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Introduction de la libre concurrence
dans le secteur des télécommunications:
rôle de la revente internationale de services
Thèse soumise
par:
Marie-Josée Normand
Institut de droit comparé
Université McGill
Juillet 1993
@3hort tj tJ e :
TJé!. revente J.nternationale de services de télécorrmunications
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Table des l11atières
1.
ll,trodllction . . . .
~. . . ..
1
II. Définition de la revellte de sen';ces
Cilmatière de
télécommunications . . . " . . . ..
5
1. Caractéristiques de la revente . . . . 2. Définitions adoptées dans divers pays .
III. Introduction de la libre concurrence clans le sectcur des
6 1 1
télécommunications et revente de se,.vices
. . .
15
1. Introduction de la libre concurrence et revente de services . . . .. 15 2. Choix politiques en ce qui a trait à l'introduction de la libre
concurrence et revente de servIces . . . .. 18 a) Modèle adopté en vue d'introduire I.l libre concurrence . . . 18 b) Politique relative au rééqUIlibrage des tarifs . . . 24
IV. Revente et remise en question du régime de taxation et de
comptabilité des services internationaux • . . .
31
1. Description du régime de taxatIon et de comptabilité des servicesinternationaux . . . 32 2. Inefficacité du régime de comptabilité internationale . . . " 36 3. Rôle de la revente Internationale de services . . . " 38
V. Événements ayant contribué
à
la libéralisation des règles
relatives
à
la revente de sen';ces internationaux .. . . . .. 40
l.Déficit américain dans la balance des paiements en ce qui a trait aux
services internationaux de télécommunications . . . .. 40 2. Libéralisation de la revente mternationale en Grande-Bretagne. . . . .. 42 3. Mouvement amorcé dans les divers forums internationaux . . . 44
•
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VI. Libre concurrence et revente de services internationaux:
présentation du régime qui prévaut dans certains pays ...
49
J. États-Unis . . . 49
a) Survol de l'industrie . . . 49
b) Libéralisation de la revente internationale . . . .. 53
Déficit américain dans la balance des paiements . . . 53
Réforme de la politique américaine de comptabilité internationale . . . .. 53
Publication du International Resale Order . . . . . . . .. 57
c) Obligations réglementaires applicables aux revendeurs de services internationaux. . . .. 61
d) Décisions rendues par le FeC en ce qui a trait à la r,evente internationale par le biais de circuits loués interconnectés au réseau public . . . .. 67
2. Canada . . . .. . . . .. 71
a) Survol de l'industrie . . . .. 71
b) Libéralisation de la revente internationale de services . . . .. 77
c) Revente internationale et détournement des appels Canada-outre-mer . . . .. 80
d) Obligations réglementaires imposées aux revendeurs . . . 81
3. Gramle-Bretagne . . . .. 84
a) Introduction de la libre concurrence dans le secteur des télécommunications: choix politiques et réformes législatives 84 b) Libéralisation de la revente internationale . . . .. 87
4. Australie . . . ..
93
a) Libéralisation du secteur des télécommunications: choix politiques et réformes législatives .. . . . .. 93
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VII.
- - - .
Barrières
à
l'entrée susceptibles de
développement de la revente intertUllionale
restreindre le
103
1. Exigences quant à la réciprocité . . . 106 2. Conditions relatives à l'entrée . . . 113 3. Obligations réglementaires . . . 115 4. Protection du marché interne relatif
à
la prestation de servicesinternationaux . . . 116 5. Conclusion . . . . . . 118
VIII. Tableau récapitulatif . • . . . .. 120
IX. Conclusion . . .
12.1
Bibliographie . . . . . . . . ..
125
ANNEXE 1:
ln the matter of Regulation of International Accountillg Rates:
FinitReport
and Or der,
CC Docket No. 90-337, Phase II, 23 décembre 1991('tlntemational Resale Order")
ANNEXE
2:
Extrait des décisions:-Téléglobe Canada Inc,- Revente et partage des services internationaux,
Télécom Décision CRTC 90-2, le 23 février 1990;
-Téléglobe Canada Inc.-Réglementation après la période transitoire,
Décision Télécom CRTC 91-21, le 19 décembre 1991;
-Téléglobe Canada Inc. -Revente et services tramfrontaliers,
Décision Télécom 91-10, le 26 juin 1991.ANNEXE 3: Extrait de l'énoncé de politique
Competition
and
Cho;ce:
Telecommunications Policy for the 1990s ,
communément désigné comme leWhite Paper)
publié par le Department of Trade and Industry en mars 1991.•
•
1
l.lntroduction
L'industrie des télécommunicatiü\'1s est en changement: ce secteur autrefois à caractère essentiellement monopolistique subit les transformations reliées à l 'introdu :tion de la libre concurrence. La venue de nouvelles technologies et le mariage entre les télécommunications et l'informatique a définitivement mis de côté les théories économiques voulant que ce secteur soit un "monopole naturel" justifiant l'absence de concurrencel. De plus, le fait que ce secteur ait une importance stratégique pour le développement d'un pays et le bien-être collectif n'est plus suffisant pour justifier une évacuation des forces du marché. Les télécommunications ne sont plus vues comme un "service d'utilité public" justinant la fixation de prix en fonction de principes tels que la justice et l'égalité. La réalité veut qu'au contraire la libre concurrence soit plus à même de répondre aux besoins des utilisateurs2
•
Le principal héritage de cette époque où les télécommunications étaient sous gouverne étatique est d'avoir institutionnalisé une certaine distorsion entre les prix et les coûts. Dans beaucoup de pays, les revenus reliés au secteur des télécommunications servent ou servaient à subventionner d'autres activités gouvernementales3• De plus, les
IVoir Utton Mlchad A .• Politique de COl/currellce et déréglementatlOl/ des télécommul/icatio1ls, rapport
pr~paré pour le cOImté du drOit et de la politique de concurrence sur les questIOns de politique de concurrence lioos à la déftlglementatlon de l'Organt~aton de coopérahon et de d~veloppement économiques, Pans, novemhre 1988.
2Voir notamment: Watershoot Paul, Free Trade MOllopolies, The Brookmgs Institution, Washington, 1991.
Jee suhventlOnnement ùe l'act\Vlt~ gouvernementale par les revenus hr~s des services en matière de télécoml11unicatlon~ s'expllque par le fait que les coûts dans ce ~ecteur ont consid~rablement dlfninué au cours des annoo~. Il ùevenalt donc tàclle de soutuer des revenus afin d'offrir des services autres. Les revenus étalent hlen !>ouvent utlll~és atin de subventionner les services postaux. C'est ainsi que dans nomhre de pays les services de tél~commuOlcations et les services postaux étaient offerts par une même entité gouvernementale. L' Allemagne elot loouvent cltoo comm~ ~tant un des pays ayant pris le plus avantage de ce r~glme de ~uhventlOns de l'activité gouvernementale par les revenus tirés du sec~eur des
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2
politiques à caractère social ont poussé les gouvernements à utiliser les revenus reliés à la prestation de certains services de télécommul11cations am: fins de subventtonna
d'autres services en matière de télécoml11ul1Icatlons. L'exemple classique est naturellement le subventionnemem du servile local par le blais des revenus tirés des services interurbains ou internationaux et ce, atin d'assurer
l'universalité
dt'J .H'n'ki'J,ou en d'autres mots, d'offrir certains services de base à un prix IIlféricur aux COlÎtS.
Au niveau international, la différence entre les prix et les COlÎts s'cxpltquc aussi par un autre facteur, soit la structure du régime actuel de taxation ct de comptabilité des services internationaux. Le régime de partage des revenus entre les pays en cc qui a trait à la prestation du service international de télécommunications a été établi au milieu du siècle alors que la libre concurrence dans ce secteur n'existait pas. Cc réglme est fondé sur un partage à parts égales entre les deux pays des revenus tirés des appels internationaux et ce, sans qu'une modification aux coûts ne se reflète directement sur les taxes en vertu desquelles ce partage est orchestré. Cc régime a donc le désavantage de ne pas favoriser l'alignement des tarifs en fonction des coûts.
L'introduction de la libre concurrence dans ce sectcur d'activité signifie naturellement que la venue de nouveaux télécommunicateurs est permise. De plus, Ic fait d'amorcer une mouvement en vue de libéraliser ce secteur d'activité doit se combiner avec une réforme des éléments institutionnels susceptibles de créer une distorsion entre les prix et les coûts. Les tarifs ne peuvent plus êt.re fixés par un organe externe en fonction de principe de justice et d'égalité, mais bien en fonction des réalités du marché.
télécommunications. Il e!>t d'ailleurs à noter que la 101 allemandt: appllcahlt: en mah~rc de télécommUnicatIOns accorde encort: aUJourù'hUl It: pouvOIr dt: tinancer Ic~ achvltél> dt: DBP P01>tdlcn!>1 cl
de DBP Postbank à même les revenu!> tiré!> de la pre!>tatlOn de M~rvlce!> oltert!> par DBP Telekom . Soulignons finalement que plusleur!> pay!> ont d'ahord eu à !>éparer le ~ccteur de!> télécommUnication!> des autres activités gouvernementale!> avant de prOl.éder à l'mtroductlOn d'une certaine forme; de concurrencc.
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3 Il va sans dire que la pleine libéralisation de ce secteur est un objectIf vers lequel tendent certains pays ct la phase actuelle en est une de transition. Pour cette raison, il existe encore aUJourd'hui dans chacun des pays ayant amorcé une libéralisation de ce sectcur d'actIvité une certaine forme de di~torsion entre les prix et les coûts. Dans un contexte de libre concurrence, la distorsIOn entre les prix et les coûts a pour effet de provoquer l'entrée ~ur le marché de compétiteurs Intéressés à exploiter la marge
potenticll~! entre lcs prix et les coüts; c'est dans ce contexte que s'exphque l'émergence d'un marché de la revente de services en matière de télécommunicatIOns.
Nous tenterons dans cette thèse de décrire le rôle de la revente de services internationaux dans le contexte d'une introduction de la concurrence dans un secteur d'activité ou les forces du march~ ont toujours été évacuées. Nous dresserons un tableau des éléments qui ont favorisé l'émergence de la re\ente internationale pour ensuite élaborer sur les modifications jUrIdiques qui ont été apportées dans certains pays en vue de libéraliser la revente internationale. L'analyse des règles juridiques porte plus spécifiquement sur quatre pays précis, soit les États-Unis, le Canada, la Grande-Bretagne et l'Australie.
Tel que nous le démontrerons, la revente internationale n'est pas en SOl un
phénomène recherché. La libéralisation de cette activité vise plutôt à accélérer l'établissement des principes de libre concurrence comme modèle encadrant la prestation de services internationaux. Dans le contexte d'une introduction de la libre concurrence dans le domaine des télécommunications, la libéralisation de la revente internationale s'avère un moyen efficace permettant de pousser vers cet objectif. En conséquence, la pertinence des règles adoptées dans chacun des pays sera évaluée en fonction d'un principe précis, soit l'introduction potentielle de la libre concurrence ou,
à
contrario, l'abolition des restrictIons de nature juridique qui peuvent constituer des barrières limitant•
•
4
l'épanouissement des forces du marché. Nous verrons que la revente de services
internationaux se butte à un problème majeur, soit le protectIOnnisme dont t'ont preuve certains pays, lequel se traduit par des entraves de nature juridique susceptihles de restreindre le développement de ce marché .
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•
5
Il.
Définition de la revente de services en matière de
télécommunications
Dans un contexte purement juridique,
ilsemble
àprime abord facile de
déterminer ce qu'est la revente. De façon simpliste, le fait de revendre pourrait être
caractérisé comme la vente subséquente d'un objet de commerce obtenu sous la forme
d'une vente. En matière de télécommunications, la revente se caractérise par le fait
d'offrir des services sans pour autant détenir les infrastructures ou le réseau de
télécommunications" qui seront utilisés afin de transporter le trafic et permettre la
communication. Il
ya revente puisque le télécommunicateur désirant offrir des services
sans détenir les infrastructures doit lui-même souscrire
à un service auprès d'un
télécommunicatcuT autre.
Larevente pourrait donc être définie comme:
la vente ou la location
àun tiers sur une base
commerciale, avec ou sans valeur ajoutée, de services de
télécommunications
acheminés par
le
biais
des
irr{ra.\'rrucrures apparTenanr
àune personne autre.
"L '~nsemhle des réseaux permettant la transmission de services de télécommunications est désigné comme les i,,!rtlstructures ou le rbeau de télécommu"ications ou le système des télécommunications, selon les pays. Pour plus d'mformalion quant à ces diffc5rences !>émantiques voir: G~rges Martine, Vallée Alain,
Loi llu 29 t/éct'mhre 1990 Af/cJlysl> el co"",w"'cûres: Perspectives pour les télécommunications, Paris, La Documentation française, 1992, p.25. Pour les fins de la présente thèse, (et dans une optique de simplification) nous référerons aux IIIjrcL\'tru(.'tures.
•
•
6
1.
Caractéristiques de la revellte
Nous dirons qu'il y a revente de services en matière de télécommunications lorsque les caractéristiques suivantes se retrouvent:
1) il Y a prestation de services de télécommunications. 11 est important de préciser que la revente peut s'appliquer aux services destinés à un usage privé ou à ceux impliquant une forme d'interconnexion au réseau public. Cette précision est importante puisque dans le langage courant la revente est souvent assimilée uniquement à la prestation de services à "utilisation conjointe", soit au fait d'offrir des services par le biais de circuits loués interconnectés au réseau public aux deux extrémités~. Notamment, le terme
international simplt· resale
publicisé par la Grande-Bretagne, lequel est utilisé de plus en plus dans les forums internationaux, fait effectivement référence à la l't!vente de services impliquant interconnexion aux deux extrémités et ce, par opposition à toute forme de revente.De plus, il est important de préciser que la revente peut s'appliquer à tous les types de services. Il est toutefois difficile d'être plus exhaustif et de donner des exemples concrets puisque les termes utilisés dans les divers pays sont souvent divergents lorsqu'il s'agit de désigner un même service. De plus, les mêmes termes peuvent avoir une définition différente dépendant du pays. Tel que le
5Nous verrons tout au long de cette thèse que le tàit de d~vier le tratic circulant par le hials du réseau public vers des ClfCUltS loué!> interconnectés au ré~eau puhlic aux deux I!xtrémlté~ e!.t !.ouvent la seule forme
de revente qui s'avère comml!rclall!ml!nt attlrantl!. Pour œtte raison, la libéralt!>lltion de la revente est souvent assimtlée à l'mterconnl!xion potentielle de cirCUIt!. loués au ré!>eau puhltc aux deux extrémités.
•
•
7
souligne Michael A. Utton dans l'étude intitulée
Politique de concurrence et
déréglementation du s('cteur de's téMcommunicatiom/
i:
"Au niveau national, ilfaut décider quels sont précisément
les ,\'ervices de base,
etdonc soumis
àun certain degré de
contrôle, et quels sont les services "améliorés" et donc
soumis
àun degré dl' contrôle probablement très différent.
Ccmains services "nouveaux" semblent avoir été classés
parmi les sl'rvices de base dans certains pays (par exemple
la me'ssageri" éh'ctronique, le télé/l'xie et les réseaux pour
données
àcommutation de cérant). D'autres pays risquent
dl' comidérer que tous les services nouveaux sont
"améliorés".
UUon poursuit de la sorte:
"Mais étant donné l'évolution très rapide de la technologie,
ilest probable qu'il sera extrêmement difficile de tracer des
lignes de démarcation nettement définies entre les deux.
Par ailleurs, l'incertitude qui subsistera risque de ralentir
la mise en place de nouveaux services .... "
Nous n'entendons donc pas entrer dans cette polémique ou donner un aperçu des
différents termes ou concepts utilisés d?:1S les divers pays puisque la
déréglementation de cette industrie diminue (et à long terme élimine) la pertinence
de ces distinctions
7•
Notons simplement que la revente s'applique
àune simple
retransmission de la voix ou de données ou encore
àla retransmission d'un
service auquel une valeur quelconque a
été ajoutée.Les services de base
6VOIr nott 1. p.4-5.
Pour une ~tude d~tall1~ des divergences entre les détinitions qUi s'appliquent dans les divers pays, voir Bruce Robert. Cunard Jd'frey. DirC!Ctor Mark. From Teiecommul/ications 10 Electronic Services: a Global Spcc'rrum of DeFl/itiofls. Boul/dmy Lil/C'S, a"d Structures, Boston. Buttoerworths, 1986.
-•
•
8 pourraient être catégorisés comme ceux qui impliquent une simple retransmission alors que les services dits
"à
valeur ajoutée" sont ceux qui incluent un service additionnel à l'aide d'un matériel de communication et de terminal multifonctionnel permettant la transformation du simple service dit de "base".2) ces services de télécommunications à usage privé ou conjoint doivent être offerts au public en généralM
;
3) ces services doivent être offerts par le biais des infrastructures détenues par un télécommunicateur autre; et finalement,
4) la revente internationale se double d'une caractéristique supplémentaire, soit le fait qu'il y ait au moins deux pays, et, en principe, deux télécommunicateurs
~ljtres que le revendeur impliqués. Précisons que le fait que deux pays, et potentiellement deux administrations de télécommunications, soient impliqués ne fait pas qu'accroître le nombre d'intervenants impliqués mais a aussi pour effet de restreindre la juridiction et donc la marge de manoeuvre de chacun. Chaque
8Cette nuance s'inspire notamment de la nohon de privatt' carrier par oppo!.ition à celle de commoll carrier
qui s'applique aux État!>-Ums. Le Commul/icatÏlms Act of /934 règlemente uDllJucment la pre!.tallon de services par les conll1/lJII carri('l"",. Dans un livre mtitul~ Law mul Re'):ulatlOli of Colt/moI/ Carrier.v in Ihe Communicatiolls Ifldustry, Oamd L. Brenner dt!timt le (.'0"""01/ carria!:e de 1 .. sorte:
~ A commo" carrier ul/der the Clct It/u.\I hold itst'lf out 10 the public ;'uliscnmillllte'ly. Il uluJerta/œ.\'
10 serve the public al Illr}w, ho/dill!: uul it.\ servlce\' ID ail who may choo,\e to u.l·e them. Sil.e of operation ;s Ilot determillCltive, lIor usuCllly IS al/y .11Jecijialil.ecl flature of Mrvice'.\ provide(/- (p.
36).
De même, la Directive de la Commi.\'.\ioll, du 2B}uill /990, relative à la C{lIIcurrence dt,1I.1 les marc·hé." des services de télécoml1lUllicatiolls. 90/388/CEE d~tiDlt la .Iimple revellte de mpac:ité par une rétérence à la prestation de servIce au public en g~nt!ral:
Simple revc'lIte de capacité: l'e':XploitatuJ/I commc'rc:iale pour le public de l'offre (lu tra/l.fport de données sur des circuits 10ué.1 comme ~ervice distinct, c:omprenalll "eulemefllla commutation. k
traitemelll, le slOcktl!:e de dOllllées ou la C{)fIver.,ioll tle protocole, dal/,\ la mesure lIét:e.v.\'aire à la trall.vmi:;sioll ell temps réel lIU départ ('t il de.l'Il1lation {lu réseelU public commuté
•
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9
pays doit effectivement conjuguer avec la politique9 d'un autre pays et l'absence de convergence entre ces politiques, ou des dispositions législatives les mettant en oeuvre, peut naturellement freiner les élans d'un pays donnélO
•
De plus, le fait que les institutions d'un pays aient une juridiction territoriale limitée restreint la mise en oeuvre de certaines mesures nécessitant la coordination de plus d'un pays pour être applicables. L'exemple le plus flagrant est sans contredit J'interdiction du détournement du trafic circulant entre deux pays vers un pays tiers afin d'utiliser les services des télécommunicateurs offrant des tarifs plus intéressants. Ce genre de mesure est tentant pour un pays tel que le Canada, lequel pourrait perdre une partie importante de son trafic au profit des États-Unis. Or, ce genre de mesure ne peut être mis en oeuvre sans qu'il y ait une forme de coopération de la part du pays, en l'occurrence les États-Unis, par où le trafic transige. Or, il est peu probable qu'un pays ne donne son aide afin de limiter l'utilisation de ses infrastructures au profit de celles d'un autre paysll et pour cette raison ce genre de mesure a une portée juridique très limitée.
~el que le mentionne Kenneth Stanley dans l'article intitulé "Balance of Payments, Deficits, and Subsidies
an InternatIOnal communications Serviceb: A New Challenge to Regulation" 43 Admit:Îstralive Law Review
411:
"Many decisioll.f thlll i"'l'lIel service lire reached Ihrough mUlull[ delemlÎnal;oll .... Olher decis;ollS, sueh (LV COII.\'ultlt'r J,ricl>s l/1ul rllTe sTrUCTure, fall WiThi" the realm of IIaliolial sovereighty and are
mcule 011 li umklllterai bCLI'is. which resull in priee disparities Ihal creale Ihe pOlenlial for
suh.vltmtitlltrtlmfer.\ /rom (ml> eoullfry to C/llOther alld a var;ety of crOfS-f;ubsidizal;ollS .•• "p.412.
1°11 est à noter que Jusqu'à tout récemment la coordinatIOn entre les différents pays était peu complexe. Le fait que les télécommunicatIOns soient vues comme un "monopole naturel" justifiait une coordination complète de ce MlCteur d'actIVité par les autontés gouvernementales. En conséquence, le gouvernement ou le régulateur avait toute JuridictIOn nécessaire afin de coordoMer les activités internes avec celles des télécommunicateurs, la plupart du temps étatiques, des autres pays Or, la venue de la libre concurrence a pour effet d'accorder un rôle plus grand au secteur privé, d'amoindrir l'intervention étatique et par le fait même de complexitier la coordmatlOn au niveau international.
11 Seul le Canada a adopté une politique Visant à mterdtre le détournement du trafic vers un pays tiers et ce, en vue de maximiser l'utilisatIOn des mfra!>tructures canadieMes; voir à ce titre la déciSIOn Décision
•
•
10 Tel que mentionné plus haut, le revente se caractérise entre autres par le type de service revendu. Il y a aussi lieu de différencier la revente en fonction du type de relation qui lie le revendeur et le télécommunicateur qui fournit les infrastructures. Dans ce contexte, nous dirons qu'il y a deux types de revente:
1) Il peut y avoir revente des services offerts par les télécommunicateurs à même le réseau public et
ce,
sans que le trafic ne soit dévié vers un circuit loué. Dans un tel cas, le revendeur souscrit à un service offrant un rabais sur le volume ct revend (avec ou sans valeur ajoutée) ce même service à un certain nombre de personnes qui, prises individuellement, n'ont pas un volume de tratic assez important pour bénéficier de ces rabais sur le volume.Cette forme de revente ne peut naturellement se développer que dans les pays où les télécommunicateurs ont une structure tarifaire prévoyant des rabais sur le volume. Jusqu'à récemment, ce genre de revente était pratiquée principalement au Canada et aux États-UnisI2
• Or, depuis septembre 1991, British Telekom offre des services à rabais sur le volume et il est probable que ce type de revente fasse son entrée dans ce pays. De plus, le 15 juillet 1992, la Commission des communautés européennes publiait un rapport intitulé
Toward.r Cor.w Orientation
and the Adjuslmenr of Pridnx Structure
13dans lequel il est suggéré que les pays membres de la Communauté européenne adoptent une structure tarifaire prévoyant des rabais sur le volume. Il est donc possible que la revente de services offerts par le biais du réseau public sans qu'il y ait utilisation de circuits loués se développe dans ces pays aussi.12Les exemples de !.ervlces otferts par les télécommunicateurs américains ou canadiens offrant un rabais sur le volume sont nombreux et dlfrerent d'un télécommunicateur à l'autre. NéanmOinS, les f>ervicell
Téléplus ou Avalltage otferts par Bell Ct/1Wt!CI pourraient ~tre Cités à titre d'exl!mple tandis que la gamme
des services WAT.S' offerts par AT&T aux Etats-Unis tomberait dan!> cette catégOrie. 13Bruxelles, le 15 jUillet 1992, SEC (92) 1050 tinal.
•
•
11
2)
Àl'opposé, le revend'!ur peut organiser lui-même le transport du trafic. Il
louera alors des circuits d'un télécommunicateur quelconque et offrira des
services
àusage privé ou conjoint (impliquant une interconnexion au réseau public
àune ou deux extrémités) par If' biais de ces circuits loués. Dans un tel contexte,
le revendeur concurrence directement le télécommunicateur puisqu'il détourne le
trafic vers un réseau concurrent composé des circuits loués de ce même
télécommunicateur. Il va sans dire que le succès de ce type de revente dépend
des tarifs applicables aux circuits loués (et des conditions d'interconnexion au
réseau public dans l'hypothèse ou le revendeur enlend offrir ce genre de services)
en regard des tarifs offerts par It:s télécommunicatt;!urs directement pour un même
service.
2. Définitions adoptées dans
divc~rspays
Lorsqu'on tente d'établir le régime juridique qui prévaut dans divers pays en ce
qui a trait
àla revente de services en matière de télécommunications,
ilest important de
ne pas s'attacher
àla terminologie utilisée. Dans certains pays, la législation permet la
prestation des services de télécommunications en concurrence tout en préservant les droits
exclusifs en ce qui a trait
àl'établissemf:nt des infrastructures. En toute logique, la seule
forme de concurrence permise dans ces pays est la revente de services et ce, peu importe
le cadre juridique ou la terminologie' utilisée.
Lalibéralisation complète dans la
prestation de services implique forcémf:nt une libéralisation de la revente.
Citons à titre d'exemple la plupart des pays membres de la Communauté
Européenne. L'énoncé de politique publié en 1987
14(communément appelé le
"Livre
Vert")
afin d'établir un cadre permettant l'harmonisation des règles sous-jacent
l''CommisslOn des communautés européennes, Vers ulle économie européenne dynamique, Livre ven sur le dél'eloI'Pc'mc'lIt {lu marché co",mu" des ~('r\'ic('s el des équipemellls des télécommunications, COM (87) 290 tinal. 30 juin 1987.
•
•
12
l'introduction de la libre concurrence dans le secteur des télécommunications permet aux états membres de préserver les monopoles en ce qui a trait à l'établissement d'infrastructures tout en prônant l'introduction de la libre conc'urrence dans la prestation de tous les services autres que les services de voix. Cette politique s'est traduite dans la plupart des pays par une, libéralisation dans la prestation dl! services sans qu'il
y
ait toujours référence au concept de "revente" et ce, bien qu'il s'agisse de la seule forme de concurrence permisel~.Précisons de plus que le concept de revente n'existe pas dans tous les pays. La revente se fonde effectivement sur une exploitation à des fins commerciales de la marge qui existe entre les prix et les coûts. Tel que plus amplement discuté à la section 111.3 b), certains pays ont précédé l'introduction de la libre concurrence d'un rééquilibrage des tarifs et par le fait même éliminé cette marge potentielle. Dans un pays tel que le Japon par exemple, l'idée qu'un tel marché puisse se développer a été évacuœ d'office lorsqu'on a procédé à la libéralisation du secteur des télécommunicationsl6 . Il est donc important de souligner que l'absence de règles juridiques entourant le concept de "revente" ne signifie pas nécessairement qu'il
y
ait une prohibition à ce niveau mais peut tout simplement signifier qu'un tel marché n'existe pasl1•15 À titre d'exemple, le Telecammul/icalÏlms Installations Act ayant libéralh.é le MlCteur des
télécommunicatIOns en Allemagne permet la prestation de !>ervices en concurrence sans référer à la revente. L'article 1 b) 4 de cette 101 se ht de la sorte:
-1 .. .
b) .. .
(4) Everyolle shall have the ri~ht 10 pro vide telecommullicat;om servicc'.\' for third partit'.r over pennanelll or swirched call1/t'ctieJlls to be Imule availllbie by ....
De même, la Loi du 29 décembrc' 1990 adoptée en France permet la pre!>tatlOn en concurrence de divers
services de télécommunicataons ~ans traiter ~pécitiquement de la revente, 1>auf en ce qUI a trait à la ",dmple revente de capacité-.
16Le gouvernement néo-relandals aurait am,.,1 écarté l'idée qu'un tel marché pUIS!te !te développer. C'est ainsi qu'aucune des politiques ou des l~gl!>latlon<; mettant en oeuvre la déréglementation de ce secteur ne fait référence à un marché potentat:! pour la revc:nte de !tervlces .
l1u
est intéressant de noter l'etfet que pourra avoir le développement de la revente de servIces internationaux dans ces pays qui ont ~vacué le concept de "revente" de services après aVOIr opéré le rebalancement des tarifs. Le rebalancement des tanfs en cc: qui a trait aux services nationaux de•
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13
Tel que mentionné plus haut, la revente se caractérise par le fait d'offrir des services aux tiers sans détenir les infrastructures qui seront utilisées afin d'acheminer le trafic et ce, que ce soit par le biais du réseau public commuté ou par le biais de circuits loués. Cette définition correspond notamment à celles adoptées par le Federal Communications Commission ("FCC")J8 ou le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications ("CRTC")J9. Jusqu'à récemment, les États-Unis et le Canada étai,~t-,z, effectivement les deux seuls pays où les télécommunicateurs ont ~:1opté une structure tarifaire donnant ouverture à la revente de services offerts par le biais du réseau public sans location de circuits. Notons toutefois que dans certains pays même si la revente de services par le biais du réseau public commuté est inexistante elle est tout de même légale20
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Contrairement au régime qui prévaut aux États-Unis, au Canada ou en France, certains pays ont tout simplement limité la libéralisation dans la prestation de services en matière de télécommunications à la revente par le biais de circuits loués et ce, sans permettre la revente de services par le biais du réseau public. C'est le cas notamment de l'Allemagne. La législation permet la prestation de services (autres que les services
télécommunicataons n'éliminent effectivement qu'une partie des di&torslOns entre les prix et les coûts en ce qUI a trait aux !oervices internatIOnaux. Le rebalancement des tarifs Internationaux ne peut réellement s'opérer dans le cadre du régime actuel de comptabilité internatIOnale et obligera probablement les pays tels que le Japon ou la Nouvelle-Zélande à adopter une politique précise.
ItlDans la décIsion Regullllioll of IIIfl'matiollal Accoulltillg Rates, CC Docket 90-337 Phase II Firts Report
and Order, 7 FCC Red 559 (1991), le FeC a détim la revente de la sorte:
"We dl:fille n'sale 10 be ClI/ activity whereill olle l'IItity jubscribes to the commullications services llfld facilities of (lI/othe'r elllity alld thell reoffers commullicatiollS services alld facilities 10 the public (with or witl/out "cuMilll: VCllue") for profit "p. 9.
19De façon génér.de, le CRTC détinit la revente de la sorte:
"Veille ou locClfiofl subséqul'Ilte sur ufle base commerciale, avec ou sans valeur ajoutée, de j"et-vices de télécommullicatioll.\" loués de la compagflie"
(Voir notamment la DéciSion Télécom CRTC 91-21).
2l\.e régime francais permet effectivement à toute personne d'offrir les services autres que le télex elle téléphone et ce, par le biais du réseau de télécommUnications sans pour autant préciser qu'il doit y avoir location d'un cirCUit.
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de voix) par les tiers à condition que ces derniers s0ient offerts par le biais de circuits loués du télécommunicateur monopolistique.
Finalement, la revente de services internationaux n'est généralement intéressante que dans la mesure où il
y
a possibilité d'interconnexion au réseau public dans les deux pays. Pour cette raison, la Grande-Bretagne a publicisé l'expression"international simple
resale",
laquelle expression est utilisée de plus en plus dans les forums internationaux. Or, cette terminologie n'est pas sans susciter des problèmes entre les pays. Dans une décision rendue en décembre 1991 alors que la revente internationale par le biais de circuits loués était libéralisée, le Fee note effectivement que:"We note that the
UKGovernment, on the other hand,
defines "international simple resale (presumably,
a.ç
contrasted with enhanced or value-added resale) in terms
of connecting an international private line
tothe PSN
connection as defining resale, we recognize that the ability
to connect
tothe PSN, particularly the ability
toconnect at
both ends of the private Une, is important to the succes,iful
offer of resale services ... ,,::u
Tel que le note le Fee, la définition communément adoptée en Grande-Bretagne est plus limitative. Aux États-Unis l'essence même de la revente réside dans le fait qu'un service soit offert aux tiers par le biais d'installations détenues par une autre entité et ce, que ce soit par le bais du réseau public ou de circuits loués. L'interconnexion n'est donc pas une composante essentielle de la revente internationale .
21 Regulation of International Accouflfillg Relies, ce Docket 90-337 Phase Il First Report and Order, 7 Fee
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III.
Introduction de la libre concurrence dans le secteur
des télécommunications et revente de services
1. Introduction de la libre concurrence et revente de services
Les théories économiques ont bien changé depuis quelques années. Même si les services de télécommunications sont encore vus comme des "services d'utilité publique",
il est reconnu que la prestation de ces services en libre concurrence est plus à même de servir l'intérêt des usagers, et surtout, de tirer profit de l'évolution technologique constante21• Un certain nombre de pays a donc orchestré un revirement destiné à
libéraliser, privatiser ou déréglementer ce secteur d'activité23.
Le principal héritage de cette époque où les télécommunications étaient vues comme un service d'utilité publique soustrait aux forces du marché est d'avoir créé des distorsions entre les tarifs effectivement chargés par les télécommunicateurs et les coûts réels de ces services. Le fait d'avoir fondé la prestation de ces services sur des prémisses autres que la libre concurrence signifie par le fait même que les coûts en sont établis en fonction de réalités telles que l'équité, lajustice ou le caractère raisonnable des
22Voir note 2.
23Pour une revue de la transtormation qui s'opt!re actuellement dans divers pays voir: Wellenius Bruce & Stem Peter A., lmp/eml'lllillg Rlforms ill the Telecomlllunicatio1ls SeclOr: Lessons /rom Experience,
Washington, août 1992: vOir au!>sl Georges Martane, Vallée Alam, Loi du 29 décembre 1990 A1Ialyse et commentaires: Perspl'ctives l'0llr les réléco",mulliccrr;o1ls, Paris, La Documentation française, 1992;
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16 tarifs. Les entités gouvernementales chargées d'établir les ~'lrifs sont guidées par des objectifs autres que la renta')ilité potentielle de chacun des services offerts. Tel que le mentionne Paul Watershoot dans J'étude intitulée Fra Trade Vl'rSIL\' StaIl' MOl1opoli('s:
"One
of Ihe more fre(juenl publicservice
l"l'lJlIIrl'/1U'IIfSconcerns Ihe provision
l!{ rhemonopoly s('fl'ice againsl
averaged tarif!.
This means thm Ille tar(trs
wIllch
areapplied
bythe monopoly do
Ilotrl'fiect the rl'al
CO.H,"iIJllt
are based on
average COSIS l?{provision
l?frhe
Sl'rvÎces 10 thecus!umer ....
Ill SOl1ll'rl'!lpect
rhisl'an be
cOflsiderl'ljas
a cerrain rl'lli.wrihlllion of w('a/rh simUar
10a fiscal
measure ... ,,14
À
l'opposé, le principe de libre concurrence veut que les prix sOIent fixes par les forces du marché, le tout fondé sur la prémisse voulant qu'un marché efficace permette l'alignement des prix de chacun des services en fonction des coûts. Le fait d'introduire la libre concurrence ne signifie pas uniquement que des réformes institutionnelles soient effectuées en vue de permettre la venue de concurrents mais doit se conjuguer à une modification du régime de fixation des tarifs. Ces derniers doivent désormais réagir en fonction des forces du marché.Néanmoins, l'introduction de la libre concurrence ne peut s'effectuer sans qu'il
y ait une phase transitoire durant laquelle il existe une marge entre les prix chargés ct les coûts. Cette différence entre les tarifs chargés par les télécommunicateurs et les coûts réels reliés à la prestation des services est susceptible de donner naissance à un marché spécifique fondé strictement sur l'explOItation des bénéfices qui peuvent être tirés de
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l'exploitation de cette marge. La revente naît donc du bénéfice potentiel relié au fait que les services sont offerts à des prix qui excèdent les coûts.
Dans le langage économique, la revente s'apparente
à
un phénomène éphémère appelé "arbitrage". Le Webster25 définit l'arbitrage comme étant:"simullaneous purchase and sale of the same or equivalent security, commodity comract, insurance, or foreign exchange on Ihe same or different markets ill order to profit from priee discrepancies"
Le fait de libéraliser la revente signifie donc qu'on permet l'exploitation de cette marge potentielle entre les coûts et les tarifs chargés par les télécommunicateurs. Plus encore, le fait de permettre un tel marché a pour effet d'accroître la pression sur les tarifs des télécommunicateurs et par le fait même d'accélérer l'alignement des tarifs vers les coûts et donc la transition vers la libre concurrence. En conséquence, les règles adoptées en ce qui a trait à la libéralisation de la revente sont un indicateur permettant de juger de la rapidité à laqueIle les forces du marché prendront la relève. Il va sans dire que la revente (ou l'arbitrage) sera d'autant plus présente dans les pays qui ont introduit la concurrence tout en conservant les éléments institutionnels susceptibles de créer une distorsion entre les prix et les coûts .
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2. Choix politiques
ell
ce qui a
trait
il
l'illtroductioll de III libre
COllcurrellce et revellte de ser .. :· 'es
a) Modèle adopté en VIle d'illtroduire la libre C01lcurrence
n
est IInportant de préciser que le reVlfl~ment vers la libre concurrence dans le secteur des télécommunications est un phénomèm.' très récent. Pour cette raIson, nous ne pouvons parler de lIbre concurrence dans ce secteur mais hlen d'une pénode transitoire pendant laquelle certains pays amorcent un revlfl~mcnt vers les forces dllmarché.
Il va sans dire que la concurrence qUI prévaut en ce momcnt dans chaquc pays ayant amorcé une libéralisatIOn de ce secteur d'activité cst à un niveau différent ct le modèle choisI pour introduire cette concurrence dIverge d'un pays à l'autre. Dépenchmt du modèle adopté, le rôle de la revente ~era différent ct témoigncra de l'intensité ct dc la rapidité avec laquelle un gouvernement entend permettre aux forces du marché dc remplacer le régime actuel.
Les pays ont introduit la libre concurrence suivant deux modèles; certains pays ont choisi d'introduire la libre concurrence de façon graduelle ct de supervIser l'émergence des forces du marché. Les pays qui ont choisi de 'iupervlser la transition entre la période monopolistique et la libre concurrence ont adopté dc'i orIentations différentes. Dans certains cas, l'emphase est mise sur la concurrence en ce qui a trait à l'établissement d'infrastructures alors quc d'autres pays ont chOISI d'1I1trodlllre la libre concurrente en libéralisant la revente de services dans un premier temps, tout en interdisant la concurrence quant à l 'établis~ement d'infra~tructurcs. Le rôle de la revente dans ce dernier cas sera d'assurer une forme de concurrence lImitée Stlsccpl1hle de créer
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19 une pression sur les prix des télécommunicateurs détenant les infrastructures et ce, tout en permettant de restreindre le nombre de nouveaux entrants. 26.
Dans la première phase vers une complète libéralisation du secteur des télécommunications, la Grande-Bretagne a mis l'accent sur le développement de ses infrastructures. Une des premières mesures adoptée par le gouvernement Thatcher a été d'accorder un permis à Mercury Communications Ud ("Mercury") afin de concurrencer British Telecom (flBT") et d'officialiser le duopole entre ces deux télécommunicateurs. Le gouvernement Thatcher a aussi choisi de prohiber la revente de services afin de s'assurer que les revendeurs ne fassent pas obstacle aux efforts de Mercury en vue de s'implanter sur le marché27 •
Avec la publication de l'énoncé établissant la politique en matière de télécommunications pour les années 1990 (communément appelé le "White Paper") en mars 199128, la Grande-Bretagne a presque complètement libéralisé le secteur des
26Nous pouvons dire que le taIt de limIter la concurrence en ce qui a trait à l'établissement d'infrastructure vise deux objectifs qui peuvent l>'avérer différents. En Grande-Bretagne par exemple, la concurrence par le bIaIS d'Infrastructures a I!té limitée pendant près de dix ans afin de permettre à Mercury Communications Ltd. de s'établir sur le marché. À l'opposé, la Communauté européenne a choisi de limiter la concurrence dans ce secteur atin de permettre l'harmonisation des réseaux de télécommunications entre les différents états-memhres; vOIr à ce propos: CommiSSIOn des communautés européennes, Vers une économie europée"ne tlYlllimique, Livrt' \'(Irt sur le déve/oppemellt du marché commun des services et des équipe",ellts dt' ... télécommut/imtiolJ.\, COM (81) 290 tinal, 30 juin 1981.
27Cetle politIque a t!té adoptée à l'encontre des propositions contenues dans le rapport pré'ienté par un profel>seur du London BUSiness School à qui le gouvernement Thatcher a demandé d'effectuer des recherches en vue de déterminer l 'etfet d'une libéralisation du secteur des télécommumcations; voir Beesley M Ichad A., Liht'rtllistUÏtm of the Use of British Telecommu"ications Network, Department of Trade and Industry, London; ce rapport, communément appelé le wRapport Beesley·, est paru en avril 1981. Mentionnons qu'au début des années quatre-vangt, la Grande-Bretagne a grandement besoin de moderniser ses infrastructures et l'emphao;e sera mise ~ur un accroissement de la concurrence à ce niveau. Jusqu'en 1987. ce hesom de développer les mfra.,tructures et surtout de permettre à Mercury de s'établir en tant que concurrent IDclte les gouvernements l>uccessifs à interdire la revente de services en matière de télécommuDlcatlons .
28Compt·titÏtm mul Clwice: Telecom",ulI;Ctlt;Ofl.\' Policy for the 1990's, Department of Trade and Industry, London. HMSO, Con 146\, Mars 1991.
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télécommunications et ce, en mettant notamment fin au duopole qui sévit entre DT et Mercury. Cette politique ne trouve toutefois pas écho en ce qui il trait aux servicesinternationaux puisque le
White
Papa précise qu'aucun permis ne sera accordé aux tins d'établir des infrastructures destinées à offrir des services internationaux21l• La revente de services est donc encore aujourd'hui la seule façon de pénétrer le marché des services internationaux en Grande-Bretagne.À l'opposé, d'autres pays ont choisi de superviser la transition vers la libre concurrence tout en mettant l'accent sur la revente de services. Tel que mentionné plus haut, les revendeurs opposent tout de même une certaine forme de concurrence aux télécommunicateurs détenant les infrastructures du fait qu'ils peuvent soutirer les bénéfices potentiels liés à une différence qui pourrait subsister entre les prix des services offerts par les télécommunicateurs et les COllts réels de ces services. À titre d'exemple, jusqu'en juin 1992 le CRTC s'était effectivement donné comme ligne directrice de limiter la concurrence à la revente de services. Dans la décision C011CUrrt'
nce
intercirconscription et questions connexes
rendue en 1985, le CRTC se prononçait de la sorte:/lIa revente et le partage répartiraient les avantages dl' /a
concurrence dans l'ensemble
dumarché plus rapidl'ment
que ne le pourrait la concurrence
fondée surles
installation:; et, du moins au départ, ces avantages .\'eraÏtJnt
offerts
àun plu.\' grand nombre de petit.\· mili.mœurs
,.JO29Le paragraphe 3.12 du White Paper !.t! lit commt! !tUlt:
3.12. The Goverll",ellt ha.\· ('cmc/ur/l'li Ihal, while Ihe l/uopoly poliey in rc's/,ect (if IIew international operalil/g licences ;1/ the short tl'rm, lll/d Ihm il wou/d therc,/ore be premature allhi,v stage 10 in vile applicalionsfor .\uch licc'II.\el. The Goven",,,,,., will, howevl'r, keep the /m.\;t;()1/ UniJeT review and
will comitlue 10 l're'ss for fI more ope" imerllatiollaIIC'lc'co"""Uf';catwII.I" market .
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21 Dans la décision
Concurrc'nce dans lafourniture de services téléphoniques publics
vocaux interurbains
l'IqU{l.wions connexes relatives
àla revente et au partager
1 rendue le 12juin 1992, le CRTC a adopté une approche toute autre. Unitel Communication Inc. s'est vu accorder le droit de concurrencer Ben Canada et certains autres télécommunicateurs d~ns la prestation des services téléphoniques vocaux interurbains et ce, par le i'iais de propres infrastructures. Le CRTC a de plus clairement indiqué dans cette déciSIOn qu'il était disposé à permettre l'entrée de nouveaux compétiteurs intéressés à concurrencer en utilisant leurs propres installations.La politique canadienne adoptée en ce qui a trait aux services internationaux est toutefois différente. Tout d'abord, signalons que le Canada est le seul pays ayant amorcé une libéralisation du secteur des télécommunications et
à
avoir préservé la séparation entre le secteur 'lational et le secteur international. De plus, Téléglobe Canada Inc. ("Téléglobe") jouit d'un monopole en ce qui a trait à l'établissement des infrastructures destinées à la prestation des services internationaux et la seule concurrence permise est celle offerte par les revendeunl. Cette politique vise à maximiser l'utilisation des infrastructures canadiennes.Dans son énoncé de politique en matière de télécommunications publié en 198732 (communément appelé le
Livre Ver!)
la Communauté européenne a choisi de mettre l'accent sur la concurrence par le biais de la revente de services. Conformément aux directives mettant en oeuvre ceLivre
Vert,
les états membres peuvent conserver les droits exclusifs en ce qui a trait à l'établissement des infrastructures et la prestation de services voix; néanmoins, chaque état doit procéder à la libéralisation dans la prestation des310écisIOn Télécom CRTC 92-12 .
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services autres que les services de voix 13. En conséquence, les pays membres peuventlimiter la concurrence
à
la revente de services. Ce choix est d'abord guidé par le désir d'assurer l'harmonisation des différents réseaux de télécommunications des états membres.Le gouvernement australien a choisi d'ouvrir la concurrence dans la pre~t\tion des services par le biais de la revente de même que par l'établissement d'infrastructures. Dans ce dernier cas, la concurrence s'opère toutefois sous forme d'un duopole. En 1991, le gouvernement australien a procédé
à
une réforme en profondeur du secteur des télécommunications et ce principalement par l'adoption du T('/('COmmlmiclI1io11.\' Act J 99/.Cette législation a mis un terme au monopole de Al/S,m!iafl
and
Over.\WlSTelecommunication.s Corporation Limited et en 1992 le gouvernement australien a officialisé l' établi~ .iement du duopole en accordant à 01'111.'1 Commullicati()n.~ PTY un permis en vue d'établir ses propres infrastructures de télécommunications. Le
gouvernement australien a doublé cette politique visant l'acr.roissement de la concurrence par le biais des infrastructures
à
une libéralisation complète des règles relatives à la revente et ce, que ce soit au niveau interne ou international.Tel que mentionné, d'autres pays n'ont pas exercé de réelle transition et ont laissé aux forces du marché le soin de déterminer la structure de cette industrie. Dans un tel cas, la revente ou le fait d'exploiter la marge entre les prix et les coOts, est permise au même titre que toute autre activité de nature à accroître la concurrence.
HL'article 2 de la Directive de ICI Co1tlmi.\.\irm. du 28juill 1990, rellllivl' à III CfJ/lCUrll!l/Cl' dmu les marché."
des services de télécommuI/cCl/io" ... 90-388 CEE .,e ht comme !>uit:
Les États membre' .... CL\.\'url'fll. SCII/S préjudice cie l'llr/ide lI'r PllrtlJ:rtlphe 2, l'abolition de:; droit.'i
exclusift ou spéciaux pour III fourniture dt, .\('rv;ce (le télécommu"ications aUires que le .,·erv;ce de
téléphollie vocale t't prc'IIIu'lII le.ç II/l'.\Url'.\ "èce.\.\llirl'.\ aft" dl' 1:armlllr It' droit de tout (Jpératl'ur écoflomique de fi}u""r !e.\dm .\c'rviœ\ de télécommulI/ullum.
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La politique américaine en matière de télécommunications se fonde sur un dirigisme beaucoup moins important; le FCC a effectivement choisi de laisser aux forces du marché le soin d'orchestrer le développement de cette industrie et ce, en se fondant sur le principe hautement capitaliste voulant que les forces du marché soient le moyen le plus efficace d'assurer l'allocation des ressources. Soulignons qu'aux États-Unis le secteur des télécommunications a toujours été la prérogative d'entreprises privées à qui l'on accordait le monopole dans la prestation de services afin de pallier au fait que cette industrie était un "monopole naturel". La tradition américaine en matière de télécommunications est déjà orientée vers le secteur privé et le seul pas à effectuer est de retirer les monopoles accordés aux diverses entreprises. Le fait de laisser libre cours aux forces du marché est donc une suite logique, bien que ce secteur d'activité soit encore aujourd'hui hautement réglementé aux États-Unis34
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La Nouvelle-Zélande est un autre exemple. Le gouvernement néo-zélandais a choisi de laisser aux forces du marché le soin de déterminer la structure de cette industrie et de ne pas imposer de période transitoire durant laquelle il aurait la responsabilité de superviser le développement de la structure de l'industrie et de rééquilibrer les forces du marché.
Il ne faut donc pas chercher de directive spécifique en ce qui a trait
à
la revente de services puisque la seule politique qui prévaut en Nouvelle-Zélande est la libre3411 ~st unporlimt d~ précls~r qu~ la polltiqu~ adopté~ par l~s États-Unis en c~ qui a trait aux télécommunu:atlons n~ ~~ fond~ pa!> sur une pleine déréglementation de celte actiVité au nom de la libre concurrence. Lt:s économl~tes américams reconnais!>ent que certains marchés peuvent requér.1 l'intervention étatique pour que SOIt a~~urée une allocation efficace des ressources et ce, pour divers motifs tourmmt tous autour du concept d~ "monopole naturd" (motifs sur lesquels les économistes ne s'entendent pas toujours). L'intervention gOllvemem~ntale peut s'orche!>trer de diverses façons, dont notamment par l'adoption de "l.lConomlc regulallon!>" de!>tlnées à remplacer un marché potentiellement inefficace. Il est donc fondamental d~ dl!>tmguer l'mtroductlOn de la libre concurrence ou la libéralisation et la déréglementatIOn potentielle de œ !>ecteur d'actiVité. La politique d'introduction de la libre concurrence aux États-Ums n'a effectivement pas été conjuguée à une déréglementation de cette industrie, contrairement à ce qUI prévaut en Nouvelle-Zélande notamment.
4t
24concurrence. Les revendeurs sont donc invités à faire leur entrée sur le marché s'ils estiment qu'il existe une marge entre les prix et les coûts susceptible de rapporter un bénéfice certain. À l'opposé des États-Unis, le gouvernement néo-zélandais a toutefois doublé cette politique d'une déréglementation quasi-totale de cette industrie.
b) Politique relative ail rééquilibrage des talifs
Le fait que la revente soit autorisée ou non dans un pays ayant amorcé un mouvement de libéralisation dans le secteurs des télécommunications (ou en d'autres mots la politique adoptée en ce qui a trait à la libre concurrence) n'est pas le seul facteur pouvant expliquer l'émergence potentielle du marché de la revente intcrne ou internationale. Le développement de ce marché s'explique d'abord par l'existence d'une distorsion entre les prix et les coCtts; or, certains pays ont précédé l'introduction de la concurrence par un rééquilibrage des tarifs coupant ainsi court au développement potentiel de ce type de marché.
Une approche simpliste serait de classer les pays selon deux catégories, soit ceux d'une part qui ont effectivement précédé l'introduction de la concurrence par un rééquilibrage des tarifs et d'autre part ceux qui n'ont pas opéré un tel rééquilibrage. Or, cette vision ne tient pas compte d'un obstacle majeur en matière de télécommunications, soit la difficulté reliée à la détermination des coûts. Il est naturellement facile de déterminer les revenus tirés des services de télécommunications qui sont utilisés afin de subventionner d'autres activités gouvernementales (telle que les services postaux par exemple).
À
l'opposé, il est beaucoup plus ardu de déterminer quels sont les coûts réels lorsque les revenus d'un service en matière de télécommunications sont utilisés afin de financer d'autres services. De plus, certains coüts sont communs à plus d'un service et il est difficile de partager ces coüts entre ces divers services. En conséqucnce, il n'est pas impossible de voir l'émergence d'un marché de la revente dans un pays ayant pourtant précédé l'introduction de la libre concurrence d'un rééquilibrage des tarifs.De
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plus, le rééquilibrage des tarifs n'est pas un phénomène instantané et peut s'étaler sur un certain nombre d'années.
Nous pouvons néanmoins séparer les pays en deux catégories, soit ceux qui ont identifié le rééquilibrage des tarifs comme étant une priorité, par opposition aux pays qui ont choisi d'introduire la concurrence sans mettre l'accent sur un tel rééquilibrage. Dans le premier cas, le revendeur est classé comme un entrant inefficace alors qu'à l'opposé
il est considéré comme une simple manifestation de l'émergence des forces du marché.
Il est à noter qu'un pays au moins, soit le Canada, a introduit la concurrence sans mettre un terme aux éléments institutionnels susceptibles de créer des distorsions entre les prix et les coûts. Il va sans dire que dans ce dernier cas le rééquilibrage des tarifs est loin d'être une prioritél~. Ce pays a en quelque sorte orchestré l'introduction de la concurrence sur la base de deux régimes dont les objectifs sont différents et pour le moins contradictoires.
À
l'opposé, lorsqu'il a introduit la concurrence dans le domaine des télécommunications, le gouvernement Thatcher a clairement indiqué que le rééquilibrage des tarifs était un prérequis à la pleine libéralisation de cette industrie. Bien que l'objectif de rééquilibrage des tarifs préconisé dès le début ne soit pas encore totalement réalisé en Grande-Bretagne, BT a néanmoins fait des efforts considérables afin de réduire ses tarifs. Cette politique de rééquilibrage des tarifs a aussi justifié la prohibition relativeà
la revente qui subsistait en Grande-Bretagne jusqu'en 1989 au niveau interne et jusqu'en 1992 en ce qui a trait aux services internationaux. Aucun marché national important de3'sDans la décISIon Co"currt'"ce da"s /a fourniture de services télépholliques publics vocaux ilIIerurbains
el que.lt;o"s ('(J"1IC'Xe.~ rl'/cu;\'es à la rev('lIf(' ('1 au partage, DécISIon Télécom CRTC 92-12, le CRTC a introoUlt la concurrence dans la prestatIOn des M~rvlces interurbains tout en instituant un régime de subventionnement des tanfs locaux par les revenus tirés des services interurbains. Le CRTC a mis sur pIed un régIme de contnhutlOn payahle par les nouveaux entrants, lequel est destiné à comhler les défiCIts occaSIOnnés.
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26 la revente ne s'est développé depuis la libéralisation de la revente de services à valeur ajoutée en 1987 (ou des autres services en 1989) puisque l'écart entre les prix et les coùts était trop peu important.
En Australie et en Nouvelle-Zélande, l'introduction de la concurrence dans le secteur des télécommunications ne s'est pas traduite par un rééquilibrage complet des tarifs et ce, au nom du principe d'universalité dans la prestation de certains services de base. Néanmoins, la politique d'universalité en ce qui a trait à certams services est considérablement limitée. En Australie, Telstra est tenue d'assurer la prestation de
.~rtains services précis et un fonds auquel les nouveaux entrants sont tenus de contribuer s'ils désirent concurrencer par le biais d'infrastructures a été instauré et ce, en vue de compenser pour les obligations dont Telstra a héritéJ6
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De même, lorsqu'il a privatisé la corporation étatique à qui était dévolu le monopole en ce qui a trait à la prestation de services en matière de télécommunications, le gouvernement néo-zélandais a obligé cette nouvelle corporation à nantir certaines de ses actions en vue d'assurer le respect d'obligations précises en ce qui a trait à l'universalité dans la prestation de certains services. Telecommunications Corporation of New Zealand est donc tenue d'offrir le service local à tous les résidents de cc pays. De plus, à moins que les profits de cette compagnie en soient particulièrement touchés, elle ne peut augmenter les tarifs à un niveau supérieur au coût de la vie.
Signalons tout de même que le principe d'universalité dans la prestation de certains services en Australie et en Nouvelle-Zélande n'a pas pris une dimension assez importante pour que l'on puisse parler d'une institutionnalisation des éléments permettant la marge entre les coûts et les tarifs dans un contexte de libre concurrence. Le principe
36Voir HutchlR~on M.1., "Tdecommumcatlons Rd'orm and Dt:vdopm~nt JO th~ Asia-Paclfic Region: Australia" , dans [mplememillK Rcfoml in the TC'lecommuIIÎCcll;(JII.\' Sector: Lessons From Experience,
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dans ces pays veut que les tarifs soient fixés en libre concurrence avec la seule exception du tarif des services téléphoniques locaux37.
Dans le
Livre Vert
publié en 1987, l'orientation des tarifs en fonction des coûts est identifiée comme un des objectifs qui doit être poursuivi par les pays membres. Larésolution adoptée par le Conseil des communautés européennes mettant en oeuvre le
Livre
VerfH précise que les tarifs doivent être orientés sur les coûts et prévoit une révision des progrès atteints en 1992. C'est ainsi que le 15 juillet 1992, la Commission des communautés européennes publiait un rapport intituléTowards Cost Orientation and
thl' Adju.wment
ofPricing
Slructurc.J~. Ce rapport reconnaît les efforts effectués par les pays membres en vue d'abaisser les tarifs tout en précisant que des efforts supplémentaires doivent être faits en ce qui a trait aux tarifs intra-communautaires afin d'accélérer le développement du réseau ouvert de télécommunications40• Ainsi donc,la politique européenne en matière de télécommunications reconnaît que la libre concurrence ne peut cohabiter avec un maintien des politiques à caractère social. Tel que
mentionné dans l'étude dont il est fait mention plus haut:
"Rel(J/ing priees
10cosl in sorne par/ieu/ar way is relevant,
therefore, bOlh in exclusive market provision and where
entry is al/owed. Moreover, alinging priees wirh eosts as
37L'apphcatlOn du prmclpe d'umver!.ahté du ),ervlce de balloe en AUllotralie et en Nouvelle-Zélande est différente de celle qUi prévaut au Canada par exemple. Dans ce dernier cas le principe de base veut que les revenus tirés de tous les M!rvlCt!S soient utlh!.és atin de !.ubvenhonner le service local. En conséquence, le CRTC tixe les pnx de pœ!.lJue tom. les services et ce, pour chacun des télécommunicateurs, IDcluant les rewndeurs. Sauf lludl\lIe~ exception!., aucun des services n'est véritablement offert en libre concurrence dan!. ce pays.
18COM (88) 48, 2,2,1988.
19Bruxelles, le 15 JUillet 1992, SEC (92) 1050 tinal.
40VOIr à ce propos la Dirc'ct;vl' de la COlI/llli,I'S;O" du 28 juill /990, relative à la collcurrellce dans les
