d’assurance-maladie. L’élection d’un gouvernement conservateur dirigé par Brian Mulroney en 1984 favorisant la décentralisation est interprétée comme un retour au fédéralisme coopératif jusqu’au milieu des années 1990 en dépit de ses échecs en matière

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de réforme constitutionnelle visant à assurer l’adhésion du Québec à la Loi constitutionnelle de 1982 (Simeon et Robinson, 1990).

Ces trois séquences historiques alternant successivement entre fédéralisme coopératif et compétitif régissent largement l’évolution des transferts financiers aux provinces découpées également en trois périodes notamment par Noël (2006 :318-319) :

1940-1977 : transferts fédéraux directs aux individus pour l’assurance-chômage, les pensions de vieillesse et les allocations familiales et mise en place de programmes sociaux à frais partagés avec les provinces;

1977-1995 : remise en question des programmes à frais partagés dans le cadre d’une importante réforme des transferts aux provinces avec la mise en place du financement des programmes établis (FPE), programme de transferts en bloc largement inconditionnels en matière de santé et d’éducation postsecondaire ainsi que le transfert de points d’impôt aux provinces;

1995-2008 : réduction substantielle des transferts aux provinces pour la santé, l’éducation postsecondaire et l’aide sociale suivie d’une restauration partielle pour la composante santé et de la multiplication d’interventions unilatérales fédérales directes dans des secteurs de compétence des provinces.

Pour la période postérieure au milieu des années 1990, les chercheurs sont beaucoup plus partagés sur la tendance dominante du fédéralisme canadien. Certains, notamment Bakvis et Skogstad (2008), et Pelletier (2008 : 89) évoquent la coexistence des fédéralismes coopératif et compétitif en insistant sur la double dimension de coopération et de conflit des mécanismes de relations intergouvernementales. D’autres dont Lazar (2005), Cameron et Simeon (2002) évoquent plutôt le retour à la collaboration intergouvernementale permettant une évolution du fédéralisme par la voie d’arrangements administratifs plutôt que constitutionnels. Ils citent notamment les accords sur le commerce intérieur, les processus d’évaluation environnementale et l’entente-cadre sur l’union sociale. Ils introduisent pour cette période récente un nouveau concept qui se prête mal à une traduction française : le « collaborative federalism ». Simeon et Cameron le définissent comme un fédéralisme non

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hiérarchique entre les deux ordres de gouvernement « characterized more by the principle of co-determination of broad national policies (…) While co-determination in the Canadian context generally involves the two orders of government working as equals » (Cameron et Simeon, 2002 : 49). C’est cette dimension non hiérarchique de la relation entre les deux ordres de gouvernement, défendue par Lazar (1997, 2006) qui le distinguerait du fédéralisme coopératif reposant sur une relation hiérarchique par laquelle le gouvernement fédéral a dominé les provinces et orienté leurs politiques en se servant de multiples programmes à frais partagés comme incitatif financier au cours des années 1950 et 1960.

D’autres auteurs contestent cette prédominance du fédéralisme de collaboration fondée sur une relation non hiérarchique entre les deux ordres de gouvernement. Boismenu et Graefe (2004 : 76) référent plutôt à la présence d’un fédéralisme hiérarchique depuis le milieu des années 1990 qui s’exprime par une stratégie du gouvernement fédéral combinant à la fois l’utilisation de son pouvoir de dépenser, les négociations intergouvernementales et le recours à des actions unilatérales directes lui permettant d’augmenter son pouvoir de négociation avec les provinces. Noël corrobore ce point de vue en s’inspirant du concept de coopération hégémonique développé par Keohane (1984:183) pour la coopération internationale fondée sur des rapports inégaux entre acteurs étatiques dominés par l’un d’entre eux qui impose ses règles aux autres notamment en recourant à des incitatifs financiers. Pour cet auteur, cette position hiérarchique ou hégémonique du gouvernement fédéral dans le contexte canadien résulte de la concentration du pouvoir entre les mains du premier ministre analysée par Savoie (1999) qui s’applique aux relations et aux arrangements financiers intergouvernementaux. Elle s’appuie aussi sur l’amélioration de la situation budgétaire du gouvernement fédéral comparativement à celle des provinces depuis la fin des années 1990. Commentant la stratégie fédérale, Noël porte un jugement sévère sur l’évolution récente des arrangements financiers en affirmant que :

Depuis le début des années 1990, les arrangements qui président au partage des ressources dans la fédération canadienne se sont détériorés. L’écart fiscal entre le gouvernement fédéral et les provinces est devenu trop important, les transferts sociaux ont été coupés abruptement, puis partiellement restaurés, mais de façon largement discrétionnaire, et le programme de péréquation est devenu plus arbitraire et moins efficace comme mécanisme de redistribution. (…) Dans plusieurs domaines de compétence provinciale- en éducation