La réforme de la PAC. Une révolution ou un grand pas dans la bonne direction ?

HAL Id: hal-01601618

https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01601618

Submitted on 2 Oct 2017

HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.

L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.

Distributed under a Creative Commons Attribution - NonCommercial - NoDerivatives| 4.0 International License

Herve Guyomard, Louis Pascal Mahe

To cite this version:

Herve Guyomard, Louis Pascal Mahe. La réforme de la PAC. Une révolution ou un grand pas dans la bonne direction ?. 1991, 34 p. �hal-01601618�

LA REFORME DE LA PAC

Une révolution ou

un grand pas dans la bonne direction

?

1

par

Hervé GUYOMARD*. Louis Pascal MAHE**

• I.N.R.A. Station d'Economie et Sociologie Rurales de Rennes 65. rue de StBrieuc -35042 Rennes CEDEX (France) .

. . E.N.S.A. - Département des Sciences Economiques et Sociales de Rennes - 65. rue de St-Brieuc - 35042 Rennes CEDEX (France).

Décembre 1991

, Une version préliminaire de cet article a été présentée

a

la session d'automne 1991 de la Société Française d'Economie Rurale (Montpellier, 28 et 29 Novembre 19911 : actualité de la réforme de la PAC et les régions méditerranéennes.

Après un rappel des principales dispositions du projet de réforme de la PAC de juillet 1991, l'article en propose une interprétation et en dégage la philosophie économique tout en soulignant les vertus et les limites du projet et le dilemme qu'il pose

à la France compte tenu de sa spécialisation céréalière. Des simulations éclairent les impacts vraisemblables de la réforme: les déséquilibres de marché sont réduits, le débouché céréalier de l'alimentation animale augmente fortement, les revenus individuels baissent légèrement et les coûts budgétaires augmentent assez fortement. La sensibilité du débouché céréalier communautaire à un effet "prix de seuil" est soulignée, ainsi que les conflits entre objectifs de la réforme. Au total, sans être une révolution, la réforme reste d'ampleur et va dans le bon sens, tout en améliorant la position de négociation de la CEE au GATT.

/ '

,

INTRODUCTION

Le projet Mc SHARRY, tant dans sa version de juillet 1991 que dans celle de décembre 1990, marquera d'une pierre blanche le long chemin de la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC). Il ouvre, sans conteste, une ère nouvelle dans la conception de l'intervention publique en matière agricole dans la Communauté. Loin de supprimer cette intervention et de libéraliser les marchés agricoles, il se traduit néanmoins par une réorientation du soutien en faveur des facteurs de production et par une réduction des aides aux produits. L'ampleur de cette réorientation est plus forte pour les grandes cultures, le sucre excepté, que pour l'élevage lié au sol.

Ce projet aura des conséquences internationales sensibles. Il peut changer la nature structurelle de la position exportatrice de la Communauté Economique Européenne (CEE) sur les produits aujourd'hui excédentaires, céréales en particulier. Ces co.nséquences dépendent bien entendu du volet externe de la réforme qui affectera l'accès des importations et la politique d'exportation. La réforme aura aussi un impact non négligeable sur les cours mondiaux du fait de la nouvelle hiérarchie de soutien des prix. Les répercussions internationales de cette réforme, et leur traduction dans les négociations de l'Uruguay Round, seront aussi fonction de l'impact interne des nouvelles mesures de soutien, en particulier sur les volumes de production.

C'est pourquoi cette communication, bien que centrée sur le volet externe de la PAC, se doit de prendre en compte l'impact des nouvelles aides sur les volumes de production et donc sur les équilibres de marché communautaires.

Dans une première section, nous replacerons en perspective cette "nouvelle" réforme de la PAC en discutant l'économie des nouvelles mesures. Une seconde section sera consacrée à l'évaluation de l'impact de la réforme à l'aide du modèle MISS1 . En plus d'une projection centrale, des scénarios alternatifs basés sur une interprétation différente de la réforme (céréales) ou sur des mesures complémentaires (rééquilibrage) seront analysés dans une troisième section. Nous conclurons sur la marge de manoeuvre existant dans la réforme, et sur les infléchissements envisageables afin d'atténuer les risques d'effets pervers de certaines modalités du projet.

1 Modèle In1ernational Simplifié de Simulation, INRA-ESR et ENSA, Unité Politique Agricole et Modélisation, Rennes.

l'ECONOMIE DU PROJET MC SHARRY

Avant d'examiner les problèmes de traduction de la réforme dans les exercices de simulation, il est bon de rappeler les grandes lignes du projet pour en dégager la / philosophie économique et la nouveauté par rapport aux réformes antérieures, et pour

évoquer les problèmes qu'il est susceptible de poser.

8. Le contenu de/8 r~forme

le projet de réforme de la PAC présenté en juillet 1991 par la Commission des

Communautés Européennes (COM(911 258 final du 11 juillet 1991) n'est pas

/ sensiblement différent du projet de décembre 1990 dans les principes de base:

diminution des prix institutionnels et compensation par un système d'aides ciblées à l'hectare ou à la tête de bétail. les principales modifications ou précisions de la version de juillet concernent les montants des aides et leur modulation, la mise en place d'une période de transition et le chiffrage des mesures d'accompagnement. Ce projet de juillet peut être résumé de la façon suivante:

- Céréales et oléoprotéagineux

il Maintien des Organisations Communes de Marché (DCM) et des prix

institutionnels: pour les céréales, baisse des prix garantis2 (fixation du prix indicatif à 100 ECU/tonne, c'est-à-dire - 35 % par rapport au prix d'achat moyen actuel et au niveau du prix mondial anticipé dans "un marché mondial stabilisé", du prix

d'intervention à 90 ECU/tonne et du prix de seuil à 110 ECU/tonne); pour les

oléoprotéagineux, les prix institutionnels ne s'appliqueront plus dans la mesure où le ;' soutien sera uniquement assuré par un système de "paiements compensatoires" ; pour les deux groupes de produits, suppression du mécanisme des stabilisateurs, y compris la taxe de coresponsabilité pour les céréales.

ii) introduction d'un système de "paiements compensatoires": ces derniers devront compenser totalement les pertes de revenu liées aux réductions des prix

2 Les prix sont exprimés en ECU "verts" dans le document de la Commission (1 ECU "monétaire"

=

1.1410589 x 1 ECU "vert"l. Par contre, les résultats de nos simulations sont exprimés en ECU

/ institutionnels; ils ne seront pas liés aux volumes de production et se feront à "hectare. iii) participation non obligatoire à ce régime d'aides: le versement de l'aide est

1

subordonné au retrait d'un certain pourcentage des terres cultivées en céréales et oléoprotéagineux. Le taux initial de gel est fixé à 15 %, taux révisable sur une base annuelle en fonction des conditions de production et de marché. La compensation pour ce gel des terres est équivalente à l'aide compensatoire par hectare de céréales. mais elle est fonction de la taille d'exploitation. Ainsi. une exploitation de 50 ha ou plus recevra une aide pour un montant de 7,5 hectares (soit 15 % de 50) ; une exploitation inférieure à 50 hectares recevra une aide proportionnelle, sauf si elle est qualifiée de "petit producteur" .

/ iv) définition de "petits producteurs" qui n'ont pas d'obligation de gel: est considéré comme petit producteur celui qui produit moins de 92 tonnes de céréales par an, ce qui correspond à une surface de moins de 20 hectares sur la base des rendements moyens communautaires (4,6 tonneslha).

/ v) définition d'une période de transition pour les céréales: la réduction des prix institutionnels est étalée sur trois campagnes:

première campagne: prix indicatif de 125 ECU/tonne; versement compensatoire de 138 ECU/hectare en moyenne (4.6 tonnes/hectare x 30 ECU/tonne).

seconde campagne: prix indicatif de 110 ECU/tonne; versement compensatoire de 207 ECUlhectare en moyenne (4,6 x 45).

- troisième campagne: prix indicatif de 100 ECU/tonne; versement compensatoire de 253 ECUlhectare en moyenne (4,6 x 55).

Pour les trois campagnes, l'aide au gel des terres est basée sur la référence de 55 ECU/tonne. Enfin. pour les oléoprotéagineux, la réforme est mise en oeuvre en une fois.

- Lait et produits laitiers

/ i) réduction du quota de 3 % qui s'ajoute à la baisse de 2 % déjà décidée dans le paquet prix de la campagne 1991/92.

/ ii) mise en oeuvre au niveau des Etats Membres d'un plan de cessation ouvert à

inférieure à 200 000 kg par an) aient la possibilité de ne pas voir leur quota réduit.

/ iii) compensation pour les producteurs dont le quota est réduit, sur la base de 5 ECU pour 100 kg par an sur 10 ans (financement communautaire, mais les Etats Membres pourront octroyer un supplément). Le système de compensation est géré à

l'aide d'obligations garanties sur 10 ans.

iv) mise en place possible d'un programme de rachat volontaire, une fois la baisse des 5 % réalisée, toujours sur la base d'obligations garanties cofinancées à 50 % par la CEE (soit 2,5 ECU pour 100 kg par an sur 10 ans).

v) réduction des prix institutionnels de 10 % (- 15 % pour le beurre et - 5 %

pour la poudre de lait écrémé).

,

vi) instauration d'une prime compensatoire de 75 ECU/Vache pour les 40 premières vaches de l'exploitation, avec prise en compte de conditions de chargement afin d'encourager les systèmes de production extensifs. La prime sera payée pour les 40 premières vaches du troupeau, les taux de charge maximale étant de 1.4 Unité de Gros Bétail (UGB) par hectare fourrager en zone défavorisée et de 2,0 UGB par hectare fourrager dans les autres zones (le calcul du taux de charge prend en compte les vaches laitières, les vaches allaitantes, les bovins males et les brebis). Au delà de ces taux, aucune prime ne sera versée. Cependant, pour les petits producteurs, c'est-à-dire ceux livrant moins de 24000 litres de lait par an, l'octroi de la prime n'est pas assortie de conditions de chargement.

vii) suppression de la taxe de coresponsabilité.

viii) définition d'une période de transition, c'est-à-dire réduction des quotas et des prix institutionnels étalée sur trois campagnes.

- Viande bovine

i) baisse du prix d'intervention de 15 %.

ii) modification des régimes de primes aux bovins males (prime de 180 ECU par animal, pour les 90 premiers animaux du troupeau et versée en trois fois), aux vaches allaitantes (prime annuelle de 75 ECU par vache pour les 90 premiers animaux du troupeau, pour les races de boucherie et à double aptitude, avec possibilité d'un supplément national d'un maximum de 25 ECU par vache), avec prise en compte des

mêmes critères d'extensification dans le mode de calcul que dans le cas de la viande bovine; mise en place d'un dispositif spécial d'écoulement des jeunes bovins mâles issus des troupeaux laitiers, avec octroi d'une prime de 1.00 ECU par animal.

iiil définition d'une période de transition: baisse des prix institutionnels en trois étapes (5 % chaque année). modulation des primes aux bovins mâles et aux vaches allaitantes également en trois fois (ainsi la prime aux bovins mâles sera de 40 ECU/animal la première année de la réforme, de 50 ECU/animal la seconde année et de 60 ECUlanimal la troisième année; la prime à la vache allaitante sera de 55 ECU la première année, de 65 ECU la seconde et de 75 ECU la troisième).

De plus, la réforme de juillet propose des mesures pour la viande ovine (limitation du nombre de brebis éligibles

à

la prime au niveau de la référence de 1990, avec un plafond de 750 têtes dans les zones défavorisées et de 350 ailleurs; maintien du complément actuel de 5,5 ECU par brebis dans les zones défavorisées), et pour le tabac (réduction du nombre de variétés, introduction d'un système de quotas par groupe de variétés au niveau de chaque Etat Membre, fixation du quota communautaire à

340 000 tonnes, versement de primes dans la limite du quota, suppression de l'intervention et des restitutions à l'exportation). Ces dernières mesures et les mesures d'accompagnement (programme agro-environnemental, programme forestier et dispositif de préretraite) ne seront pas prises en compte dans les exercices de simulation.

b. La philosophie ~conomiquedu projet

/ 1. Le projet de réforme est de façon évidente ~entré sur les céréales. La position c:entrale de ces dernières dans l'équilibre interne de l'agriculture communautaire et la croissance des exportations céréalières ont rendu impossible le maintien des écarts actuels entre prix européens et mondiaux. " fallait ~gir sur le prix des céréales, matière de base à transformer, sous peine de fermer encore plus le débouché domestique. Les productions animales subissent des baisses de prix moindres et des changements de régime moins importants3, soit parce que les dépenses sont mieux contrôlées par les quotas (lait), soit parce que l'accroissement de la demande communautaire est jugée moins stratégique (boeuf). La réforme se préoccupe moins d'étendre les débouchés industriels des produits laitiers et du sucre et concerne assez peu les autres secteurs.

2. Pour les grandes cultures (céréales et oléoprotéagineux), Je soutien est

-

_.

maintenu, mais "aide aux produits est remplacée par des ~ides liées aux facteurs et aux

~uctures de production. Le texte du projet utilise d'ailleurs une expression qui nous semble impropre pour désigner les nouvelles aides: les paiements compensatoires4 . Le terme d'aides directes, souvent utilisé par les professionnels, n'est pas non plus rigoureusement exact. La notion d'aides directes présente en effet un risque de confusion avec le concept d'aides directes au revenu ou d'aides forfaitaires qui sont supposées être (presque) neutres dans leurs effets sur les comportements économiques, et donc sur les équilibres de marché et sur l'efficacité économique globale. Les aides envisagées par la Commission sont liées à l'activité agricole: elles sont IJroportionnées à

la surface ou au c,::eptel et ne sont donc pas totalement découplées des techniques de production. Ces aides ne sont pas non plus de stricts paiements compensatoires. Même si elles "compensent" et sont budgétisées, elles ne sont ~as liées au volume produit comme le conçoit la définition habituelle et n'ont donc pas les mêmes effets incitatifs à

l'intensification. Au total, l'expression "aides ciblées" parait préférable, car elle reflète mieux le caractère intermédiaire de ces aides qui auront des effets nettement moindres sur les rendements et les volumes produits que le soutien des prix actuellement en vigueur.

3. Plusieurs éléments de la réforme concourent à la réduction des surplus à

exporter et sont, de façon plus générale, une r~ponse aux critiques internationales, tout en permettant à la CEE d'améliorer considérablement sa position de négociation au GATT (Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce). La baisse des prix de marché des céréales et le passage d'un soutien par les prix à un soutien par les aides, en partie découplées, diminuera les exportations communautaires de céréales et donc le recours systématique à des restitutions élevées, épargnant ainsi à la CEE les foudres répétées des exportateurs internationaux concurrents. L'~ilisation d'aides à l'hectare permet de plus à la CEE de satisfaire aux exigences du groupe d'experts ("panel") du GATT, qui a condamné les aides à la trituration des oléagineux, tout en lui apportant des arguments pour classer les aides ciblées à l'hectare dans la boite verte (mesures autorisées) ou au moins dans la boite jaune (mesures tolérées et surveillées).

L'ampleur des baisses de prix, moindre sur la viande bovine et les produits laitiers ou nulle sur le sucre, peut s'interpréter comme une utilisation de la tolérance internationale plus répandue à l'égard du protectionnisme sur ces productions où les concurrences sont moins vives.

Outre les préoccupations internationales, il y a toutefois une volonté affichée de réduire les capacités productives de l'agriculture communautaire, que les optimistes 4 A moins Que les auteurs du texte n'aient jugé plus opportun d'affirmer l'image découplée des nouvelles aides.

qualifient de "victime de ses succès", et qu'un regard plus réaliste jugerait comme victime des "contradictions internes et externes 5 de la PAC". En effet, une politique de soutien excessif des prix et de coOts élevés est difficile à justifier au plan économique pour un importateur; elle devient franchement insoutenable à long terme pour un exportateur net. L'agriculture communautaire doit donc contrÔler sa "surchauffe" actuelle en réduisant les ressources productives mobilisées. Le gel des terres, la désintensification, la réduction des quotas laitiers sont clairement des réponses aux contradictions passées.

4. La budgétisation et la modulation individuelle du soutien des revenus sont

-aussi une grande nouveauté, et par suite une rupture avec la tradition du soutien par les prix. L'un des paradoxes les plus frappants de la réforme est qu'elle est, en grande partie, une r!ponse à l'explosion des coOts budgétaires, alors qu'elle conduit, au moins à

court terme, à un alourdissement des dépenses. Ce paradoxe, renforcé par la difficulté politique du transfert du poids du soutien de "l'insensible" (consommateur) au "visible" (contribuable), ne peut se comprendre que par la profondeur de la crise de la PAC, crise à

la fois interne par le rationnement des débouchés et externe par les menaces de guerre commerciale.

La !!l0dulation individuelle des aides ciblées ,:t du gel des terres en fonction de la taille des exploitations ou des troupeaux est une réponse partielle au paradoxe. La diminution du soutien individuel avec la taille permettra à la fois d'atténuer le coOt de la réforme et de désamorcer les critiques inévitables à l'égard de l'inégalité - désormais patente - des effets redistributifs de la PAC. Ce volet de la réforme, loin de faire l'unanimité, est cependant un habile moyen de lui conférer une plus grande légitimité sociale et politique.

/ 5. La préoccupation à l'égard de I~nnement est clairement affirmée. Sans expliciter les dommages écologiques dOs à l'intensification, ni en attribuer la cause au maintien des prix, le projet admet néanmoins implicitement le lien puisque les ~aisses de prix sont compensées par les aides ciblées, non liées aux rendements réels. Ces aides,

.

-basées sur la surface ou les effectifs bovins, auront un effet revenu sans encourager l'intensification comme le faisait le maintien des prix. La combinaison des deux mesures

----se traduira par une diminution des rejets d'effluents dans le milieu.

Dans le cas de l'élevage herbivore, le projet va plus loin en imposant une / ~ondition à l'attribution des aides: le respect d'un cpargemen! maximum à l'hectare. Une meilleure répartition des animaux sur le territoire et une réduction des rejets doivent

5 Pour ·revivifier· une expression qui a tendance à disparaTtre de notre paysage et qu'il faudrait peut·etre

en résulter. le secteur animal et le secteur végétal ne font pas l'objet d'un traitement symétrique à cet égard. les aides ciblées sont conditionnelles à des pratiques extensives dans le cas de l'élevage, alors que des aides supplémentaires sont envisagées pour développer de bonnes pratiques en grandes cultures.

A "exception de l'élevage, la compensation n'est pas liée au respect de pratiques compatibles avec l'environnement et le projet s'attaque encore moins aux problèmes des nuisances créées par les activités agricoles peu soutenues (élevage hors sol, horticulture).

Par contre, une série de mesures d'incitation visent à!ncourager les externalités E-0sitives de l'activité agricole: des primes sont prévues pour l'entretien des friches ainsi que des aides substantielles au reboisement et à la création de biotopes dans des espaces gelés à long terme.

Au total, le projet de réforme de la PAC apparaît comme un changement significatif de la philosophie économique de l'intervention publique en agriculture dans la Communauté. Ce changement est cependant conduit dans le cadre des Organisations Communes de Marché existantes qui sont conservées6 , ce qui porte en germe des risques d'inefficacité.

c. La nouveauté de la réforme et le dilemme français

le projet Mc Sharry se distingue nettement des propositions précédentes présentées par la Commission. Il comporte certes des points communs avec les projets plus anciens, comme le retrait de ressources productives (retraite, aides à la cession d'activité, gel des terres). Il repose cependant sur une approche plus globale alors que les ""' précédents recouraient à des expédients pour chaque production. Il ne répond pas à la seule logique budgétaire, même si celle·ci reste déterminante. Il se préoccupe aussi des effets induits sur la demande interne et tente d'intégrer les contraintes internationales. Il se distingue donc nettement des seuils de garantie, des quotas de production et des stabilisateurs budgétaires, mesures qui caractérisent les réformes antérieures.

Face à la position centrale des céréales dans l'agriculture communautaire, l'anticipation d'effets pervers en cas de recours à une stratégie de gestion de "offre et de repli autarcique, la Commission se devait de revêtir la PAC "d'habits neufs". les prix garantis sont abaissés pour atténuer les distorsions existantes avec les produits

concurrents; des compensations sont mises en places mais - à la différence des paiements compensatoires déjà appliqués (huile d'olive, mouton, oléoprotéagineux7 ) -elles ne sont pas proportionn-elles aux volumes et donc aux rendements. Elles sont de plus modulées de façon dégressive avec la taille.

La nouvelle orientation de la PAC embarrasse beaucoup la France qui a trop longtemps basé sa stratégie agricole sur la permanence du parapluie communautaire. L'hypothèse que la France pouvait, grâce à la PAC, durablement maintenir des prix élevés et ainsi soutenir les revenus d'une population active agricole relativement plus importante que chez nos partenaires, tout en assurant un débouché privilégié ou un financement de nos exportations, a été depuis longtemps contestée par quelques économistes. Le rapport Vedel (1969), Bergmann (1979, 1989), Mahé et Roudet (1980), Demarty (1988), Delache et Deroin-Thévenin (1989), Léon et Mahé (1990) ont souligné la nécessité d'adapter l'orientation de l'agriculture française en fonction des marchés et de promouvoir sa compétitivité.

Ces voix sont cependant restées minoritaires. Les nombreux groupes réunis par le Commissariat Général du Plan sur la réforme de la PAC ont été dominés par les partisans du maintien des acquis et n'ont jamais proposé que des altérations mineures (et parfois contestables comme la taxe de coresponsabilité).

La France se trouve aujourd'hui face à la réforme de la PAC enfermée dans un dilemme insoluble où la mauvaise spécialisation de son agriculture (à l'exception des vins fins) l'a conduite. La France ne peut plus maintenir sa balance commerciale agricole par des exportations à prix élevés vers les partenaires de la CEE sans accentuer la concurrence des Produits de Substitution des Céréales (PSC). Elle ne peut reconquérir le marché communautaire des céréales sans accepter des baisses de prix considérables pour éliminer les distorsions. Elle ne peut plus compenser les baisses de revenus par des aides communautaires sans étendre celles-ci à l'Europe du Sud, avec pour conséquences d'alourdir sa contribution au FEOGA (Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole) et de perdre tout bénéfice en terme de balance des paiements, ce qui était un des résultats attendus de la construction communautaire.

La France n'est pas le seul Etat Membre de la CEE embarrassé par la réforme. Les baisses de prix et le financement des aides inquiètent les Allemands. Les Britanniques refusent le principe des aides dégressives en fonction de la taille (leur révolution agricole est ancienne), les Néerlandais aussi. Ces "deux pays risquent en outre d'être pénalisés par les conditions d'extensification imposées à l'attribution des aides. Le Danemark est dans une situation comparable à la France avec cependant des structures

plus homogènes. Seuls l'Irlande et les pays méditerranéens sont favorables à la réforme, soit parce que plus petits ils contribuent moins au FEOGA, soit parce que leurs structures exiguës et moins intensives les feront bénéficier de la dégressivité et des conditions imposées au chargement d'animaux.

La réforme risque-t-elle d'être bloquée par le Conseil des Ministres, chacun s'opposant à des modalités défavorables à ses intérêts nationaux? En fait, rien n'est moins sûr. Face à l'urgence interne et externe, l'habileté politique du projet réside dans l'équilibre du paquet proposé car il brouille le contour des coalitions traditionnelles entre partisans et adversaires de la réforme. C'est là un atout pour atteindre un compromis.

d. Vertus et limites du projet

Outre la recherche d'un compromis acceptable politiquement, le projet vise à concilier des objectifs économiques multiples. /1 y puise ses vertus, mais il y trouve aussi ses limites.

Il est clair que le projet, et particulièrement les aides ciblées et modulées, ne vont pas recevoir sans réserve la bénédiction des "économistes puristes" - qui ont depuis longtemps prêché dans le désert contre le soutien des prix et pour les aides directes neutres qui ne pertubent pas les équilibres de marché (Institut Atlantique, Memorandum de Sienne, Rapport Marsh au Parlement Européen, ... ) - Les aides prévues ne sont pas forfaitaires mais liées à l'activité agricole. Elles vont donc favoriser le maintien d'agriculteurs et de troupeaux au delà des niveaux dictés par la seule logique du marché et retarder ainsi les évolutions structurelles.

C'est maintenant un lieu commun de rappeler que la politique des prix (et la politique agricole en général) ne peuvent satisfaire à la fois les~bjectifs de redistribution sociale et d'efficacité é<:onomique, de développement régional et rural, et de préservation de l'environnement. Et pourtant le projet de la réforme s'inspire de toutes ces préoccupations.

De ce fait, le projet n'est guère conforme au principe de spécificité en matière d'intervention publique qui préconise le choix d'instruments spécifiques à "objectif recherché ou à la distorsion à corriger. Les aides modulées à l'hectare ou à la tête de bétail sont-elles le moyen le plus direct pour maintenir des seuils minima de population en zone rurale 7 Il est vraisemblable qu'elles ne règleront pas les problèmes de pauvreté, qu'elles pousseront à la fraude. qu'elles inciteront à des comportements de "captage de

primes·, qu'elles donneront lieu à des subdivisions artificielles d'exploitations et retarderont les évolutions structurelles. De même, les mesures liées à l'environnement restent trop imprécises, peu spécifiques et pas lissez polymorphes pour faire face à l'ampleur des problèmes.

Le projet sera encore critiqué dans les mêmes cercles à cause de son champ d'application trop limité aux céréales et aux oléoprotéagineux, qui épargne le sucre et ne règle pas les problèmes posés par les quotas laitiers.

Il nous semble pourtant que les mérites du projet l'emportent nettement sur ses défauts et, qu'en faisant la part du réalisme, il constitue un progrès considérable. Les aides forfaitaires neutres et les instruments inspirés de l'optimum de second rang sont plus faciles à énoncer au plan théorique qu'à mettre en oeuvre, et l'existence de méthodes de transfert de revenu parfaitement neutres en terme d'allocation des ressources est aujourd'hui fortement contestée. En outre, sur un plan institutionnel, la réforme inaugure la mise en place d'un cercle vertueux dans l'élaboration de la politique agricole dans la Communauté. Des transferts plus visibles devront, pour durer, trouver une légitimité sociale ou collective. Si leur justification réside dans la redistribution des revenus, les ~ides seront mieux ciblées sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin au lieu de renforcer les inégalités comme le soutien des prix, sinon l'opinion publique ne les accepterait pas. Si leur but est de contribuer à la conservation des espaces naturels ou au maintien de la vie rurale, un bilan de l'adéquation des aides aux objectifs sera périodiquement fait par le jeu démocratique (discussion parlementaire du budget) et les inconvénients majeurs du soutien aveugle par les prix seront fortement atténués. L'économie politique montre en effet que, plus les transferts sont obscurs et répartis sur un grand nombre, plus leur permanence est assurée et le gaspillage des ressources vraisemblable.

Le projet va donc dans le bon sens et présente, de plus, une marge de manoeuvre qui peut être mobilisée. En particulier, les points suivants nous semblent importants:

- Les aides prévues peuvent être divisées en deux parties: (a) une part de la compensation liée à la situation présente, mais non à la taille future de J'activité agricole (les aides correspondant à cette part pourraient être dégressives pour tenir compte des économies d'échelle); lb) une part d'aides ciblées liéesà des objectifs précis.

- L'utilisation du g~1 des terres mérite un examen particulier. Les surplus de céréales peuvent en effet pratiquement disparaître (ou, du moins, être considérablement réduits) à la suite de la seule baisse des prix. Le niveau de gel envisagé pour les

prochaines années est sans doute élevé si l'objectif est de rééquilibrer les marchés. Il peut être modulé.

- Le volet externe de la réforme céréalière, avec le maintien de l'OCM, peut, selon l'état des excédents, tirer le prix domestique vers le prix de seuil et ainsi limiter le débouché céréalier communautaire. Les effets bénéfiques de la réforme seraient alors plus limités.

MISE EN OEUVRE ET EVALUATION

Les conséquences de la réforme de la PAC sont analysées à l'issue de simulations sur trois ans, c'est-à-dire à la fin de la période de transition définie par la Commission. On examinera successivement les effets sur les équilibres de marché dans la Communauté, l'impact sur le secteur de l'alimentation animale, le Revenu Net Agricole et le coût budgétaire. Les problèmes de mise en oeuvre de la réforme à l'aide du modèle MISS sont présentés dans une première sous section.

a. Mise en oeuvre pratique

L'évaluation est conduite à l'aide du modèle MISS (Mahé et al., 1988;

Guyomard et al., 1991 ; Guyomard et Mahé, 1991). Ce modèle est un outil d'exploration des conséquences des changements de politiques agricoles chez les principaux acteurs mondiaux. Il permet de mesurer les effets de ces changements sur les cours mondiaux, les prix intérieurs, les volumes offerts et demandés dans les différentes zones distinguées, les échanges et les indicateurs macroéconomiques (budget, revenu agricole, balance commerciale, surplus du consommateur, ...). Dans la version utilisée pour évaluer la réforme de la PAC, le monde est divisé en quatre zones (CEE, Etats-Unis, Pays à Economie Planifiée et Reste du Monde). L'ensemble de l'agriculture est couvert et comporte dix sous secteurs à "offre 8 et dix types de facteurs (dont sept ingrédients de l'alimentation animale). Dans chaque zone, il y a deux secteurs d'offre (agriculture et "reste de l'économie") et deux secteurs de demande (demande dérivée pour l'alimentation animale et demande finale ou consommation): le secteur agricole offre les dix produits agricoles distingués dans le modèle qui sont utilisés dans les deux secteurs

8 Céréales, oléoprotéagineux, corn gluten feed, manioc, autres substituts céréaliers, viande bovine. agrégat porcs, volailles et oeufs, lait, sucre et reste de l'agriculture.

de demande; le secteur "reste de l'économie" offre les quatre inputs d'origine non agricole (farines de viande et de poisson, engrais, autres consommations intermédiaires d'origine industrielle et capital) nécessaires au fonctionnement du secteur agricole. Le modèle a été calibré sur la décennie 1978-88 et reproduit de façon acceptable les évolutions des prix mondiaux en termes réels.

Les analyses sont conduites à partir de projections de l'agriculture communautaire sur trois ansà partir de 1990, avec ou sans réforme.

La traduction des modalités complexes et différenciées de la réforme nécessite une interprétation-adaptation, car l'évolution des marchés est guidée dans la modélisation par les prix et le progrès technique, et la représentation de l'agriculture communautaire reste globale.

- Le temps doit être pris en compte explicitement dans l'évaluation. En effet, le progrès des techniques continue de stimuler l'offre ainsi que la substitution des consommations intermédiaires au travail. Ces effets atténuent l'impact de la réforme sur les revenus, mais aussi sur les déséquilibres des marchés. Autrement dit, sans la réforme, ces déséquilibres s'aggraveraient.

Le prolongement des tendances passées pose néanmoins une question de fond pour l'évaluation d'un scénario de rupture comme celui de la réforme, particulièrement dans le domaine de l'alimentation animale. L'évolution passée des consommations d'ingrédients a été guidée, certes par des variations de prix que le modèle traduit dans ses paramètres de réponse, mais surtout par les écarts structurels de prix, propres à la CEE, entre les céréales et les autres ingrédients de l'alimentation animale. La CEE "aspirait" ainsi les PSC, au fur et à mesure de leur apparition dans le monde, et suscitait même la création de nouveaux produits. La disparition, ou du moins la diminution considérable, de cet écart de prix devrait supprimer cet effet d'aspiration, réduire la progression "autonome" des importations de PSC en stimulant "utilisation des céréales. Cette substitution est donc très vraisemblablement sous évaluée dans notre estimation.

- Les aides à l'hectare ou à la tête de bétail et les baisses de soutien sont converties en "équivalents baisse de prix" pour déterminer le nouvel équilibre des marchés. Le gel des terres est pris en compte séparément.

La question posée ici est de juger de l'effet de différentes aides sur l'offre. En d'autres termes, les compensations étant liées au potentiel de production utilisé et non au volume produit, elles auront sur l'offre un effet intermédiaire entre:

b) des aides forfaitaires totalement indépendantes de la production. Deux scénarios "extrêmes" peuvent alors être envisagés:

a) un scénario "compensé-couplé" où les aides sont traitées comme des compléments de prix pour les grandes cultures et la viande bovine,

b) un scénario "compensé-découplé" où les aides ont des effets sur les revenus mais ne stimulent pas la production des grandes cultures et de viande bovine.

Dans le cas du lait, cette distinction n'est pas nécessaire dans la mesure où le quota est contraignant et où l'évolution de l'offre est dictée par la variation des volumes autorisés. Ces deux scénarios correspondent à deux interprétations limites de la proposition de réforme. Dans l'hypothèse d'un scénario "compensé-couplé", l'effet prix sur l'offre des grandes cultures sera limité dans la mesure où, la prime étant incorporée au prix à "offre, la baisse de prix équivalente, c'est-à-dire réellement perçue par le producteur, sera pratiquement nulle (en termes nominaux). la réduction de la production sera alors réalisée grâce au gel des terres. Dans l'hypothèse où l'aide compensatoire ne joue pas comme un équivalent prix (scénario "compensé-découplé"), la baisse du prix des céréales sera de 35 % sur trois ans : l'effet prix, important, viendra alors s'ajouter à l'effet lié à la diminution des surfaces.

Au delà de ces deux hypothèses extrêmes, il est vraisemblable que les nouveaux rapports de prix entre produits et moyens de production vont inciter les producteurs à développer des pratiques culturales plus extensives, ce qui aboutira à une réduction supplémentaire des rendements, et donc des volumes offerts. On définit ainsi un scénario "compensé-couplé extensif", qui est intermédiaire entre les deux précédents.

les résultats du scénario "compensé-découplé" - peu réaliste - ne sont pas présentés. L'attention est centrée sur l'analyse des résultats du scénario "compensé-couplé" et du scénario médian ou central dit "compensé-couplé extensif".

la réforme de la PAC est donc mise en oeuvre sous deux hypothèses: la première correspond à un scénario "compensé-couplé" dans lequel les aides aux céréales, aux oléoprotéagineux et à la production de viande bovine sont incorporées aux prix d'offre; la seconde correspond à un scénario "compensé-couplé extensif" dans lequel ces aides sont toujours incorporées aux prix d'offre, mais en supposant une baisse des rendements des grandes cultures d'environ 15 %, par rapport aux niveaux qu'ils atteindraient à l'issue des trois années de simulation du scénario "compensé-couplé".

Plus précisément, le scénario "compensé-couplé", simulé sur trois ans, est réalisé de la façon suivante:

i) gel des prix à l'offre dans la Communauté, sur 3 ans et en termes nominaux, pour les céréales et les oléoprotéagineux,

ii) baisse des prix à l'offre dans la Communauté, sur 3 ans et en termes nominaux, de 10 % pour la viande bovine et le lait,

iii) réduction du quota lait de 5 %,

iv) libre-échange à la demande dérivée (produits de "alimentation animale, sauf manioc, cf. point vi) et à la demande finale (céréales et huiles),

v) libre-échange pour les porcs, les volailles et les oeufs à l'offre et à la demande finale,

vi) suppression de l'Accord d'Autolimitation des Exportations sur la manioc et maintien du droit de douane actuel (6 %),

vii) gel en termes nominaux du prix du sucre et maintien des quotas aux niveaux actuels,

viii) maintien de la protection pour les produits de J'agrégat reste de l'agriculture, ix) gel des terres de 9,8 % de la surface totale en céréales et oléoprotéagineux: ce gel est appliqué proportionnellement aux céréales et aux oléoprotéagineux, en utilisant un coefficient de passage surfaces-quantités de 0,8 qui exprime la tendance au gel des parcelles moins fertiles.

x) aux Etats-Unis, gel des prix (dans le cas où l'instrument de la politique est le prix) en termes nominaux sur 3 ans, maintien des contingentements d'importation pour les produits laitiers, la viande bovine et le sucre,

xi) dans les deux zones (CEE et USA), hypothèse d'un taux d'inflation annuel de 3 %, c'est-à-dire 9 % sur les 3 années de la simulation, et d'un taux de croissance, en termes nominaux, des prix des consommations intermédiaires "industrielles" de 1,5 %

par an,

xii) hypothèse d'une parité dollar-ECU inchangée.

Le scénario "compensé-couplé extensif" est réalisé en supposant une diminution des rendements en céréales et en oléoprotéagineux de 15 % par rapport aux volumes offerts dans la Communauté à l'issue des 3 années de simulation du scénario "compensé-couplé", les autres points ci-dessus étant inchangés.

- Enfin. pour mieux apprécier les effets différentiels de la réforme. un scénario basé sur les tendances passées des dix dernières années est utilisé comme référence à des fins de comparaison. En effet. les conséquences de la proposition de la Commission peuvent être comparées à la situation de l'agriculture communautaire dans l'année de base. c'est-à-dire 1990 dans le cas présent. ou à la situation de l'agriculture de la CEE dans l'hypothèse d'une poursuite de la PAC selon les mécanismes actuellement en vigueur et selon les tendances passées. Dans le second cas. Qui permet d'évaluer l'impact différentiel de la réforme. la proposition apparaîtra plus "favorable". en particulier en termes de substitution céréales-autres produits de "alimentation animale, car la poursuite de la PAC devrait aggraver les déséquilibres de marché et budgétaires.

b. Résultats

1. Effet sur les équilibres de marché

L'image générale des marchés communautaires Qui se dégage d'un étalement sur trois ans de la réforme est celle :

il

d'une réduction substantielle du déséquilibre sur le marché des céréales, due à la baisse de l'offre et à "extension du débouché intérieur communautaire.

ii) d'une réduction des importations d'oléoprotéagineux,

iii) d'une réduction du déséquilibre sur le marché des produits laitiers.

iv) d'une Quasi stabilité de la situation des marchés de la viande bovine et des porcs. volailles et oeufs.

Dans les deux scénarios. la réforme atténue par rapport à la tendance décennale les excédents dans les secteurs actuellement soutenus. et ceci en dépit du jeu non négligeable sur trois ans du progrès technique.

La projection à trois ans des équilibres de marché des grandes cultures (céréales

et oléoprotéagineux) est naturellement sensible à l'hypothèse d'évolution des

rendements. Dans le scénario "compensé-couplé", l'offre de céréales augmente de 3.70 % par rapport à "année de base (soit

+

5.75 millions de tonnes). mais diminue de

4,45 % par rapport il la projection tendancielle ( soit - 7.50 millions de tonnes). L'application du scénario "compensé-couplé extensif" conduit il une diminution de l'offre de céréales de 11.61 % (- 18.05 millions de tonnes) par rapport il la base. de 18.55 %

(- 31,30 millions de tonnes) par rapport il la projection tendancielle, et de 14.76 %

(-23,80 millions de tonnes) par rapport au scénario "compensé-couplé".

Dans le scénario "compensé-couplé", la CEE resterait exportateur net de céréales de 15.62 millions de tonnes; elle deviendrait importateur net de céréales de 6,33 millions de tonnes dans l'hypothèse d'une baisse des rendements. Si l'impact réel est il mi-chemin des deux scénarios étudiés, la CEE serait légèrement excédentaire en céréales au bout de trois ans. Dans les deux hypothèses, l'excédent est considérablement réduit par rapport il la tendance décennale qui le verrait croître de 14,36 millions de tonnes (de 26,80 il 41,16).

Pour les protéines végétales, le fait marquant est la réduction du débouché de l'alimentation animale (cf. point 2) et la diminution de la production de 0.70 (scénario "compensé-couplé") il 2,90 (scénario "compensé-couplé extensif") millions de tonnes par rapport il la projection tendancielle.

La production bovine régresse légèrement dans les deux scénarios. Les exportations de viande bovine diminuent également.

Les productions hors sol (porcs, volailles et oeufs) voient leur croissance renforcée par la réforme de la PAC . Elles bénéficient de la baisse du coOt des ingrédients de la ration, céréales naturellement, mais aussi autres produits de l'alimentation animale. Le fait notable est la quasi stabilité des exportations. la demande compensant "augmentation de l'offre.

Le déséquilibre des produits laitiers est réduit par le jeu de la baisse des quotas (-5 % par rapport il la base) et de la baisse des prix (- 10 % par rapport il la base) répercutée il l'aval.

En conclusion. les céréales reviennent près de l'autoapprovisionnement, les importations de protéines végétales sont réduites, les productions animales sont stabilisées et leurs excédents légèrement réduits.

Tableau 1. Evolution des équilibres des màrchés dans la Communauté (variations de 1990

a

19931 (en millions de tonnes)

tendance compensé compensé décennale couplé couplé extensif (PT) (CC) (CCE) CEREALES -+13,2 + 5,7 - 18,0 · production · consommation - animaux - 0,4 + 9,6 + 8,5 - autres - 0,7 + 7,3 + 6,5 · exportations + 14,4 - 11,2 - 33,1 TOURTEAUX ET PROTEINES VEGETALES · production + 1,4 + 0,7 - 1,5 · consommation + 2,2 - 4,7 - 4,8 80EUF · production + 0,15 - 0,15 - 0,17 · consommation - 0,21 + 0,24 + 0,26 · exportations + 0,36 - 0,39 - 0,43 PORCS VOLAILLES · production + 1,80 + 2,22 + 2,06 · consommation + 1,09 + 2,30 + 2,18 · exportations + 0,71 - 0,08 - 0,12 LAIT · production + 0,00 - 4,93 - 4,93 · consommation - 0,77 + 1,53 + 1,66 · exportations + 0,77 - 6,46 - 6,59

2. Le secteur de l'alimentation animale

Le trait dominant est la substitution des céréales aux protéines et la stabilisation de l'emploi des substituts céréaliers, en dépit de baisses de prix importantes pour ces derniers. Dans les deux scénarios, la consommation de céréales progresse d'un peu moins de 10 millions de tonnes par rapport à l'année de base.

La consommation globale d'aliments concentrés (céréales et aliments composés) progresse légèrement dans tous les scénarios à cause du progrès lent des techniques d'alimentation basées sur les concentrés qui sont plus économes en main-d'oeuvre, et à

cause des effets d'expansion des productions animales (porcs, volailles et oeufs). La structure de la ration se modifie néanmoins profondément, par rapport à la base, et encore plus par rapport à la projection tendancielle. Par rapport à cette dernière, les céréales passent de 47 à 53 % de la ration concentrée, les tourteaux de 26 à 22, les divers substituts de 27 à 25.

Par rapport à la projection tendancielle, les céréales sont les seuls ingrédients à

croître (de 10 millions de tonnes environ), à cause de la très forte amélioration de leur compétitivité prix. Ainsi le rapport du prix communautaire des céréales au prix communautaire du CGF passe de 1,72 l'année de baseà environ 1,37 après la réforme.

Ces évolutions sont très probablement sous estimées. Les tendances passées (négatives ou nulles pour les céréales, fortement positives pour les autres ingrédients), autonomes des effets de prix, devraient être rééquilibrées en faveur des céréales à cause . de la réduction considérable des écarts de prix céréales-autres ingrédients de l'alimentation animale dans la Communauté. Cet effet nous paraît très vraisemblable et devrait accentuer la substitution décrite ci-dessus. Il faut noter toutefois que l'emploi des PSC diminue sensiblement par rapport à la projection tendancielle en dépit des baisses de prix et du maintien des tendances autonomes de pénétration de ces produits.

Tableau 2. Utilisation d'ingrédients dans l'alimentation animale dans la Communauté (en millions de tonnesl

Base PT CC CCE 1990 Céréales 79.3 78,8 88,9 87,8 Protéines végétales 40,6 42,8 35,9 35,8 CGF 8,1 9,6 8,7 8,8 Manioc 5,8 5,8 1 5,5 2 5,62 Autres substituts céréaliers 25,8 29,0 26,7 27,0 Total 159,5 166,0 165,6 165,0

(1) Accord d'autolimitation des exportations maintenu. (2) Accord d'autolimitation des exportations supprimé.

Tableau 3. Prix mondiaux

Base Variation en % par

(ECUltonne) rapport

a

la base

(termes nominaux)

PT CC CCE

Céréales 106,2 - 3,56 + 0,11 + 4,44

Tourteaux 150,0 - 5,41 -11,74 - 9,21

Huiles 412,0 - 6,06 - 4,39 - 3,19

Corn gluten feed 115,6 - 7,64 - 28,22 - 26,86

Manioc 85,0 -2,43 - 3,29 -3,04 Autres substituts céréaliers 98,0 - 7,22 - , 2,24 - 11,33 Boeuf 2418,9 + 4,34 + 9,02 + 9,28 Porcs, volailles et oeufs 1471,3 - 2,85 - 1,78 - 0,78 Lait 156,6 + 0,67 + 9,15 + 9,30

3. Les effets sur le Revenu Net AgricoleS

Les contraintes de la modélisation rendent difficiles la couverture de l'ensemble des aides du FEOGA garantie. Les résultats bruts du modèle ont donc été corrigés pour couvrir au mieux les aides perçues et les taxes prélevées, le modèle fournissant essentiellement les effets de prix.

Ces corrections et ajouts effectués, le Revenu Net Agricole (RNA) passe de

121,92 milliards d'ECU en 1990 à 111,68 milliards d'ECU 1990 dans le scénario

"compensé-couplé" et à 108,35 milliards d'ECU 1990 dans le scénario "compensé-couplé extensif", à l'issue des trois années de la projection. Dans l'hypothèse d'une diminution des rendements, la baisse du revenu en termes réels serait donc de -1 1,1 % sur trois ans. Si la population active continue de décroître au rythme de 2 à 3 % par an,

le RNA par tête ne baisserait Que de 0,7 à 1,7 % par an de 1990 à 1993 en cas

d'application de la réforme selon le scénario "compensé-couplé extensif". De plus, dans ce cas, la baisse du RNA par tête est vraisemblablement légèrement surestimée dans la mesure où les aides ciblées liées au programme d'action agro-environnemental, Qui devraient être importantes dans ce scénario extensif, ne sont pas prises en compte.

9 Le Revenu Net Agricole sert a rémunérer les facteurs fixés dans le secteur (terre et travail). Il est donné ici en termes réels (hypothèse d'une inflation de 3 % par an).

En résumé, les revenus agricoles individuels seraient donc

à

peu près stabilisés en termes réels en cas d'étalement de la réforme sur trois ans du fait de la compensation et du progrès technique.

Tableau 4. Revenu Net Agricole dans la Communauté (en milliards d'ECU réels)

Base PT CC CCE

calculé dans MISS 120,82 117,34 108,71 105,37

PRIMES

viande bovine + 0,72 + 0,66 inclus inclus viande ovine + 1,45 + 1,32 + 0,96 + 0,96 vache laitière - - + 1,25 + 1,25 TAXES OE CORESPONSABILITE céréales - 0,71 - 0,65 - -lait - 0,35 - 0,32 - -AIDES COMPEN-SATRICES AUX GRANDES CULTURES

aides directes - - inclus inclus

aides au gel des terres

-

- + 0,76 +0,76

TOTAL 121,92 118,35 111,68 108,34

4. Conséquences budgétaires

Le grand changement apporté par la réforme est d'abord la réduction du coût de gestion des marchés (disparition des restitutions sur les céréales et le hors sol, réduction des restitutions sur le boeuf et le lait). Ces économies sont toutefois très insuffisantes pour financer les aides ciblées mises en place,

Les mêmes contraintes de modélisation ont conduit à reconstituer un compte FEOGA en conjuguant les résultats bruts de simulation avec les évaluations directes du coût des primes faites par la Commission (COM(91) 258 final, 1991),

Prenons l'exemple du scénario "compensé-couplé", Les dépenses "brutes" calculées dans MISS s'élèvent à 29,27 milliards d'ECU nominaux, dont 12,47 pour les céréales et 4,77 pour les oléoprotéagineux. Les dépenses d'aides directes pour les grandes cultures sont donc égales à 17,24 milliards d'ECU nominaux. Ce chiffre peut être rapproché de l'estimation proposée par la Commission: 13,12 milliards d'ECU. La différence (4,12 milliards) peut sembler importante. Même s'il est difficile de justifier cet

écart, faute d'informations précises sur le calcul de la Commission, deux explications peuvent être avancées, en centrant l'attention sur les céréales: il l'augmentation de l'offre communautaire, malgré le gel des terres, dans le scénario "compensé-couplé", et ii) une aide directe par tonne plus importante, liée à un équivalent prix intérieur plus élevé dans l'année de base que le chiffre utilisé par la Commission (155 ECU verts par tonne) et à un prix mondial, toujours exprimé en ECU vert, inférieur au chiffre de 100 ECU par tonne utilisé par la Commission. Par contre, notre estimation des dépenses sur les grandes cultures dans le scénario extensif est très proche des chiffres de la Commission.

Au chiffre brut de MISS, il convient d'ajouter les primes à la viande ovine (1,05 milliard d'ECU nominal), la prime à la vache laitière (1,37 milliard d'ECU nominal) et la compensation au titre du gel des terres (841 millions d'ECU nominaux). Au total, les dépenses s'élèveraient à 32,53 milliards d'ECU nominaux (+ 10,1 milliards d'ECU par rapport à la projection tendancielle).

Dans le scénario "compensé-couplé extensif", les dépenses s'éléveraient, en tenant compte des mêmes postes que ci-dessus, à 29,21 milliards d'ECU (- 3,32 milliards d'ECU par rapport au scénario "compensé-couplé"). L'économie budgétaire est liée à la réduction des aides directes aux grandes cultures.

Au total, les deux scénarios donnent une fourchette d'augmentation des dépenses comprise entre 9,9 et 13,2 milliards d'ECU nominaux10 par rapport à la base 1990, et de 6,8 à 10,1 milliards d'ECU nominaux par rapport à la projection tendancielle. Cette évaluation est néanmoins pessimiste, car les coûts précédents n'incluent pas les dépenses de stockage public qui devraient être considérablement réduites à la suite de la réforme de la PAC (aucune évaluation n'a pu être faite pour l'instant).

Tableau 5. CoOts budgétaires dans la Communauté (en milliards d'ECU nominaux)

PT CC CCE

CoOt calculé dans MISS 21,32 29,27 25,95

PRIMES

viànde bovine + 0,72 inclus inclus

viande ovine + 1,45 + 1,05 + 1,05 vache laitière - + 1,37 + 1,37 TAXES DE CORESPONSABIUTE céréales - 0,71

-

-lait - 0,35 - -AIDES COMPENSATRICES AUX GRANDES CULTURES

aides directes

.

inclus inclus

aides au gel des terres - + 0,84 + 0,84

TOTAL 22,43 32,53 29,21

UNE INTERPRETATION DU PROJET Mc SHARRY MOINS "OPTIMISTE" POUR LE DEBOUCHE COMMUNAUTAIRE

Les variantes présentées ci-dessous permettent d'illustrer la marge de manoeuvre à considérer dans le projet de la réforme et/ou les infléchissements envisageables afin d'atténuer certains effets pervers potentiels.

a. Les variantes

Le coeur de la proposition de la Commission réside dans la réforme de l'Organisation Commune du Marché des céréales. La logique est claire. La baisse du prix des céréales, totalement compensée à l'offre par les aides ciblées pour les surfaces en culture, devrait inciter les producteurs à opter pour des systèmes de production moins intensifs, ce Qui à moyen terme devrait diminuer la production (à court terme, la réduction de "offre serait obtenue par le gel des terres), augmenter la demande, finale et surtout dérivée, dans la Communauté et donc réduire le déséquilibre actuel du marché communautaire des céréales. L'alignement du prix intérieur des céréales sur le prix mondial devrait permettre de renverser la tendance actuelle à la baisse de l'incorporation des céréales en alimentation animale. Le prix des substituts devrait également diminuer. mais pas au point de neutraliser le nouvel avantage des céréales au sein de la ration. La diminution du prix des céréales devrait bénéficier essentiellement aux monogastriQues

(porcs, volailles et oeufs) et, dans une moindre mesure, aux productions de viande bovine et de lait. Pour ces deux produits, "avantage lié à la baisse du prix des céréales sera fonction du taux d'incorporation de ces dernières dans la ration. Les éleveurs les plus extensifs tireront donc un moindre avantage de la diminution du prix des céréales: les aides à la tête de bétail sont, en conséquence, modulées selon des critères de dimension (des troupeaux) et d'extensification (chargementà l'hectare).

Les deux scénarios de réforme de la PAC analysés dans la section précédente reposent sur l'hypothèse de l'égalité entre prix intérieur (hors aides compensatoires) et prix mondial pour les céréales et les oléoprotéagineux. Une interprétation alternative de la proposition de la Commission consiste, non plus à réaliser une libéralisation complète11

à la demande dérivée et à la demande finale pour les céréales, mais à fixer les prix intérieurs dans la Communauté (prix indicatif à 100 ECU verts par tonne, prix d'intervention à 90 ECU verts par tonne et prix de seuil à 110 ECU verts par tonne) de manière exogène selon la logique actuelle de l'OCM céréales. Cette interprétation est d'ailleurs conforme à la lettre12 du texte de la Commission, qui précise que "les principes et instruments de base de "Organisation Commune du Marché des céréales seront maintenus" (COM(91) 258 final, 1991, page 9).

- Le premier scénario en variante (scénario "OCM céréales") correspond donc au scénario "compensé-couplé extensif", sauf en ce qui concerne les céréales. Le prix de ces dernières est maintenant fixé de manière exogène et égal au prix indicatif de 103,9 ECU verts à l'issue des trois années de la projection13 .

- Le second scénario en variante (scénario "OCM céréales, sans gel") correspond au scénario "OCM céréales", avec suppression du gel des terres sur les céréales et les oléoprotéagineux. En effet, il est légitime de s'interroger sur la nécessité de ce gel si la Communauté est importateur net de céréales à l'issue des trois années de la simulation. On peut rappeler que l'application du scénario "compensé-couplé extensif" conduirait à

une diminution des exportations de céréales de 33,13 millions de tonnes par rapport à

l'année de base et que la Communauté deviendrait importateur, dans la situation finale, de 6,33 millions de tonnes de céréales.

Les deux premiers scénarios en variante définis ci-dessus sont centrés sur le problème de la "maitrise" de l'offre des grandes cultures, céréales en particulier. Deux autres scénarios en variante, centrés sur le problème du débouché (potentiel) des

11 Dans ce cas, la simulation est réalisée en diminuant le coefficient de protection nominale de telle façon qu'il soit égal

a

1

a

l'issue des trois années de la projection et le prix intérieur final des céréales. égal au prix ~ndial, est déterminé de manière endogène.

Mais pas

a

l'esprit du projet.

13 Le prix indicatif de 103,9 ECU verts utilisé dans MISS est légèrement différent du prix de 100 ECU verts fixé par la Commission. car le prix de "marché" utilisé dans la base est supérieur au prix de 155 ECU verts.

céréales en alimentation animale sont définis pour illustrer la sensibilité de la compétitivité prix des céréales à la demande dérivée.

- Le scénario "OCM céréales, sans gel, avec effet de seuil", ou plus simplement "effet de seuil", consiste à fixer le prix intérieur des céréales non plus au niveau du prix indicatif, mais à celui du prix de seuil (c'est-à-dire 103,9 x 1,10

=

114,3 ECU verts par tonne). JI est clair que, dans ce cas, la compétitivité prix des céréales devrait être moindre et l'augmentation du débouché céréalier de l'alimentation animale réduite.

- Le dernier scénario en variante (scénario "OCM céréales, sans gel, avec rééquilibrage"), ou encore "de rééquilibrage partie'", permet de rétablir une partie de l'avantage prix des céréales à la demande dérivée. JI correspond, de plus, à une exigence de la Communauté dans les négociations du GATT. Il consiste, en effet, à introduire un droit de douane de 10 % sur les importations communautaires d'oléoprotéagineux et de produits de substitution des céréales, afin de "rééquilibrer" le système des protections entre les différents produits de J'alimentation animale. Dans ce scénario, le prix intérieur des céréales est toujours égal au prix de seuil.

b. Rflsultats

1. L'équilibre du marché des céréales

Dans la situation initiale, la CEE exporte 26,80 millions de tonnes de céréales, ce qui correspond à un taux d'autoapprovisionnement de 1,208. Ce taux est égal à 1,323 à

l'issue des trois années de la projection tendancielle et à 0,956 à l'issue des trois années de la simulation du scénario "compensé-couplé extensif".

Le maintien de la détermination des prix communautaires des céréales selon les règles actuelles de l'OCM va limiter l'augmentation du débouché céréalier de l'alimentation animale. Dans l'hypothèse d'une fixation du prix au niveau du prix indicatif (103,9 ECU verts), la demande dérivée de céréales augmente de 6 millions de tonnes environ par rapport à la base, contre 8,52 millions de tonnes dans le scénario "compensé-couplé extensif". Si le prix intérieur est égal au prix de seuil (114,3 ECU

verts), la compétitivité prix des céréales dans la ration est encore plus réduite: la demande dérivée de céréales n'augmente alors que de 3,37 millions de tonnes par rapport à la base (scénario "OCM céréales, sans gel, avec effet de seuil"). Le rééquilibrage (scénario "OCM céréales, sans gel, avec rééquilibrage") permet certes de restaurer une partie de l'avantage prix des céréales en alimentation animale, mais le niveau du droit de douane (10 %) imposé aux tourteaux protéiques et aux produits de substitution est insuffisant pour retrouver une augmentation du débouché céréalier de l'alimentation animale comparable à celle obtenue dans les scénarios "OCM céréales, avec ou sans gel", où l'effet prix de seuil ne joue pas. Le rééquilibrage permet aux céréales en alimentation animale de croître de 1,24 million de tonnes par rapport au scénario "OCM céréales, sans gel, avec effet de seuil", mais la demande dérivée de céréales reste inférieure d'environ 1,3 million de tonnes aux chiffres obtenus dans les scénarios reposant sur l'hypothèse d'une fixation du prix des céréales au prix indicatif.

Les évolutions de l'offre sont naturellement sensibles à l'application ou non du gel. Si ce dernier est supprimé, la réduction de l'offre est limitéeà environ 7,5 millions de tonnes par rapport à l'année de base (scénario "OCM céréales, sans gel"), alors que la production diminue de 18,1 millions de tonnes lorsqu'il est appliqué (scénario "OCM céréales"). L'offre n'est pas sensible aux hypothèses relatives à la détermination du prix de marché (prix indicatif ou prix de seuil), dans la mesure où les équivalents baisse de prix perçus par les producteurs sont identiques dans les quatre variantes.

Au total, et compte tenu de l'évolution de la demande finale qui varie en fonction de l'hypothèse prix indicatif-prix de seuil, les exportations de céréales diminuent, par rapport à l'année de base, de 29,57 millions de tonnes dans le scénario "OCM céréales" (prix indicatif leader). mais de 15,01 seulement dans le scénario où le prix de marché est égal au prix de seuil ("OCM céréales, sans gel, avec effet de seuil").

2. Le secteur de l'alimentation animale

Dans les quatre variantes, il y 8 augmentation du débouché céréalier de l'alimentation animale, substitution céréales-tourteaux protéiques par rapport à la base et encore plus par rapport à la projection tendancielle, à des degrés différents cependant selon les scénarios. Mais, dans tous les cas, il y a réduction de la consommation de céréales en alimentation animale par rapport aux scénarios "compensé-couplé" et "compensé-couplé extensif".

Il est intéressant de comparer la structure de la ration dans les scénarios "OCM céréales, sans gel" et "OCM céréales, sans gel, avec effet de seuil". Ce dernier est naturellement moins favorable aux céréales: leur part dans la ration est alors égale a 50,7 % du total (soit 82,65 millions de tonnes) contre 52,1 % (soit 85,04 millions de tonnes) dans le scénario "OCM céréales, sans gel". La part des tourteaux protéiques passe de 22,3 % (36,36 millions de tonnes) dans le scénario "OCM céréales, sans gel" à

22,9 % (37,35 millions de tonnes) dans le scénario avec effet de seuil. Les différents substituts passent de 25,7 % (41,91 millions de tonnes) à 26,3 % (43,04 millions de tonnes). L'effet prix de seuil freine donc la substitution céréales - autres ingrédients de l'alimentation animale.

Le rééquilibrage permet aux céréales d'accroître leur part du marché de "alimentation animale de 50,7 % à 52,0 % aux dépens des tourteaux protéiques et des autres substituts céréaliers, dont les volumes consommés diminuent de 3,96 % et de 3,62 %, respectivement, à la suite du rééquilibrage. Par contre, la demande dérivée de corn gluten feed ne diminue que faiblement, passant de 8,97 à 8,79 millions de tonnes, soit -2,00 %. La taxation des importations se traduit en effet essentiellement par une baisse du prix mondial de ce sous-produit. Cette dernière évaluation reste néanmoins "statique" et ne prend pas en compte la rupture créée par l'uniformisation des protections entre céréales et PSC, rupture susceptible de modifier plus profondément que ne le suggèrent les simulations les courants d'échange.

3. Revenu Net Agricole et coOts budgétaires

Dans les quatre variantes, le RNA, à l'issue des trois années de la projection, est voisin de 107 milliards d'ECU réels. Il est égal à 121,9 milliards d'ECU dans la situation de référence et à 108,35 milliards d'ECU réels à l'issue des trois années de simulation du scénario "compensé-couplé extensif".

Il Y a en réalité des "compensations" entre sous secteurs dans les quatre scénarios en variante: ainsi, le passage du scénario "OCM céréales, sans gel" au scénario "OCM céréales, sans gel. avec effet de seuil" est favorable (du point de vue du revenu) aux céréaliers, mais défavorable aux productions animales (porcs, volailles et oeufs, en particulier) à cause du prix des céréales plus élevé dans la seconde simulation. La baisse du RNA la plus importante est observée avec le scénario "OCM céréales, sans gel, avec rééquilibrage", toujours à cause d'un coût de la ration plus élevé (céréales, tourteaux protéiques et produits de substitution).

Mais c'est aussi dans ce dernier cas Que les dépenses budgétaires sont les plus faibles: elles s'élèvent à 23,18 milliards d'ECU nominaux contre 28,41 dans le scénario "OCM céréales, sans gel. avec effet de seuil". 22,43 dans la projection tendancielle et 18.63 dans l'année de base. Le rééquilibrage permet d'économiser 3.52 milliards d'ECU nominaux par rapport au scénario "OCM céréales. sans gel. avec effet de seuil". Il Y a une économie d'environ 1.7 milliard d'ECU nominaux dans cette simulation par rapport au scénario "OCM céréales. sans gel". économie liée essentiellement aux aides plus réduites sur les céréales (dans le scénario "OCM céréales. sans gel". les dépenses relatives au poste céréales s'élèvent à 9.7 milliards d'ECU nominaux; dans le scénario avec effet de seuil. ces dépenses sont égales à 8.1 milliards d'ECU nominaux). Enfin. la suppression du gel des terres conduit certes à une aggravation des dépenses sur les céréales et les oléoprotéagineux. mais compensée pour une bonne part par les économies liées à la suppression des primes de gel des terres.

Au total. on retrouve le conflit d'objectifs entre économies budgétaires (favorisées par l'effet de seuil et le rééquilibrage) et maintien des revenus (de l'élevage. ici pénalisé par les prix plus élevés des aliments).

Les graphiques suivants permettent d'illustrer la sensibilité de l'offre (graphique 1) et de la demande dérivée (graphique 2) de céréales. du Revenu Net Agricole (graphique 3) et du coût budgétaire (graphique 4) aux différentes hypothèses relatives à la mise en oeuvre de la réforme.

150

100

50

...

ProjocfIon

. . . . .lel•••

OCAI

c4",I..

OCItf

dt,.I..

OCMe"'eI.. OCM

c""-'-NmIP •.".pl . . .pl

effetprIJrd••..",

"'1'

.11 .,.

'~---~--~---~/

Graphique 2. Demande dérivée de céréales dans la CEE~ 12 (en millions de tonnes)

120

100

80 60 40 20

...

_...

_-83,9

OCM e4rN1.. OCM d"eI.. OCM d".,.. 0CAf c4fN1e•

AMpl

.an.

pl ..". pl

- pl1Jr

ft._

rHquIIIbnp '~---~~~---~/

140

130

120

110 100 90 80

Graphique 3. Revenu Net Agricole dans la CEEà 12 (en milliards d'ECU réels)

121,92

OCM d,••,.. oeAl

cI"_'..

OCAfd,'.I.. OCMc~•

. .,.. g.1 san.gel ..".gel eIPfJIprlJr d. . . ' . . " ....b . , .

,'---~~~---~/

Graphique 4. CoOt budgétaire dans la CEEà 12 len milliards d'ECU nominaux)

OCM

d,'.I..

OCM

d,'_'••

un.~'

40

35

30

25

20

15 Projection rWJdancleli. Compen.' coupI4

oeAl c4r4.I.. OCAfcw'.I••

una

,el

un. gel

. ".. "... do oouR rUqunlbtwp ~---~~---~/

CONCLUSION

La réforme se traduirait par une réduction très forte de l'excédent céréalier grace au débouché de l'alimentation animale qui s'accroît, et par une régression ou stabilisation de l'usage des tourteaux protéiques et des substituts céréaliers. La substitution des céréales aux autres ingrédients de J'alimentation animale est encore plus marquée par rapport à la tendance décennale. Les excédents animaux seraient également réduits. La réforme va donc clairement dans le sens d'une réduction des déséquilibres de marché à l'horizon de 3 à 5 ans.

Les revenus agricoles individuels sont stabilisés ou décroissent légèrement par rapport à 1990.

Les coOts budgétaires sont accrus par rapport à la base 1990, et, à un degré moindre, par rapport à la tendance.

D'autres conséquences positives sur le coOt de l'intervention et sur une désintensification sont à attendre, sans que nous les ayons évaluées.

De même, au-delà de l'exercice de simulation, il nous paraît que la réforme met en oeuvre un cercle vertueux d'évaluation du soutien qui sera ainsi mieux connu, mieux ciblé et à terme plus juste en termes de répartition. Une clarification de l'adéquation entre objectifs et moyens du soutien devrait en résulter et conduire, à terme, à une réduction des dépenses à la faveur du rééquilibrage des marchés communautaires des productions soutenues.

Néanmoins, plusieurs points d'interrogation demeurent.

Ainsi, on peut s'interroger sur "ampleur envisagée du gel des terres qui, au vu des résultats des simulations, est sans doute exagérée par rapport à l'objectif de diminution des surplus. Le gel des terres peut cependant se justifier à d'autres égards (conservation). Une grande attention doit être portée au volet externe de la réforme, en particulier afin d'éviter les effets pervers comme le freinage de la substitution céréales-autres produits de l'alimentation animale dans la ration par un effet "prix de seuil" et par les fluctuations des cours mondiaux débranchés des prix fixes dans la Communauté. Les simulations soulignent la sensibilité du débouché céréalier au degré de rapprochement des prix communautaires et mondiaux et dans une moindre mesure au rééquilibrage. Les effets dynamiques de ce dernier sur les courants d'échanges sont sOrement sous estimés dans nos évaluations trop influencées par les tendances passées. A l'échelle de la Communauté, les simulations illustrent clairement les dilemmes incontournables auxquels