V´esicules `a deux composants

A ideia de grupo de pessoas está visceralmente ligada às condições para a instituição das contribuições, de modo que inúmeros autores a analisam, especialmente sob o prisma do princípio da igualdade.116 Os impostos não comportam a ideia de grupos por serem informa- dos pela capacidade contributiva, princípio ligado à solidariedade; as taxas também não, pelo fato de seus beneficiários serem individualizáveis; as contribuições sim, conforme veremos.

Valemo-nos das palavras de Marco Aurélio Greco (2000), para introduzirmos a rela- ção contribuições versus grupo:

[...] para as contribuições, é a qualificação de uma finalidade a partir da qual é pos- sível identificar quem se encontra numa situação diferenciada pelo fato de o contri- buinte pertencer ou participar de um certo grupo (social, econômico, profissional). [...] (p.83-84)

A contribuição supõe a integração do sujeito passivo num grupo, o que, por defini- ção, é uma forma de discriminação entre grupos. Quando, por exemplo, é instituída uma contribuição específica para o setor da borracha atingindo os que, de algum modo, atuam nessa área, há uma discriminação em relação aos demais setores que não foram atingidos pela exação. O mesmo se diga em relação a uma contribuição sobre café, para quem estiver no setor de café, e assim por diante. Isto significa que não há tratamento igual em função de um parâmetro que anteceda a própria defini- ção do universo atingido. Este parâmetro antecedente existe em relação aos impos-

116 _{Vide ATALIBA, 2008, p. 194; COÊLHO, 2007, p. 36; AMARO, 2004, p. 84; SOUZA, H., 2000, p.}

tos, e corresponde à capacidade contributiva. Nas contribuições, o critério é a identi- ficação de um grupo específico, em relação ao qual a União vai exercer sua atuação. (p. 204)

A percepção de Greco é perfeita e está de acordo com a construção até agora realizada. O art. 149 da Constituição de 1988 autoriza a tributação por contribuições como instrumento para a atuação do Estado. Conforme deixamos claro, essa atuação estatal não poderá ser ge- ral, caso em que o seu custeio ocorreria por impostos (hipóteses de incidência desvinculadas de atuações), e tampouco divisível, caso típico para a instituição de taxas.

A atuação referida no art. 149 é específica na persecução de alguma das finalidades e- leitas por esse dispositivo. Por sua vez, essa especificidade não permite a individualização do proveito decorrente da atividade estatal, mas, frisamos, permite o reconhecimento de grupos ou que dela se beneficiaram ou que a provocaram.

Perceba-se a evolução do raciocínio sobre a atividade estatal apta a ensejar a criação de uma contribuição: para que uma contribuição seja instituída (i) deverá haver uma atuação estatal, que ocupará a posição de aspecto material da sua hipótese de incidência; e (ii) essa atuação deverá ser específica, de modo que seja possível determinar o grupo de pessoas que dela se beneficiou ou que a provocou.

O objetivo primeiro da atuação estatal capaz de ensejar a criação de uma contribuição não é beneficiar cidadãos específicos, mas atingir uma das finalidades previstas pelo art. 149 da Constituição de 1988. Tal atuação, no entanto, poderá resultar em benefícios específicos para determinados grupos, o que poderá ser retribuído ao Estado pela via da tributação por contribuições; da mesma forma, se possível for, caberá ao Estado identificar aqueles grupos que causaram a sua atuação, para com eles dividir o seu custo, novamente por via das contri- buições.

A ideia de grupo é importantíssima para que diferenciemos as contribuições dos im- postos. Se não for possível a identificação de beneficiários ou causadores específicos, estare- mos diante de atuações gerais do Estado, possíveis de custeio somente por impostos, confor- me sabido.

O reconhecimento da importância do grupo para a instituição de uma contribuição confirma a necessidade de uma atuação estatal específica ser o pressuposto para a instituição deste tributo.

Muito embora o art. 149 da Constituição de 1988 tenha dado ênfase nas finalidades a serem perseguidas por meio das contribuições, não caberá à União instituir uma contribuição cujo objeto seja apenas, por exemplo, a intervenção no domínio econômico. Será necessário,

portanto, que a lei instituidora do tributo preveja como a União intervirá no domínio econô- mico, ou seja, quais serão as suas atuações específicas para a persecução dessa finalidade constitucional (intervenção).

A causa mediata para a instituição de uma contribuição, portanto, será sempre uma das finalidades previstas pelo art. 149 da Constituição Federal de 1988. A causa imediata, contu- do, será a atuação – a ser custeada pela arrecadação das contribuições – por meio da qual as finalidades previstas pelo art. 149 serão atendidas.

O grupo, por sua vez, será determinado pela causa imediata da instituição da contri- buição, a atuação estatal, por meio de um critério de vinculação que o ligue à atividade estatal que, conforme já apontamos, será provocante ou provocada.

É necessário, então, afinar a relação entre esses dois elementos, isto é, o grupo e ativi- dade estatal. O reconhecimento de um grupo ligado à atuação estatal já pressupõe a ciência de alguma relação entre eles (grupo-atuação), seja pelo benefício, seja pela provocação. São os elementos dessa relação que deverão nortear o legislador federal na escolha dos aspectos da regra-matriz de incidência da contribuição.

As medidas de intensidade e a determinação de contribuintes deverão ser percebidas pelo legislador dentro dessa relação grupo-atuação, elegendo-as em condições que relacionem as condutas do contribuinte à atuação do Estado. O critério utilizado por Ataliba, provocação, é importantíssimo, já que o próprio ato de provocar (ou ser provocado) pressupõe uma relação que pode ser medida.

É nesse sentido que dentro do provocar, Geraldo Ataliba procura por um elemento que viabilize a repartição da tributação pelas contribuições entre indivíduos, já que, apesar de tra- tar de atividade estatal apenas específica, relacionada a um grupo, o tributo deverá ser pago sempre por contribuintes individuais.

É a partir disso que o autor insere em suas lições os conceitos de referibilidade e ele-

mento intermediário. Somente com a percepção de um elemento que ligue a atuação do estado aos membros, individualmente considerados, do grupo é que será possível a instituição de uma contribuição. Ataliba (2008, p. 185) assim define o que é elemento intermediário:

O elemento intermediário é que estabelece a conexão entre a atuação e o obrigado. Este elemento – que, ao fornecer a base imponível, dá entidade à contribuição como categoria jurídica – pode ser, na verdade, causador, deflagrador, provocador da ati- vidade estatal posta no núcleo da h.i. ou, pelo contrário, pode ser seu efeito ou consequência.

Não é possível, logicamente, que o Estado promova a sua atuação, apure o seu custo, e o partilhe em exatas proporções por um grupo, cuja quantidade de membros, inclusive, pode ser indeterminada. Haverá a necessidade, diante disso, de buscar um elemento que ligue o membro do grupo à atuação estatal que este tenha provocado ou da qual tal grupo tenha se beneficiado.

Mais uma vez a isonomia (GRECO, 2000, p. 205-206) assumirá posição de destaque. Somente um grupo específico deverá ser chamado para pagar contribuições pelo fato de terem recebido um benefício especial da atuação estatal ou a terem demandado. Nesse grupo, contu- do, haverá membros que tenham uma maior ou menor relação com a consequência ou com a causa da atividade estatal, de maneira que, com base nisso, deverá ser graduada a intensidade da participação de cada contribuinte no pagamento da contribuição criada.

Há, aí, a necessidade de boa percepção do elemento intermediário, o que constitui tare- fa fácil, por exemplo, na contribuição de melhoria, na qual a tributação é norteada pela valori- zação individual de cada imóvel em razão da obra pública. Essa percepção do elemento in- termediário somente estará correta se forem adequadamente cotejadas a atuação estatal e o benefício ou causa que vincule o grupo específico ao pagamento do tributo.

Não há, certamente, critérios e elementos fixos para a escolha desse elemento interme- diário, como reconhece Greco (2000, p. 206), que após dar alguns exemplos de critérios para discriminação dos contribuintes, aponta que “outros critérios ainda podem ser imaginados e o legislador tem buscado encontrá-los na medida em que o grupo específico apresente feição, dificuldades ou distinções peculiares”.

O elemento intermediário, portanto, é o meio para relacionar a atuação estatal, o grupo e os seus integrantes por uma medida que represente uma relação, ainda que indireta, entre os membros do grupo e o gasto com a atividade estatal, sendo necessária a sua previsão pelo legislador ordinário, quando da criação de uma contribuição.

Esse critério para a diferenciação dos contribuintes dentro de um mesmo grupo poderá não ser a capacidade contributiva. Destacamos: poderá não ser. Entendemos que não há uma forma predeterminada para cálculo da repartição da carga de tributação pelas contribuições dentro do grupo escolhido, o que dependerá de boa técnica do legislador para, dependendo de cada atuação estatal, escolher a forma que melhor represente a relação entre serviço, grupo e referibilidade (elemento intermediário).

Voltaremos a tratar da capacidade contributiva adiante. Antes disso, no entanto, cum- pre-nos enfrentar a corrente que reconhece a solidariedade como princípio informador desse

tipo tributário. Sobre a questão, BECHO (2011, p. 305) reconhece que esse princípio poderá informar algumas contribuições, mas há dificuldade em estendê-lo a todos os tipos de contri- buições, indiscriminadamente.

Concordamos com o autor. A solidariedade poderá ser princípio a ser considerado para informar alguns tipos de contribuições, a depender da atuação estatal prevista como sua hipó- tese de incidência. Parece-nos possível, nesse sentido, que contribuições estribadas em atua- ções provocadas por grupos, mais comumente, estejam pautadas nesse princípio. Greco (2000, p. 195-196) admite essa possibilidade e reconhece que, nesses casos, a concretização da soli- dariedade na tributação pelas contribuições poderá autorizar o uso da capacidade contributiva para discriminação entre contribuintes.

Reconhecemos, contudo, em companhia de Coêlho (2007, p. 9), que a solidariedade é princípio típico dos impostos, que são pagos em decorrência do poder de império do Estado e quando da manifestação da capacidade contributiva. Esse princípio da solidariedade, realmen- te, tem a máxima força na tributação por impostos, já que aqueles que manifestam maiores fatos signos presuntivos de riqueza deverão pagar o tributo em maiores proporções que os menos afortunados.

O princípio da solidariedade nas contribuições se resumirá, quando existir, na solidari- edade com o grupo (SCHOUERI, 2012, p. 203). E somente poderá ser exercida quando o tipo de atuação estatal e a sua vinculação com o grupo assim permitirem. Assim, a solidariedade não é princípio informador das contribuições, sendo possível a sua consideração somente em casos específicos em que a atuação estatal que figure no aspecto material da hipótese isso au- torize.

Perceba-se, portanto, que a instituição de uma contribuição deverá estar fundada no custeio de uma atuação estatal, de modo que a sua carga deverá ser repartida entre aqueles sujeitos que componham o grupo que se relacione com a atividade estatal. Essa repartição deverá ser feita a partir de um critério (elemento intermediário) que segregue os contribuintes de acordo com a graduação da sua relação pessoal com a atuação estatal que justificou a insti- tuição da contribuição.

Esta conclusão sobre a relação entre a instituição de uma contribuições e a atividade estatal pode causar no leitor a sensação de ser impossível a criação de uma contribuição em que grupo, contribuintes e contribuição estejam corretamente relacionados. Reconhecemos a

complexidade da tecnologia para a criação deste tributo, mas temos certeza da capacidade da União de concretizá-la, conforme demonstraremos adiante.117

6.4 A contribuição enquanto tributo vinculado e sua relação com o sistema