Notes de Recherche
Politique de la ville
Analyse croisée de la politique de la ville
en France, en Angleterre et en Flandre
Thomas Chevau, V. Cremasco,
Raphaëlle Harou, Sophie Mariscal et Jacques Teller
Conférence Permanente
du Développement Territorial
Région wallonne
Numéro 4 • Juillet 2008
Editeur responsable : Luc Maréchal, Région Wallonne, Namur, juillet 2008
Crédit Photo : Sheffield, (c) Thomas Chevau et Dominique Costermans.
Partant du constat que les grandes villes cumulaient une série de difficultés, la France, la
Flandre et l’Angleterre ont mis en place, à partir des années 1980, des dispositifs de rénovation
et de développement social et économique centrés, dans un premier temps, sur des quartiers
dits « en difficulté » pour s’étendre ensuite à des unités urbaines plus vastes, des villes voire
des agglomérations urbaines entières.
Ces initiatives, que nous avons regroupées sous le vocable français de « politique de la ville »,
bien qu’il n’ait pas de correspondance directe en Angleterre, se sont développées selon des
approches et des modalités assez différentes dans ces trois régions. Ainsi, alors que l’apparition
de la politique de la ville en France est d’abord liée à la crise des banlieues et à la réponse
que souhaitait lui donner le gouvernement socialiste de l’époque, en Angleterre elle va plutôt
s’inscrire dans une approche néo-libérale des questions urbaines, approche qui privilégie le
recours au marché pour redynamiser le tissu social et économique des zones en difficulté.
En Flandre la mise en place d’une véritable politique de la ville est plus progressive et son
développement actuel nous paraît lié à une volonté d’émancipation des autorités flamandes
vis-à-vis du pouvoir fédéral.
Au delà de différences liées à leur origine, le rapport s’attache à retracer la genèse de ces
politiques et à identifier leurs principales orientations actuelles. Nous avons également cherché
à cadrer les structures institutionnelles et les volants budgétaires sur lesquelles elles s’appuient,
sachant que, dans ce domaine également, il existe de grandes « lignes de partage » entre les
trois régions étudiées.
Dans l’optique d’une recherche opérationnelle, nous avons cherché à extraire de ce rapport
les grandes lignes de partage entre ces différentes politiques, ainsi qu’entre différentes
« générations » de politiques de la ville, sachant que l’on observe également des phénomènes
de convergence entre les différents modèles proposés. Ces lignes de partage sont aux nombre
de trois : les options et priorités, les leviers d’action et la structure institutionnelle.
Résumé
Les options et priorités
La politique de la ville pratiquée dans les régions et pays étudiés est généralement territorialisée. Une géographie prioritaire est définie pour cibler les espaces d’interven-tion et canaliser l’attribud’interven-tion de moyens publics.
Ainsi le terme « politique de la ville » recouvre-t-il sou-vent en réalité une conception plus réduite, se concen-trant sur les quartiers à problèmes, comme par exemple en France la politique de développement social des quartiers mise en place dans les années 80 et le ciblage actuel des opérations ANRU vers les banlieues déva-lorisées, ou encore la politique du « Neighborhood
Re-newal » en Angleterre.
Politique de la ville. Analyse croisée de la politique de la
ville en France, en Angleterre et en Flandre
T. Chevau, V. Cremasco, R. Harou, S. Marischal, J.Teller1
1 Thomas Chevau (géographe), Veronica Cremasco (ingénieur architecte), Sophie Marischal (géographe) et Jacques Teller (ingénieur
architecte) sont chercheurs CPDT auprès du Laboratoire d’Etudes en Planification Urbaine et Rurale de l’Université de Liège. Raphaëlle Harou (sociologue et urbaniste) est chercheur CPDT auprès du Centre d’Etudes en Aménagement du Territoire de l’Université Catholi-que de Louvain.
On distingue des conceptions diverses au sein même de l’action sur les quartiers défavorisés.
• L’option « Place » (intervention vigoureuse sur l’espace bâti avec des programmes urbanistiques ambitieux), l’option « People » (discrimination positive destinée à apporter plus de moyens aux habitants des quartiers) ou l’option « Community » (développement communautaire basé sur la mise en capacité des habi-tants et leur participation à la définition et à la réalisation des projets).2
• L’accent peut être mis sur les handicaps (il s’agit de remettre à niveau certains quartiers défavorisés et de les réinsérer dans le tissu urbain et territorial) ou sur les ressources (le développement s’ancre dans la prise en considération des ressources du milieu local pour en faire l’ingrédient principal de la renais-sance urbaine).
Au delà de ces clivages, il est communément admis que les territoires sont traversés par des problémati-ques structurelles qui les dépassent et qu’une action trop ciblée territorialement est vouée à l’échec. Tant le diagnostic que les réponses mises en place ne peuvent se centrer uniquement sur une approche par quartier. La ville est un ensemble, qui dépasse souvent les fron-tières administratives de la localité concernée, un tout à considérer comme un système. Les quartiers n’en sont que des parties, susceptibles d’interagir à la fois avec les autres quartiers et sur la ville dans son ensemble. L’approche initiale de la politique de la ville, orientée vers le seul développement local intégré des quartiers, est en perte de vitesse. Il ne faudrait toutefois pas oc-culter certains de ses bons côtés : l’accent mis sur la préoccupation sociale à une époque où l’économique domine, l’intérêt pour la préservation des cultures lo-cales qui pourrait freiner quelque peu la tendance à la normalisation et la standardisation des espaces et des pratiques, le souci de participation et d’éducation per-manente, la mise en synergie des forces vives.
Par ailleurs, si une approche essentiellement centrée sur la lutte contre l’exclusion sociale privilégie les quar-tiers en difficulté, une approche avant tout économique comme on en trouve certains exemples en Angleterre, privilégie les centres. Le centre-ville est considéré comme le moteur de l’attractivité des investisseurs, et il importe de redorer son image à travers des
inter-ventions de prestige, sur des lieux emblématiques et à travers la mise en place d’infrastructures d’accueil des entreprises, mais aussi de logements de standing et d’équipements culturels et de loisirs destinés à satis-faire les attentes des cadres que l’on souhaite attirer. La recherche d’une mobilité plus fluide entre la ville et les autres villes présentes dans le réseau territorial est aussi une composante essentielle de l’efficacité économique recherchée. La réflexion sur les centres-villes est éga-lement, il faut le souligner, une des nouvelles priorités mises à l’honneur par le Gouvernement français. La dimension d’agglomération a également fait son ap-parition ces dernières années. Le cas français témoigne d’une volonté de penser à une échelle suffisamment vaste la conception de la ville, notamment face aux charges disproportionnées qui pèsent sur les centres alors qu’ils répondent aux besoins de tout un hinterland. Face au constat de l’existence de cités ghettos, l’instau-ration d’un souci de mixité sociale et le désenclavement sont devenus les principes de référence. La répartition du logement social au sein des agglomérations fait l’ob-jet d’une réflexion d’ensemble et chaque localité se voit imposer un quota minimal de logements sociaux. Les cités elles-mêmes font l’objet de déconstructions et de restructurations au profit de plus de mixité sociale. C’est ainsi tout le territoire qui se voit peu à peu réorganisé.
Les leviers de l’action
L’approche initialement appliquée aux quartiers urbains défavorisés était celle d’un développement endogène, basé sur la mise en valeur des ressources locales au service de la transformation du quartier : valorisation de la culture des habitants, de l’entreprenariat local, des associations présentes, promotion de la participation et du partenariat à l’échelle du territoire visé. Ce type d’approche a donné des résultats tout d’abord dans les communes rurales des pays en voie de développement où il a connu ses premières applications, mais aussi dans des quartiers urbains défavorisés qui ont pu se bâtir une identité nouvelle, et ont vu leurs habitants se souder et prendre en mains leur avenir.
Cependant, cette approche a également montré ses li-mites :
2 Voir à ce sujet Donzelot J., Mevel C., La politique de la ville, une comparaison entre les USA et la France, in 2001 PLUS, veille
interna-tionale, n°56, mai 2001, Centre de prospective et de veille scientifique (DRAST), Plan Urbanisme, construction et architecture (DGUHC), Ministère de l’équipement, des transports et du logement.
• Connotation négative des quartiers faisant l’objet de ces politiques et labellisés comme tels ;
• Renforcement de l’exclusion territoriale suite à un développement autarcique des quartiers ;
• Développement d’une auto-organisation suscepti-ble de renforcer le communautarisme ethnique ; • Justification du désinvestissement des pouvoirs
pu-blics et/ou développement d’un contre-pouvoir ; • Développement insuffisant de l’emploi pour les
po-pulations en difficulté, tentatives apparentées au micro-projet et à l’économie sociale, mais en marge de l’économie mondialisée ;
• …
Aujourd’hui le maître mot est devenu le désenclavement des quartiers en difficulté pour en faire des espaces tra-versés, intégrés au reste du territoire. Les équipements culturels, de loisirs ou commerciaux, outre leur fonction de proximité, se doivent aussi d’accueillir des visiteurs extérieurs et leur localisation est réfléchie en ce sens. La mobilité et les transports en commun sont repensés de façon à relier les quartiers au reste de la ville.
Ce n’est plus aux seules ressources du territoire visé qu’on fait appel. Il s’agit de mobiliser des ressources extérieures (entreprises, investisseurs, habitants plus aisés, voire visiteurs ou touristes…) qu’on va tenter d’attirer sur le territoire. La mixité sociale est désormais ouvertement recherchée. La volonté de maintien à tout prix des habitants dans leur quartier disparaît au profit d’un souci de faciliter le relogement d’une partie d’entre eux ailleurs tout en en accueillant de nouveaux.
Partant de cette réorientation assez générale de la politi-que de la ville, une série de leviers d’action ont été iden-tifiés dans les trois régions que nous avons abordées. Mis à part la fiscalité, on constate qu’ils sont toujours mobilisés de manière conjointe de manière à maximiser leurs effets.
Fiscalité : dans des dispositifs comme les Zones Fran-ches Urbaines (France), les entreprises, sous certaines conditions, bénéficient d’avantages fiscaux non négli-geables. Elles ont souvent tendance et intérêt à s’ins-taller dans de tels périmètres. Il s’agit de donner un nouveau souffle économique à ces zones défavorisées de manière à ce qu’elles reprennent une place dans la ville et la Région.
Logement : agir sur le logement renforce principalement la qualité de vie, le confort et le sentiment de sécurité : des valeurs importantes pour les populations. A l’instar
de ce qui se fait en Angleterre (Housing Market Renewal Pathfinder), des démarches de rénovation et de démo-lition-reconstruction contribuent à redorer le blason de quartiers entiers et permettent d’attirer de nouveaux ha-bitants dans un souci de mixité sociale et culturelle. La question du maintien d’un parc suffisant de logements sociaux reste toutefois cruciale pour garantir l’accès de tous à un logement décent.
Espaces publics : la qualité des espaces publics parti-cipe à la qualité de vie au sein de la ville et à la valorisa-tion de son image, notamment auprès des touristes et des investisseurs L’aménagement et la rénovation des places publiques nécessitent souvent l’avis des popu-lations. Leur conception relève d’un maximum de com-pétences. A Sheffield, par exemple, le parcours gare - centre ville a été redessiné en un cheminement piéton composé d’une succession d’espaces publics permet-tant au visiteur d’admirer l’ensemble des grandes réali-sations architecturales de ces dernières années.
Marketing Urbain : promouvoir la ville c’est la valoriser et, de plus en plus, « vendre son image ». Il est néces-saire de donner une image positive de la ville à ses ha-bitants, mais également aux visiteurs, aux investisseurs et aux consommateurs. Comme observé en Flandre et en Angleterre, améliorer l‘image d’une ville passe le plus souvent par le visuel, c’est-à-dire de la rénovation physique. Deux modus operandi se dégagent : soit les grands chantiers (Sheffield), soit un ensemble d’actions ciblées et ponctuelles (Gand).
Equipements socio-culturels : la création de grands équipements sportifs, de salles de spectacles, de foi-res, d’expositions en tous genres concourt aussi à at-tirer l’attention et à modifier l’image de marque d’une ville. En outre, la valorisation des richesses culturelles peut également constituer un atout précieux.
Mobilité urbaine : rendre une ville accessible c’est l’ouvrir à tous. La gestion de la mobilité est un élément capital dans les choix à opérer. Une mobilité intelligen-te se doit donc d’offrir un optimum de qualité dans la nature des déplacements intra-urbains (rapidité, cou-verture et fréquence importante des transports en com-mun, valorisation des modes lents, mise à disposition du citoyen de moyens de transports non-polluants…) et extra-urbains (le visiteur de passage, l’investisseur et le travailleur-navetteur doivent trouver leur compte au sein du compromis coût - vitesse - confort). Dans
les trois centres visités (Sheffield, Gand, Valenciennes), nous avons pu remarquer l’implantation d’un réseau de transport en commun performant durable (tramway) et une valorisation importante des modes lents en centre - ville (marche et vélo).
Education : une politique de l’emploi pour tous dans le futur ne peut se faire sans un renforcement des po-litiques d’éducation et l’amélioration du niveau de qua-lification des populations. Plus généralement, il s’agit d’intervenir en amont sur le système éducatif afin d’évi-ter les effets d’accentuation des discriminations d’évi- territo-riales en luttant contre la ségrégation scolaire.
L’ensemble de ces leviers relèvent de compétences différentes. Penser la ville demande une coordination de ces politiques. La structure fédérale belge actuelle rend son application fastidieuse en raison de la struc-ture institutionnelle complexe : compétences fédérales, régionales et communautaires. Néanmoins, la Flandre a su vraisemblablement davantage faire face à ces barriè-res, pourquoi pas la Wallonie ? Ces leviers constituent autant de pistes pour la mise en place de cellules de coordination en matière de politique de la ville, que ce soit à l’échelle régionale ou locale.
La structure institutionnelle
Agir sur la ville passe par la mise en œuvre de politi-ques sectorielles (urbanisme, travaux publics, mobilité, emploi, affaires sociales,…) certes, mais aussi et sur-tout par leur coordination au service d’un projet de ville global.
La coordination de différentes politiques au service d’un projet global requiert la mise en place d’une organisa-tion instituorganisa-tionnelle adaptée qui peut prendre diverses formes. Différents modèles sont donc concevables pour implémenter une politique de la ville coordonnée : • La mise en place d’un ministère spécifique
consa-cré à la ville, avec ses dispositifs et son financement propre. En Belgique, la politique fédérale des grandes villes fonctionne essentiellement de cette manière (fi-nancement de deux dispositifs, les contrats de ville et les contrats de logement, qui apportent des moyens supplémentaires aux communes). Bien que des mis-sions de coordination soient dévolues à la politique de la ville, elles sont peu mises en œuvre actuellement.3
• Le « mainstreaming » ou la mise en place d’une pla-te-forme de coordination entre les ministères exis-tants et les dispositifs de droit commun.
• Une formule mixte entre les deux premières, à l’ins-tar de ce qui se fait en France : un ministre de la ville est nommé. La délégation interministérielle à la ville (DIV) organise des dispositifs spécifiques (réussite éducative, adultes-relais, etç) mais tente également de mobiliser et coordonner les diverses mesures de droit commun au service d’une politique cohérente en faveur des quartiers défavorisés (mais pas de la ville dans son ensemble).
• Le recours à un opérateur intermédiaire, supra-communal, chargé de fédérer les dispositifs et fi-nancements existants au service d’une politique intégrée à un niveau régional et de les redistribuer aux collectivités locales. C’est le rôle que jouent les « Integrated Regional Offices » en Angleterre. Quel que soit le modèle adopté, la mise en place d’une politique de la ville requiert les quatre éléments suivants que l’on retrouve à des degrés divers dans les trois ré-gions étudiées :
1. Une stratégie de développement du territoire à un niveau supra-local : Quelque soit la stratégie adop-tée (restructuration de friches industrielles, interven-tions sur les quartiers défavorisés etc.), celle-ci gagne à être replacée dans un cadre supra-local. On se réfé-rera à ce sujet au rôle du Ruimtelijk Structuurplan en Flandre ou de la politique de cohésion territoriale en France. Dans cette optique, la prise en compte de la question du développement intégré des villes dans le cadre du SDER paraît un point de passage obligé. 2. L’affectation coordonnée de moyens : fixation
d’ob-jectifs territorialisés à atteindre par les différentes ad-ministrations (que ce soit pour rétablir l ‘équité ou pour contribuer à structurer la hiérarchie urbaine), mise en commun de financements émanant de différentes politiques sectorielles (voir la création de l’ANRU en France), préaffectation territoriale sous forme d’enve-loppes prenant en compte la spécificité des grandes villes (parts de budget destinées aux différentes ré-gions / villes / zones en difficulté), attribution finale à des projets dans le cadre d’un programme.
3. Une contractualisation entre l’État ou la Région et les villes : le programme d’action doit mettre en cohérence les diagnostics territoriaux plus précis
et les initiatives communales avec la stratégie de développement du territoire supra local énoncée plus haut. Il fera l’objet d’un accord entre les par-ties. Les contrats urbains de cohésion sociale entrés en vigueur en France récemment définissent par exemple plus précisément les types d’actions que l’État souhaite voir mener dans les quartiers que les contrats de ville qui les ont précédés.
4. Des dispositifs de partenariat public-privé. Ceux-ci permettent de démultiplier l’impact des investisse-ments publics, mais aussi de mobiliser l’ensemble des ressources et des compétences nécessaires à certai-nes opérations d’envergure. Des dispositifs similaires aux Urban Development Corporations, destinés à at-tirer et canaliser les investissements privés, ont ainsi été mis en place dans les trois régions étudiées.
4 La lettre du développement local, hors série, Territoires de projet et perspectives, 2007, p. 6
1. Introduction
La politique de la ville reste, pour partie, une compé-tence fédérale en Belgique. Il apparaît toutefois que des pans entiers de sa mise en œuvre reposent sur les épaules des Régions, pour ce qui est du logement, de l’urbanisme ainsi que du développement social et éco-nomique, et des Communautés, pour tout ce qui touche à l’éducation et à la culture.
Un ambitieux programme de soutien au développement des principales villes flamandes a été mis en œuvre. Dans ce cadre, un Livre Blanc en matière de politique de la ville particulièrement étoffé a été publié.
La Région Wallonne ne peut manquer de s’intéresser à cette évolution et il a dès lors semblé utile de proposer un premier tour d’horizon des dispositions prises par nos voisins en matière de politique de la ville. Nous nous sommes ainsi attachés à reconstruire la genèse et les principales options de cette politique dans trois contex-tes bien distincts, à savoir la Flandre, mais également la France et le Royaume-Uni, deux pays dans lesquels la politique de la ville a atteint un niveau de maturité consi-dérable par rapport à ce que nous connaissons en Ré-gion Wallonne et qui se caractérisent par des approches assez distinctes en la matière.
Ce rapport est basé sur le dépouillement de sources bi-bliographiques (documents d’orientation politique, pro-duction scientifique, internet). Il a été complété sur base de contacts directs avec les administrations en charge de la mise en œuvre de ces politiques, afin de mesurer d’éventuels écarts entre l’image qui ressort de cette bi-bliographie et son application sur le terrain.
Nous avons par ailleurs réalisé quelques études de cas plus approfondies afin de mettre en relief l’articulation de différents outils sur le terrain.
2. France : politique de quartier versus
contrats de ville
2.1 Le contexte institutionnel français
Pour commencer, quelques mots sur le système institu-tionnel français, qui diffère du nôtre à plusieurs égards. Une note plus détaillée sur la question figure en annexe 1.
2.1.1 Les niveaux de pouvoir
La France conserve un système plus centralisé que le nôtre. Elle est divisée en 26 régions, 100 départements et 36.682 communes.
Les régions ne sont pas dotées de la même autono-mie qu’en Belgique mais prennent une importance croissante. Elles sont dotées d’un conseil régional élu au suffrage universel ; le Président du conseil en est l’Exécutif. Par ailleurs, dans chaque région un préfet de région représente l’État. Les départements, dirigés par un Conseil général également élu, ont des compéten-ces propres notamment en matière socio-culturelle ou de voiries. Ils disposent également d’un représentant de l’état en la personne du préfet de département. La France n’a pas connu de fusions de communes, ce qui explique leur nombre très élevé et leur taille plus réduite que les communes belges. Toutefois des re-groupements de communes existent. Ainsi, la forme la plus élaborée de coopération intercommunale est l’EPCI : établissement public de coopération intercom-munale. Selon l’importance de la population regroupée, peuvent être créées des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes. Les pays et les agglomérations se sont fortement développés à partie de la loi Voynet (1999). Début 2007 on comptait 334 pays reconnus et 183 ag-glomérations organisées.4
2.1.2 Les outils et la contractualisation en
matière d’aménagement
5Neuf Schémas de services collectifs couvrent la planifi-cation territoriale de l’ensemble des politiques sectoriel-les structurant le territoire français à 20 ans. Au niveau régional, le Schéma régional d’aménagement et de dé-veloppement du territoire fixe les grandes orientations qui doivent être compatibles avec les Schémas de ser-vices collectifs.
Les contrats de plan État-Région, devenus depuis 2007 « contrats de projet », entérinent un accord sur un pro-gramme pluriannuel d’actions en matière d’aménage-ment et de développed’aménage-ment du territoire régional. Les SCOT, ou schémas de cohérence territoriale, fixent pour les 10/15 ans à venir les orientations générales de l’organisation d’un territoire intercommunal, en mettant en cohérence les politiques sectorielles comme l’ha-bitat, les déplacements, l’environnement, les équipe-ments commerciaux. Ils comportent un diagnostic et un projet partagé appelé PADD (Projet d’aménagement et de développement durable). Un Plan de déplacement urbain (PDU) est également obligatoire dans les agglo-mérations de plus de 100.000 habitants.
Au niveau local, les outils stratégiques se composent également d’un Plan local d’urbanisme (PLU) et d’un Programme local de l’habitat (PLH), qui assure notam-ment la répartition territoriale du logenotam-ment social.
2.2 Historique de la politique de la ville en
France
La politique de la ville, nommée ainsi dès 1988, fait suite aux émeutes de 1981 de la banlieue lyonnaise et résulte de la prise de conscience par l’État, au début des an-nées 80, de l’existence de déséquilibres urbains, bien que des mesures, on le verra, aient été prises aupa-ravant. La majorité des quartiers en difficulté sont les « grands ensembles » des villes créés après la seconde guerre mondiale et destinés aux populations issues de la croissance démographique et de l’exode rural. Ces logements, à l’origine destinés aux ouvriers qualifiés, aux employés et aux cadres moyens, connurent un exode de ces populations dès les années 70, conjoin-tement à l’amélioration des revenus. Le choc pétrolier et le chômage qui s’ensuivit toucha principalement les
populations immigrées qui se concentrèrent alors dans ces logements collectifs. Commença alors un proces-sus de paupérisation de ces grands ensembles appelés communément « cités ».
La première mesure fut prise dès 1977 avec le program-me « Habitat et Vie Sociale » (HVS) Cette procédure proposait déjà d’opérer un dépassement de la logique d’action sectorielle dans le domaine des politiques ur-baines et proposait un ciblage sur des quartiers défavori-sés, une approche globale et transversale, et un recours aux associations. Les résultats consistèrent principale-ment en la réhabilitation de grands ensembles.
On situe les véritables débuts de la politique de la Ville avec la création entre 1981 et 1983 de la Commission Nationale de Développement Social des Quartiers (CNDSQ), de la Commission des Maires de France sur la sécurité, du Conseil national de la prévention de la délinquance (CNPD), de la Mission Banlieues 80 et en-fin du Fonds social Urbain et du Comité interministériel pour les Villes (1984).
Les conventions « Développement Social des Quar-tiers » (DSQ, 1982-1988), avaient quant à elles l’ambi-tion de traiter les problèmes à l’échelle du quartier de manière participative et transversale en intégrant les problèmes sociaux, éducatifs, économiques et de tran-quillité publique. Dans une philosophie apparentée au développement communautaire, les quartiers prioritai-res sont considérés sous l’angle de leurs prioritai-ressources : on peut parler de soutien aux initiatives des quartiers populaires, à travers une approche participative visant idéalement une coproduction de projets. Dans les ap-proches qui suivront, on le verra, les quartiers seront considérés progressivement plutôt sous l’angle de leurs handicaps par rapport aux autres territoires, l’objectif poursuivi devenant la remise à niveau des quartiers dé-favorisés.
Avec la décentralisation de 1982, les maires acquièrent davantage d’autonomie ce qui explique la multiplication des DSQ entre 1984 et 1988. Au cours de cette pério-de, on constate que la principale échelle d’intervention reste le quartier.
C’est avec la conception d’un outil plus global et le passage des opérations de Développement Social des Quartiers aux contrats de ville (expérimentaux dès 1988,
6 voir notamment à ce sujet : DGATLP-MRW et Direction régionale de l’Equipement du Nord-Pas-de-Calais, Atlas transfrontalier, tome 5 :
généralisés en 1993) que l’entité pertinente et cohérente devient l’agglomération. Ces contrats de ville sont dé-finis comme un acte d’engagement exceptionnel par lequel une ou plusieurs collectivités locales et l’État dé-cident de mettre en œuvre conjointement un program-me pluriannuel de développeprogram-ment social urbain destiné à traiter les quartiers les plus défavorisés à l’échelle de l’agglomération ou de la commune.
Cette approche considère davantage les quartiers prio-ritaires comme les symptômes d’une crise dont les causes sont à trouver dans les mécanismes d’agglo-mération. Cependant des interventions ciblées sur des parties spécifiques du territoire continuent à être mises en place.
Ainsi, le programme des « Grands Projets Urbains » (apparu dès 1991) vise à répondre à des dynamiques de déclin que les instruments traditionnels de la politi-que de la ville ne permettent pas d’enrayer. Il concentre des investissements massifs sur une quinzaine de sites dévalorisés spatialement, socio-économiquement et en termes d’image. L’objectif est de réinsérer le quartier dans son agglomération, en s’appuyant sur des opéra-tions lourdes de transformation urbaine inscrites dans la durée (10 à 15 ans). Les 15 sites rassemblent une diver-sité de situations (grands ensembles à dominante HLM ou copropriétés dégradées, ainsi que tissus anciens mélangés à des formes d’urbanisation récente, comme à Roubaix-Tourcoing ou Marseille). On y trouve égale-ment des « objets urbains difficiles » tels que dalles et coursives sans rapport à la rue, ilots urbains-forteres-ses, jamais traversés par les circulations urbaines, cen-tres commerciaux conçus comme des espaces fermés et introvertis… Les réalisations visent l’ouverture vers l’extérieur, le remembrement, la création de nouvelles trames de rues, de boulevards urbains… On procède à de nombreuses démolitions.
Par ailleurs, les contrats de ville affichent pour la premiè-re fois des objectifs de réduction des écarts territoriaux entre les quartiers sensibles et le reste du territoire. En 1996, le « Pacte de Relance pour la Ville » (PRV) instaure une politique fondée sur un zonage (751 Zo-nes UrbaiZo-nes Sensibles, 416 zoZo-nes de redynamisation urbaine, 44 Zones Franches Urbaines…) malheureuse-ment souvent établi sans considération des réalités et
des politiques d’agglomérations. La priorité est donc à nouveau donnée aux quartiers et l’on constate que la politique des villes en France oscille toujours entre deux orientations : soit créer des mesures destinées à être appliquées sur des territoires infra-communaux, soit mener une politique de développement social à plus grande échelle (commune, agglomération).
Le pacte de relance pour la ville marque une première rupture avec la logique contractuelle de la politique de la ville. Il va également plus loin dans la logique de réduc-tion des écarts territoriaux en hiérarchisant les quartiers en fonction d’un indice synthétique d’exclusion dont dépend le bénéfice de diverses mesures d’exonération fiscale.
En 1998 parait le rapport de Jean-Pierre Sueur, « De-main la ville », rapport présenté à Martine Aubry, minis-tre de l’emploi et de la solidarité le 13 février 1998. Ce rapport constitue principalement un bilan de l’existant. Il pointe du doigt l’insuffisance des financements (finan-cements importants mais insuffisants, notamment en provenance de l’État, moyens institutionnels peu adap-tés…), des résultats obtenus… Le rapport se termine par 50 propositions pour l’avenir des villes.
De 1998 à 2002, la politique de la ville s’oriente à nou-veau vers une approche d’agglomération lors de la relance des contrats de ville ; ceux-ci doivent dès lors privilégier une approche intercommunale.
L’échelle du quartier n’est cependant pas mise de côté étant donné que 50 d’entre eux, à travers le Program-me national de renouvelleProgram-ment urbain, bénéficient de « Grands Projets de Ville » et 70 d’« Opérations de Re-nouvellement Urbain ».
Les « Grands Projets de Ville » (GPV) ont succédé en 1999 aux « Grands Projets Urbains ». Ils concernent des sites plus nombreux, mais présentant le même type de caractéristiques que les précédents et nécessitant des moyens exceptionnels pour leur requalification. L’ob-jectif reste de réintégrer ces quartiers à l’agglomération, tout en mettant l’accent autant sur le volet social que sur le volet urbain. Il s’agit de prendre en compte les be-soins d’amélioration de la vie quotidienne des habitants, tout en agissant à plus long terme sur les principales fonctions du quartier, dans le but de l’ouvrir à des po-pulations nouvelles. Un dispositif de conduite de projet intégré fort, du type « Groupement d’intérêt public » 6
est préconisé.
6 En France, le groupement d’intérêt public (GIP) est une personne morale de droit public dotée d’une structure de fonctionnement légère
et de règles de gestion souples. Partenariat entre au moins un partenaire public et des organismes privés ayant un objectif déterminé. Le groupement d’intérêt public a une mission administrative ou industrielle et commerciale. Il met en commun un ensemble de moyens et existe pour une durée limitée.
Les « Opérations de Renouvellement Urbain » (ORU) concernent des sites et projets dont la taille est plus modeste que celle des GPV, tout en dépassant les moyens classiques d’intervention du contrat de ville en investissement. Il s’agit en quelque sorte de « mini » GPV, qui ne font pas appel à une gestion par un groupe-ment d’intérêt public.
Le programme initial de 1999 (50 GPV et 30 ORU) bé-néficiait d’un budget de 762 millions d’euros. 40 nou-velles ORU ont été ajoutées au programme en 2001 et le budget a bénéficié d’un complément de 244 millions d’euros pour la période 2001-2006.
Trois grandes lois de 1999 et 2000 traiteront de la ques-tion de la solidarité territoriale : la loi Voynet, instituant des contrats d’agglomération intégrant progressive-ment les contrats de ville, la loi Chevèneprogressive-ment, qui faisait de la politique de la ville et de l’équilibre social de l’ha-bitat des compétences obligatoires des communautés d’agglomération ; et la loi Solidarité et renouvellement urbain, qui oblige à une meilleure solidarité intercommu-nale en matière de répartition du logement social. Cette dernière loi impose aux communes des agglomérations urbaines une offre d’au moins 20 % de logements so-ciaux sur leur territoire.
En 2003, la Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (dite loi Borloo) est consacrée à la lutte contre les inégalités sociales et ter-ritoriales et donne naissance à l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU). Avec cette loi, les ORU situées dans des zones urbaines sensibles (ZUS) seront transformées en opérations de rénovation urbaine et les ORU hors ZUS également sous réserve d’une demande formelle de dérogation. Les opérations de rénovation urbaine visent, la transformation en profondeur des quartiers tant par des interventions spatiales que par la diversification de l’habitat. Ce sont des opérations d’in-vestissement qui permettent la réalisation d’un projet urbain global, à savoir :
• les interventions de démolition, reconstruction, ré-habilitation, résidentialisation, ou de changement d’usage ;
• les aménagements nécessaires et la restructuration du réseau de voiries consécutifs aux démolitions ;
• les équipements nécessaires aux habitants du quar-tier ;
• la réorganisation des espaces liés aux activités éco-nomiques et commerciales.
Le Programme National de Rénovation Urbaine en cours actuellement7, s’étalant sur une durée de cinq
ans, a pour but principal la suppression des ghettos urbains. 150 quartiers seront restructurés via un réa-ménagement des espaces publics, des espaces verts, des espaces de loisirs, des voiries, des équipements publics (écoles, services publics…). L’habitat sera éga-lement touché avec la démolition-reconstruction de 200 000 logements, la réhabilitation d’un nombre de logements identiques. C’est notamment pour instruire les dossiers et attribuer les subventions qu’à été créée l’ANRU. Lors de sa création, l’agence disposait de 5,5 milliards d’euros de crédits nationaux sur 5 ans, ce bud-get devant jouer le rôle de levier dans la mobilisation des 30 milliards d’euros prévus pour l’ensemble des travaux. Aussi, dans ce cadre, une nouvelle génération de zones franches urbaines (41 ZFU s’ajoutant au 44 existantes) a vu le jour. Les entreprises qui s’implantent dans ces zones bénéficient pendant 5 ans de diverses exonérations de charges, à condition de réaliser un tiers de leurs embauches parmi les habitants des Zones Ur-baines Sensibles de l’agglomération.
La création de l’Observatoire National des Zones Sen-sibles8 permet quant à elle de mesurer l’évolution des
inégalités sociales et les écarts par rapport au reste du territoire dans les domaines de l’emploi, du dévelop-pement territorial, de l’habitat, de la santé… Plus loca-lement, des programmes d’actions pour chaque ZUS sont mis sur pied par l’État et les collectivités locales et sont destinés à fixer, pour une période de 5 ans, des objectifs de résultats chiffrés dans divers domaines. Selon certains analystes9, la loi Borloo de 2003
mar-que la fin de la politimar-que de la ville telle qu’elle avait été conçue en tant qu’approche contractuelle, transversale et expérimentale. Si antérieurement, les enjeux, objec-tifs et réalisations étaient définis localement, les pro-grammes sont désormais beaucoup plus cadrés par le Gouvernement et peu de marge est laissée pour leur
7 Tel que défini par la loi du 1er août 2003, amendée par la loi du 18 janvier 2005 et, prolongée par l’accord Etat/UESL de mai 2006.
8 Voir à ce sujet http://www.ville.gouv.fr/infos/dossiers/observatoire-des-zus.html
9 Voir à ce sujte, Renaud Epstein, Groupe d’analyse des politiques publiques (CNRS, ENS Cachan), Acte II, scène première : la fin de la politique de la ville ? in Informations sociales n° 121
modulation par les partenaires locaux. Une dissociation est également opérée entre l’investissement sur le cadre bati qui s’opère dans un nouveau dispositif recentralisé et les interventions à caractère social. Priorité semble donnée à la restructuration urbaine des quartiers et à la réduction de la concentration spatiale des populations défavorisées, notamment via les démolitions10. On peut
davantage parler de politique nationale des ZUS. Les Contrats Urbains de Cohésion Sociale (CUCS) suc-cèdent en 2007 aux contrats de ville comme cadre du projet de territoire développé au bénéfice des quartiers en difficultés. Une circulaire du 24 mai 2006 a posé les prin-cipes et le calendrier de la mise en œuvre des CUCS. Les outils actuels de la politique de la ville feront l’objet d’une approche plus détaillée ci-après.
2.3 Les finalites de la politique de la ville
aujourd’hui
11La politique de la ville française est essentiellement cen-trée sur l’apport de réponses à la crise des banlieues, et vise à réduire les inégalités territoriales au sein des agglomérations.
« La politique de la ville vise à rompre et à inverser la
spirale de dévalorisation dans laquelle ont été entraî-nés certains territoires urbains en intégrant ces derniers dans la dynamique de développement environnante. La politique de la ville a donc pour ambition de réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires, et de traiter les effets comme les causes de la dégradation des conditions de vie dans les quar-tiers défavorisés. » 12
Cette grande finalité se traduit en différents objectifs : • lutter contre la vulnérabilité sociale et économique
des habitants des ZUS. En complément des inter-ventions de droit commun, il s’agit de soutenir une adaptation de l’offre de services aux besoins spéci-fiques de ces quartiers, de renforcer la lutte contre l’échec scolaire, l’analphabétisme, d’accompagner les démarches d’insertion et de favoriser l’emploi ; • renforcer la mixité fonctionnelle de ces quartiers :
ouvrir ces zones sur le reste de l’agglomération en y attirant les habitants des autres secteurs.
10 La DIV tente de pallier ce clivage ayant mis récemment à l’ordre du jour une rencontre sur le thème : « Projet de rénovation urbaine et
contrat urbain de cohésion sociale, comment faire levier ? » Rencontre de la DIV, Paris, 19 décembre 2007
11 Ce rapport présente la situation en vigueur début 2008 ; les nouvelles perspectives amorcées par le Gouvernement Sarkozy figurent au
point 2.6
12 République française, Document de politique transversale, projet de loi de finances pour 2008, Ville, p. 9
2.4 L’organisation de la politique de la ville
2.4.1 Action territoriale et transversalité des
politiques sectorielles
La politique de la ville associe des dispositifs de droit commun des ministères et des dispositifs spécifi-ques, souvent interministériels. Le document de politi-que transversale 2008 concerne ainsi 26 programmes ministériels relevant de dix missions de l’État : la ville et le logement, le travail et l’emploi, la sécurité, la justice, la solidarité et l’intégration, l’enseignement scolaire, le développement et la régulation économiques, la santé, la culture, le sport, la jeunesse et la vie associative. Son intention est de lier les actions publiques tournées vers les citoyens les plus vulnérables et les politiques locales menées en partenariat avec les collectivités territoriales.
Des inflexions des mesures de droit commun visant une approche territorialisée ont parfois été décidées : politique d’éducation prioritaire, conclusion des contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, élaboration de contrats éducatifs locaux.
Des dispositifs spécifiques et complémentaires su-pervisés par la politique de la ville s’efforcent en outre de répondre aux difficultés particulières des habitants de quartiers défavorisés : soutien à la territorialisation des politiques sectorielles (équipes de réussite éduca-tive, ateliers santé-ville,…), mise en synergie de celles-ci (établissement d’un diagnostic territorial), appui à l’in-novation.
Quelques exemples de ces dispositifs spécifiques : • les ateliers santé-ville mettent en réseau tous les
professionnels de la santé d’un territoire pour déve-lopper des projets de santé répondant aux besoins des publics en situation de précarité. Budget 2007 : 11 millions d’euros ;
• le programme de réussite éducative, lancé en 2005, prévoit la création de 750 équipes pluridisciplainai-res (enseignants, éducateurs, psychologues,…) pour prendre en charge individuellement et hors temps scolaire les enfants et adolescents les plus en difficulté. Budget 2007 : 109 millions d’euros ;
• les adultes-relais : en confiant des missions de mé-diation sociale et culturelle à des habitants des quar-tiers sans emploi, ce dispositif permet d’améliorer les rapports sociaux et de faciliter les relations des habitants avec les services publics. Budget 2007 : 91 millions d’euros ;
• le dispositif Ville-Vie-Vacances (VVV) s’adresse aux jeunes de 11 à 18 ans des quartiers sensibles qui ne partent pas en vacances. Il permet à 800000 d’entre eux de pratiquer des activités ludiques et sportives. Il est porté par près de 2200 associations. Budget 2007 : 10 millions d’euros.
2.4.2 Les principaux acteurs encadrant
la politique de la ville
Au niveau national, la DIV (Délégation Interministérielle à la Ville) est responsable de l’élaboration, de l’animation interministérielle et de l’évaluation de la politique de la ville. Elle s’appuie sur deux opérateurs dont elle assure la tutelle.
• L’ANRU (Agence Nationale de Rénovation Urbaine) est responsable des opérations de rénovation ur-baine dans les ZUS et à titre exceptionnel dans les quartiers qui connaissent des difficultés similaires. Elle rassemble les financements de différents par-tenaires : État, 1% logement, Caisse des dépôts et consignations, Caisse de garantie du logement locatif social). L’ANRU a le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial.
• L’ACSE (Agence nationale de la Cohésion Sociale et de l’Egalité des chances) est chargée d’actions visant à l’intégration des populations immigrées, la lutte contre les discriminations et l’illettrisme. Elle mène des interventions en faveur des habitants des ZUS.
Le CIV (Comité Interministériel des villes), composé de différents ministres du Gouvernement et présidé par le premier ministre ou le Ministre chargé de la politique de la ville, arrête les grandes orientations de la politique, tandis que le CNV (Conseil National des Villes) émet des avis et propositions sur la politique de la ville, sur saisine ou d’initiative. Il est quant à lui composé d’élus, de re-présentants d’associations et d’organismes participant à la politique de la ville, et de personnalités qualifiées. Enfin, au niveau territorial, la conduite de la politique de la ville et en particulier la mise en œuvre et le suivi des
CUCS (voir ci-dessous) relève de la responsabilité des préfets de département, qui sont également les délé-gués territoriaux de l’ANRU et de l’ACSE.
2.4.3 Le partenariat entre l’État
et les collectivités
L’intervention de l’État s’inscrit dans le cadre de parte-nariats locaux par le biais de contrats entre l’État et les collectivités territoriales (communes, et le cas échéant leurs groupements compétents) : les CUCS ou contrats urbains de cohésion sociale, signés pour trois ans et renouvelables une fois. Ils comportent des programmes d’actions sur chaque champ prioritaire, assortis d’objec-tifs directement évaluables, pour les différents quartiers concernés. Les champs prioritaires sont les suivants : habitat et cadre de vie, emploi et développement éco-nomique, citoyenneté et prévention de la délinquance, réussite éducative et santé. 495 CUCS ont été signés en 2007, concernant un total de 2200 quartiers. C’est principalement l’ACSE qui supervise cette politique.
2.4.4 La géographie d’intervention
La politique de la ville se concentre sur des territoires prioritaires dans le but de mieux orienter les moyens de l’état vers les quartiers qui en ont le plus besoin tout en tentant de concevoir des solutions à l’échelle de l’agglo-mération pour intégrer ces quartiers dans la dynamique environnante. Une politique de discrimination positive territoriale a progressivement été mise en place : • les zones urbaines sensibles : 751 ZUS définies en
1996, et caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d’habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi. L’évolution de ces quartiers (étendue à l’ensemble des territoires de la politique de la ville) est mesurée à travers l’observatoire national des zones urbaines sensibles pour évaluer entre autres l’impact de la politique de la ville. La superficie des ZUS varie en-tre quelques hectares et plusieurs centaines d’hec-tares ;
• des zones plus restreintes d’intervention fiscale et d’exonération de cotisations sociales définies aussi en 1996 : les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines (au nombre de 100 au 1er janvier 2007).
Des territoires-cibles ont été également définis spécifi-quement pour le bénéfice de la politique de la ville. Les CUCS marquent l’entrée de nouveaux quartiers dans la politique de la ville : 2200 quartiers sont aujourd’hui concernés, contre 1500 quartiers bénéficiant antérieu-rement de contrats de ville, dont 750 ZUS. Le program-me national de rénovation urbaine a égaleprogram-ment ajouté d’autres quartiers prioritaires. Une harmonisation de la géographie d’intervention est actuellement en cours.
2.5 les outils et lignes de financement
132.5.1 Les contrats urbains de cohésion sociale
L’intervention de l’État s’inscrit dans le cadre de parte-nariats locaux par le biais de contrats entre l’État et les collectivités territoriales (communes, et le cas échéant leurs groupements compétents) : les CUCS ou contrats urbains de cohésion sociale, signés pour trois ans et renouvelables une fois. Le contrat est élaboré à l’initia-tive conjointe du maire (ou du président de l’Etablisse-ment Public de Coopération Intercommunale - EPCI) et du préfet de département. Il sera l’occasion d’associer les différents acteurs du territoire (bailleurs sociaux, CAF…).Les contrats urbains de cohésion sociale ont remplacé la dernière génération des contrats de ville. Ils consti-tuent le cadre de mise en œuvre du projet de déve-loppement social et urbain en faveur des habitants de quartiers en difficulté reconnus comme prioritaires ; ils définissent un projet de développement pour chaque quartier et programment des actions précises dans cinq champs prioritaires : habitat et cadre de vie, emploi et développement économique, éducation, citoyenneté et prévention de la délinquance, santé. Ces program-mes comportent des programprogram-mes d’action sur chaque champ prioritaire, assortis d’objectifs directement éva-luables, pour les différents quartiers concernés. Ils ont une durée de trois ans reconductible.
Le contenu du CUCS
Il comprend :
• la définition, dans une convention-cadre, du projet urbain de cohésion sociale, ses enjeux prioritaires, les champs d’intervention qui en découlent et les engagements des partenaires ;
• des programmes d’action pluriannuels sur les quartiers prioritaires et pour chacun des champs prioritaires, qui identifieront les actions à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs, les porteurs de projet, les financements attendus ;
• les modalités d’évaluation (indicateurs de suivi et de résultats).
Il est demandé de prendre en compte dans chaque thé-matique des préoccupations transversales telles que : l’intégration, la lutte contre les discriminations, l’égalité des chances. Sur les sites où intervient l’ANRU, il faut veiller à la cohérence avec le projet de rénovation ur-baine ainsi qu’à la définition d’une stratégie en matière d’habitat et de peuplement à l’échelle de l’aggloméra-tion.
La mise en œuvre d’un programme de gestion urbaine de proximité est demandée dans les quartiers de plus de 500 logements : l’amélioration de la gestion urbaine de-vient un axe d’intervention pour résoudre à l’échelle des quartiers les problèmes de la vie quotidienne tels que propreté, fonctionnement des équipements, enlèvement des déchets, stationnement, services de proximité… Les recommandations pour l’élaboration des CUCS vi-sent également à veiller à la prise en charge de la jeu-nesse.
Le financement des actions
Pour ce qui est du financement des actions, une prio-rité doit être donnée à l’engagement de crédits de droit commun (c’est-à-dire provenant d’autres budgets que la DIV), ce qui devrait par ailleurs permettre de mieux ci-bler les crédits spécifiques de la DIV sur les actions pro-longeant ou renforçant les politiques de droit commun vers les quartiers en difficulté. L’objectif est aussi de recentrer les crédits spécifiques sur les territoires où la solidarité locale ne peut à elle seule assurer la cohésion sociale et territoriale, selon le principe de subsidiarité.
Le partenariat et la concertation
Il est enfin demandé de veiller à une bonne concertation avec les acteurs locaux concernés, tant pour la défini-tion des projets que dans le suivi de leur mise en œuvre. Pour les associations, des comités consultatifs locaux
peuvent être créés14. Il faut en outre mettre en place les
modalités d’une participation des habitants. Le guide méthodologique publié par la DIV invite à ne pas se contenter d’une information ou d’une simple consulta-tion. Il prône une concertation permettant aux habitants de se prononcer, en amont de l’élaboration des projets, sur les priorités des programmes, mais aussi de les as-socier à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions. Dans ce sens, les porteurs de projet doivent s’attacher à associer l’ensemble des forces vives de la ville dans les instances participatives existantes ( conseils de quar-tier, conseils de la vie associative, comités consultatifs des associations, conseils de développement,…). Une charte de la participation peut formaliser cette démar-che et en fixer le cadre sur toute la durée du CUCS : « Elle énonce les principes généraux pour associer les différents acteurs concernés, elle contient les modali-tés d’information préalable des divers partenaires, elle précise les règles organisant la coopération, le rôle et les prérogatives de chacun. Elle est l’occasion, pour le maire ou le président de l’EPCI, de préciser ce qui est négociable ou ce qui ne l’est pas. Elle indique égale-ment les modalités d’association à la mise en œuvre et à l’évaluation en continu du contrat… Elle peut être annexée au contrat. Les services de l’Etat doivent être associés à la démarche et faire chaque fois qu’ils le jugent opportun ou nécessaire, des propositions pour améliorer la prise en compte des usagers dans les ser-vices publics. » 15
2.5.2 La rénovation urbaine mise en œuvre par
l’ANRU
Le Programme National de Rénovation urbaine
L’État français a adopté en 200316 un Programme
Natio-nal de Rénovation Urbaine (PNRU) visant le réaménage-ment de 531 quartiers17. En juillet 2007, il s’était étendu
à 557 quartiers . Le programme vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement dura-ble, les quartiers où le cadre bâti est le plus dégradé. La stratégie de l’État est de :
• renouveler l’offre de logements sociaux ;
• améliorer les conditions de vie dans les quartiers en mettant fin à leur enclavement, en diversifiant leurs fonctions urbaines, et en offrant un environnement de qualité ;
• renforcer la mixité sociale en diversifiant l’offre de logements ;
• réduire la spécialisation fonctionnelle des quartiers en favorisant leur développement économique. Le programme prévoit des aménagements d’espaces publics, de voiries et d’équipements publics ou com-merciaux ainsi que l’amélioration de logements (400000 logements locatifs sociaux) et la démolition-reconstruc-tion de logements (250000 logements sociaux). Paral-lèlement, des opérations de construction de logements privés (logements locatifs à loyer intermédiaire et loge-ments destinés à l’accession à la propriété), portées en partie par « l’Association Foncière Logement », doivent permettre d’introduire de la diversité dans les quartiers concernés. Toutefois l’offre de logements sociaux doit être maintenue. Il faut rappeler également que la Loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain, visant à promouvoir la mixité sociale au sein des ag-glomérations, fait obligation aux communes de plus de 50000 habitants d’atteindre, sur 20 ans, le seuil minimal de 20 % de logements sociaux. Il s’agit à la fois d’aug-menter l’offre et d’en rééquilibrer la répartition entre les communes.
Le financement
Six milliards d’euros sont attribués par l ‘État à la politi-que de rénovation urbaine encadrée par l’ANRU, sur la période 2004-2010 ; les autres contributeurs apportent également 6 milliards d’euros.
L’ANRU joue le rôle de guichet unique recueillant les contributions de différents partenaires (État, Union d’Economie Sociale du Logement- gestionnaire du 1 % logement-, Union sociale pour l’habitat, le mouvement HLM, la Caisse des Dépôts, l’ANAH). Ainsi par exemple,
14 en application de la CIV du 9 mars 2006.
15 Délégation interministérielle à la Ville, Contrats urbains de cohésion sociale, Guide méthodologique, novembre 2006, pp 19-20.
16 Programme National de Rénovation Urbaine, tel que défini par la loi du 1er août 2003, amendée par la loi du 18 janvier 2005 et,
prolon-gée par l’accord Etat/UESL de mai 2006
17 Almanzor P., Habitat et Territoires Conseil, L’état d’avancement du programme national de rénovation urbaine, in Congrès HLM 18-20
l’agence regroupe l’ensemble des crédits consacrés au financement de la construction de logements loca-tifs sociaux, à l’amélioration du parc locatif social, à la démolition des logements sociaux, ainsi qu’aux travaux d’amélioration de la qualité de service dans les ZUS. Les projets sont validés par le comité d’engagement de l’agence, réunissant les partenaires financiers, et sont mis en œuvre au plan local pour le compte de l’ANRU par les préfets de département.
La participation financière de l’agence est évaluée en fonction de la situation financière des collectivités loca-les. Le taux de financement moyen est de 34 %. Les in-terventions varient selon la nature des opérations. Ainsi, l’ANRU assure 85 % du financement des démolitions. Les collectivités locales doivent intervenir davantage dans les frais d’aménagement, d’équipement et d’inter-vention sur l’habitat dégradé.
Les actions financées
L’agence finance :
• la création d’espaces publics ;
• la réalisation d’infrastructures de réseaux ou de voies de communication ;
• le paménagement des parcelles recyclées ou ré-trocédées à la collectivité locale ;
• la construction, extension ou réhabilitation d’équi-pements publics (scolaires, administratifs, sportifs, sociaux, culturels,…) ;
• une participation à la subvention d’équilibre de l’in-vestissement en vue de faciliter l’accueil d’activités économiques, artisanales ou commerciales ; • la construction, réhabilitation, démolition,
résidenti-alisation de logements sociaux.
En ce qui concerne le logement, environ un quart de la « surface hors œuvre nette » créée par le projet de rénovation urbaine doit être cédée gratuitement à l’As-sociation Foncière Logement pour permettre le dé-veloppement d’une offre locative libre, alors que les investisseurs privés sont le plus souvent inexistants. Le but est de favoriser la diversification de l’habitat et la mixité sociale. Toujours dans le même but, une partie des logements programmés seront reconstruits en de-hors du quartier, sur le territoire de la commune ou de l’agglomération.
La géographie d’intervention
La mise en œuvre du programme de rénovation urbaine est concentrée sur les secteurs les plus fragiles. 192 quartiers, soit 215 sites ont été reconnus comme né-cessitant une intervention décisive et massive de l’État et doivent mobiliser 70 % des crédits de l’ANRU. Envi-ron 350 autres quartiers font l’objet d’interventions plus légères.
Les modalités d’intervention
L’ANRU apporte son concours financier aux projets qui font l’objet d’un soutien marqué des collectivités loca-les, en particulier les régions et les départements. L’ANRU accompagne les acteurs locaux, notamment via l’accompagnement des maires au lancement effectif des projets (ciblage sur les collectivités ayant des diffi-cultés à passer à la phase opérationnelle des projets, aide à la mise en place du dispositif de pilotage et as-sistance dans l’engagement de premières actions), des revues de projet régulières et l’organisation de journées régionales d’échange sur la concertation et la conduite de projets.
Trois centres de ressources thématiques constitués d’experts indépendants ont été mis à destination des porteurs de projet. Les thèmes de ces missions d’ex-pertise et de conseil sont les suivants : la concertation, la qualité urbaine (via des architectes urbanistes et pay-sagistes) et le développement économique (en vue de garantir la solidité et la pérennité des projets de déve-loppement économique et commercial).
La place des équipements scolaires
Un aspect intéressant à souligner est la place des éta-blissements scolaires dans la rénovation18. Une majorité
de dossiers ANRU prévoient une intervention sur les équipements scolaires. Le besoin d’intervention avait déjà été reconnu et précédé d’un diagnostic. La réno-vation des établissements scolaires est au cœur d’une stratégie de reconquête de l’attractivité (réorganisation de l’offre scolaire, relocalisations, aménagements, amé-lioration du service, souci d’ouverture de l’école sur son
18 Voir à ce sujet : Bureau d’études Tetra, La prise en compte des établissements scolaires dans les opérations de rénovation urbaine, DIV,
environnement) mais au-delà de la rénovation des murs, les acteurs locaux sont bien conscients du fait qu’il faut définir avec soin les programmes d’accompagnement qui apporteront le « plus » que le bâti ne peut apporter seul.
La DIV a mis en place en 2007 un groupe de travail as-sociant l’éducation nationale. Les sujets prioritaires sont le lien entre le relogement et la gestion prévisionnelle des effectifs scolaires, ainsi que le rapport entre la mixi-té sociale et la miximixi-té scolaire des quartiers.
La clause d’insertion par l’économique
La charte nationale d’insertion de l’ANRU vise à faciliter l’accès des habitants des ZUS aux emplois générés par la mise en œuvre des opérations de rénovation urbaine. A plusieurs reprises, des clauses d’insertion ont été mi-ses en place dans les marchés de travaux.
Quelle place pour les centres anciens ?
Ce champ est à l’heure actuelle peu investi par l’ANRU. Le Gouvernement Sarkozy a mis à l’ordre du jour une réflexion sur ces centres. (Voir infra point 2.7. Perspec-tives)
2.5.3 Le rôle de l’ANAH (Agence Nationale de
l’Habitat) et les Opérations Programmées
d’Amélioration de l’Habitat (OPAH)
Les finalités de l’ANAH
L’ANAH est aujourd’hui tournée vers le développement d’un parc de logement social privé de qualité tout en favorisant un développement durable. Elle contribue à la remise sur le marché des logements vacants. L’amé-lioration du parc privé permet la création de logements à loyers maîtrisés dans des délais courts et favorise la mixité urbaine. Un nouvel axe d’intervention vise égale-ment à adapter les logeégale-ments aux besoins des person-nes âgées ou handicapées.
Les aides de l’ANAH
L’ANAH octroie des aides financières aux propriétaires occupants à revenus modestes et aux
propriétaires-bailleurs pour réaliser des travaux d’amélioration des logements. Ces aides sont modulées en fonction d’un zonage du territoire, et pour les propriétaires-bailleurs, selon le fait que le loyer reste libre ou « conventionné » (trois degrés dans l’accès des publics à faible revenu : intermédiaire, social ou très social, qui donnent droit à un pourcentage d’intervention d’autant plus élevé que le loyer est social). En 2006, 478 millions d’euros ont été attribués aux bailleurs et propriétaires-occupants et 133.400 logements ont été réhabilités. 10.000 logements vacants depuis plus de 12 mois ont été remis sur le marché.
Une hausse du taux de subvention est également pré-vue si le logement est repris dans un périmètre d’opé-ration programmée d’améliod’opé-ration de l’habitat (voir ci-dessous).
Les communes peuvent être subventionnées (taux maxi-mum de 50 %) pour certains travaux : travaux d’office en sortie d’insalubrité ou de péril ou mise en sécurité). Une nouvelle formule gérée par l’ANAH est le conven-tionnement sans conditions de travaux. Enfin, des pri-mes sont octroyées pour l’installation de matériels ou de composants à haute performance environnementale.
Les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Ha-bitat
L’OPAH vise la requalification de quartiers existants par la remise sur le marché de logements réhabilités ainsi que le maintien des services de voisinage et du cadre urbain. Elle résulte d’une convention entre la commune, l’état et l’ANAH. Pour inciter les propriétaires à réaliser des travaux, la collectivité met en œuvre des actions d’accompagnement : équipement, commerces, amé-nagement d’espaces publics, insertion de logements publics.
Outre les OPAH de droit commun dont la vocation est de revaloriser globalement des quartiers et d’en amélio-rer l’habitat, et ce aussi bien dans le monde urbain que le monde rural, certaines OPAH sont spécifiquement orientées vers la revitalisation rurale19, vers le
renou-vellement urbain (l’objectif est de traiter les situations urbaines et sociales les plus difficiles, qui nécessitent la mise en place d’interventions lourdes : démolitions,
trai-19 L’OPAH de revitalisation rurale concerne les territoires ruraux confrontés à de graves problèmes économiques et sociaux, marqués
no-tamment par des déséquilibres démographiques, le faibel niveau des revenus et des conditions d’habitat inadaptées aux besoins. Sont visés les bourgs-centres ou les petites villes de moins de 10.000 habitants (à l’exception de ceux situés en Région Ile-de-France, dans les zones urbaines ou périurbaines, et les zones littorales ou à fort développement touristique.
tement de friches,…), vers les copropriétés dégradées (les aides visent alors les syndicats de copropriétaires). En 2006, 207 nouvelles opérations programmées ont vu le jour, et 774 opérations étaient toujours en vigueur sur le territoire français20.
2.5.4 Le rôle des sociétés d’économie mixte
(SEM)
Une Société d’économie mixte se caractérise par sa na-ture d’entreprise commerciale, son capital public majo-ritaire et sa vocation à satisfaire l’intérêt général. Les Sem sont des entreprises publiques locales. • Entreprises qui ont pris la forme de sociétés
anony-mes. Ce statut aux règles de fonctionnement dyna-miques leur confère souplesse et réactivité qu’elles mettent au profit des collectivités locales.
• Publiques : le capital des SEM est majoritairement détenu par une ou plusieurs collectivités territoriales dont les compétences délimitent leur champ d’inter-vention. Les Sem se voient ainsi confier la réalisation ou la gestion de multiples missions et services d’in-térêt général21.
• Locales : l’une des principales forces des SEM réside dans la connaissance du territoire dans lequel elles sont enracinées. Leurs réponses aux problématiques sont adaptées à ses enjeux et non standardisées.
Les SEM d’aménagement
L’aménagement est l’un des secteurs d’intervention tra-ditionnel des SEM. Dans les années 60, l’activité des SEM d’aménagement était essentiellement consacrée à l’urbanisation périphérique (ZUP puis ZAC et zones d’activités). Elles se sont adaptées aux nouvelles com-pétences des collectivités locales en matière d’urbanis-me, d’équipement et de développement économique issues de la décentralisation. Les SEM d’aménagement accompagnent désormais les intercommunales dans la mise en oeuvre de leurs projets de territoire.
Faisant preuve d’adaptation, elles répondent aux nou-veaux besoins des collectivités et se diversifient dans le renouvellement urbain, la restauration immobilière, la réalisation d’équipements en mandat ou en montages complexes (BEA, PPP) et l’immobilier d’entreprises. De nombreuses opérations urbaines d’envergure sont ac-tuellement menées par des SEM : Terrains Renault et Ile de la Jatte à Boulogne, Ile de Nantes, Lyon Confluence, ZAC Rive Gauche à Paris.
Les 284 SEM d’aménagement réalisent chaque année un investissement de 4,9 milliards d’euros et emploient environ 5 000 personnes.
Les SEM immobilières
Les SEM immobilières ont d’abord été créées pour ré-pondre à la crise du logement à Paris dans l’entre-deux-guerres. Elles se sont ensuite développées durant les Trente glorieuses en contribuant au développement de l’urbanisation. Depuis 1977, elles ont bâti un parc de logements locatifs sociaux.
269 SEM immobilières gèrent aujourd’hui 522 000 lo-gements et mettent chaque année en chantier près de 10.000 logements. 22
Pour développer la construction de logements sociaux dans les grandes agglomérations, les SEM immobilières ont renforcé leurs interventions sur le marché immobi-lier privé. Pour répondre à la diversité des attentes des élus locaux, elles ont poursuivi la diversification de leur champ d’intervention (accession à la propriété, immobi-lier d’entreprise, renouvellement urbain, traitement des copropriétés dégradées, reconversion de bureaux et de logements libres en logements sociaux, lutte contre l’habitat indigne).
Les SEM et le renouvellement urbain
Le renouvellement urbain englobe différentes formes d’interventions sur la ville : restructuration de quartiers,
20 Voir à ce sujet : http://anah.fr/qui-sommes-nous/chiffres-cles/page-qui-chif.htm
21 telles que : Construction et gestion de logements ; Aménagement ; Développement économique ; Promotion et animation touristique ;
Habitat ; Stationnement et déplacement ; Immobilier d’entreprises ; Gestion de remontées mécaniques ; Clubs et complexes sportifs ; Transports urbains et interurbains ; Réseaux câblés et télés locales ; Environnement ; Port de plaisance ; Palais des congrès ; Parcs d’exposition ; Musées et conservatoires ; Animations et centres culturels ; Marché d’intérêt national ; Energie ; Gestion des déchets ; Bases et parcs de loisirs ; Financement ; Hôtellerie ; Thermalisme ; Cinémas, théâtres et opéras ; Réseaux d’eau potable ; Abattoirs ; Chauffage urbain ; Etudes urbaines et économiques ; Compagnies aériennes ; Pompes funèbres ; Campings ; Communication ; Aéro-ports ; Restauration sociale ; Actions sociales de proximité ; Informatique télématique.
22 Parmi les principales Sem immobilières, on peut citer la SNI, Adoma, la RIVP, la Semcoda, la SIDR, la Sig, la SGIM, la Siemp, la Simar et
