Propri´et´es ´elastiques

Se a Constituição Federal de 1988 fala em atuação estatal, certamente é mais adequado pensar a contribuição como um tributo cuja hipótese de incidência se liga a essa atuação, e não simplesmente como um tributo que tenha o produto da sua arrecadação destinado para o custeio da atuação. A assertiva pode soar como preciosismo, mas não o é.

O regime jurídico constitucional das contribuições tem sido objeto de tantas críticas justamente pelo fato de inexistir uma adequada delimitação do significado dessa atuação. Se reconhecermos que o elemento que diferencia uma contribuição de um imposto é apenas a destinação do produto da arrecadação e nos esquecermos da própria atuação que será financi- ada com essa receita, torna-se plenamente possível admitirmos quaisquer fatos como hipóte- ses de incidência de uma contribuição.

Queremos dizer que se a marca da contribuição fosse somente a destinação da produto da arrecadação, realmente não haveria peculiaridade nesse tipo tributário que o diferenciasse dos impostos e das taxas. Deixamos claro nos tópicos anteriores, no entanto, o quanto isso é danoso para o Sistema Tributário Nacional e para a manutenção do princípio federativo.

Deslocar, por outro lado, o núcleo da contribuição para a atuação estatal (este é o ter- mo usado pela Constituição) nos fará perceber inúmeros elementos necessários para a sua instituição.

Muito embora tenhamos tentado demonstrar no curso deste trabalho que as normas de Direito Financeiro são um dos vetores para a interpretação das regras de competência tributá-

ria, realmente, a destinação do produto da arrecadação não é elemento passível de inserção na hipótese de incidência tributária. Diferente é o caso da atuação estatal, com o que o sistema constitucional tributário se preocupa, já que esse é um dos principais critérios eleitos para a discriminação de competências.

A instituição de uma taxa tem íntima relação com a destinação do produto da sua arre- cadação, da mesma forma que a instituição de uma contribuição de melhoria. Contudo, nesses dois casos, os dados financeiros foram traduzidos para um código captado (e positivado) pelo Direito Constitucional Tributário, a vinculação a uma atuação estatal.

Por que o elemento de principal interesse na contribuição de melhoria, nesses termos, não é a destinação do produto da arrecadação? Seria possível negar o parentesco das contribu- ições com a contribuição de melhoria? Não há um mínimo de significado comum no termo contribuição? As respostas para estas perguntas foram dadas por Geraldo Ataliba.

Em diversas passagens de sua obra, o autor (ATALIBA, 2008) aponta que as contribu- ições são tributos vinculados a uma prestação estatal. São excertos:

A h.i. da contribuição é uma atuação estatal indiretamente (mediatamente) referida ao obrigado [...] (p. 147)

Exemplo típico de contribuição é a de melhoria. [...] (p. 185)

É sistemático ao condicionar a exigibilidade das contribuições a ações sociais, inte- resse de categorias profissionais ou econômicas (art. 149), sempre circunscritas a círculo especial de contribuintes. [...] (p. 159)

Não é difícil reconhecer as diferenças entre imposto e contribuição. Basta recordar que o primeiro é tributo não vinculado e a segunda é tributo vinculado. (p. 184)

Ataliba, dessa forma, elege a atuação estatal, referida no art. 149, como o elemento que diferencia as contribuições dos demais tipos tributários. Hoffmann (1996, p. 108), após análise das lições de Ataliba, reconhece a íntima relação entre as contribuições e a contribui- ção de melhoria, apontando, apenas, que para esta última a Constituição já teria previsto a atuação estatal específica necessária para a sua instituição. É justamente esse o entendimento de Ataliba sobre a relação entre as contribuições e a contribuição de melhoria.

Importante notar, nesse caso, que o art. 149 da Constituição de 1988 não qualifica hi- póteses de incidência, mas apenas que a contribuição poderá ser instituída em referência a uma atuação do Estado em favor de determinadas finalidades. A União é livre para escolher como atuará (qual será a sua atividade) em nome dessas finalidades. O sentido do termo con- tribuição, enquanto usado pelo art. 145, III, e pelo art. 149, seria o mesmo, denotando um tri- buto cuja hipótese de incidência deve estar indiretamente vinculada a uma atuação estatal.

Ataliba (2008, p. 170) é categórico, nesse sentido, ao dizer que a contribuição de melhoria é o melhor exemplo de uma verdadeira contribuição.

Ao entregarmos fulcral importância para a atuação estatal, elegendo-a como o pressu- posto para a criação de uma contribuição, é nosso dever colocá-la como o elemento que deve ocupar a posição de aspecto material da sua hipótese de incidência, de modo que os demais aspectos deverão estar a ela relacionados.111

Destarte, somente será possível a atribuição de limites ao exercício da competência pa- ra a criação de contribuições se observado o regime jurídico de um tributo que tenha uma atu- ação estatal como a sua hipótese de incidência.112 As contribuições são, portanto, tributos vin- culados a uma prestação estatal, de modo que a elas caberá todas as restrições inerentes à cri- ação de uma norma jurídica com esse aspecto material, com possibilidades de escolha de con- tribuintes e intensidade da tributação muito menos amplas que no caso dos tributos não vincu- lados a uma atuação estatal.

Não negamos a importância do atendimento à finalidade constitucionalmente determi- nada e da destinação do produto da arrecadação, mas estamos convictos que serão refletidos somente na escolha do aspecto material da hipótese de incidência do tributo que, dessa forma, deverá ser uma prestação estatal, o que impõe rígidos limites à escolha dos demais aspetos da regra-matriz de incidência tributária pelo legislador infraconstitucional.113

Passemos, então, à análise da forma pela qual essa vinculação do aspecto material da hipótese de incidência de uma contribuição deverá ser entendida.