Paragraphe 1 : Des définitions classiques et génériques du sujet
Dans cette première sous partie, on tentera de donner le sens commun de chaque terme du sujet156. Ce dernier s’intitule : « L’APPROCHE JURIDIQUE DE LA GESTION DURABLE DU LITTORAL MEDITERRANEEN A TRAVERS LA PROBLEMATIQUE ET LA MISE EN PLACE D’UNE OPERATION D’INTERET NATIONAL DANS LA PLAINE DU VAR. »
A. L’approche macro-juridique du sujet 1. L’approche générale de l’objet du sujet
Tout d’abord, le terme « approche juridique », auquel on va s’intéresser en traitant de la réglementation applicable ainsi que des acteurs et des institutions qui y prennent part.
2. L’approche générale du lieu du sujet
Ensuite, la seconde césure de la phrase à prendre en considération est : « gestion
durable du littoral méditerranéen ». Cette phrase nous donne deux éléments essentiels ;
premièrement, le sujet lui-même : gestion durable ; deuxièmement, une indication spatiale :
la Méditerranée.
La notion de « gestion » tout d’abord. Dans le présent travail, le mot est entendu comme un « mode de développement veillant au respect de l’environnement par une
utilisation raisonnée des ressources naturelles, afin de les ménager à long terme ». On peut
noter la filiation directe entre durable et environnement dans la mesure où les deux se font mutuellement renvoi.
Concernant le mot « littoral », celui-ci revêt une importance dans le cadre la plaine du Var, car le périmètre de l’OIN s’étend du littoral à la plaine. D’ailleurs, une loi spécifique protège le littoral. Celle-ci a été initiée essentiellement pour protéger le littoral méditerranéen. Cette loi représente bien l’intérêt juridique de cet espace géographique. Ces dernières années, les concepts de GIZC, de politique marine intégrée sont en train d’éclore. La gestion durable est sur tous les fronts. Pourquoi ? Car celle-ci est un des moyens de répondre à différents problèmes induits par l’intensification et la densification croissante des activités humaines, problématiques sui se posent souvent de manière exacerbée sur les littoraux. Il s’agit en particulier de l’urbanisation et de la périurbanisation, des activités portuaires, du tourisme, ou encore de la surpêche. L’intégration consiste donc en une approche écosystémique et de gouvernance157.
L’OIN, par sa souplesse et la politique d’aménagement qu’elle entraîne, embrasse la cause de l’aménagement durable. L’OIN est un moyen permettant d’y arriver158.
Venons-en maintenant au terme « méditerranéen ». Il s’agit donc de l’étude de la mer Méditerranée et plus précisément de l’étude de cet espace comme un espace cohérent et à part entière, et de la problématique des acteurs qui sont parties prenantes de cet espace, notamment du littoral.
On va donc s’intéresser aux politiques qui mettent en place une gestion intégrée du
territoire. Cette gestion intégrée sur la partie maritime porte le nom de Gestion Intégrée des Zones Côtières.
157 La notion de gestion intégrée sera développée dans la section 2 Intérêt du sujet et annonce de la
problématique dans l’introduction plus en détail. La notion de GIZC sera également abordée lorsque nous évoquons les OIN sur le littoral méditerranéen (P1/T2/C2/S1/P1) comme une politique appliquée par l’EPA d’Euroméditerranée. Effectivement, lorsque j’explique que « la mise en place du programme met en exergue
l’hypothèse selon laquelle la plupart des conflits et problèmes observés dans les zones côtières d’Europe sont imputables à des carences, étant elles-mêmes liés à une absence notoire de l’importance économique et sociale d’une gestion durable des zones côtières. Une réponse juridique est la seule viable pour un environnement sain, économiquement rentable et socialement équitable. »
B. L’approche micro-juridique du sujet 1. L’approche stricte de l’objet du sujet
Ce concept de gestion intégrée va s’étudier « à travers » un outil juridique bien précis qui va tendre vers un développement durable du territoire terrestre. Notons qu’il existe d’autres moyens pour mettre en place une gestion durable du territoire que l’outil juridique de l’OIN, d’autant plus que ledit outil n’est pas spécifique au développement du territoire. Toutefois, les interactions du droit de l’environnement dans le droit de l’urbanisme a eu pour conséquence de réaffirmer le postulat selon lequel l’aménagement du sol par la puissance publique a une conséquence directe sur l’environnement.
Le terme « opération » doit s’entendre comme une opération de construction de développement qui vise un résultat précis, et en même temps, c’est également une politique sur un territoire dans un sens déterminé.
Concernant le terme « intérêt », il s’agit d’un intérêt territorial dans la présente thèse. On verra que cet intérêt territorial faisant l’objet d’une action dans un sens déterminé est qualifié de « national ».
Enfin, le terme « national » doit s’entendre dans sa confrontation avec les intérêts régionaux et locaux. Cela signifie que cette opération a un but et une particularité, car elle a une dimension nationale, bien qu’elle ne concerne in fine qu’une partie du territoire.
2. L’approche stricte du lieu du sujet
On comprend donc que cette politique de gestion durable doit s’interpréter à travers la question du mécanisme juridique « la problématique et la mise en place de l’Opération
d’intérêt national dans la plaine du Var ». On réduit encore le champ d’application car l’outil
Paragraphe 2 : De l’approche institutionnelle et spécifique de certains termes et concepts
Certains termes de notre sujet peuvent paraître flous ; il faut donc s’attacher à définir le plus précisément possible l’élément central du sujet que sont les Opérations d’intérêt national.
A. L’étendue de la définition
Commençons par la définition, même si celle-ci a déjà été abordée dans certains de ses aspects. Les Opérations d’intérêt national entrent dans la cadre de la politique nationale de l’aménagement du territoire et bénéficient donc d’un régime dérogatoire vis-à-vis des opérations d’intérêt national de droit commun. Schématiquement, ces opérations sont soumises à l’article L. 121-2 du Code de l’urbanisme159, qui dispose que : « Dans les
conditions précisées par le présent titre, l'État veille au respect des principes définis à l'article L. 121-1 et à la prise en compte des projets d'intérêt général ainsi que des opérations d'intérêt national. Le préfet porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme. » Leur liste est fixée de manière limitative par l’article R. 121-4-1 du Code de
l’urbanisme160. Il faut noter que la loi « Engagement national pour le logement » (ENL) du 13 juillet 2006 a mis en place une catégorie particulière d’OIN, mais celle-ci n’a pas encore fait l’objet d’une application concrète. Ce régime dérogatoire se situe sur plusieurs plans : notamment les règles d’urbanisme applicables ainsi que les compétences étatiques applicables en ce domaine.
1. Le caractère des Opérations d’intérêt national
La mise en place d’Opérations d’intérêt national voulues et entreprises dans le cadre de la politique nationale d’aménagement du territoire va légitimer un régime dérogatoire au droit commun, dans le but de préserver pleinement la compétence et la liberté de l’État. Ce qui est topique dans l’OIN, c’est que la loi ne donne aucune définition, et, quant au Code de l’urbanisme, il se borne à en donner la liste figurant actuellement à l’article R. 121-4-1.
159 Article L. 121-2 modifié par la loi n° 2204-809 du 13 août 2004 – art. 95 (V) JORF 17 août 2004 en vigueur
le 1er janvier 2005.
Notons que la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, dite loi « BORLOO » ou « ENL », vise à donner à certaines opérations de logement sociaux le qualificatif « d’intérêt national » sur des terrains appartenant à l’État ou à ses démembrements (établissements publics)161. L’article L. 121-9-1 du Code de l’urbanisme stipule que : « Des
décrets en Conseil d’État déterminent, en tant que de besoin, les conditions d’application du présent chapitre. Ces décrets précisent notamment la nature des projets d’intérêt général, qui doivent présenter un caractère d’utilité publique, et arrêtent la liste des Opérations d’intérêt national mentionnées à l’article L. 121-2. » Il faut noter qu’aucune procédure de consultation
n’est fixée162. Cela peut paraître étonnant, mais c’est ainsi. Une exception subsiste concernant les projets de création d’une OIN « dans le territoire d’une ou plusieurs communes limitrophes
du périmètre d’urbanisation d’une agglomération nouvelle163 ».
2. Les normes d’urbanisme applicables
La règle de la « constructibilité limitée164 » interdisant toute construction en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, en l’absence d’un document d’urbanisme ou de plan local d’urbanisme, est non opposable sur les « constructions et installations
nécessaires (…) à la réalisation d’opérations d’intérêt national » (art L. 111-3 et suivants).
De plus, la présence d’une OIN est sans incidence sur l’établissement d’un PLU ou d’un SCOT. Cela étant, lorsqu’on lit l’article L. 121-2 du Code de l’urbanisme, il est mentionné que lorsque la procédure du porter à connaissance est utilisé, l’État doit veiller « à la prise en
161 JEGOUZO Y., « Droit de l’urbanisme, Dictionnaire pratique » Edition le Moniteur 2011 p. 606 « Sur des
périmètres délimités, la réalisation de logement aura « les effets d’opérations d’intérêt national au sens de l’article L. 121-2 du Code de l’urbanisme. Pour être opérationnel, cette procédure imposait de délimiter les périmètres par décret avant le 1er janvier 2010. Ces décrets ne sont pas intervenus. »
162 AUBY J.-B., PERINET-MARQUET, NOGELOU R., « Droit de l’urbanisme et de la construction »
8e édition Montchrestien l’extenso édition p. 60 à 67. Dans ce paragraphe, on note que « les décisions
d’urbanisme engagent le devenir collectif avec des conséquences parfois très lourdes. Il est donc de première importance que les citoyens puissent en contrôler l’élaboration et le contenu. Pour leur permettre de faire, la règle de droit leur reconnaît, isolément ou groupés, selon divers mécanismes, une certaine participation à l’élaboration des décisions, ou simplement un droit à l’information « On a donc à la fois les référendums, les enquêtes publiques, la concertation, l’information des administrés et enfin les prérogatives reconnues aux associations. »
BIJOU P., « Le recours à la concertation en matière d’urbanisme » Droit et Ville, n° 54,2002, p. 103.
163 Cette procédure a été détaillée plus haut lorsque qu’il était question de présenter les « anté-OIN », notamment
celle relative aux villes nouvelles.
164 Cette règle de constructibilité limitée a été étudiée précédemment lorsqu’on évoquait la décentralisation de
l’urbanisme et ses conséquences sur les documents d’urbanisme ou les plans locaux d’urbanisme est sans incidence sur « les constructions et installations nécessaires (…) à la réalisation d’Opérations d’intérêt
compte165 des OIN ». En ce sens, l’article L. 5311-3 du Code général des collectivités territoriales166, après avoir précisé que le périmètre d’urbanisation des agglomérations nouvelles est vécu comme périmètre d’Opération d’intérêt national, prévoit que les opérations situées à l’intérieur de ce périmètre constituent des Projets d’intérêt général, au sens du Code de l’urbanisme. En outre, on voit que les schémas régionaux ont l’obligation de respecter « les
dispositions nécessaires à la mise en œuvre d’Opérations d’intérêt national ».
Par ailleurs, cette hiérarchie tacite entre l’OIN et les autres documents d’urbanisme se voit à travers les schémas régionaux. Rappelons que l’OIN n’est pas une norme au sens juridique car elle n’est pas une règle qui s’impose mais une opération d’aménagement. Toutefois, si cette opération existe, elle va avoir des incidences sur les normes applicables sur le territoire au premier rang desquelles les documents d’urbanisme. En ce sens-là, elle peut être considérée comme au sommet de la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme même si elle n’est pas une norme stricto sensu et la situer en haut de cette hiérarchie pourrait constituer une erreur. Il faut garder cette précision à l’esprit quand on abordera l’OIN comme une norme ayant une valeur juridique supérieure, pour éviter les contresens qui peuvent être légitimes. C’est un choix qui vulgarise une relation entre deux concepts (OIN/documents d’urbanisme) dans le but d’une meilleure compréhension.
L’OIN s’impose aux schémas d’aménagement régionaux (SAR) prévus par l’article L. 4433-8 du Code général des collectivités territoriales, le SDRIF (C. urb., art. L. 123-1 et suivants), le PADD de Mayotte (CGCT, art. L. 3551-32) et le PADD de Corse (CGCT, art. L.4424-15). S’agissant de ce dernier, le texte précise qu’il doit prendre en compte les OIN
165 AUBY J.-B., PERINET-MARQUET, NOGELOU R., « Droit de l’urbanisme et de la construction »
8e édition Montchrestien l’extenso édition p. 206 à 211. Dans le droit français, la notion de « prise en compte »
(quelquefois appelée « prise en considération ») décrit ou précise un niveau de rapport entre deux « normes » (au sens juridique du terme) susceptibles d'entrer en conflit. Ces deux normes sont dites supérieures et, pour celle qui doit être compatible à la première, inférieure.
C'est le moins contraignant des 3 niveaux de la notion juridique « d’opposabilité » (les autres étant la compatibilité et la conformité). Originellement, elle n'était pas une des formes de l'opposabilité, mais sans impliquer d'opposabilité directe aux tiers, dans le droit de l'aménagement du territoire, elle tend à s'en rapprocher avec une obligation croissante de compatibilité avec les options fondamentales du document de norme supérieure, sous réserve de dérogations motivées (avec le cas échéant un contrôle approfondi du juge sur la dérogation) ; cette notion de prise en compte est souvent utilisée pour régir les rapports hiérarchiques entre les documents d'urbanisme.
L'obligation de prise en compte signifie qu'une norme ou une dynamique doit être prise en compte dans l'élaboration d'une autre norme (le plus souvent un document de planification, dans le domaine de l'aménagement du territoire).
166 L’article L. 5311-3 du CGCT dispose que : « Le périmètre d’urbanisation est considéré comme périmètre
d’Opération d’intérêt national au sens de (Ord. N°2003-1212 du 18 déc. 2003, art, 6-XII) « L’article L. 121-2 du Code de l’urbanisme » (V. au C. urb.) ; les opérations situées à l’intérieur de ce périmètre constituent des projets d’intérêt général au sens de cette même loi – (L. n°83-636 du 13 juillet. 1983, art. 5). » Cf. supra p. 59.
et comporter, « le cas échéant, les dispositions nécessaires à leur réalisation ». Le préfet est en outre en droit d’exiger la modification du PADD de Corse pour permettre la réalisation d’une OIN (CGCT, art. L. 4424-15).
Deux périmètres d’OIN bénéficient de règles d’urbanisme particulières. La Défense, tout d’abord, car l’article L. 123-24 du Code de l’urbanisme dispose que « les orientations
générales d’urbanisme applicables dans le périmètre de l’Opération d’intérêt national de La Défense relative à la modernisation et au développement de ce quartier ». C’est également le
cas du plateau de Saclay. L’article 35 de la loi no 2010-597 du 3 juin 2010, relative au Grand Paris prévoit la création d’une zone de protection naturelle, agricole et forestière dans le périmètre de l’OIN du plateau de Saclay qui prend en compte les communes dont la liste figure en annexe de la loi (art. L. 123-25 et suivants du présent code). Cette zone, délimitée par décret en Conseil d’État après consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements et enquête publique, est non urbanisable. Cette interdiction d’urbaniser équivaut à une servitude d’utilité publique.
B. Les Opérations d’aménagement
L’Opération d’intérêt national a des conséquences sur le régime juridique des opérations d’aménagement. La zone d’aménagement concerté ne peut être créée que par le préfet PLU a été approuvé (art. L. 311-1). De la même manière, quand la création d’une association foncière urbaine est décidée dans une OIN, la commune ne peut s’y opposer, même si elle est dotée d’un PLU (art. L. 322-6-1).
Un particularisme se voit également à travers les aliénations de biens immobiliers dans le but de réaliser des Opérations d’intérêt national. En effet, ces opérations sont dispensées du droit de propriété existant à l’égard des communes (art. L. 240-2). De manière réciproque, les mêmes opérations font partie de la liste des exceptions, vis-à-vis du droit de préemption urbain établi à l’article L. 213-1.
C’est également le préfet qui est compétent, et non la commune ou l’EPCI concerné, qui doit signer, dans les zones prévues, les conventions relatives aux projets urbains partenariaux ayant pour but la prise en charge financière des équipements nécessaires (art. L. 332-11-3).