Union européenne

Soutien à l’agriculture

118. Le soutien à l’agriculture a diminué au fil des ans dans l’Union européenne depuis les années 90. Le soutien aux producteurs (exprimé par l’ESP en %) s’est stabilisé aux alentours de 19 % des recettes agricoles brutes à partir de 2010. Les types de soutien prenant la forme de distorsions des prix ont fortement reculé, mais un certain nombre de secteurs continuent de bénéficier de mesures de protection commerciale (notamment licences d’importation et d’exportation, contingents tarifaires, et clauses de sauvegarde spéciale). Les niveaux de soutien des prix du marché ont faibli en 2019 compte tenu du rétrécissement des écarts entre les prix intérieurs et les cours mondiaux de certains des produits les plus protégés.

119. Les distorsions de la production dues aux paiements ont également diminué depuis le début des années 2000 et la plupart des paiements actuels ne sont pas assortis d’une exigence de production. Les paiements non soumis à une exigence de production ont représenté en moyenne 41 % du soutien sur la période 2017-19. Cela dit, davantage de paiements sont désormais soumis à des règles d’écoconditionnalité : plus de 60 % des paiements aux producteurs sont subordonnés au respect d’obligations environnementales, auxquels s’ajoutent 14 autres % versés au titre de mesures agroenvironnementales volontaires allant au-delà des prescriptions obligatoires.

120. La majeure partie du soutien total au secteur agricole (indiqué par l’EST) est versée aux producteurs (89 % en 2017-19). Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général fournis à l’ensemble du secteur (comptabilisées dans l’ESSG) s'élevaient à 10 % du soutien total en 2017-19, soit sensiblement le même niveau qu’en 2000-02 (9 %).

En revanche, la composition de l’ESSG a évolué. Les systèmes de connaissances et d'innovation agricoles représentent 56 % de l’ESSG, en hausse par rapport aux 42 % de 2000-02. Les dépenses consacrées aux infrastructures et aux stocks publics ont chuté durant la période, passant respectivement de 27 % et 15 % en 2000-02 à 15 % et 1 % en 2017-19.

Principales évolutions de l’action publique

121. En 2019 et début 2020¹³, les discussions ont surtout porté sur la préparation de la prochaine période de programmation de la Politique agricole commune (PAC). La première tranche des règles de transition nécessaires pour passer de la PAC actuelle à la future PAC a été adoptée par le Parlement en décembre 2019, la nouvelle PAC ne devant pas entrer en vigueur avant janvier 2022. Par ailleurs, les règles de l’UE sur les aides d’État versées par ses États membres ont été révisées en 2019. La Commission a relevé à 20 000 EUR (22 388 USD) par exploitation sur trois ans le montant maximal de l’aide que les agriculteurs peuvent recevoir à titre individuel sans autorisation préalable de la Commission européenne.

122. Diverses modifications réglementaires ne relevant pas de la PAC mais ayant une incidence sur le secteur agricole sont entrées en vigueur en 2019. Il s’agit de nouveaux règlements relatifs à l’interdiction des pratiques commerciales déloyales dans l’agriculture,

13 Ce chapitre couvre les développements politiques jusqu'en avril 2020. À ce titre, il n'a pas été possible d'inclure des développements politiques plus récents, tels que la publication par la Commission européenne en mai des stratégies Biodiversité et « De la ferme à la fourchette ».

au renforcement des inspections alimentaires, à l’harmonisation des règles en matière de vente d’engrais, et à la création d’indicateurs de risque harmonisés pour les pesticides dans tous les États membres afin de pouvoir suivre plus facilement l’évolution de la réduction des risques liés aux pesticides à l’échelle de l’Union.

123. Au niveau des États membres, les modifications des dispositifs publics ont été nombreuses dans la sphère de l’agroenvironnement et du climat. Les pays ont mis en œuvre de nouvelles réglementations visant à améliorer la qualité de l’air et à réduire les émissions d’ammoniac, à améliorer la qualité et la disponibilité de l’eau, à améliorer l’état des sols, à renforcer l’économie circulaire, et à atteindre les objectifs nationaux en matière climatique.

Évaluation et recommandations

 Les réformes engagées ces trente dernières années ont fortement réduit le niveau du soutien au secteur et modifié la composition de ce soutien dans le sens d’une diminution des distorsions générées sur la production et les échanges. Malgré ces progrès importants, certains produits – en particulier la viande bovine, la viande de volaille et le riz – continuent de bénéficier d’un niveau de soutien relativement important, et les formes susceptibles d’entraîner le plus de distorsions représentent encore près d’un quart du soutien aux producteurs.

 Si l’accès aux marchés des produits agricoles s’est amélioré grâce à des accords bilatéraux et à la réduction des droits de douane appliqués, un certain nombre de produits continuent de faire l’objet de licences d'importation ou d’exportation, de contingents tarifaires ou de clauses de sauvegarde spéciales.

 Des plans d’action et des activités dans le domaine climatique, assortis d’objectifs de réduction des émissions, sont mis en œuvre au niveau de l’UE et dans chaque État membre, avec l’objectif de parvenir à la neutralité carbone d’ici 2050. La portée de ces initiatives peut être cependant limitée par certaines mesures de soutien : d’une part, celles qui favorisent la consommation d’énergie fossile sous la forme de remboursements des taxes sur les combustibles et carburants pour les usages agricoles dans certains États membres, et d’autre part, celles dont continuent de bénéficier certains produits alors qu’elles ont été associées à une hausse des émissions de GES. Au regard des objectifs de durabilité affichés, il serait plus cohérent d’abandonner progressivement ce type de mesures.

 Le soutien aux services d’intérêt général s’est effondré au cours des cinq dernières années, tant en valeur absolue qu’en termes réels, et est inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Or, face au changement climatique et aux autres risques inconnus qui constituent une source d’incertitudes croissante, le secteur agricole a besoin d’avoir accès aux progrès techniques et aux pratiques qui permettront à ses producteurs de mieux gérer les risques touchant leurs exploitations. C’est pourquoi l’Union européenne et chaque État membre devraient réfléchir à investir davantage dans l’innovation en général, et dans la recherche scientifique, le développement, le transfert de technologies, et les services de vulgarisation en particulier.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

124. Des mesures sont déployées tant à l’échelle de l’UE que dans les différents États membres pour atténuer l’impact de la pandémie de COVID-19 sur le secteur agricole¹⁴. Au niveau de l’UE, celles qui portent spécifiquement sur l’agriculture¹⁵ comprennent des mesures de soutien direct et des mesures d’assouplissement administratif (CE, 2020[24]).

Plusieurs des mesures de soutien direct annoncées s’inscrivent dans l’Initiative d’investissement+ en réaction au coronavirus (CRII+) lancée par la Commission¹⁶, qui a pour but d’assouplir les conditions d’utilisation des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), dont le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)¹⁷ (CE, 2020[25]). Dans le cadre de la CRII+, les agriculteurs et les autres bénéficiaires ruraux peuvent notamment avoir accès à des prêts ou à des garanties d'un montant maximal de 200 000 EUR à des conditions favorables. La CRII+ a également autorisé les États membres à utiliser les fonds encore non engagés de leurs programmes de développement rural pour aider les agriculteurs et les autres acteurs agroalimentaires à gérer les répercussions du COVID-19, par exemple en finançant l’adaptation des chaînes logistiques à la vente directe, la fourniture de services de conseil, ou des investissements dans la commercialisation ou le conditionnement de produits alimentaires. D'après les estimations de la Commission, quelque 6 milliards EUR sont encore disponibles au titre des programmes de développement rural (PDR), et même 17 milliards EUR au total si l’on tient compte des appels à demande en instance (CE, 2020[26]). En dehors de la CRII+, la Commission a publié le 19 mars un cadre temporaire sur les aides d’État qui a assoupli les règles de l’UE en la matière, avec notamment quelques dispositions propres à l’agriculture.

En vertu de ce cadre, les États membres sont autorisés à accorder des subventions directes pouvant aller jusqu’à 100 000 EUR par exploitation pour les producteurs de produits agricoles de base, sous réserve que l’aide ne soit pas fondée sur le prix ou la quantité du produit vendu (CE, 2020[26]). Ce montant peut être complété par une aide « de minimis » de 20 000 EUR, ne nécessitant pas l’autorisation préalable de la Commission, de sorte que les agriculteurs peuvent recevoir une aide d’État totale de 120 000 EUR maximum. Le cadre permet également d’accorder jusqu’à 800 000 EUR d'aide aux entreprises de transformation ou de commercialisation de produits alimentaires.

125. Diverses formalités administratives ont été assouplies dans le contexte de la PAC.

Le 6 avril 2020, la Commission a reporté du 15 mai 2020 au 15 juin 2020 la date limite d’envoi des demandes de paiements au titre de la PAC, tant pour les paiements directs que pour ceux au titre du développement rural (CE, 2020[27]). Bien que la prolongation ait été accordée à tous les États membres, la décision finale de report de la date limite relève de chaque État membre. L’Espagne, la Grèce, la France, le Luxembourg, le Portugal et la

14 Cette section couvre les mesures prises au plus tard le 28 avril 2020.

15 Les entreprises agricoles et agroalimentaires peuvent également bénéficier d’un ensemble d'autres programmes mis en œuvre au niveau de l’UE, notamment une aide financière dispensée aux États membres pour couvrir les coûts des dispositifs d’emploi de courte durée (dans le cadre du programme de Soutien à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence), un soutien direct aux petites et moyennes entreprises, et une enveloppe supplémentaire de 40 milliards EUR du Groupe de la Banque européenne d’investissement qui permettra de financer des prêts-relais, des suspensions de remboursements de crédit et d'autres mesures destinées à atténuer les difficultés d’accès à des capitaux.

16 La CRII+ comprend d'autres mesures non financières, parmi lesquelles le report de la transmission des rapports annuels des États membres sur la mise en œuvre de leurs Programmes de développement rural, et la levée de l’obligation de rectifier les accords de partenariat en cas de modification des PDR.

17 Le FEADER finance les paiements au titre du second pilier de la PAC.

République tchèque ont annoncé leur choix de reporter la date limite. En second lieu, les avances seront augmentées afin de soulager les difficultés de trésorerie des exploitants.

Disponibles à partir de mi-octobre, elles passeront de 50 % à 70 % pour les paiements directs, et les avances pour certains paiements au titre du DR passeront de 75 % à 85 %. La Croatie, la Grèce, l’Italie, le Luxembourg et le Portugal ont tous déclaré qu’ils verseraient les avances sur les aides de la PAC selon ces modalités. Une diminution du nombre de contrôles inopinés sur place a été annoncée afin de minimiser les contacts physiques et réduire la charge administrative (CE, 2020[24]).

126. Par ailleurs, le 22 avril, la Commission a annoncé trois mesures exceptionnelles.

Premièrement, la Commission a proposé un dispositif d'aide au stockage privé, dans le respect du Règlement portant organisation commune des marchés (OCM) pour certains produits laitiers (beurre, fromage et lait écrémé en poudre) et carnés (viande bovine, caprine et ovine), qui permettra de retirer temporairement du marché certaines quantités de ces produits, pour une période de 2 à 3 mois au minimum et de 5 à 6 mois au maximum selon le produit. Deuxièmement, la Commission introduira une certaine souplesse supplémentaire dans le fonctionnement des programmes actuels de soutien du marché en faveur de l’apiculture, des fruits et légumes, de l’huile d’olive et du vin ainsi que des programmes à destination des écoles, afin de permettre à ces programmes de réorienter des financements sur la gestion de la crise. Enfin, la proposition prévoit une dérogation exceptionnelle aux règles de concurrence de l’UE pour les secteurs du lait, des fleurs et de la pomme de terre, de manière à permettre aux opérateurs d’adopter collectivement des mesures d'auto-organisation destinées à stabiliser les marchés, qui pourront rester en place pendant six mois maximum (CE, 2020[28]).

127. Au niveau des États membres, les mesures appliquées ou annoncées varient mais se répartissent généralement en quelques grandes catégories : les mesures d'assouplissement des obligations administratives ou réglementaires, les mesures de soutien général de l’économie applicables au secteur agricole, les aides ciblées sur l’agriculture et l’agroalimentaire, les aides portant sur un produit en particulier, et les mesures relatives à l’emploi. Parmi les mesures d'assouplissement des obligations administratives et réglementaires, certains États membres ont temporairement suspendu ou retardé les visites d’inspection dans les exploitations (Estonie, Finlande, Irlande, Luxembourg et Portugal) ou d'autres activités de contrôle de conformité (respect des conditions d’octroi des subventions à l’élevage en Hongrie, ou contrôles des exploitations biologiques au Portugal). En Finlande en particulier, le gouvernement a fortement encouragé le recours aux contrôles de documents numériques et aux interactions à distance pour les activités d’inspection lorsque cela est possible. Plusieurs pays ont annoncé un allégement temporaire des obligations de conditionnalité, d'écoconditionnalité ou de verdissement (Hongrie, Irlande et Portugal). L’Irlande a décidé également de reporter les dates limites de demande et de prolonger les délais de mise en conformité pour plusieurs programmes, dont le programme en faveur des jeunes agriculteurs (Young Farmer Scheme), le programme ciblé de modernisation agricole (Targeted Agricultural Modernisation Scheme) et le programme de réserve nationale (National Reserve Scheme).

D'autres pays ont pris des mesures d'assouplissement plus ciblées. La France a ainsi autorisé à titre exceptionnel la vente de végétaux à distance sans passeport phytosanitaire.

En Allemagne, le gouvernement a annoncé reporter à janvier 2021 l’entrée en vigueur complète de son ordonnance révisée relative aux engrais. Le Portugal a adapté certaines mesures de biosécurité applicables aux élevages, notamment en prolongeant la durée de la validité des certificats sanitaires pour les animaux, ainsi que les délais d’identification des animaux. En Espagne, la période de souscription des contrats d'assurance agricole a été prolongée, et le gouvernement a également assoupli les obligations documentaires relatives au transport des animaux. Plusieurs États membres ont aussi reporté les dates limites pour

l’achèvement des projets de développement rural (Portugal et Roumanie), ou reporté les dates limites de transmission des rapports d’exécution des projets (Roumanie).

128. La plupart des pays ont instauré des mesures de soutien de l’économie sous une forme ou une autre¹⁸, dont certaines pourraient s'appliquer aux exploitations agricoles, aux entreprises de transformation et aux autres acteurs de la chaîne agroalimentaire. Certains pays ont accordé une aide directe à certaines entreprises touchées (Allemagne, Espagne, France, Grèce et Luxembourg) ou aux travailleurs indépendants (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Luxembourg et Slovaquie). Beaucoup de dispositifs de compensation salariale ont également été mis en place, pour les employeurs ou les employés (Croatie, Danemark, Estonie, France, Irlande, Pays-Bas, République tchèque et Slovaquie). De nombreux États membres ont adopté des mesures de soutien sous la forme d’allégements fiscaux, en accordant tantôt des reports ou des crédits d’impôt, notamment pour l’impôt sur le revenu ou la TVA (Allemagne, Autriche, Belgique, Croatie, Danemark, Estonie, France, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas et Slovaquie), tantôt un report ou une suspension des cotisations sociales pour toutes les entreprises ou une partie d’entre elles (Belgique, Croatie, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Pologne et Slovaquie), ou encore une suspension des pénalités de retard de paiement ou un abandon de créance (Estonie, Lituanie, Pays-Bas et République tchèque). D'autres mesures portent sur l’accès à des financements : certains pays offrent des garanties de crédit (Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, France, Grèce, Irlande, Italie et Lettonie), facilitent l’accès à des prêts à l’investissement ou à des prêts professionnels, notamment à des conditions préférentielles (Allemagne, Autriche, Danemark, Estonie, Irlande, Italie, Lettonie, Portugal et République tchèque), ou accordent davantage de crédits à l’exportation ou de garanties publiques pour ce type de crédits (Danemark et Portugal).

Quelques pays ont adopté des mesures moins fréquentes, telles que le soutien économique aux employés à haut risque et réduction des horaires de travail des seniors (Danemark); le report du paiement des factures de loyer, d’eau, de gaz et d’électricité (France), l’accès des entreprises à une procédure de médiation en cas de difficulté liée à un crédit ou de conflit (France), ou le report de perte sur l’impôt sur le revenu 2020 pour les entreprises et les particuliers (Pologne).

129. Par ailleurs, plusieurs États membres ont annoncé des aides ciblées en faveur des secteurs agricole et agroalimentaire. Ces interventions sont globalement de deux types, consistant soit à mettre en place des fonds de soutien d’urgence ou des paiements de soutien pour les producteurs ou les entreprises agricoles confrontés à de graves diminutions de leur revenu ou à des hausses importantes de leurs coûts de main-d’œuvre (Autriche, Belgique (région des Flandres), Finlande, Grèce, Lettonie, République tchèque et Slovénie), soit à proposer des solutions de financement spéciales comme des garanties de prêt, des lignes de crédit spécifiques, l'annulation ou la réduction des frais dus sur les crédits, ou la suspension des remboursements de crédit (Allemagne, Belgique (région des Flandres), Croatie, Estonie, Finlande, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Portugal et République tchèque). D'autres pays ont prévu des exonérations temporaires ou le report de paiement des cotisations aux régimes d'assurance retraite, maladie ou invalidité des agriculteurs (Pologne et Slovénie), des remboursements de TVA ou un remboursement accéléré de la TVA pour les exploitations et les entreprises agricoles (Hongrie), le report du paiement des primes d'assurance agricole (Grèce), l’indemnisation des fournisseurs des programmes à destination des écoles compte tenu de la fermeture des établissements scolaires (Lettonie), des dispositifs de vente foncière ou de cession-bail pour les propriétaires de terres arables, destinés à atténuer les graves problèmes de liquidités

18 Ce paragraphe ne doit pas être interprété comme dressant une liste exhaustive des mesures prises par les pays.

provoqués par le COVID-19 (Estonie), ou le report du paiement des loyers et des frais dus sur les terres appartenant à l’État (Croatie).

130. Certains États membres ont annoncé des mesures de soutien en faveur de filières agricoles ayant été particulièrement touchées par des ruptures de la chaîne d'approvisionnement ou par un effondrement de la demande. En Belgique (région des Flandres), une indemnité a été octroyée aux producteurs de certains secteurs n’ayant pas pu écouler leurs produits frais (y compris les fleurs et les plantes ornementales) en raison de la pandémie. La Croatie a mis en place des aides au profit de plusieurs secteurs, notamment un programme de soutien de 53 millions HRK (7 millions EUR) pour maintenir la production et l’emploi dans les petites exploitations de plusieurs secteurs (fruits et légumes, fleurs, semences, matériel de reproduction des végétaux, bovins, porcs, équidés, ovins, caprins et volaille), des mesures temporaires destinées à aider les petites laiteries en organisant l’achat public de leurs produits et leur distribution à des organismes caritatifs, et le report des engagements contractuels au titre du programme national pour le secteur vitivinicole. L’Italie a annoncé des mesures en faveur de plusieurs secteurs, notamment en débloquant 29.5 millions EUR afin de financer des fonds de promotion de la compétitivité pour les filières maïs, légumineuses, soja et blé, 40 millions EUR pour le blé dur par le biais du fonds céréales, 7.5 millions EUR pour le secteur ovin, 2 millions EUR pour le lait de bufflonne, et 5 millions EUR pour le fonds porcin national. En Lettonie, 19 millions EUR du fonds national d’urgence ont été expressément alloués au secteur de l'élevage. Les Pays-Bas ont annoncé un dispositif d’indemnisation de 600 millions EUR à destination des horticulteurs qui ont subi des pertes très importantes en raison de la baisse de la demande (en particulier les floriculteurs), l’État versant un montant pouvant atteindre 70 % des pertes. Un programme supplémentaire de 50 millions EUR a été annoncé pour indemniser les producteurs néerlandais de pommes de terre à frites frappés par la chute de la demande suite à la fermeture des restaurants et des entreprises de services alimentaires.

Au Portugal, une aide sectorielle a été accordée à la profession vitivinicole (notamment un remboursement des dépenses encourues pour des événements promotionnels internationaux annulés) et au secteur des fruits et légumes. L’Espagne a mis en place une

Au Portugal, une aide sectorielle a été accordée à la profession vitivinicole (notamment un remboursement des dépenses encourues pour des événements promotionnels internationaux annulés) et au secteur des fruits et légumes. L’Espagne a mis en place une