L’imprévisibilité qui caractérise l’Opération d’intérêt national impose néanmoins de pouvoir identifier certaines idées directrices qui nous guideront tout au long de cette section. On peut donc affirmer qu’il faut adopter une vision empirique et avoir un prisme général. Cela signifie que l’étude des sources classiques du droit est un ensemble de textes épars et d’apports jurisprudentiels non suffisants pour avoir une idée bien précise (PI).
On peut donc souligner, comme cela a été fait précédemment, qu’il s’agit d’une notion souple qui pourra évoluer avec le temps172. Cette notion qualifiée d’imprévisible, car elle n’est pas définie est difficilement perceptible dans les différentes sources du droit : la jurisprudence et la doctrine (P2).
171 Op. sit., p. 61 et p. 77 « Le second but est sans doute celui du développement pris dans tous les sens du terme.
Celui-ci peut recouvrir une multitude d’aspects (politique, social, culturel). Pour arriver à produire un panel de développement tous azimuts, il faut que la règle juridique bénéficie d’une grande souplesse tout en s’imposant sur les règles inferieures. C’est le cas de l’OIN. »
172 Il est préférable, pour des raisons qui paraissent logiques, de traiter les Opérations d’intérêt national dans un
chapitre à part entière et le cas échéant de les comparer avec celles qui existent en Europe et dans le monde, plutôt que de les traiter maintenant. Bien que le choix effectué puisse être remis en cause, il nous a semblé plus pertinent de le traiter dans une partie consacrée à part entière, de donner l’ensemble des règles et voir dans la pratique comment elle se manifeste.
Paragraphe 1 : Une notion imprévisible
Cette vision globale est inéluctable, car l’OIN brille par son laconisme, comme cela a pu être rappelé précédemment. On a donc une place indéfinie de l’OIN dans le Code de l’urbanisme (A), sans doute en raison de l’absence de définition de la notion en tant que telle (B).
A. L’inexistence d’une définition précise
L’inexistence de la notion dans l’ensemble des sources externes du droit est la résultante des caractéristiques de l’OIN. Rappelons qu’elle est une des réponses apportées à la problématique de la répartition des compétences juridiques en matière d’urbanisme, et de ce fait en matière d’aménagement du territoire. C’est donc en nous basant sur cette logique que nous allons focaliser sur les sources législatives et réglementaires, dans lesquelles les éléments sont toutefois insuffisants, tant pour la définir que pour la classer (1).
C’est la raison pour laquelle il sera nécessaire d’avoir un prisme plus large en se livrant à une étude doctrinale et jurisprudentielle (2).
La première des choses à faire est donc de décortiquer le code pour noter l’ensemble des articles mentionnant l’OIN. Force est de constater que cela s’avère particulièrement difficile, notamment en raison de l’éparpillement dans le code et de la raréfaction des articles relatifs à l’OIN stricto sensu, apportant peu d’indications. A la lecture du Code de l’urbanisme, certains articles font apparaître l’opération comme étant une exception aux instruments juridiques qu’ils annoncent ainsi qu’aux règles qu’ils mettent en vigueur.
Commençons par l’impact juridique et institutionnel de la délimitation d’un périmètre d’OIN. Effectivement, l’utilisation de la notion « Opération d’intérêt national » a pour conséquence que sa délimitation concrète modifie les règles applicables, les différentes compétences, la hiérarchie des normes et les procédures d’élaboration des documents d’urbanisme.
Tout d’abord, concernant les effets juridiques de l’opération, l’OIN est cité dans l’article L. 111-3 et suivants du Code de l’urbanisme173, qui a trait à la constructibilité
limitée174. L’article prévoit que le principe de la constructibilité limitée ne s’applique pas à l’opération (Art L. 111-4). Ce principe a pour objet de contrôler la construction des collectivités territoriales, et s’intègre dans les documents d’urbanisme.
Ensuite, le régime de l’OIN a des conséquences sur l’autorisation et l’occupation des sols. Aux termes de l’article L. 422 du Code de l’urbanisme175, celui-ci donne compétence à l’État pour l’autorisation de construction, même dans les communes dotées d’un PLU ou d’une carte communale
Par ailleurs, le sursis à statuer, codifié à l’article L. 102-13176 du Code de l’urbanisme, est une nouvelle manifestation de la présence étatique dans le régime de l’OIN. Il s’agit d’une mesure de protection qui lui est conférée et par laquelle l’État peut s’opposer à une construction ou à un aménagement que la commune souhaite et que les documents d’urbanisme ont validé. Néanmoins, l’État devra invoquer un motif réel et sérieux. Il s’agit d’un effet peu connu de l’OIN, car très peu usité177.
En poursuivant notre lecture dans le code sous l’angle de l’urbanisme dérogatoire, on note que l’OIN est souvent associée au Projet d’intérêt général notamment, car leurs régimes juridiques présentent certaines ressemblances. L’étude du régime du PIG interviendra dans la Section 2 du présent chapitre lorsque seront abordés les outils juridiques utilisés pour concrétiser l’opération présentant le PIG comme un moyen pour le régime OIN d’exercer la politique d’aménagement sur le périmètre en cause.
De ce fait, dans l’article L. 132-1 et suivants du Code de l’urbanisme, celui-ci dispose que : « L’État veille à leur prise en compte dans les SCOT et les PLU. » L’article stricto
174 L’article L.111-3° du Code de l’urbanisme dispose que : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout
document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. »
175 L’article L. 422-2 du Code de l’urbanisme stipule : « Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-
1, l'autorité administrative de l'État est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur (...) lorsque la décision est prise par le préfet, celui-ci recueille l'avis du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. »
176 L’article L. 102-13 du Code de l’urbanisme dispose que : « Lorsque des travaux, des constructions ou des
installations sont susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation d'une opération d'aménagement dans le périmètre des opérations d'intérêt national, le sursis à statuer peut être opposé, dans les conditions définies à l'article L. 424-1, dès lors que la mise à l'étude du projet d'aménagement a été prise en considération par l'autorité administrative compétente de l'État et que les terrains affectés par ce projet ont été délimités. La décision de prise en considération cesse de produire effet si, dans un délai de dix ans à compter de son entrée en vigueur, la réalisation de l'opération d'aménagement n'a pas été engagée. ».
177 Il s’agit d’une mesure peu probable d’utilisation, dans la mesure où cette procédure pourrait créer des conflits
politiques entre l’État et les collectivités. Il semble qu’il faudrait que la situation soit dans une impasse pour y remédier.
sensu évoque simplement l’opération en parallèle de celle du PIG178. À y regarder de plus près, on obtient des informations intéressantes quant à la place de celle-ci, au sein de la hiérarchie des normes d’urbanisme, la situant ipso facto au-dessus des SCOT et des PLU179.
Afin de connaître la portée de cet article, il faut appréhender la notion de « prise en
compte »180. Dans le triptyque afférent aux obligations résultant de la règle d’urbanisme, la prise en compte se situe tout en bas de l’échelle de l’opposabilité. Nous avons ensuite la compatibilité, et au-dessus la conformité. En somme, chaque document doit être compatible avec le document qui lui est directement supérieur181.
Cela étant, concernant l’OIN le terme de « prise en compte » a une valeur juridique bien plus grande que d’ordinaire puisqu’elle va s’imposer aux communes, à travers la procédure du PIG venant se superposer à celle de l’OIN182. On peut voir des exemples de cette règle à travers l’article L. 153-54183 du Code de l’urbanisme, que le préfet peut emprunter.
178 Op. cit., p. 20 On a déjà mis en parallèle la notion d’OIN dans l’introduction avec les notions voisines. 179 Cf. le développement ultérieur sur la hiérarchie des normes.
180 AUBY J.-B. ; PERINET-MARQUET H., NOGUELLOU R., Droit de l’urbanisme et de la Construction
10e édition Montchrestien. p. 203, « Le droit de l’urbanisme a développé des solutions assez originales en ce qui
concerne les effets de la règle, son autorité juridique, en tous les cas sur trois points : celui des destinataires de la règle, celui des obligations résultant de la règle, celui de l’application de la règle dans le temps. » Les points
nous concernant sont les obligations résultant de la règle d’urbanisme. « Une propriété également assez
originale de la règle d’urbanisme tient à ce que la nature des obligations qui découlent d’elle n’est pas constante. On relève trois cas de figure (…) Il en va de même pour les chartes intercommunales de développement et d’aménagement (voir infra, n° 519). Les politiques départementales des espaces naturels sensibles doivent être compatibles avec ces chartes (C. urb., L., 142-1), mais pour le reste, les seuls effets qui soient attribués à ces documents tiennent à ce que les schémas directeurs doivent en prendre compte le périmètre » (C. urb. L. 122 -3) (H. JACQUOT « La notion de prise en compte d’un document de planification spatiale » DAUH 2005, p. 71).
181 L’exigence de compatibilité limitée fonde la hiérarchie entre les normes attrayant au droit de l’urbanisme et
notamment entre les documents d’urbanisme. Un parallèle peut être fait avec la hiérarchie des normes en droit administratif qui impose le principe de légalité. Il n’est pas étonnant que la même logique soit utilisée, dans la mesure où le droit de l’urbanisme et le droit administratif appartiennent à la même famille, celle du droit public.
182 L’ensemble des infrastructures qui vont être créées dans le périmètre d’une OIN peut être qualifié de PIG par
l’autorité administrative.
183 L’article L. 153-54 du Code l’urbanisme stipule que : « Une opération faisant l'objet d'une déclaration
d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint. »
Dans ce cas de figure, le représentant de l’État va étudier le dossier et engager la procédure régie par les articles L. 153-18184, L. 153-33185 et L. 153-39186 du Code de l’urbanisme. Il établit un projet de mise en compatibilité avec l’opération. La procédure est engagée par les Personnes publiques associées (PPA) avant l’ouverture de l’enquête publique187.
Les dispositions proposées par l’État pour assurer la mise en compatibilité du PLU avec la Déclaration d’utilité publique (DUP)188 passent par une étude conjointe de : l’État, la commune, l’Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), la région, le département, la personnalité compétente en matière d’organisation des transports urbains, dans les Périmètres de Transports Urbains (PDU), et enfin les chambres consulaires comme la Chambre de Commerce et d’Industrie (CCI) et la Chambre des Métiers, ou encore la Chambre d’Agriculture.
Le cas échéant, seront consultés les organismes compétents en cas de réduction des espaces de terres agricoles ou forestiers en cas d’atteinte à la valeur agronomique, biologique ou économique en zone de terres agricoles protégée et, suivant leurs demandes, aux associations locales d’usagers agréées et aux associations agréées de protection de l’environnement.
Cela étant, la création d’une OIN ne va pas remettre en cause les compétences des communes et des EPCI pour l’élaboration des documents d’urbanisme (PLU, SCOT) ; ces
184 L’article L. 153-18 du Code de l’urbanisme dispose que : « Lorsque le projet d'élaboration ou de révision
d'un plan local d'urbanisme a pour objet ou pour effet de modifier les règles d'urbanisme applicables à l'intérieur d'un périmètre de zone d'aménagement concerté créée à l'initiative d'une personne publique autre que l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, l'avis de cette personne publique est requis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme élaboré ou révisé. Lorsque la zone d'aménagement concerté a été créée à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, cette approbation ne peut intervenir qu'après avis favorable de cet établissement public. »
185L’article L. 153-33 du Code de l’urbanisme dispose que : « La révision est effectuée selon les modalités
définies par la section 3 du présent chapitre, relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. Toutefois, le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables prévu par l'article L. 153-12 peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme. Le projet de plan arrêté est soumis pour avis aux communes intéressées par la révision. »
186 L’article L. 153-39 du Code de l’urbanisme modifié par l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015
« Lorsque le projet de modification a pour objet ou pour effet de modifier les règles d'urbanisme applicables à
l'intérieur d'un périmètre de zone d'aménagement concerté créée à l'initiative d'une personne publique autre que l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune, l'avis de cette personne publique est requis préalablement à l'approbation du plan local d'urbanisme modifié. Lorsque la zone d'aménagement concerté a été créée à l'initiative d'un établissement public de coopération intercommunale, cette approbation ne peut intervenir qu'après avis favorable de cet établissement public. »
187 Ce cas de figure de mise en compatibilité est effectué avec un PIG, puisque l’OIN ne comporte aucune phase
d’enquête publique.
derniers doivent seulement être mis en cohérence avec les orientations de l’OIN. La procédure de mise en compatibilité du PLU ne sera utilisée que dans les cas les plus rares.
En outre, dans la logique qui est la nôtre de parcourir le Code pour obtenir le plus d’informations possible sur l’OIN, l’article L. 141-1 alinéa 4 du Code de l’urbanisme nous donne des informations intéressantes. Cet article est à mettre en relation avec les articles L. 131-1 131-2 et L. 132-3 que nous venons d’examiner, car il opère un rapprochement entre le régime applicable du PIG et celui de l’OIN. Il montre que dans la hiérarchie des normes entre les différents documents de planification urbaine, l’OIN se situe au-dessus du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF). On sait également que le SDRIF a la même valeur que la DTA189.
Par conséquent, l’OIN s’impose le cas échéant à la DTA lorsqu’elle existe190. Cela se justifie principalement par son caractère dérogatoire et en vertu de l’adage latin «Specialia generalibus derogant » qui signifie, littéralement, « la norme particulière déroge à la norme
générale ».
Ces derniers sont institués par des décrets en Conseil d’État, comme pour l’OIN. D’ailleurs, on peut se poser la question de la conformité de ces régimes avec la Constitution de la Ve République en général, et du principe de libre administration des collectivités locales de l’article 72 en particulier191.
Enfin, notons que l’article L. 101-1 du Code de l’urbanisme dispose que : « Le
territoire est le patrimoine commun de la nation et les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. »
Cela signifie que c’est à l’État d’administrer le territoire, car il fait partie intégrante de la nation. Cela démontre, même s’il n’était pas utile de le rappeler, que, si le territoire est décentralisé, on reste néanmoins dans un État unitaire marqué par une communauté de destin sur un territoire géographique donné. Le territoire est donc perçu comme une composante à part entière de la nation française, laquelle est marquée par l’indivisibilité et l’unité de la République et de facto de son territoire.
189 Conseil d’État, 18 octobre 2006, ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire contre M. BEGUE,
commune de Saint Leu, req. Numéro 264292, AJDA 2006, p. 1980.
190 Depuis la loi du 12 juillet 2010 du Grenelle II de l’environnement, seules les DTA créées avant cette date ont
une portée normative qui s’impose aux documents d’urbanisme inférieurs. Pour ces dernières, la hiérarchie demeure valable.
À travers cette étude, on s’aperçoit que le régime juridique de l’OIN est dispersé dans l’ensemble du code et ne concerne pas uniquement l’article correspondant à l’OIN. Force est de constater que nous avons peu de renseignements sur la nature dudit régime dans la partie législative du Code. Il faut, dès lors, se pencher sur les articles entièrement consacrés à l’opération.
B. L’absence de matière textuelle concernant l’Opération d’intérêt national
Les textes se rapportant exclusivement à l’OIN se trouvent aussi bien dans la partie législative que réglementaire. Ils sont le fruit d’une construction, tant par le législateur que par le pouvoir réglementaire, suite à des changements sans doute de logique des OIN sans que l’on en sache réellement la raison.
L'article L. 102-12 du Code de l’urbanisme, quant à lui, se contente d'énoncer que la liste des OIN sur le territoire est déterminée par des décrets en Conseil d'État. Au premier abord, cet article ne semble pas fondamental, mais c'est avec lui que la notion d'OIN a été légalisée192. Avant, l'OIN était traitée en parallèle du PIG dans l'article L. 102-1 et suivants, mais depuis la réforme du Grenelle 2 de l'environnement193, elle figure dans un article distinct. C'est maintenant la loi et non plus le règlement qui détermine ce qui peut être qualifié de PIG, alors que l'OIN voit son régime inchangé. Cette modification ne concerne que l'organe décidant de ce qu'est un PIG, celui-ci était déjà défini, le législateur ayant repris l'essentiel de la définition antérieure. Il paraît donc assez hasardeux de croire en un changement de définition de l’OIN dans un avenir proche194.
Cet article fait partie de la loi la loi du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences attribuées à l’État, dite « loi Defferre », déjà abordée dans la thèse à plusieurs reprises, qui a bouleversé l’ensemble du Code de l’urbanisme. Sur certaines parties du territoire, par exception à la décentralisation de l’urbanisme, la loi donne la compétence exclusive pour délimiter sur quelques points du territoire des opérations dites "d’intérêt
192 Article 47 de la loi du 7 janvier 1983.
193Loi du 12 juillet 2010, portant Engagement national pour l'environnement dite loi « Grenelle II » de
l'environnement.
194 On peut néanmoins supposer que, s’il y avait un changement de nature organique concernant l’OIN, la nature
législative pourrait laisser penser à une définition plus exhaustive car les lois et les débats parlementaires sont par nature plus fournis que des décrets quel que soit le sujet sur lequel il porte. Cela d’autant plus qu’il y aurait le Parlement qui déciderait, donc ils seraient plus nombreux, puis il y aurait le jeu des appartenances politiques qui viendrait s’en mêler.
national", par voie de décret en Conseil d’État (articles L.132-1,2,3 et articles L.102-1,2,3 du
Code de l’urbanisme).
Le décret no 86-669 du 18 mars 1986, complété en 1995 et en 2000, dresse la liste des périmètres et des grandes opérations d’aménagement du territoire correspondant à la qualification juridique d’« Opération d’intérêt national ».
Il existe également des dispositions qui se situent dans la partie règlementaire du code, dont principalement l’article R. 121-4-1195 qui définit la liste des OIN et qui est au demeurant un article des plus intéressants nous concernant, car il va constituer notre principal champ