Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19 Politiques agricoles
24. Afrique du Sud
Soutien à l’agriculture
298. L’Afrique du Sud a réduit son soutien à l’agriculture au cours des réformes du milieu des années 90. Ce soutien est resté inférieur à 5 % des recettes agricoles brutes depuis 2010 ; en 2017-19, il avoisinait 4 %. L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) s’établissait à environ 0.3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2017-19 et le soutien direct aux producteurs (ESP) représentait approximativement 73 % du soutien total, les 27 % restants étant consacrés au financement de services d’intérêt général utiles au secteur (ESSG).
299. L’essentiel du soutien repose sur le soutien des prix du marché (SPM) et sur les paiements dépendant de l’utilisation d’intrants. Pour autant, le degré de distorsion des prix est faible et les prix intérieurs de la plupart des produits sont alignés sur les prix mondiaux, à l’exception du sucre et, dans une moindre mesure, du lait et du blé, surtout à cause des droits d’importation. Les paiements directs – principalement sous forme de subventions à l’investissement – ciblent surtout les petites exploitations agricoles. L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) est quant à elle essentiellement constituée de paiements visant à financer le système de connaissances et d’innovation agricoles ainsi que les dépenses d’infrastructures. La majeure partie du soutien entrant dans ces deux catégories vise à créer un environnement favorable à l’activité des petites exploitations qui ont vu le jour à la suite de la réforme foncière. Les dépenses affectées aux dispositifs d’inspection et de contrôle sont un autre élément important des services fournis au secteur.
Principales évolutions de l’action publique
300. D’une manière générale, les dispositifs de soutien des agriculteurs n’ont pas été modifiés, que ce soit en ce qui concerne le soutien des prix du marché (SPM) ou les transferts budgétaires. La plupart des mesures et des paiements directs ciblent toujours le sous-secteur des petits exploitants. Le gouvernement apporte une assistance post-installation qui comprend des prêts à la production pour les nouveaux et futurs agriculteurs (qui, pour l’essentiel, exercent leur activité sur des terres redistribuées ou restituées). La plupart des aides gouvernementales financent des services d’intérêt général utiles au secteur.
301. Ces dernières années, plusieurs modifications ont été introduites dans les dispositifs publics afin d’améliorer la redistribution des terres dans le cadre de la réforme foncière, comme par exemple la législation autorisant l’achat obligatoire de terres dans l’intérêt public (renforcement des droits relatifs des individus travaillant la terre). En mars 2018, le parlement a adopté une loi autorisant les expropriations sans compensation lorsqu’elles concernent des exploitations commerciales (qui sont détenues principalement par des agriculteurs blancs). Ce texte nécessite cependant, pour être applicable, une modification de la Constitution, et ce processus législatif était toujours en cours en 2019 et début 2020.
302. Fin 2019, un remaniement des institutions gouvernementales a été opéré, le programme d’action du secteur agricole étant fusionné avec la réforme agraire et le développement rural au sein du ministère de l’Agriculture, de la Réforme agraire et du Développement rural (DALRRD). Ce réaménagement organisationnel place le sujet sensible de la réforme agraire dans un projet global incluant l’agriculture.
Évaluation et recommandations
La loi sur la taxe carbone fait partie intégrante du dispositif de mise en œuvre de la politique gouvernementale sur le changement climatique, mais le processus en est à la première phase (2017-20) et cette taxe n’est pas appliquée à l’agriculture. Ce secteur ne sera sans doute impacté qu’indirectement lors de cette première phase par la hausse du coût des intrants, en particulier l’électricité, les engrais et les pesticides, mais aussi le carburant et l’énergie. Pour autant, cela devrait inciter les agriculteurs à trouver des moyens de réduire leur utilisation de certains intrants et de les remplacer par d’autres, ou à changer leurs pratiques. Pour encourager ces bonnes pratiques, de nombreux rabais pourront être accordés sur la taxe carbone.
Le problème est que ce dispositif est contredit par la réduction de la taxe sur les combustibles utilisés dans l’agriculture.
Le SPM relativement faible dont bénéficient actuellement les agriculteurs sud-africains s’explique par les réformes radicales mises en œuvre au milieu des années 90. Ces réformes ont réduit le soutien global à l’agriculture (principalement des prix) ainsi que les distorsions qui en découlent sur la production et les échanges, et ont contribué à l’amélioration de l’efficience de l’agriculture commerciale et de son intégration dans les marchés mondiaux.
Depuis les réformes des années 90, une hausse des dépenses budgétaires est venue financer le processus de réforme foncière et soutenir les bénéficiaires de ce dispositif (exploitations de subsistance, petits exploitants et exploitations commerciales). La difficulté majeure réside dans la mise en œuvre et le ciblage efficient de programmes d’assistance adaptés aux besoins des nouveaux agriculteurs.
Pour accroître les capacités et l’efficience des programmes visant à aider les nouveaux entrepreneurs actifs dans le secteur de l’agriculture commerciale, il est primordial que des exploitants expérimentés s’investissent dans l’élaboration de programmes de soutien. Les partenariats public-privé permettent de mobiliser efficacement les ressources disponibles et de remédier aux faiblesses actuelles des programmes et services de soutien publics. À cet égard, la décision récente du parlement sud-africain d’autoriser l’expropriation des exploitations commerciales – qui détiennent la plupart des connaissances en matière d’agriculture commerciale – constitue un obstacle à l’objectif déclaré de développer une agriculture compétitive et obéissant aux lois du marché, ainsi qu’une menace potentielle pour la sécurité alimentaire du pays.
La réforme foncière devrait être menée au rythme de la mise en place d’un environnement favorable pour ses bénéficiaires (y compris en termes d’enseignement et de formation, d’infrastructures et de circuits de commercialisation), faute de quoi la redistribution des terres ne pourra pas, à elle seule, produire les résultats escomptés, tels que l’amélioration des conditions de vie de la population noire vivant dans les zones rurales, le renforcement de la sécurité alimentaire en milieu rural et le développement d’un secteur commercial pérenne.
Très faibles (et négatif en ce qui concerne l’azote), les bilans des éléments nutritifs en Afrique du Sud suscitent des interrogations quant à leurs effets à long terme sur la fertilité des sols dans les régions du pays où ils sont insuffisants. Il conviendrait de veiller à assurer le bon fonctionnement des marchés ainsi que d’élever le niveau des éléments nutritifs des cultures.
Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19
Politiques agricoles303. Le ministère de l’Agriculture, de la Réforme agraire et du Développement rural (DALRRD) a annoncé un certain nombre de mesures pour aider le secteur agricole pendant la pandémie de COVID-19. Il a ainsi prévu une enveloppe de 1.2 milliard ZAR (83 millions USD) pour gérer les effets de la pandémie et garantir une production alimentaire pérenne pendant la période qui suivra, en ciblant surtout les petits agriculteurs en difficulté financière. Sur cette enveloppe, 400 millions ZAR (277 000 USD) ont été alloués au programme PLAS (« Proactive Land Acquisition Strategy ») d’acquisition proactive de terres. Le reste est destiné à aider les producteurs du secteur avicole (pour l’achat de poussins d’un jour, de poules pondeuses, d’aliments, de médicaments et de sciure), du secteur de l’élevage (pour l’achat d’aliments et de médicaments) et du secteur horticole (pour l’achat de semis, d’engrais, de pesticides et d’herbicides et pour l’amélioration des sols). Les autres secteurs agricoles recevront des aides au cas par cas. Un certain nombre de critères d’octroi ont été fixés, la priorité étant accordée aux femmes, aux jeunes et aux personnes souffrant de handicaps30. Le DALRRD a également mis à disposition de la Land Bank une enveloppe de 100 millions ZAR (69 000 USD) pour aider les agriculteurs en difficulté.
Mesures concernant la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire
304. Le Président sud-africain a déclaré l’état de catastrophe nationale le 15 mars. Il s’en est suivi les décisions de fermer les ports du pays et de suspendre les exportations du 27 mars au 17 avril31.
305. Afin d’assurer le fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire, le gouvernement a pris un certain nombre de mesures. Il contrôle en outre la disponibilité et la stabilité de l’approvisionnement alimentaire grâce à un instrument de suivi de la chaîne de valeur agricole de bout en bout. Si l’approvisionnement des produits de base n’est plus assuré, le DALRRD adressera une recommandation au ministère du Commerce, de l’Industrie et de la Concurrence pour imposer la restriction des exportations.
Le DALRRD veille en outre à ce que les activités de production agricole essentielles (comme les récoltes) se poursuivent en respectant des règles d’hygiène strictes32.
Mesures en faveur des consommateurs
306. Le ministère du Développement social, en collaboration avec les associations locales et le Fonds de solidarité, étend son programme de distribution alimentaire aux ménages en difficulté. L’agence sud-africaine de sécurité sociale (Sassa) fournit des colis et des bons d’achat alimentaires pour les bénéficiaires d’une allocation temporaire d’invalidité qui est arrivée à échéance en mars et qui n’a pu être renouvelée en raison du confinement du pays. En mars 2020, le ministère de l’Éducation de base a demandé, dans
30 DALRRD (2020), Interventions to assist the agricultural sector during COVID-19, Media Statement 6 April 2020, https://www.daff.gov.za/docs/media/Media%20Statement%20on%20Agriculture%2006%20April%202020%20on
%20agricultural%20interventions%20during%20COVID19%20and%20beyond.pdf.
31 https://www.reuters.com/article/health-coronavirus-safrica-wine/update-1-south-africa-eases-wine-export-restrictions-caused-by-coronavirus-lockdown-idUSL8N2BV6GL
32 DALRRD (2020), Update on agriculture and food sector value chain - COVID-19, Media Statement 26 March 2020,
https://www.daff.gov.za/docs/media/Media%20Statement-%20Update%20on%20Agriculture%20.pdf.
le cadre des consignes provisoires transmises aux écoles pour prévenir la propagation du COVID-19 parmi les apprenants et le personnel, à ce que les programmes d’alimentation scolaire soient maintenus. Les écoles doivent trouver des moyens de distribuer des repas aux élèves par l’intermédiaire du programme national d’alimentation scolaire (NSNP) et, en cas de propagation du COVID-19 au sein de la population, réfléchir à des possibilités de collecte ou de livraison des repas afin d’éviter les situations d’attroupement de personnes33.
33 Outil d’analyse des décisions politiques agricoles et alimentaires (FAPDA) http://www.fao.org/in-action/fapda/tool/index.html?lang=fr_FR#main.html.
Graphique 24.1. Afrique du Sud : Évolution du soutien à l’agriculture
Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le soutien aux producteurs (ESP en %) a reculé dans la deuxième moitié des années 90 et s’est maintenu depuis à un faible niveau. Dans la période récente, l’ESP se situait aux alentours de 4 % des recettes agricoles brutes, soit très en deçà de la moyenne de l’OCDE. La part des formes de transferts susceptibles de créer le plus de distorsions demeure élevée, car le soutien prend surtout la forme d’un SPM et de subventions aux intrants (graphique 24.1). Cette part élevée doit toutefois être analysée dans le contexte d’un très faible soutien total aux producteurs. Au cours de l’année passée, le niveau de soutien a diminué en raison de la baisse du SPM consécutive à la diminution des écarts de prix et du volume de production. La réduction de l’écart de prix traduit le fait que les prix intérieurs ont moins progressé que les prix mondiaux. L’augmentation du prix à la frontière est due principalement à la dépréciation du rand sud-africain, qui compense largement la baisse des prix à la frontière en dollar des États-Unis (graphique 24.2). Les prix perçus par les producteurs ont été, en moyenne, légèrement supérieurs aux prix mondiaux. Les prix de la plupart des produits sont tout à fait alignés sur les cours mondiaux, hormis pour le sucre où l’écart est de 88 %. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) ; c’est le sucre qui arrive en tête des TSP dans les recettes agricoles brutes pour chaque produit (graphique 24.3). Globalement, les TSP constituent 76 % de l’ESP totale. Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) – principalement dans le domaine des connaissances et des infrastructures – en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture se situe dans la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture (EST) en pourcentage du PIB a diminué au fil du temps.
À l’heure actuelle, 73 % du soutien total vont aux producteurs (ESP).
Graphique 24.2. Afrique du Sud :
Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à
2019
Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.