III. Litiges climatiques
2. Urgenda v. Pays-Bas
Par un arrêt du 24 juin 2015, la Cour du District de La Haye a rendu une décision historique de par sa contribution à la justice climatique126. Quand bien même cette décision est limitée dans son champ d’application rarione personae aux Pays-Bas, ratione materiae à la politique d’atténuation des émissions de GES et ratione temporis à l’horizon 2020, sa portée a largement dépassé les frontières, servant de terrain d’entraînement aux juridictions du monde entier127.
i. Faits
Fondation de droit néerlandais, Urgenda a été créée en 2007 par Marjan MINNESMA et le Professeur Jan ROTMANS afin de mettre en pratique leurs analyses théoriques sur la transition durable de la société aux Pays-Bas128. L’appellation « Urgenda » est une contraction des termes « urgence » et « agenda », témoignant de la préoccupation des requérants face à l’immobilisme de l’État en matière climatique129.
Le 12 novembre 2012, Urgenda a envoyé une lettre au gouvernement des Pays-Bas par laquelle elle demandait que la politique climatique du pays suive un objectif de réduction des émissions de GES de 40% par rapport à 1990, d’ici 2020130. Dans sa réponse, le Secrétaire d’État à l’infrastructure et à l’environnement a approuvé les revendications d’Urgenda, indiquant que le gouvernement tentait de rester dans la limite d’une élévation de la température moyenne globale de 2 degrés131. Toutefois, il a précisé que la politique climatique des Pays-Bas s’inscrit dans une dynamique internationale, dès lors, l’État ne peut se déterminer seul sur la question d’élever le niveau d’ambition de son objectif d’atténuation pour 2020132. Ayant conscience de la
126 TABAU/COURNIL, p. 673.
127 Ibidem.
128 TABAU/COURNIL, Les grandes affaires climatiques, p. 76.
129 Ibidem.
130 TORRE-SCHAUB, L’affirmation d’une justice climatique au prétoire, p. 173.
131 Ibidem.
132 Ibidem.
nécessité actuelle d’entreprendre des mesures renforcées d’atténuation des émissions de GES, Urgenda a décidé de saisir la justice par la voie du contentieux133.
Accompagnée de 886 citoyens néerlandais, Urgenda a engagé une action devant la Chambre commerciale de la Cour du District de la Haye le 20 novembre 2013 afin à mettre en jeu la responsabilité de l’État au vu de l’ambition trop faible de sa politique climatique134. Les demandeurs soutenaient que l’action inadéquate de l’État en matière de changements climatiques équivalait à une violation du devoir de diligence, invoquant ainsi la responsabilité civile en matière délictuelle en vertu de l’article 6 :162 du Code Civil néerlandais ainsi que l’article 20 de la Constitution135.
ii. Griefs invoqués
Sur le fond, Urgenda reproche à l’État néerlandais de ne pas déployer d’efforts suffisants pour réduire ses émissions de GES136. Pour justifier son propos, la fondation se base sur de nombreux rapports scientifiques, notamment les évaluations du GIEC137. En outre, la requérante affirme que les Pays-Bas ont largement profité de l’utilisation des énergies fossiles depuis la révolution industrielle, les plaçant parmi les États dont le taux d’émission de GES par habitant est le plus élevé138. Par ailleurs, Urgenda souligne que l’État néerlandais, signataire de la Convention des Nations Unies pour le climat ainsi que l’Accord de Paris, a l’obligation de respecter ses engagements internationaux139. Enfin, la fondation plaide qu’un devoir de diligence (en anglais : duty of care) pèse sur l’État néerlandais et que, par conséquent, ce dernier doit prendre les mesures nécessaires pour réduire son impact sur le réchauffement planétaire140.
133 TORRE-SCHAUB, L’affirmation d’une justice climatique au prétoire, p. 173.
134 ROY/WOERDMAN,p.169.
135 Ibidem ; L’article 21 de la Constitution néerlandaise prévoit que « les pouvoirs publics veillent à l’habitabilité du pays ainsi qu’à la protection et à l’amélioration du cadre de vie.
136 COX, p. 146.
137 Ibidem.
138 LEAL FILHO/LACKNER/MCGHIE,p.240.
139 SPIER,p. 184.
140 MINNEROP, p. 158.
Formellement, la requérante a du démontrer qu’elle possédait la qualité pour agir devant cette juridiction141. Aux Pays-Bas, comme dans de nombreux autres ordres juridiques, la possibilité d’intenter une action en justice est accordée à une personne physique ou morale si elle démontre un intérêt suffisant à agir142. L’article 3 : 305a du Code civil néerlandais prévoit qu’une fondation ou une association peut invoquer la protection de l’intérêt collectif qu’elle poursuit ou la somme des intérêts individuels des personnes qu’elle représente.
Afin de justifier son intérêt pour agir, Urgenda citera l’article 2 de son règlement intérieur qui prévoit que la fondation vise à « atteindre un développement durable et à prévenir les conséquences des changements climatiques sur les sociétés humaines, particulièrement aux Pays-Bas »143. En raison du caractère transnational de la question, Urgenda a fondé ses allégations sur le fait que les émissions néerlandaises avaient également des conséquences dommageable hors des frontières néerlandaises144. La fondation a aussi défendu un intérêt collectif à vocation multi-temporelle145. En effet, son action comprend un intérêt intergénérationnel dans la mesure où les omissions actuelles de l’État en matière de réduction des GES impacteront indubitablement les générations futures146.
iii. Arguments de l’État néerlandais
Avant tout, l’État néerlandais conteste l’intérêt pour agir d’Urgenda dans le cadre de cette action en responsabilité dans la mesure où le dommage qu’elle subit en raison des changements climatiques ne sera pas réparé, quand bien même la Cour faisait droit
141 COX, p. 150.
142 Article 3 : 303 du Code civil néerlandais : « Without sufficient interest no one has a right of action ».
143 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.7.
144 Ibidem.
145 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.8 ; il est rappelé que le terme
« société durable » a une dimension intergénérationnelle au sens de la « durabilité » exprimée dans le Rapport Bundtland.
146 Ibidem.
en tout point à sa demande147. Il soulève que l’établissement du lien de causalité entre le défendeur et le dommage du requérant, dans le cadre d’une action en responsabilité, n’est pas établi148. L’État néerlandais admet que, selon l’analyse du GIEC, les émissions anthropiques de GES provoquent les changements climatiques149. Cependant, en raison de la nature globale des causes et effets du phénomène, l’État souligne qu’il n’est pas possible de considérer qu’une source d’émission de GES en particulier puisse causer un dommage en particulier150.
Le contre-argument principal invoqué par l’État visait à contester l’objectif de réduction des émissions de GES des Pays-Bas en évoquant l’atteinte au principe de la séparation des pouvoirs151. Selon lui, la nature politique des choix étatiques en matière climatique ne relève pas de l’appréciation du juge, il s’agit là de questions politiques relevant du Gouvernement et du Parlement152. L’État indique également que l’interférence du système judiciaire avec le pouvoir discrétionnaire de l’État pourrait nuire aux négociations qu’elle mène dans la politique internationale153.
L’État reconnaît la nécessité de limiter l’augmentation de la température mondiale à moins de 2 degrés mais indique avoir agi conformément au droit de l’Union Européenne en fixant son objectif actuel de réduction des émissions de GES154. Il ajoute que l’objectif à l’horizon 2030 de l’Union Européenne et des Pays-Bas correspond au scénario préconisé par le GIEC155. En raison du caractère international de la question du réchauffement climatique, l’État néerlandais insiste sur le fait que les politiques climatiques actuelles ne peuvent être dissociées des accords internationaux156.
147 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.9.
148 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.9.
149 Ibidem.
150 Ibidem.
151 TORRE-SCHAUB, La justice climatique, p. 17.
152 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4. 81.
153 Ibidem.
154 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4. 106.
155 Ibidem.
156 Ibidem.
iv. Raisonnement de la Cour du District de La Haye
En ce qui concerne la question de l’intérêt pour agir de la fondation, la Cour du District de La Haye a reconnu l’intérêt collectif visé par les statuts d’Urgenda157. La double dimension à la fois locale et globale des changements climatiques a été entérinée par la Cour, qui autorise ainsi Urgenda à fonder ses prétentions sur des allégations allant au-delà des frontières néerlandaises158. De plus, la Cour justifie la dimension intergénérationnelle de l’action par une argumentation scientifique attestant qu’il sera
« plus difficile d’agir plus tard pour atténuer les effets des changements climatiques ainsi que le caractère irréversible des conséquences des émissions de GES passées et actuelles »159. Par cette argumentation, la Cour du District de La Haye confère à Urgenda un intérêt pour agir160.
La Cour a examiné attentivement l’argument de l’atteinte au principe de la séparation des pouvoirs161. Elle a d’abord rappelé que le principe fondant l’organisation des pouvoirs publics découlait de la théorie trias politica de Montesquieu, qui conduisait à l’émergence de l’État de droit162. Elle a ensuite souligné que l’ordre juridique néerlandais ne possédait pas de séparation « stricte » des pouvoirs entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire163. Dès lors, la mission du pouvoir judiciaire est de régler les différends et d’encadrer les actions des organes politiques de l’État, ces dernières devant être examinées par un tribunal indépendant sous l’angle du contrôle de la légalité164. Ainsi, les juges ont estimé que dans le cadre de sa fonction judiciaire, la Cour a pour mission de garantir la justice au sujet des demandes de protection de ses citoyens contre les actions des autorités gouvernementales165. La Cour conclu que
157 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.7.
158 Ibidem.
159 Ibidem.
160 Ibidem.
161 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.95.
162 Ibidem.
163 Ibidem.
164 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.95.
165 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.97.
l’action d’Urgenda relevait parfaitement de ses missions judiciaires et que la politique climatique des Pays-Bas nécessitait un contrôle du juge166.
Concernant l’établissement d’un lien de causalité, la Cour du District de La Haye admet la contribution des Pays-bas aux dommages climatiques en soulignant que :
« The Dutch greenhouse emissions have contributed to climate change and by their nature will also continue to contribute to climate change and the emission reduction therefore concerns both a joint and individual responsibility of the signatories to the UN climate change Convention »167.
Cependant, la Cour n’ira pas jusqu’à identifier précisément dans quelle mesure les émissions de GES des Pays-Bas participent au phénomène des changements climatiques. De façon à éviter d’établir une responsabilité strictement proportionnelle, la Cour mobilise les engagements internationaux des Pays-Bas et le principe d’équité en estimant que :
« In a view of a fair distribution the Netherlands, like other Annex I countries, has taken the lead in taking mitigation measures and has therefore committed to a more than proportionate contribution to reduction »168.
En reconnaissant la responsabilité conjointe et individuelle des Pays-Bas en tant que pays développé, la Cour justifie l’existence d’un lien de causalité entre l’omission de l’État et le phénomène global des changements climatiques169. La Cour ira même jusqu’à affirmer qu’en vue d’atteindre une « juste distribution » des émissions globales, les Pays-Bas, ainsi que les autres États énumérés à l’Annexe I de la
166 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.98.
167 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.79.
168 Ibidem.
169 Ibidem.
Convention-cadre, doivent prendre les devants en matière de réduction des émissions de GES170.
La question de l’établissement du lien de causalité soulève par ailleurs celle de l’attribution à l’État des émissions de GES sur son territoire171. Afin de contrer l’argument de l’État néerlandais consistant à dire que les GES émis sur le territoire des Pays-Bas ne provenait pas, en tant que tels, de l’État, la Cour indique que les émissions peuvent tout de même être attribuées à l’État dans la mesure où ce dernier dispose des moyens d’infléchir les émissions privées de GES172. Les juges justifient cet argumentaire en soulignant que l’État peut contrôler le niveau des émissions de GES par l’adoption de règlementations ou procédures d’autorisation173. Afin de consolider davantage sa position, la Cour se réfère aux engagement internationaux des Pays-Bas ainsi qu’au principe pacta sunt servanda en prévoyant que :
« When it became a signatory to the UN Climate Change Convention and the Kyoto Protocol, the State expressly accepted its responsibility for the national emission level and in this context accepted the obligation to reduce this emission level as much as needed to prevent dangerous climate change »174.
Comme l’a soulevé Urgenda dans son argumentation, le point saillant de cette affaire relève de l’existence d’un devoir de diligence des Pays-Bas175. Afin de déterminer si un tel devoir repose sur l’État, la Cour a pris appui sur une série de critères inspirés de la jurisprudence sur la responsabilité civile, des contributions de la doctrine, ainsi que des objectifs et principes de la CCNUCC et du Traité sur le fonctionnement de l’UE en matière environnementale176. Tout d’abord, le juge néerlandais étudie la question du dommage encouru, malgré la difficulté de déterminer les dommages
170 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.79.
171 COX, p. 149.
172 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.66.
173 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.90.
174 Ibidem.
175 TORRE-SCHAUB, La justice climatique, p. 14.
176 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.56 ; 4.57.
concrets résultants des changements climatiques puisqu’ils sont, de par leur nature, incertains177. Pour contourner cette difficulté, la Cour a analysé le dommage comme un indice permettant d’apprécier l’existence d’un devoir de diligence de l’État, dont la méconnaissance fonderait, en tant que telle, la responsabilité de l’État pour négligence178. Il s’agit là de conférer au principe de responsabilité une visée préventive179. Ainsi, le juge néerlandais mobilise le principe de précaution afin de préciser les contours de l’obligation de diligence de l’État180.
Par ailleurs, la Cour ne s’est pas cantonnée à dire qu’une obligation de diligence pesait sur l’État néerlandais en matière climatique, elle a fixé avec précision le standard requis en la matière. Elle a indiqué que « l’État a un sérieux devoir de diligence », qu’il
« doit faire preuve d’une diligence de haut niveau, se traduisant par l’adoption d’un cadre d’action adéquat et efficace pour réduire les émissions de GES aux Pays-Bas »181. Par ce propos, le juge néerlandais rejette l’argument avancé par l’État selon lequel, en fixant un objectif de réduction d’émissions de GES, il aurait agi conformément au droit de l’Union européenne182. Il rappelle à l’État néerlandais que les objectifs assignés à chaque État membre ne constituent qu’un minimum183. En réalité, les Pays-Bas ont une marge de manœuvre plus importante que celle qui leur est conférée par le droit de l’Union européenne184.
v. Décision
Le 24 juin 2015, la Cour du District de La Haye rend une décision remarquable. Cette dernière constitue une avancée significative sur la question de la justiciabilité climatique, ouvrant ainsi une voie judiciaire aux ONG et à la société civile à travers la
177 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.74.
178 Ibidem.
179 TABAU/COURNIL, p. 86.
180 Ibidem.
181 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.66.
182 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.80.
183 Ibidem.
184 Ibidem.
mise en œuvre de mécanismes juridiques peu exploités dans le domaine185. Dans son arrêt, la Cour ordonne à l’État des Pays-Bas de :
« Réduire le volume global des émissions néerlandaises annuelles de gaz à effet de serre, ou les faire réduire, de telle manière qu’en 2020, ce volume sera diminué d’au moins 25% au regard des niveaux de 1990 »186.
Cette décision est inédite dans la mesure où elle franchit les obstacles qui entravaient auparavant la mise au prétoire des changements climatiques187. D’abord, en admettant l’intérêt pour agir de l’ONG au nom des générations futures, l’arrêt marque une étape dans l’affirmation d’une justice climatique188. Ensuite, en affirmant qu’il existe un lien de causalité entre les activités de l’homme, les émissions de GES et l’augmentation de l’effet de serre à l’origine des changements climatiques, la décision de la Cour franchit un cap jusqu’ici infranchissable189. En se fondant tant sur le droit international que sur le droit civil néerlandais, cette décision affirme avec force le devoir de diligence qu’a l’État envers ses citoyens, consistant à déployer tous les moyens pour réduire les émissions de GES190. La décision de la Cour du District de La Haye permet ainsi de mettre en évidence le rôle que joue le juge dans la lutte contre les changements climatiques191.
Pour la première fois dans l’histoire du contentieux climatique, une action en responsabilité au sens strict du terme aboutit et contraint juridiquement un État à adopter une trajectoire chiffrée et délimitée dans le temps quant à ses émissions de GES192. L’action engagée par Urgenda apporte sa contribution à la justice climatique
185 TORRE-SCHAUB, L’affirmation d’une justice climatique au prétoire, p. 17.
186 COUR DU DISTRICT DE LA HAYE, Urgenda v. Pays-Bas, consid. 4.100.
187 VERSCHUUREN, p. 98.
188 LOTH, Too big to trial ?, p. 347.
189 LOTH, p. 15.
190 SQUINTANI, p. 278.
191 VAN VUGT, p. 2.
192 DE GRAAF/JANS, p. 527.
grâce à un impact décisif sur le fond, générant un « effet boule de neige » sur le plan des contentieux en Europe et dans le reste du monde193.
Le 9 octobre 2018, la Cour d’appel du District de La Haye confirme la décision du tribunal de première instance, tout en consolidant son argumentation194. La décision est rendue définitive le 20 décembre 2019 par la Cour Suprême des Pays-Bas195.
193 DE GRAAF/JANS, p. 527.
194 MISONNE, p. 6.
195 MISONNE, p. 7.