Fonctionnements et enjeux de la concertation dans les processus d’aménagement du territoire

HAL Id: dumas-01686669

https://dumas.ccsd.cnrs.fr/dumas-01686669

HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.

L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.

Fonctionnements et enjeux de la concertation dans les

processus d’aménagement du territoire

Axel Constant

To cite this version:

Axel Constant. Fonctionnements et enjeux de la concertation dans les processus d’aménagement du territoire. Sciences de l’ingénieur [physics]. 2016. �dumas-01686669�

1

CONSERVATOIRE NATIONAL DES ARTS ET METIERS

ÉCOLE SUPÉRIEURE DES GÉOMÈTRES ET TOPOGRAPHES

_________________

MÉMOIRE

présenté en vue d'obtenir

le DIPLÔME D'INGÉNIEUR CNAM

Spécialité : Géomètre et Topographe

par

Axel CONSTANT

___________________

Fonctionnements et enjeux de la concertation dans les processus d’aménagement

du territoire

Soutenu le lundi 04 juillet 2016

_________________

JURY

PRESIDENT :

M. BONNEFOND Mathieu

MEMBRES :

M. BLEARD Thierry

Maitre de stage

M. BOUISSOU Jérôme

Professeur référent

Mme RENAUDIN Valérie

M. SEITE Jean-Marie

M. SPINOSI Dominique

M. VERDUN Jérôme

2

« Le bonheur n’est réel que s’il est partagé » Extrait du film « into the wild », écrit et réalisé par Sean Penn.

3

Remerciements

Le travail de fin d’études vient clôturer ma scolarité, c’est donc l’occasion pour moi de remercier mes proches qui m’ont soutenu dans ce parcours. J’aimerais pour commencer remercier ma grand-mère qui m’a fait découvrir le métier de géomètre. J’aimerais également remercier mes parents qui m’ont encouragé à poursuivre mes études après le BTS, mais qui m’ont aussi stimulé dans les moments difficiles.

En ce qui concerne le stage, j’aimerais remercier la société BLEARD&LECOCQ de m’avoir accueilli pendant vingt semaines, me permettant de rédiger mon mémoire dans les meilleures conditions. Je remercie plus particulièrement M. BLEARD Thierry, mon maître de stage, qui m’a éclairé sur de nombreuses problématiques liées à l’urbanisme et m’a montré que les géomètres ont un rôle à jouer dans le domaine de l’aménagement. Je le remercie aussi de m’avoir permis de participer à la mise en place d’une filière d’aménagement sur mesure qui permet d’être plus vertueux vis-à-vis des professionnels, des habitants, mais aussi de l’environnement.

Je remercie M. BOUISSOU Jérôme, mon professeur référent, avec qui j’ai en partie élaboré le sujet que je traite dans ce mémoire. Je lui adresse toute ma considération pour les conseils et suggestions qu’il a apporté concernant la rédaction.

Je remercie de manière générale toutes les personnes qui m’ont aidé tout au long de mon stage.

Je remercie particulièrement Mme HUGUET Mélanie du parc naturel régional des caps et marais d’opale de m’avoir intégré dans des ateliers et réunions de concertation.

Je remercie Mme FOURNIER, professeur à l’ESGT qui, sensible à la question de la participation citoyenne, s’est intéressée à mon sujet et m’a également permis de lire sa thèse.

Je remercie l’Ecole du Renouvellement Urbain de m’avoir offert une formation sur la place et le rôle des conseils citoyens ainsi que des maisons du projet dans les projets urbains.

Pour terminer, je remercie Mme MOINARD Evelyne d’avoir pris le temps d’une relecture et d’une correction orthographique de ce travail.

4

Liste des abréviations

AFUA : Association Foncière Urbaine Autorisée AFUL : Association Foncière Urbaine Libre

AFUO : Association Foncière Urbaine constituée d’Office AFUP : Association Foncière Urbaine de Projet

ANR : Agence Nationale de la Recherche

ANRU : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine ASL : Association Foncière Libre

BIMBY : « Build In My BackYard » DP : Déclaration Préalable

DREAL : Direction(s) Régionale(s) de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

GES : Gaz à Effet de Serre MO : Maître d’ouvrage

NPNRU : Nouveau Programme National de Rénovation Urbaine OAP : Orientations d’Aménagement et de Programmation OGE : Ordre des Géomètres Experts

PA : Permis d’aménager

PADD : Plan d’Aménagement et de Développement Durable PC : Permis de construire

PCEAT : Plan Climat-Energie Air Territorial PCET : Plan Climat-Energie Territorial PDU : Plan de Déplacement Urbain PER : Plan d’Exposition aux Risques PIG : Projet d’intérêt Général PLH : Plan Local de l’Habitat PLU : Plan Local d’Urbanisme

PLUi : Plan Local d’Urbanisme intercommunal PNR : Parc Naturel Régional

PNRU : Programme National de Rénovation Urbaine POS : Plan d’occupation des sols

PPR : Plan de Prévention des Risques PRU : Projet de Renouvellement Urbain PUP : Projet Urbain Participatif

RNU : Règlement National d’Urbanisme

SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux

SAMOA : Société d’Aménagement de la Métropole Ouest Atlantique SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale

SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux SRCE : Schéma Régional de Cohérence Ecologique

SRU : Solidarité et Renouvellement Urbain VRD : Voirie et Réseau et Divers

5

Table des matières

REMERCIEMENTS ... 3

LISTE DES ABREVIATIONS ... 4

INTRODUCTION ... 7

PARTIE I : BILAN DE LA CONCERTATION DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME ET PROCEDURES D’AMENAGEMENT ... 9

CHAPITRE 1 : HISTORIQUE ET CONTEXTE DE LA CONCERTATION EN FRANCE ... 9

1.1 Qu’est-ce que la concertation ? ... 9

1.2 La concertation dans l’histoire de l’urbanisme ... 12

CHAPITRE 2 : LA PLACE DE LA CONCERTATION DANS LES DIFFERENTES PROCEDURES D’URBANISME REGLEMENTAIRES ET OPERATIONNELLES. ... 13

2.1 L’enquête publique ... 13

2.2 Article L300-2 du code de l’urbanisme ... 14

2.3 Les documents et procédures d’urbanisme avec obligation de concertation ... 14

2.4 Les documents et procédures d’urbanisme sans obligation de concertation ... 18

2.5 La rénovation urbaine ... 21

PARTIE II : RETOURS D’EXPERIENCES SUR LA CONCERTATION DANS DES PROCEDURES D’AMENAGEMENT ... 24

CHAPITRE 1 : LA MISE EN PLACE DE LA CONCERTATION AUPRES DU PUBLIC ... 24

1.1 Présentation des différents outils classiquement utilisés pour mettre en place une concertation ... 24

1.2 Comment mettre en place la concertation ... 26

1.3 L’expertise citoyenne et le savoir d’usage au cœur de la concertation ... 28

CHAPITRE 2 : EXEMPLES DE CONCERTATION DANS DES PROCEDURES D’AMENAGEMENT ... 29

2.1 Le projet urbain ... 29

2.2 Exemple du projet urbain de Paris Rive Gauche ... 29

2.3 Exemple du projet urbain de l’ile de Nantes ... 34

2.4 Exemple du renouvellement urbain à Boulogne s/Mer ... 38

PARTIE III : VERS UN URBANISME DURABLE ET CONCERTE ... 39

CHAPITRE 1 : CONTEXTE ACTUEL DE L’URBANISME EN FRANCE ... 39

CHAPITRE 2 : DES PROCEDURES ET OUTILS D’AMENAGEMENT QUI PERMETTENT D’ASSOCIER LES CITOYENS ... 42

2.1 Des procédures qui impliquent les citoyens ... 42

2.1.1 Les Associations Foncières Urbaines (AFU) ... 42

2.1.2 Les démarches “Build In My BackYard” (BIMBY) ... 43

2.1.3 L’habitat participatif et éco-aménagement ... 44

2.1.4 Nouvelle filière d’aménagement ... 47

2.2 Les outils techniques et réglementaires au service de la concertation ... 48

2.2.1 La charte de concertation... 48

2.2.2 L’agenda 21 ... 48

2.2.3 La Commission Nationale du Débat Public ... 49

2.2.4 Les nouvelles technologies au service de la concertation ... 49

6

BIBLIOGRAPHIE ... 56

TABLE DES FIGURES ... 58

TABLE DES TABLEAUX ... 58

ANNEXE I : TABLEAU DE SYNTHESE DE LA CONCERTATION DANS LES PROCEDURES D’URBANISME ... 59

ANNEXE II: BILAN DES LOIS FAVORISANT LA CONCERTATION ... 61

ANNEXE III : PHOTO DE REUNION PUBLIQUE ... 62

ANNEXE IV : EXEMPLE DE SITE INTERNET ... 62

ANNEXE V : PHOTO D’EXPOSITION ... 62

ANNEXE VI : EXEMPLE DE BANDE DESSINEE SUR LA POLITIQUE DE LA VILLE ... 63

ANNEXE VII : EXEMPLE DE BOITE A IDEES ... 67

ANNEXE VIII : EXEMPLE DE MICRO-TROTTOIR ... 68

ANNEXE IX : EXEMPLE D’ATELIER DE CONCERTATION ... 68

ANNEXE X : EXEMPLE DE BALADE URBAINE ... 69

ANNEXE XI : QUARTIER DU CHEMIN VERT, PRU ET NPRU... 70

RESUME ... 71

7

Introduction

Les nuits debout, les taux d’abstentionnisme et les manifestations grandissantes composent et ponctuent les actualités françaises. Cela démontre l’importance de redonner du pouvoir d’agir aux citoyens.

Aujourd’hui, les élus ne représentent plus la majeure partie de leurs électeurs. Cette crise de la représentativité est un point de départ pour introduire l’intérêt de concerter et faire participer les administrés aux décisions qui les touchent dans leur vie de tous les jours.

C’est dans ce contexte que de nombreuses expériences de démocratie directe se développent. En opposition avec la démocratie représentative qui exerce le pouvoir public à travers des représentants élus, la démocratie directe, elle, se caractérise par une absence de médiation entre les citoyens et le pouvoir politique. Cette démocratie apparait comme la plus pure qui soit, mais sans pour autant essuyer plusieurs critiques. Difficile à mettre en œuvre, elle se traduit dans différents pays sous forme de démocratie semi-directe. Souvent désignée sous le nom d’initiative populaire, celle-ci permet aux personnes de se prononcer via différents outils (pétitions, votes, conseils…) sur l’adoption ou l’abrogation d’un texte de loi, la modification de la constitution ou encore la destitution d’un élu.

En France, la démocratie directe est peu utilisée, mais elle se traduit par ce qu’on appelle la démocratie participative qui désigne l’ensemble des procédures et dispositifs qui favorisent l’implication directe des citoyens dans les affaires publiques. Sur les bases de la démocratie directe avec ses différents outils, la participation doit former et réconcilier les individus avec la vie politique en les rendant plus actifs.

C’est pourquoi il nous appartient de nous intéresser à la question de la concertation citoyenne dans les procédures d’aménagement. L’évolution des comportements, des mœurs et des technologies provoque dans notre société une envie de vouloir agir et non plus de subir notre avenir. Le monde de l’aménagement est un domaine vecteur d’innovation pour ce qui est de la participation des citoyens. Les politiques d’aménagement sont très sensibles, car elles concernent nos lieux de vie et influent beaucoup sur notre manière de vivre. Il n’est maintenant plus possible d’aménager un territoire ou un lieu unilatéralement sans soulever de contestations ou provoquer une urbanisation décalée de la réalité. C’est pourquoi notre société revendique son pouvoir d’agir dans ce domaine et ne souhaite plus subir l’urbanisation des politiques publiques.

La population est consciente des problèmes environnementaux qui la touchent. Il n’est plus question pour beaucoup de personnes de passer outre l’enjeu du développement durable qui, par définition, s’adresse à chacun d’entre nous. L’un des piliers du développement durable qui relève de la cohésion sociale est intimement lié aux questions de démocratie participative. La participation du grand public vient donc répondre à cet enjeu important en incluant le plus de personnes possible dans les décisions prises au niveau de l’environnement. Cela passe par une information transparente, mais aussi compréhensible de tous afin de garder l’égalité entre citoyens.

8

Le gouvernement l’a bien compris depuis plusieurs années à l’initiative des politiques concernant l’environnement ; la mise en place d’une concertation du citoyen est désormais devenue obligatoire dans l’environnement juridique de l’aménagement. C’est dans ce cadre que se pose la problématique de savoir si la concertation citoyenne imposée dans les textes de loi est suffisante. Mais aussi de comprendre en quoi la concertation peut apporter des avantages, comment il faut l’établir et quels outils sont actuellement à notre disposition ?

Pour commencer ce travail, il convient de répondre à la première question de la problématique en parcourant documents et procédures d’aménagement en détail. C’est avant tout une recherche bibliographique et une chronologie des différents textes de loi qui concernent la concertation.

La deuxième partie de ce mémoire aborde l’instauration d’une bonne concertation et les différents outils à sa disposition. Ce chapitre reprend également différents exemples d’élaboration de concertation obligatoire dans des procédures d’aménagement à différentes échelles. Cela permet de mettre en confrontation la théorie juridique et la pratique.

Enfin, le dernier volet de cette étude détaille quelques procédures et outils d’urbanisme qui sont moins utilisés, mais permettent d’intégrer plus facilement les administrés aux questions d’aménagement.

9

PARTIE I : Bilan de la concertation dans les documents

d’urbanisme et procédures d’aménagement

Chapitre 1 : Historique et contexte de la concertation en

France

1.1 Qu’est-ce que la concertation ?

Dans les textes de loi concernant les projets d’aménagement et les documents de planification du territoire, il est souvent employé le terme « concertation ». C’est une dénomination qui reste floue et qui peut être soumise à diverses interprétations. Il parait donc nécessaire de préciser ce mot afin de pouvoir déterminer par la suite son contexte dans notre pays.

A l’origine, le mot vient du latin concertatio qui signifie dispute, contestation. Dans le vocabulaire musical, ce mot est associé au mot concert qui renvoie l’image « d’accords ». De nos jours, la concertation trouve une convergence vers la signification suivante : « La concertation est un

processus de construction collective de visions, d’objectifs, de projets communs, en vue d’agir ou de décider ensemble, qui repose sur un dialogue coopératif entre plusieurs parties prenantes et vise à construire de nouvelles coordinations autour d’un ou plusieurs objets problématiques »1.

A travers cette explication, nous voyons bien l’importance de la relation qu’il y a entre les acteurs. En effet, après avoir étudié plusieurs définitions et différents mots-clés tels que collectif, ensemble et dialogue ressortent fréquemment.

Dans le monde de l’urbanisme, la concertation est une forme d’implication des citoyens dans les processus d’aménagement. Dans un système de démocratie représentative, il existe plusieurs niveaux d’implication qui déterminent le degré de participation des particuliers. Il est donc nécessaire de les expliciter eux aussi, afin de situer la place et le degré du mot concertation.

Avant de mettre en place la concertation, deux étapes tout aussi importantes lui précèdent. L’information consiste à donner des éléments aux êtres concernés sur les programmes à venir ou en cours. L’information doit être complète, claire et compréhensible par tous. Elle doit être sincère et objective vis-à-vis du public informé.

Donner une information c’est donner du pouvoir. Ainsi, informer quelqu’un, c’est lui donner la possibilité d’agir. Pour cela, la population doit avoir connaissance des éléments principaux du projet qui seront apportés à travers différents supports tels que les bulletins d’information, les brochures de présentation ou encore via internet. En revanche, il faut distinguer l’information de la communication, qui a pour but d’orienter les personnes. On considère l’information comme le niveau élémentaire de la participation en raison de son caractère « à sens unique » et descendant de la relation.

1

Dicopart. Urbanisme participatif, [en ligne]. Disponible sur : <http://www.participation-et-democratie.fr/fr/dico/urbanisme-participatif>.

10

Les citoyens maintenant informés vont désormais pouvoir être consultés. La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l’avis de la population afin de connaitre son opinion, ses attentes et ses besoins, à n’importe quel stade de l’avancement d’un projet. Celle-ci n’a cependant aucune certitude que ses remarques ou contributions seront prises en compte dans la décision finale. Dans la plupart des cas, une consultation est réalisée ponctuellement sur un sujet précis. Ce n’est pas une démarche de participation à long terme. Elle a pour finalité d’obtenir l’avis du public sur une information établie. La consultation est souvent intégrée dans les projets à travers l’enquête publique, qui est une forme obligatoire pour certains plans d’aménagement et reconnue de consultation. Il faut savoir que la consultation dépend essentiellement de l’information qui la précède.

S’ensuit la procédure de concertation qui va plus loin que la consultation. Elle regroupe à la fois l’établissement d’un processus d’information et aussi de consultation du public. C’est une attitude globale de demande d’avis sur un sujet par la consultation de personnes intéressées sur une décision, avant qu’elle ne soit prise. L’autorité qui présente un projet s’adresse aux particuliers concernés et engage un dialogue avec eux. L’autorité reste libre de la décision finale en tant que maitre d’ouvrage (MO). La concertation peut être amorcée très en amont d’un projet d’aménagement, dès les études préalables. Pour bien cerner la notion de concertation, il faut également comprendre qu’il s‘agit d’une politique globale de demande d’avis sur un projet. Ouvrir une concertation, c’est associer, c’est construire, c’est faire plus que demander un avis ponctuel sur un élément précis. On pourrait dire que c’est une méthode de travail qui intègre dans le processus de conception et de décision, des consultations aux étapes clefs. Le maitre d’ouvrage s’engage à écouter, à éventuellement modifier son programme, voire à y renoncer intégralement. Sa finalité dépend beaucoup de la manière dont la concertation est menée.

On peut trouver dans certains dictionnaires que la négociation est un synonyme du mot concertation. Ce n’est pas le cas dans le sens auquel nous l’entendons. La négociation implique un rapport de forces qui sert à imposer des décisions favorisant plus ou moins les parties. La concertation a pour but de mettre en coopération les différents acteurs et les citoyens afin de construire une solution ensemble. Celle-ci n’aboutit pas toujours à des décisions prises en compte par le maitre d’ouvrage.

Ces trois premiers degrés d’implication faisant partie de la démocratie représentative, assurent la transmission des données nécessaires à la compréhension d’un sujet. Cela permet par la suite d’aboutir au système de démocratie participative qui est complémentaire de la démocratie représentative. A la différence des degrés d’implication du public précédents, la démocratie participative a pour objectif d’impliquer directement les individus dans les processus d’élaboration de projets, voire qu’ils en soient à l’origine.

Il existe un lien étroit entre concertation et participation. Cependant, il faut savoir les distinguer. En effet, la participation qui fait suite à la concertation implique directement les citoyens dans l’élaboration du projet. Les réflexions apportées par les habitants sont prises en compte dans les définitions du processus d’élaboration du projet. Il est important que les personnes qui y participent représentent une importante diversité de profils.

Il faudra distinguer la participation citoyenne avec la participation des acteurs publics et professionnels d’un document ou d’une procédure d’urbanisme. La participation des citoyens est une dimension possible de la concertation, mais celle-ci peut être réalisée au sein des personnes

11

publiques et acteurs professionnels concernés sans relever de pratiques participatives avec les citoyens. Ce type de concertation est souvent le cas dans beaucoup de documents d’urbanisme et de planification du territoire.

L’implication des citoyens peut aller encore plus loin grâce aux systèmes de coproduction, qui leur permettent de participer directement à la réalisation du projet avec les techniciens. Ils élaborent des solutions en collaboration avec des professionnels.

Cette notion correspondrait à la forme la plus poussée de participation du public au processus d’élaboration de projet. Reconnu dans son rôle d’acteur, le particulier participe activement au projet. Les échanges donnent lieu à des modifications concrètes et validées par les autorités compétentes.

Les élus peuvent partager également leur pouvoir de décision à travers le système de codécision. Ce degré d’implication est rarement mis en place, car il nécessite une réelle responsabilité des élus. En effet, ce sont généralement les enjeux et les objectifs d’un aménagement qui sont débattus, ce qui peut mettre à mal un projet communal. Ce processus est établi plus à travers des jurys citoyens, dans le but de voter des budgets communaux.

Enfin, l’autogestion est la forme la plus élevée de participation des citoyens, car ils se trouvent au cœur même du propos.

Figure 1 – Les niveaux d’implication des citoyens.

[Schéma personnel, inspiré du schéma de Dimeglio, Zetlaoui-Léger, 2005]

A travers ces multiples significations, on peut voir quels sont les différents degrés d’implication des habitants dans l’élaboration d’un document ou d’une opération d’urbanisme. Il n’y en a pas de meilleur ; ils sont tous complémentaires les uns des autres. Pour ce qui est de la concertation, on voit sur le schéma qu’elle se situe au milieu des différents processus, mais elle est en lien direct avec l’information et la consultation. L’information est un point crucial dans toute autre procédure de participation de la population. Il vaut même mieux une bonne information à un projet qu’une mauvaise concertation.

12

1.2 La concertation dans l’histoire de l’urbanisme

L’urbanisme existe depuis très longtemps, mais l’urbanisme qui nous intéresse est celui initié à la fin du XIXe siècle dans les pays industrialisés. C’est à ce moment que l’on voit apparaitre la planification urbaine et le droit de l’urbanisme. C’est un urbanisme visant à être maitrisé par les pouvoirs politiques. Il est fondé sur des postures scientifiques et techniques souvent autoritaires. L’urbanisation durant l’ère industrielle s’est organisée autour d’une économie capitaliste et placée sous la responsabilité du corps émergent des ingénieurs qui agissent selon les politiques et l’intérêt général. C’est à partir de 1810 que les hommes peuvent s’exprimer à travers l’enquête publique utilisée lors des procédures d’expropriation. Les citoyens sont à cette époque totalement exclus des processus d’aménagement au nom d’un savoir scientifique, technique et d’une culture du goût et du beau. L’habitant est seulement le destinataire d’un processus d’aménagement descendant.

On s’aperçoit que les dimensions sociales et économiques des phénomènes d’urbanisation préoccupent à la fin du XIXe siècle.

C’est au début du XXe siècle que le souci d’associer les habitants aux processus d’aménagement apparait généralement sous la forme d’expériences menées dans la plupart des pays industrialisés. A la fin des années 1950, on observe une reconstruction d’après-guerre qui est mal maitrisée. C’est alors qu’apparait la logique de production rapide de logements qui fait abstraction des spécificités locales, de l’histoire des lieux et des habitants. C’est dans ce contexte qu’à la fin des années 1960, on voit apparaitre des mouvements contestataires, appelés « lutte urbaine », généralement dus à la rénovation brutale de quartiers anciens et populaires des grandes villes souvent exposés à la démolition. Les résidents sont déportés en périphérie de ces villes à l’époque mal desservies et en déficit de services publics. De plus, les personnes luttent pour une amélioration du cadre et des conditions de vie. Dans les pays anglo-saxons, ces phénomènes donneront naissance à l’« advocacy planning » (des étudiants et enseignants en architecture défendent la population expulsée des quartiers pauvres), qui évoluera en « community planning » une forme institutionnalisée de la participation citoyenne dans les années 1990.

En France, ces phénomènes donneront naissance aux ateliers populaires d’urbanisme, mais aussi à la politique des villes nouvelles au milieu des années 1960. La notion de concertation trouve sa déclinaison dans les procédures d’urbanisme suite à la loi d’orientation foncière de 1967 (Cf. Annexe

II). Les « luttes urbaines » s’essoufflent vers la fin des années 1970 qui font place à la « crise des

banlieues » due en partie à l’exclusion sociale de ces lieux.

Au début des années 2000, impulsée par les décisions internationales avec la conférence des Nations Unies de Rio de Janeiro en 1992 et la convention d’Aarhus au niveau européen, la France change les cadres réglementaires des opérations d’urbanisme. Les textes de loi convergent dans le même sens et préconisent l’implication des habitants et des associations en amont et tout au long des procédures des projets d’aménagement qui impactent l’environnement et l’aménagement du territoire. Dans les différents pays européens, le phénomène d’implication des citoyens se traduit par « la participation ». En France, cela transparait par « la concertation ». Malgré ces évolutions dans le bon sens, les élus et professionnels restent frileux des dispositifs de concertation. Ce type de

13

procédure est rarement prévu dans les phases les plus en amont des projets. Les maitres d’ouvrage se contentent d’une logique d’information et avancent le motif qu’il est difficile de présenter des objectifs aux gens sans avoir l’assurance d’une faisabilité financière ou technique. Ils voient également ce processus comme une perte d’autorité et de pouvoir personnel.

Le concept de gouvernance urbaine se caractérise par la collaboration entre acteurs politiques, économiques, maitres d’ouvrage, promoteurs et maitres d’œuvre. Le code des marchés publics donne également une dimension extrêmement prégnante compte tenu du rôle majeur des autorités publiques. Les règles de concurrence entre professionnels de l’aménagement complexifient l’intégration de la participation des citoyens ordinaires.

Toutes les incitations réglementaires de ces vingt dernières années, plus la prise de conscience des erreurs du passé, montrent que des changements d’attitude des acteurs traditionnels de l’aménagement sont perceptibles. S’ajoute à cela un bouleversement des mœurs des personnes dû aux problèmes environnementaux de ces dernières décennies qui poussent vers des réflexions de développement durable. Ce mouvement impose de ne plus avoir une vision globale, mais plus de réfléchir de façon locale, ce qui oblige à tenir compte de l’histoire des lieux et des habitants. Les expériences montrent que le rôle et l’engagement des citoyens dans l’évolution des modes de vie urbains sont maintenant devenus une nécessité.

Chapitre 2 : La place de la concertation dans les différentes

procédures d’urbanisme réglementaires et opérationnelles.

2.1 L’enquête publique

La loi indique que dans presque tous les documents étudiés, est créée une enquête publique. Avant donc de rentrer dans le détail de chaque procédure d’urbanisme, il est important de préciser ce qu’est une enquête publique au regard de la loi.

L’enquête publique est définie aux articles L123-1 et L123-2 du code de l’environnement :

« L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement… »1. Les observations ainsi recueillies doivent être prises en considération par le

maitre d’ouvrage. L’enquête publique est réalisée par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête, désignée par le président du tribunal administratif. C’est lui qui rédigera à la fin les conclusions motivées de l’enquête et le commissaire donnera un avis personnel, qui sera favorable, défavorable ou favorable sous réserve. La durée d’une enquête publique ne peut être inférieure à trente jours, mais elle peut être prolongée par une décision motivée. La publicité est obligatoire pour une enquête publique. Elle a pour but d’informer tous les citoyens touchés par le projet. Il existe plusieurs types d’enquêtes publiques qui varient selon l’ampleur du projet concerné.

L’enquête publique a longtemps constitué la principale forme d’intervention directe des citoyens. Les enquêtes publiques sont très controversées, car difficiles d’accès pour des particuliers

1

Legifrance. Code de l’environnement – Art L123-1, [en ligne]. Disponible sur :

<http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI000006832897 &dateTexte=&categorieLien=cid>. (Consulté le 04/02/2016)

14

qui se sentent mis à l’écart devant les termes et l’expertise déployée par les professionnels. « C’est

une procédure consultative qui a pour but d’informer le public sur une opération d’aménagement ou un plan d’urbanisme par un dossier qui lui est présenté et de recueillir ses observations. […] Elle arrive plutôt en fin de parcours dans le processus d’élaboration du projet, quand le projet est arrêté et avant la décision définitive »1.

2.2 Article L300-2 du code de l’urbanisme

Les procédures d’urbanisme réglementaires et opérationnelles, lorsqu’elles sont soumises à une concertation obligatoire ou facultative, dépendent directement de l’article L300-2 du code de l’urbanisme. C’est pourquoi il est important de faire le point sur cet article avant de continuer.

Dans le cas d’une Zone d’Aménagement Concerté (ZAC) ou toutes autres opérations d’aménagement qui, de par leur importance ou leur nature modifient le cadre de vie, l’activité économique ou l’environnement, la concertation est obligatoire dans l’élaboration ou la révision d’un Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) ou d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU).

C’est le conseil municipal ou l’Etablissement Public de Coopération Intercommunal (EPCI) qui décide des modalités de la concertation, pendant toute la durée de l’élaboration du projet. Les collectivités n’ont pas de règles minimums à respecter et donc une entière liberté concernant les modalités de la concertation préalable obligatoire. La concertation a forcément lieu avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles.

La personne publique qui organise la concertation est tenue de respecter les clauses de mise en place qu’elle a annoncées. Le juge administratif exerce un contrôle restreint, afin de déterminer si le caractère de la concertation est réel et suffisant. Ce contrôle est extrêmement souple, car en l’absence de dispositions législatives et réglementaires délimitant les conditions de la concertation, le juge s’en tient à la stricte information du public ainsi qu’à ses observations. Des jurisprudences ont jugé suffisant le simple affichage ou la publication d’un avis dans un bulletin d’information.

A l’issue de la concertation préalable, le bilan qui est obligatoire est présenté à l’autorité compétente. Le bilan ne lie aucunement la personne publique pour tenir compte de toutes les observations. Les modifications ne doivent pas affecter la nature ni les options essentielles de l’opération envisagée.

Enfin, la concertation étant obligatoire dans certain cas, si elle n’est pas respectée, l’opération d’aménagement est alors illégale. La jurisprudence annonce que l’opération est illégale quand les informations fournies sont erronées ou que des informations importantes sont cachées et lorsqu’une catégorie de personnes est exclue de la concertation.

2.3 Les documents et procédures d’urbanisme avec obligation de

concertation

Dans cette partie, seront étudiées les obligations juridiques de concertation des différentes procédures et documents d’urbanisme. Comme il a été vu plus haut, l’essentiel de la concertation citoyenne se trouve dans l’article L300-2 du code de l’urbanisme. Il existe également quelques documents d’urbanisme où la concertation est également obligatoire via le code de l’environnement.

1

MEDD/CERTU, Information, participation du public, concertation et association dans les Plans de Prévention des Risques, 12 décembre 2006, 16p.

15

Tous les autres documents et procédures d’aménagement ne sont pas soumis à une concertation citoyenne obligatoire. Bien souvent, celle-ci est conseillée, mais en aucun cas imposée. Seule une obligation d’information et de consultation aura lieu à travers les enquêtes publiques.

(Cf. Annexe I)

Le Plan Local d’Urbanisme est un document de planification et d’aménagement du territoire au niveau local. Créé suite à la loi SRU en 2000, il vient remplacer le Plan d’Occupation des Sols (POS) et est régi par le code de l’urbanisme. C’est le principal document d’urbanisme en France. Il organise le développement urbain d’une commune ou plusieurs dans le cadre d’un PLU intercommunal (PLUi), en fixant un certain nombre de règles d’urbanisme. Le PLU comporte également un zonage indiquant les différentes zones à urbaniser et naturelles ainsi que les prescriptions architecturales et les prescriptions d’utilité publique. Actuellement, la politique d’urbanisation en France tend vers une densification des zones urbaines pour une meilleure préservation des espaces naturels et agricoles. Le PLU est initié par la commune et est établi pour une dizaine d’années. C’est un document opposable aux tiers, qui doit être compatible aux documents précédemment vus.

Le PLU est soumis juridiquement (article L103-2 du code de l’urbanisme) à une consultation de la population obligatoire qui est celle de l’enquête publique et celle de la concertation préalable. La concertation est expliquée à l’article L300-2 du code de l’urbanisme. Elle s’organise durant toute la période d’élaboration du PLU et c’est l’autorité administrative qui décide des modalités de la concertation. Les clauses ne sont pas précisées et donc libres d’interprétation par les décideurs. Les observations émises durant la période de concertation sont regroupées dans un bilan qui sera joint au dossier d’enquête publique.

Dans la mise en place des PLU, les méthodes classiques de consultations sont beaucoup utilisées. Reviennent régulièrement les réunions publiques, les réunions thématiques ou l’affichage de panneaux explicatifs avec un recueil en mairie. De plus en plus de communes voient l’intérêt de consulter sa population et essaient d’innover. Les personnes publiques compétentes constituent des groupes de travail, des petites conférences avec des professionnels, des concours, des recueils de photos, des balades en bus (Cf. Partie II, chapitre 1, 1.1) … Malgré cette bonne volonté, les communes ont du mal à mobiliser le public. Seuls les propriétaires se sentent concernés. Les personnes les plus jeunes et les locataires sont moins présents aux réunions. Sachant que le PLU a un impact direct sur la population en matière d’aménagement, il est important d’essayer de toucher un public diversifié et représentatif du territoire.

Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT), anciennement Schéma Directeur, est institué par la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000 et régi par le code de l’urbanisme. Le SCoT est un document de planification spatiale, pour un développement cohérent et durable d’un territoire intercommunal qui est généralement défini par un même bassin de vie. Ce document est centré sur des questions d’aménagement, d’habitat, de mobilité, de commerces et d’environnement. Le SCoT est composé de trois documents principaux, dont le document d’orientation et d’objectif, qui est opposable aux différents documents d’urbanisme (PLU, PLUi, PLH, PDU et Cartes Communales). Le SCoT en revanche doit être compatible avec les Projets d’Intérêts Généraux (PIG), SDAGE et SAGE et autres documents à échelle régionale ou nationale. Le SCoT est élaboré à l’initiative des communes et intercommunalités et prend entre trois et cinq ans. Il peut être révisé ou modifié en fonction de changements plus ou moins importants sur le territoire.

16

Le SCoT est comme le PLU soumis juridiquement à l’article L300-2 du code de l’urbanisme. Les dispositions qui s’appliquent pour le PLU sont également valables pour le SCoT. Seul l’agencement de la concertation diffère, car l’échelle du document est plus grande. Le SCoT est un document d’influence intercommunal qui permet de donner des orientations communes, notamment dans le domaine de l’urbanisme. Ce document, par rapport à d’autres conçus à des échelles plus locales, ne trouve pas d’impact direct sur la population qui se sent peu concernée par son élaboration. Malgré cela, on observe une volonté des collectivités publiques de mettre en œuvre diverses méthodes de concertation et de publicité, afin de toucher le plus de monde possible. Généralement, on constate la création d’un site internet permettant de comprendre les enjeux d’un SCoT, et donnant aux habitants la possibilité de se l’approprier. Pour planifier un SCoT, les procédures de concertation « classiques » (réunions publiques dans chaque commune concernée) sont généralement prisées.

La zone d’aménagement concerté (ZAC) est une procédure qui a pour objet l’aménagement de terrains bâtis ou non dans le but de réaliser des habitations, de l’industrie et des services. Créée suite à la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 et régie par le code de l’urbanisme, c’est une procédure ayant un intérêt général, car elle doit prévoir des équipements collectifs publics ou privés. La ZAC est une opération publique d’aménagement qui offre un cadre juridique, financier et technique adapté pour de grandes opérations d’aménagement. Elle est à l’initiative d’une personne publique, mais sa réalisation peut être confiée à un aménageur privé, comme une société d’économie mixte. L’opération doit être réalisée sur une zone déjà urbanisée ou à urbaniser et doit être compatible avec le PLU et les orientations du SCoT.

La ZAC n’est pas soumise à enquête publique, mais la concertation préalable de la population durant sa création est obligatoire (article L103-2 du code de l’urbanisme). La concertation est donc régie par l’article L300-2 du code de l’urbanisme. La personne publique à l’initiative de la ZAC doit détailler les modalités de la concertation. Cette concertation doit être réelle et suffisante ; le public doit avoir accès à tous les documents indispensables à l’élaboration de la ZAC et doit pouvoir s’exprimer librement. A l’issue de la concertation, un bilan est réalisé. Il doit être pris en compte dans la modification du projet avant « l’arrêté définitif ». Ces changements, en revanche, ne doivent pas affecter la nature ni les options essentielles de l’opération.

Dans l’élaboration d’une ZAC, les décisions les plus importantes sont souvent déjà arrêtées lorsque la concertation est instaurée. La concertation préalable apparait alors plus comme un moyen d’information que comme un outil de consultation. La consultation du public n’intervient pas à l’origine même du projet. S’ajoute à cela son manque d’implication. De plus en plus sur les projets de grande ampleur, la concertation collaborative est bien intégrée et débouche parfois sur des contre-projets. La concertation durant les projets permet d’être mieux appréhendée par la population. C’est parfois le but de la concertation pour certains élus qui ont peur de la réaction des gens et ne veulent pas voir leurs intentions mises à mal.

Le permis d’aménager est un acte administratif régi par le code de l’urbanisme, obligatoire dans certains cas de l’aménagement de l’espace. C’est une procédure globalisée, car elle est obligatoire pour les lotissements créant des espaces ou équipements communs, pour la création d’hébergements touristiques, pour des aires de loisirs, mais aussi pour les démolitions. L’obtention d’un permis est le résultat classique d’une autorisation d’urbanisme. La demande de PA est transmise à la mairie qui a trois mois pour donner une réponse. Au terme de ce délai, le propriétaire

17

a deux ans pour exécuter les travaux. Le PA permet donc aux personnes publiques de garder un contrôle sur l’aménagement affectant l’utilisation du sol.

Le PA est soumis à concertation de manière facultative (article 170 de la loi ALUR qui modifie l’article L300-2 du code de l’urbanisme). Une concertation préalable peut avoir lieu pour tous les projets publics ou privés soumis au PA qui se trouvent sur un territoire couvert par un SCoT, un PLU ou une carte communale. La concertation est organisée par l’autorité compétente qui statue sur la demande de permis ou par le MO avec l’accord de la collectivité compétente. L’autorité qui fixe les modalités de la concertation n’est pas celle qui en prend l’initiative. Cela permet d’assurer une certaine impartialité. La concertation est donc effectuée en amont du dépôt de permis. Le public doit avoir accès à un dossier de présentation du projet comprenant sa localisation, sa destination, ses caractéristiques et un avant-projet architectural. Le bilan issu de la concertation préalable est transmis au MO, qui devra en tenir compte avant de déposer le permis. Tous les permis ayant procédé à ce type de concertation pourront se passer d’une enquête publique rendue obligatoire dans certains cas. La commune ou l’intercommunalité peuvent décider d’une liste de projets obligatoirement soumis à une concertation préalable du public. Ils sont choisis en fonction des critères comme l’importance de l’aménagement, son impact sur le territoire ou encore la sensibilité du lieu.

Cette concertation a pour ambition de contribuer à prévenir les contentieux en aval et de permettre au public de formuler des propositions pour inscrire les nouvelles constructions dans des attentes locales et de renforcer leur acceptabilité. Les listes communales rendant obligatoire la concertation dans un PA sont encore rares du fait qu’elles soient facultatives et le texte encore trop récent.

Le permis de construire est une autorisation administrative obligatoire pour certaines variétés de constructions énoncées à l’article R421-4 du code de l’urbanisme. Cet acte permet à la personne publique de vérifier qu’un projet respecte les règles d’urbanisme en vigueur. Lorsque le PC est transmis à la mairie, celle-ci a de deux à trois mois suivant les cas, pour émettre un avis.

Pour un PC, seule l’enquête publique est obligatoire dans le cas où le projet modifie le cadre de vie ou affecte l’environnement ou encore l’activité économique de la commune (article L123-1 du code de l’environnement). Au même titre que le PA, le PC peut être soumis à une concertation facultative (article 170 de la loi ALUR qui modifie l’article L300-2 du code de l’urbanisme). La concertation préalable peut se révéler obligatoire dans certains cas, si la commune décide de mettre en place une liste des projets soumis à celle-ci. Comme pour le PA, ces listes sont encore très peu utilisées par les municipalités.

Le plan de prévention des risques (PPR), anciennement plan d’exposition aux risques (PER), est créé le 2 février 1995 par la loi « Barnier » et régi par le code de l’environnement. C’est un document créant des servitudes d’utilité publique qui impactent directement l’aménagement d’un territoire. On compte plusieurs types de PPR en fonction des différents risques qui existent, naturels ou technologiques. Le PPR définit trois genres de zones : les zones inconstructibles, les zones constructibles et les zones sans conditions particulières. Les servitudes ainsi créées sont annexées au PLU. Le PPR est initié et élaboré par l’Etat sous l’autorité du préfet. Il faut compter environ trois ans pour son élaboration.

Un PPR est soumis juridiquement à enquête publique, ainsi qu’à une concertation relative au projet (article L515-22 du code de l’environnement). Cette concertation préalable est établie par le

18

préfet qui prévoit les modalités de la concertation, selon les conditions prévues au chapitre III du livre 1er du code de l’urbanisme. La loi prévoit d’associer à l’élaboration du PPR tous les acteurs concernés, ainsi que le public. Le préfet recueille les différentes remarques et observations sur le projet, qui doivent être jointes au dossier d’enquête publique.

Les servitudes d’utilité publique ont un impact direct sur la population. Il est donc important que la concertation soit bien menée pour que les dispositions soient comprises par tous. Il est difficile d’aboutir à une co-élaboration d’un PPR, car les enjeux et les responsabilités de ce document sont trop forts. Les personnes publiques sont favorables à l’implication des riverains, mais ceux-ci ne leur laissent finalement que peu de place. La concertation a plus le rôle d’information et de sensibilisation aux risques, mais elle permet également aux PPR d’être mieux acceptés par l’opinion. Les communes touchées par des risques majeurs naturels ou technologiques ont également des obligations d’information continue et de sensibilisation des habitants.

Les Schémas d’Aménagement et Gestion des Eaux (SAGE) et les Schémas Directeurs d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) sont des documents qui ont pour objectifs la mise en valeur et la protection quantitative et qualitative de la ressource en eau d’un territoire. Ils ont été instaurés par la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 et sont régis par le code de l’environnement. Ils sont établis par une commission locale de l’eau et sont approuvés par le préfet. Leurs périmètres suivent ceux des bassins versants. Les SDAGE et SAGE s’imposent aux autres documents d’urbanisme.

Lors de son élaboration ou de sa révision, le SDAGE fait partie d’une concertation citoyenne obligatoire (article L212-2 du code de l’environnement) qui doit être mise en œuvre au moins un an avant son entrée en vigueur. Les avis du public sont recueillis et pris en compte ou pas par l’agence de l’eau du bassin concerné.

2.4 Les documents et procédures d’urbanisme sans obligation de

concertation

Le Plan de Déplacement Urbain (PDU) est un document global de planification de la mobilité en milieu urbain. Créé en 1982 par la loi d’orientation des transports intérieurs, il est régi par le code des transports. Il est rendu obligatoire pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Il précise les principes d’organisation du transport individuel et commun, ainsi que le stationnement. Le PDU vise à réduire le trafic automobile et tend vers une articulation efficace entre les transports urbains et l’urbanisme. Ce document a une vocation de protection de l’environnement et d’amélioration de la qualité de vie des résidents. Le PDU est initié par l’autorité organisatrice du transport urbain dans l’intercommunalité et est établi pour une durée allant jusqu'à dix ans. Il fait l’objet d’une évaluation à mi-parcours qui peut aboutir à une révision pour corriger ou ajuster le document.

Le PDU est seulement soumis à enquête publique, après élaboration du projet. Seule la consultation des acteurs concernés est obligatoire (personnes publiques, services de l’Etat). D’après l’article 28-2 de la loi LOTI, « les représentants des professions et des usagers des transports ainsi que

des associations représentant des personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d’industrie et les associations agréées de protection de l’environnement sont consultés à leur demande sur le projet de plan ». Il n’y a donc pas d’obligation de consulter ces représentants et

19

Lors de la conception d’un PDU, il est vivement conseillé de consulter préalablement la population en amont du programme. Généralement, la participation du public est assez faible pour ce genre de document, même si les personnes se montrent favorables au PDU. Les personnes publiques œuvrent souvent pour une concertation via des débats, ateliers de travail et des conférences ouvertes à tous.

Le Programme Local de l’Habitat (PLH) est un document de planification stratégique dans le domaine de l’habitat à un échelon local. Créé par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, il est régi par le code de la construction et de l’habitation. Ce document est rendu obligatoire dans les intercommunalités de plus de 30 000 habitants, comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants. Le PLH est composé d’objectifs qui visent à répondre aux besoins en logements et hébergements, tout en favorisant le renouvellement urbain et la mixité sociale. Le PLH est initié par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et est institué pour une durée de six ans.

Le PLH est soumis seulement à enquête publique. La concertation obligatoire est faite avec les acteurs et intervenants dans le domaine de l’habitat et de l’hébergement.

Les personnes publiques essaient d’organiser une concertation pour la création d’un PLH afin que les objectifs collent avec la réalité et les attentes des personnes. On reconnait alors le rôle du citoyen en tant qu’acteur qui a une maitrise d’usage. En général, cette concertation est peu développée et elle a plus un rôle d’information et de consultation.

La carte communale est un document d’urbanisme simplifié, créée également par la loi SRU en 2000. Comme son nom l’indique, c’est avant tout un document graphique qui délimite les secteurs constructibles de ceux qui ne le sont pas. Ce document est accompagné d’un diagnostic de la commune et des annexes, comme les servitudes d’utilité publique. Les règles de construction qui s’appliquent en parallèle à ce document sont celles issues du règlement national d’urbanisme (RNU). La carte communale est initiée par la commune et est établie pour une période d’environ dix ans. Ce document doit être compatible avec les documents précédemment vus, sauf pour le PLU.

Seule l’enquête publique est obligatoire pour l’approbation d’une carte communale. Si la commune veut organiser une concertation préalable, elle doit en énoncer les modalités à l’avance, conformément à l’article L300-2 du code de l’urbanisme.

Il est important d’essayer de trouver une place aux habitants dans l’élaboration d’une carte communale. Cela permet au projet d’être mieux accepté et de répondre davantage aux attentes du public. Cette concertation préalable peut aboutir à une carte communale partagée avec la population. Comme pour un PLU, le problème est le manque d’implication du public. Seuls les propriétaires directement concernés se mobilisent.

Le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) est issu des lois Grenelle I et II et est régi par le code de l’environnement. Ce schéma n’est pas opposable aux tiers, mais les autres documents de planification territoriale doivent être compatibles avec celui-ci. Ce document est conçu par la région et l’Etat. Il a pour objectif d’être un document de référence pour la gestion de la trame verte et bleue au niveau régional. Le SRCE fait le diagnostic du territoire portant sur les interactions entre la biodiversité et l’activité humaine. Il présente également les outils permettant d’atteindre les objectifs prioritaires fixés par celui-ci.

20

Le SRCE est soumis seulement à enquête publique. D’après l’article L371-3 du code de l’urbanisme, une consultation est obligatoire avec les acteurs territoriaux (EPCI, PNR, départements, région …). Les communes concernées ne sont en revanche pas obligatoirement consultées.

Ce document s’impose aux documents inférieurs hiérarchiquement, comme les SCoT et les PLU. Le SRCE joue un rôle dans l’aménagement du territoire, au travers de la trame verte et bleue. Une concertation de la population et de tout autre acteur peut être établie volontairement par les Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL), sous forme d’ateliers infrarégionaux. Généralement, cette concertation est effectuée en amont de l’élaboration du SRCE. Même si celle-ci est ouverte à tous, le grand public répond rarement présent ou est minoritaire par rapport à d’autres acteurs territoriaux, comme les collectivités et les associations.

Le Plan Climat-Energie Territorial (PCET) est un projet territorial de développement durable, qui a pour finalité première la lutte contre le changement climatique. Le PCET a été institué par le Plan Climat national et repris par les lois Grenelle I et II. Il est régi par le code de l’environnement. Un PCET se caractérise essentiellement par des objectifs, un périmètre et des acteurs à mobiliser. Les deux principaux enjeux du PCET sont la diminution des émissions des Gaz à Effet de Serre (GES) et l’adaptation du territoire aux changements climatiques. La lutte contre le changement climatique ne peut pas réussir sans la mise en cohérence des politiques publiques à l’échelle locale. Le PCET doit donc être pris en compte dans l’élaboration des SCoT et des PLU. La loi NOTRe a rendu obligatoire l’élaboration d’un Plan Climat Energie Air Territorial pour les intercommunalités de plus de 20 000 habitants.

Les PCET et PCEAT ne sont soumis ni à enquête publique ni à une concertation préalable obligatoire avec la population. Une concertation est prévue avec les grands acteurs du territoire et associations liées à l’environnement, mais leurs avis ne sont que consultatifs.

C’est un document qui, de par ses objectifs, fixe des conditions sur les bâtiments neufs et également l’aménagement du territoire. Il s’applique aux documents de planification plus locaux et est donc invisible pour la population, mais il a un rôle important en matière d’aménagement. Il faut environ trois ans pour concrétiser un PCET. L’information de la population perdure tout le long de la procédure d’élaboration et généralement la personne compétente volontairement essaie d’amener le public à participer le plus possible à l’établissement du PCET. La co-construction d’un PCET est donc très rare, la concertation facultative qui peut être instituée se traduit plus au travers d’un effort d’information, qui est obligatoire notamment sur les bilans des Gaz à Effet de Serre.

La charte d’un parc naturel régional (PNR) est élaborée sur une période de douze ans. Elle consigne les priorités du parc en matière de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social, ainsi que de l’accueil du tourisme. Depuis 1993, les chartes des parcs régionaux sont opposables aux documents d’urbanisme. Elles peuvent ainsi approuver ou non un projet d’aménagement sur leur territoire et décider s’il est compatible ou non avec les objectifs de la charte.

Juridiquement, d’après l’article L333-1 du code de l’environnement, l’élaboration de la charte se fait par la région avec l’ensemble des collectivités territoriales et acteurs concernés. Elle est seulement soumise à enquête publique. Or, il est conseillé d’établir une concertation citoyenne lors de son élaboration afin d’au moins sensibiliser les résidents du parc à ses enjeux.

21

Figure 2 – Hiérarchie des documents de planification. [Schéma personnel]

2.5 La rénovation urbaine

La rénovation urbaine, anciennement renouvellement urbain, est considérée comme une procédure d’aménagement qui est différente des procédures vues précédemment. Comme son nom l’indique, il peut s’agir soit de rénovation, soit de réhabilitation. Dans le sens technique, la rénovation désigne souvent la démolition d’un bâtiment (ayant une fonction résidentielle ou de services), qui peut être suivie par une construction ayant la même fonction de départ. Ce terme s’applique plus à une échelle de quartier qu’à un immeuble. Cette opération de rénovation est généralement motivée par la mauvaise qualité des bâtiments, la vacance des logements ou encore des préoccupations sociales. La réhabilitation est une intervention beaucoup moins lourde que la rénovation. La structure et les caractéristiques architecturales sont conservées, seules la réfection intérieure des logements et la remise en l’état de la façade et des dégradations sont effectuées.

En France, le terme « rénovation urbaine » existe depuis plus de soixante ans. C’est le décret du 31 décembre 1950 qui est à l’origine des premières opérations de rénovation. Vers les années 1960, la rénovation urbaine désigne une politique de démolition reconstruction dans les quartiers anciens et dégradés. En 2000, la loi SRU a changé l’échelle de ces projets, qui sont passés de très localisés à une politique à la taille des agglomérations. La politique actuelle de rénovation urbaine découle directement de l’adoption en 2003 de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dite loi « BORLOO ». Cette loi institue le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) rassemblant tous les grands acteurs publics et privés. Il a pour objectif de rénover et améliorer plus de cinq-cents quartiers dégradés matériellement, mais aussi socialement. Le PNRU est dirigé par l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), créée elle aussi par la loi BORLOO. Elle a pour objectif de mettre en œuvre les projets urbains et assure les financements.

22

A la différence des autres procédures d’urbanisme, le renouvellement urbain intervient et s’initie dans la vie des gens. La rénovation se fait sur des bâtiments et des quartiers à l’origine conçus sans les habitants. Après plusieurs années d’usure naturelle et l’évolution des habitudes et exigences, prendre en compte les personnes qui ont donné vie à ces lieux parait indispensable. Depuis le début du programme en 2003, de nombreuses actions de concertation et de participation ont été menées dans le cadre de la rénovation urbaine. L’objectif principal des Projets de Renouvellement Urbain (PRU) est d’améliorer le cadre de vie des habitants, qui peuvent se sentir abandonnés par les politiques publiques. Du diagnostic à la réalisation, l’habitant et l’usager du territoire viennent enrichir le projet par leur « savoir d’usage » (Cf. Partie II, chapitre 1, sous partie 1.3) du quartier. C’est dans la convention de rénovation urbaine que sont précisés les différents outils de la concertation du porteur du projet. L’architecture, la typologie de logements, l’aménagement des espaces intérieurs, l’accessibilité des bâtiments, tout cela relève de la concertation sur le cadre bâti. Ce sont autant de sujets de débats avec les résidents.

Plus de dix ans après le premier PNRU, la loi du 21 février 2014 sur la programmation pour la ville et la cohésion urbaine vient lancer un nouveau PNRU (NPNRU). Ce nouveau programme s’étale sur une période de dix ans (2014-2024) et concerne plus de deux-cents quartiers d’intérêt national. Les conclusions du PNRU ont permis de montrer la place essentielle de l’habitant dans ces types de projets. C’est pourquoi, dans le cadre de la politique de la ville, les nouveaux contrats de ville existants avant la fin 2015 replacent les citoyens au cœur des projets urbains.

Les nouveaux contrats de ville (2015-2020), portés par les intercommunalités, imposent l’établissement d’un conseil citoyen défini à l’article 7 de la loi BORLOO. A la différence des conseils de quartiers (créés par la loi VAILLANT en février 2002), le conseil citoyen a pour finalité d’associer les acteurs publics et privés de la politique de la ville, avec les habitants des quartiers prioritaires, à l’élaboration et la mise en œuvre des projets locaux. Les conseils citoyens sont composés de personnes tirées au sort et de représentants d’associations et acteurs locaux. Les trois principales missions de ce conseil sont de permettre la co-construction de projets locaux, de favoriser le lien entre habitants et acteurs du territoire et aussi de soutenir leurs initiatives.

La loi du 21 février 2014 exige également la création d’une « maison du projet » dans chaque projet de renouvellement urbain. Dans le cadre de la co-construction, la maison du projet permet d’avoir un point d’information et de consultation continu tout au long du renouvellement urbain. L’information est primordiale ; elle permet d’une part une certaine formation de la population, d’autre part de montrer l’avancement du projet qui s’étale généralement sur plus de dix ans. La maison du projet est donc un point d’ancrage sur le territoire, permettant de réunir de nombreux critères utiles à l’information-concertation et co-construction.

Une maison du projet doit être un lieu visible et facilement accessible. Il faut qu’elle soit assez grande pour accueillir des réunions et posséder les équipements nécessaires, comme du matériel disponible pour le conseil citoyen et des outils visuels du programme (maquettes 3D, maquettes numériques, panneaux, ordinateurs, …). La maison doit être tenue par une ou plusieurs personnes ayant un minimum de connaissances sur l’aménagement et la rénovation urbaine, avec un profil facilitant le dialogue social. La maison du projet doit s’inscrire tout le long du projet, de l’élaboration à la phase opérationnelle, mais aussi après, afin d’avoir un retour d’usage des propriétaires et locataires sur le lieu.

23

Finalement les projets de renouvellement urbain sont en avance sur la question de la concertation et de la participation des habitants à l’élaboration de projets urbains, par rapport aux procédures d’aménagements classiques de production de logements. Cela est en partie dû au contexte du renouvellement urbain, qui s’initie du jour au lendemain dans la vie des gens. La détermination des quartiers prioritaires est décidée dans des instances de l’Etat via des chiffres issus de l’INSEE et des résidents. Aussi, les élus découvrent qu’ils habitent dans des quartiers définis comme « sensibles ». Il est donc important, pour ne pas soulever de contestations, d’informer au plus vite le public et de l’intégrer dans le processus. L’Etat oblige donc les communes, via des outils comme le conseil citoyen et la maison du projet, à donner le pouvoir d’agir aux gens. Les PRU sont également inscrits dans l’article L300-2 de code de l’urbanisme, qui impose un minimum de concertation aux communes. Comme dans les procédures d’aménagement vues précédemment, il est essentiel d’assurer une lisibilité et une transparence du projet vis-à-vis des habitants. La stratégie de concertation doit donc être précisée et énoncée à l’avance. Elle doit également faire apparaitre ce qui est mis en débat et ce qui ne l’est pas. « En cas de conflit, ce qui est mal vécu par les habitants,

c’est lorsque l’on décide à leur place. Mais ce qui les met encore plus en colère, c’est quand on fait passer une réunion d’information pour une réunion de concertation. La tension monte et chacun reste sur ses positions. Les bailleurs, les responsables institutionnels et les professionnels utilisent un langage technique que les habitants ne maitrisent pas. Dès lors, ils se sentent pris de haut et se replient sur une position de défiance. Le dialogue n’a même pas pu commencer qu’il y a blocage. »1.

1

Témoignage d’un habitant recueilli dans l’ouvrage : ANRU. Participation(s) des habitants 2003-2013. 69 bis rue de Vaugirard FR - 75006 Paris : Editions de l’Aube et Anru, 2014, p.92.

24

PARTIE II : Retours d’expériences sur la concertation

dans des procédures d’aménagement

Chapitre 1 : La mise en place de la concertation auprès du

public

1.1 Présentation des différents outils classiquement utilisés pour mettre

en place une concertation

Afin d’aborder par la suite des cas concrets de projets d’aménagement illustrant la constitution d’une concertation citoyenne préalable, il semble important de faire le tour et de définir l’ensemble des outils relatifs aux différents degrés de participation du public et d’étudier leurs intérêts. La liste présentée ci-dessous n’est ni figée ni exhaustive ; elle reprend les outils les plus généralement utilisés.

Les cinq outils cités ci-dessous ont un rôle d’information pour n’importe quel projet développé. Dans certains cas, les personnes qui organisent la concertation essaient également de jouer sur la sensibilité du public. C’est un élément important qui améliore la finalité de ces outils. Ces démarches favorisent la formation des gens aux spécificités de l’urbanisme et leur permettent de mieux s’approprier leur lieu de vie.

Réunion publique (Cf Annexe III) : c’est une démarche qui donne aux administrés l’occasion de s’exprimer devant les décideurs d’un projet. C’est le processus qui est à la base d’une concertation. L’organisation d’une réunion publique est généralement faite en clôture de chaque phase primordiale d’un projet, afin d’échanger sur les thèmes abordés et introduire la phase suivante. Cette approche peut être menée par la collectivité, des bureaux d’études ou une agence dans le cadre d’un marché. Il est important de séparer le pouvoir de décision dans l’animation du débat généralement via une tierce personne. Les réunions sont libres, mais doivent tout de même être maitrisées avec des rôles spécifiques et clairs.

Il existe plusieurs formes de réunions publiques, comme le format « cabaret ». C’est une méthode d’animation qui permet à tous les participants d’être acteurs dans le dialogue afin de contribuer à la réflexion collective. Une introduction permet de situer la réunion dans le processus, de donner les informations indispensables à la réflexion des participants et d’expliciter la méthode de travail proposée. Un temps de travail par table permet à tous les protagonistes de dialoguer dans l’objectif de produire une réflexion collective. Pour terminer, toutes les réflexions proposées sont mises en commun et font l’objet d’un débat qui clôture la réunion.

Bulletin d’information : il s’agit d’un support d’information synthétisant les éléments produits en ateliers, les évènements passés et à venir, ainsi que l’avancement du projet. C’est un outil pratique et accessible à tous. Il est souvent rédigé par la collectivité en collaboration avec le bureau d’études chargé de la mission. L’intérêt de rédiger un bulletin destiné à la population permet de formaliser le bilan de la concertation à chaque étape et d’élargir la portée de celle-ci.