Paragraphe 1 : L’intérêt du sujet
Un territoire correspond à une entité spécifique et à une logique qui lui est propre. Le rôle du juriste est de créer des règles et des concepts pour prévenir, gérer et protéger ledit territoire (la plaine du Var). Ce territoire doit être géré de manière intégrée, que ce soit sur le plan terrestre ou sur le plan maritime.
Viens sans doute la question du choix du sujet. Celui-ci s’inscrit dans une démarche personnelle. La question de la plaine du Var ne m’est pas étrangère, loin s’en faut...
Je me rappelle, jadis lorsque nous empruntions cette route, la fameuse 202 avec mes parents et mon frère pour monter, en été comme en hiver, aux différentes stations du Mercantour. C’était un rituel depuis mon enfance.
Il est vrai que le travail que je présente aujourd’hui est différent mais c’est une certitude vécue que de dire qu’il est effectué avec la même passion. Effectivement, celle d’un individu, en l’espèce votre humble serviteur qui a toujours été animé par les questions juridiques en général et celle de la cité en particulier, Quand je dis cité, bien entendu je parle au sens grec du terme dans un objectif de devenir un citoyen. Car c’est une forme d’exercice de sa citoyenneté que de se pencher sur les projets de sa ville. La chose publique fait partie de mon « ADN » et elle trouve une de ses plus belles expressions dans la fonction de juriste. D’ailleurs le sujet choisi est à la croisée des chemins, au carrefour du droit, de l’histoire de France car elle touche à l’organisation administrative de notre pays.
L'aménagement du territoire est fondamental. C’est l’instrument d'une démocratie moderne. C'est la croisade de tous les Français pour la conquête et la construction de leur avenir. C'est l'expression nouvelle de l'esprit civique car il s’agit un marqueur de souveraineté. Ce constat doit avoir valeur d’axiome. L’article L 110 du Code de l’urbanisme le rappelle du reste, en des termes solennels : « Le territoire est le patrimoine commun de la
nation ».
En effet, la question de l’aménagement du territoire est un bien commun de l’humanité qui doit transcender les clivages de toute nature car elle est un des attributs de la nation, c’est-
à-dire du vivre ensemble. L’aménagement doit être placé au même niveau que les valeurs fondamentales qui forment le pacte républicain. Cela fait partie de la formation citoyenne qui permet, le cas échéant, de forger une identité nationale., c’est un « instrument de la
démocratie moderne » au même titre que peuvent l’être, toutes choses étant égales par
ailleurs, la laïcité, l’égalité et la liberté.
La loi du plus grand nombre doit intégrer, dans sa mise en œuvre, la notion de penser le territoire car il n’y a pas plus grand danger, que celui de ne pas respecter l’environnement d’autrui. Ce qui peut être topique de cette définition, c’est qu’elle donne à la notion d’aménagement du territoire une idée de permanence des institutions et en l’occurrence celle de vivre dans un environnement qui correspond à celui de son choix.
Cette permanence se note dans la mesure où la définition qui a été donnée aurait peu ou prou été la même dès l’origine de l’humanité.
Cette notion d’aménagement du territoire a de particulier, qu’elle est à la fois immanente (chaque homme naît sur un territoire donné qui a déjà son architecture, son environnement), mais également transcendantale (chaque homme doit, à partir du territoire qui lui est donné, pouvoir le façonner comme un bon père de famille, si on est civiliste, ou un honnête citoyen, si on est publiciste), dans une logique de respect des droits de l’homme. Assurément, la notion soulève une conception métaphysique ou philosophique : pourquoi aménager le territoire, pourquoi penser le territoire ? On pourrait se poser la question.
Un territoire correspond à une entité spécifique et une logique qui lui est propre. Le rôle du juriste est de créer des règles et des concepts pour prévenir, gérer et protéger ledit territoire (la plaine du Var). Ce territoire doit être géré de manière intégrée, que ce soit au plan terrestre ou au plan maritime. Par gestion intégrée et durable, on vise à permettre une approche globale d’un territoire littoral (terre et mer) en prenant en compte :
- le contexte physique,
- le contexte écologique et biogéographique, - le contexte socio-économique,
- le contexte juridico-administratif.
La durabilité est présente à tous les niveaux : Projet de territoire avec les trois axes, éco-cité, labels certifications, zone Natura 2000, l’éco-exemplarité, le Guide de protection de la
biodiversité, Cadre de référence ; documents qui vont au-delà des lois grenelles 1 et 2, trames vertes et bleues.
Par gestion intégrée et durable, on entend un mode de gestion de certaines activités qui intègre, dès la phase de conception, l'ensemble des facteurs écologiques, économiques et sociaux qui leur sont liés.
Cette gestion intégrée du littoral méditerranéen et plus particulièrement la gestion intégrée des zones côtières a une influence directe sur la plaine du Var. Réciproquement, la partie terrestre avec l’outil juridique de l’Opération d’intérêt national promeut une gestion intégrée de ladite plaine. En l’occurrence, le titre de la thèse le suggère, il y a une influence réciproque, une
« affinité élective » comme dirait Max WEBER, de la terre vers le littoral et du littoral vers la
terre, pour gérer durablement le territoire. Cette gestion se fait par la mise en place de dispositions juridiques qui apportent à la fois la coercition étatique et la manne financière dans une perspective d’intérêt général.
Il faut avoir à l’esprit que la région Provence-Alpes-Côte d’Azur est, après l’Ile-de- France, la plus urbanisée du pays avec 92% de la population qui est concentrée en ville. La pression de l’homme, sur l’environnement des régions méditerranéennes, impose donc des solutions nouvelles en termes de production et de consommation d’énergie et la recherche de solutions intégrées en matière d’aménagement de ville durable. Le littoral nous amène à une nouvelle conception de l’organisation de la ville et des structures qui s’y rattachent.
Ce littoral méditerranéen, de renommée mondiale, est le théâtre d’un laboratoire de différentes législations dont l’OIN en est un exemple manifeste. Cette opération va s’appliquer sur une zone extrêmement vaste de près de 10 000 hectares et 30 km de long de la vallée du Var. Une première dans l’histoire azuréenne et même au-delà, car l’enjeu ici, est de faire se rejoindre l’union des vallées jusqu’au littoral, au sein de ce que pourrait être la ville de demain : L’Éco-Vallée de la plaine du Var.
D’ailleurs, ce n’est pas un hasard si la région a adopté en octobre 2008 sa Stratégie Régionale de l’Innovation déclinée selon cinq domaines d’activités stratégiques, (DAS) qui répondent ainsi aux nouveaux objectifs de la Commission Européenne dans la stratégie « Une Union pour l’Innovation ».
Un de ces domaines, s’intitule « aménagement ville durable : gestion durable du littoral
méditerranéen » qui a un lien de causalité plus qu’évident avec l’Opération d’intérêt national.
Cette Éco-Vallée, ne peut se mettre en place, il faut bien l’avoir à l’esprit, qu’avec un régime juridique adéquat.
Le choix du sujet présente un intérêt dans la mesure où la plaine du Var a mis en exergue un régime juridique particulier. La méthodologie de recherche que j’ai appliquée est la suivante et reprend les canons de la recherche française : l’approche institutionnelle et l’approche matérielle.
Ce régime, institué à partir des années 1983, en même temps que la décentralisation, fait que l’État est rendu compétent, par le législateur, pour déterminer, au nom des arbitrages, des équilibres et de l’intérêt général, un cadre juridique et institutionnel s’imposant aux autres personnes publiques.
Il y a eu plusieurs sortes d’Opération d’intérêt national : à la fois des opérations d’aménagements (Éco-Vallée, Euromed, La Défense), pour la construction de villes nouvelles (Sénart, L’étang de Berre, Villeneuve-d’Ascq), des OIN logements – même si ces dernières sont restées lettre morte, et enfin, pour des ports et aéroports (Aéroports de Paris ou encore certains ports comme Fos-sur-Mer, Dunkerque).
Dans une Opération d'intérêt national, c'est l'État et non la commune qui délivre les autorisations d'occupation des sols et en particulier les permis de construire. De même, c'est le préfet et non la commune qui décide de la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) à l'intérieur d'une OIN. Le principe de la constructibilité limitée, principe cardinal du droit de l’urbanisme (L111-3), est sans effet dans le cadre d’une OIN. Enfin, le sursis à statuer c’est-à- dire la possibilité que l’État peut s’opposer à une construction ou à un aménagement que la commune souhaite et que les documents d’urbanisme ont validé est un principe des OIN.
D’aucuns pourraient penser que ce ne sont que des exemples d’un régime beaucoup plus complexe. Or, il n’en est rien et c’est de là que provient, entre autres, la difficulté. Il y a un quasi-vide juridique concernant le concept, et un projet qui est en cours de réalisation. Tout en fixant les "règles du jeu" (loi littoral, loi montagne, directives territoriales d’aménagement, plans de prévention des risques et des nuisances), l’État pourrait avoir recours à certains dispositifs et outils spécialement conçus lui permettant, soit de garantir la prééminence de certains projets d’aménagement de l’espace, soit de surmonter
l’incompatibilité initiale de certaines opérations ou de certains projets avec les règles locales d’utilisation des sols (les projets d’intérêt général, les servitudes d’utilité publique, la déclaration d’utilité publique…).
L’article L.121-2 du Code de l’urbanisme charge l’État de veiller au respect des principes généraux du droit de l’urbanisme (articles L.110 et L.121-1) et à la prise en compte des "Opérations d’intérêt national".
La notion d’« Opération d’intérêt national » (OIN) est au nombre des instruments mis à la disposition de l’État, destinés à lui permettre, à la fois, de déterminer les modes d’utilisation de certains périmètres jugés stratégiques et d’intérêt national et d’y exercer seul, par exception aux grands principes de la décentralisation dans ce domaine, les principales compétences d’urbanisme. (A vrai dire, lorsque l’on parle de décentralisation de l’urbanisme, il faut rester mesuré car dans le détail, cela s’avère plus complexe, mais cela nous lancerait dans une discussion d’école que nous n’avons malheureusement pas le temps de développer ici.)
Ce régime de l’OIN est un régime exorbitant de droit commun ; il est atypique car il réunit à la fois l’urbanisme opérationnel (projet) et prévisionnel (documents d’urbanismes). Pour administrer un territoire estampillé Opération d’intérêt national, l’État fait appel à une personne publique qui prend la forme d’un Établissement public d’aménagement, dit EPA. Cet EPA est l’organisme qui gère le territoire soumis au régime juridique de l’OIN. C’est dire que les deux notions sont consubstantielles l’une à l’autre.
Effectivement, il faut d’abord que l’opération d’aménagement soit estampillée « OIN », pour que l’Établissement public d’aménagement devienne le gestionnaire du projet créé.
L’objet des EPA est fixé par le décret de création (L. 321-14 CU). Les missions qui leurs sont attribuées ont évolué en fonction des préoccupations urbaines :
- Leur vocation première était de produire de l’espace constructible, principalement pour des villes nouvelles puis, à partir des années quatre-vingt, ils se réorientent dans des opérations de renouvellement urbain et de reconversion de friches.
- Ils ont essentiellement pour objet de favoriser l’aménagement et le développement durable de territoires présentant un caractère d’intérêt national. Ils constituent en cela l’outil privilégié des Opérations d’intérêt national (OIN).
Leurs missions sont larges : renouvellement urbain, développement économique dans le respect de la diversité des fonctions urbaines, de la mixité sociale dans l’habitat ainsi que de la protection de l’environnement.
A titre accessoire, ils peuvent également exercer toutes missions présentant un caractère complémentaire et directement utile aux missions principales, y compris en menant sur autorisation ministérielle des interventions en dehors de leur périmètre.
Précisons néanmoins, qu’il existe des OIN sans EPA (les aéroports franciliens). De même qu’il existe aussi, des EPA agissant hors d’Opérations d’intérêt national (EPA de la Plaine de France et de La Défense), mais cela reste exceptionnel.
Rappelons que L’Établissement public d’aménagement doit prendre en compte, à la fois les objectifs que l’État décide, mais également les documents d’urbanisme qui traduisent la volonté locale. L’EPA est placé sous la tutelle du Ministère de l’Aménagement du Territoire. Il est l’organisme de réalisation concrète de l’Opération d’intérêt national. C’est en quelque sorte son « bras armé ». Comme pour les OIN, l’État peut créer ou supprimer un Établissement Public d’Aménagement par décret en Conseil d’État. L’EPA est donc pris entre deux eaux, à savoir les objectifs étatiques d’une part et les documents d’urbanisme, reflet des aspirations locales, d’autre part.
Cependant la prudence nous recommande de voir l’OIN non pas comme un synonyme de ville durable, mais comme un outil de développement qui permet d’aménager un territoire. Celui-ci peut couvrir une multitude d’aspects (politique, social, culturel). Pour arriver à produire un développement tous azimuts, il faut que la règle juridique bénéficie d’une grande souplesse tout en s’imposant sur les règles inférieures. C’est le cas de l’OIN.
Toutefois par l’importance de l’opération, la souplesse du régime, l’aura qu’elle dégage, elle présente sans aucun doute un atout pour y arriver. De même par son objet même, qui est l’aménagement, elle touche forcément à l’environnement et in fine, à l’aménagement durable.
Dès lors, quel meilleur outil que celui de l’Opération d’intérêt national pour mettre en place un projet d’aménagement de ville durable ? Ce concept de ville durable de la plaine du Var se traduit juridiquement par des règles d’urbanisme dont l’OIN est au sommet, et qui sont en adéquation avec un développement durable et des normes protectrices de l’environnement. Cette protection se manifeste dès la mise en œuvre d’une construction, par l’utilisation de matériaux jusqu’à l’édification d’un document d’urbanisme aussi général soit-il. L’approche
juridique est à la fois transversale (sur n’importe quelle matière : eau énergie, etc.) et verticale (de la norme générale, la DTA, à la norme de construction d’un bâtiment jusqu'à la conception d’un parking à vélos). Cela est encadré par des infrastructures du XXIème siècle qui sont destinées à assurer le bien-être quotidien pour que les individus se sentent bien dans leurs villes. Ces institutions sont censées être la vitrine de la nouvelle Éco-Vallée .
L’Éco-Vallée, par le biais de l’EPA et son Conseil d’administration, a établi des documents propres, en adéquation avec l’ordonnance définie pour promouvoir une gestion durable du territoire. Ladite ordonnance permet d’établir le rôle de l’EPA qui doit mettre en place toute une série de document devant à la fois prendre les Orientations Stratégiques de l’État et les documents d’urbanismes, reflet des aspirations locales. Cela est soutenu par un Programme Prévisionnel d’Aménagement (document qui répertorie les opérations en cours et à venir) et un Protocole de partenariat financier qui permet de financer le projet.
Par exemple, pour ce qui nous concerne nous avons :
- Le Projet de territoire et le Projet Stratégique Opérationnel (qui représentent la constitution du Projet de la plaine du Var),
- Le Cadre de référence pour la qualité environnementale, l’aménagement et la construction,
- Le Guide de protection pour la biodiversité et les fonctionnalités écologiques ; document qui s’adapte au territoire et qui varie d’une OIN à l’autre.
Ces documents ont chacun leur utilité et viennent s’ajouter aux documents programmatiques de droit commun. Tout cela est orchestré par le Conseil d’administration.
L’ensemble est secondé par des projets urbains réalisant des prouesses environnementales et architecturales, adaptés au territoire en cause. Ces projets d’aménagement et de construction sont directement insérés dans les documents officiels établis lors des réunions du Conseil d’administration.
Par exemple, sur l’Éco-Vallée il y a la technopôle Nice Méridia (véritable technopole urbaine se situant au centre urbain qui est l’épicentre de la plaine du Var), le Grand Arénas (le parc des expositions et la gare multimodale à l’entrée de la plaine du Var avec notamment la ligne n°2 du tramway), le pôle agroalimentaire et horticole et le parc d’activités durable de la
Baronne Lingostière (avec le nouveau MIN) ou encore l’éco-quartier de Saint-Martin-du-Var (pour redynamiser le fond de la vallée.)
Il s’agit ici des projets fondateurs de l’Éco-Vallée mais ces derniers sont suivis par des projets complémentaires, comme les équipements structurants (l’Allianz Riviera, le campus de l’apprentissage, L’IMREED, l’école de design, ou Ikea) et des opérations d’aménagement des partenaires (le programme de rénovation des Moulins, la Saoga à Saint-Blaise, le quartier durable de Lou Coletas à Carros, la ville de Gilette avec l’aménagement du Bec de l’Esteron.
In fine son hôtel de ville est polymorphe : Il s’agit d’un Établissement public d’aménagement, démembrement de l’État mais avec la collaboration des trois intercommunalités présentes ainsi que du département et de la région, sans oublier la société civile. En somme, ce sont toutes les personnes publiques qui s’unissent pour créer une ville durable.
L’ensemble des notions ayant été abordé, par souci de cohérence, il semble logique de traiter les différentes interrogations et les difficultés rencontrées.
Dans cette thèse, j’axerai mon raisonnement sur deux thèmes essentiels : le régime juridique employé (l’OIN) et la finalité de ce régime dans le cadre de la plaine du Var, c’est- à-dire, la mise en place d’une ville durable prenant le nom d’Éco-Vallée. Dans les deux parties de la démonstration il y a un renvoi incessant entre le moyen utilisé (l’OIN) et le résultat : l’Éco-Vallée. On voulait se focaliser sur le régime juridique de l’OIN stricto sensu et son application dans la plaine du Var.
Le sujet touche l’Éco-Vallée et la méditerranée et nous avons décidé d’un commun accord avec le directeur de thèse que dans la démonstration seules les OIN françaises et étrangères (pour faire du droit comparé), touchant le littoral seraient développées dans le corps du devoir. Nous ne faisons pas le choix d’une étude approfondie de l’ensemble des OIN car cela ne correspondait pas à une volonté commune du directeur et de moi-même. Cela n’empêchera pas le cas échéant de prendre quelques exemples des différentes OIN pour faire quelque comparaison.
Les difficultés rencontrées concernent l’incertitude des résultats – comme généralement dans toute recherche – car le régime juridique de l’Opération d’intérêt national est très peu étudié par le monde universitaire juridique et la doctrine. Il ne prend que quelques pages (environ 2 pages, même dans les manuels de référence). Cette carence peut se voir également dans les revues juridiques. Ce manque de matière fait à la fois la difficulté mais
aussi l’intérêt du sujet. De même, l’absence de recul sur le projet de la plaine du Var dans la mesure ou l’histoire de ce dernier s’écrit au présent, ne permet pas d’avoir une analyse critique aussi affinée soit-elle.
Par exemple, La seconde partie porte principalement sur la plaine du Var et il est difficile de trouver des sources sur ce sujet en dehors du site de la plaine du Var et des documents officiels. On est dès lors limité dans les sources. Il y avait également les journaux locaux et régionaux, au premier rang desquels le quotidien Nice-Matin, mais il faut avoir à l’esprit que le document est une thèse juridique et la pertinence d’une source comme celle-ci demeure relative dans une thèse de droit.