Un débat d’orientation budgétaire (DOB) 2017 non conforme

4.1.1 L’état de la règlementation

Le DOB est encadré par l’article L. 2312-1 du CGCT modifié par l’article 107 de la loi NOTRe du 7 août 2015 qui dispose que :

« Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal […] Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique » ;

Pour les communes de plus de 10 000 habitants, le CGCT précise que le rapport comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. »

Le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016, codifié à l’article D. 2312-3 du CGCT, précise le contenu du rapport qui doit être établi préalablement au débat d’orientation budgétaire :

« Le rapport prévu à l'article L. 2312-1 comporte les informations suivantes :

- 1° Les orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement […]

2° La présentation des engagements pluriannuels […] 3° Des informations relatives à la structure et la gestion de l'encours de dette contractée et les perspectives pour le projet de budget […] Elles présentent notamment le profil de l'encours de dette que vise la collectivité pour la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget […] B° la structure des effectifs […] les dépenses de personnel comportant notamment des éléments sur la rémunération […] la durée effective du travail dans la commune […] l'évolution prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l'exercice auquel se rapporte le projet de budget… ».

Ce document est donc le ferment du dialogue budgétaire au sein de l’assemblée délibérante. Il permet aux élus d’avoir une vision complète et précise du fonctionnement financier de la collectivité et d’expliquer les grandes tendances à venir que souhaite développer l’exécutif.

La chambre a examiné le débat d’orientations budgétaires 2017, premier DOB établi sous l’empire de la nouvelle règlementation.

4.1.2 Le débat d’orientations budgétaires 2017

Le débat d’orientations budgétaires 2017, qui précède l’examen du budget primitif 2017 de la commune de Belfort, a été acté par la délibération du conseil municipal du 17 novembre 2016.

4.1.2.1 Le contenu général

Pour le budget principal, les orientations 2017, dans un contexte de diminution des dotations de l’État, prévoient, pour maintenir une épargne nette positive en 2017, une diminution de 1,4 M€ des dépenses de fonctionnement (environ -2,2 %). Il est précisé que les impôts ne subiront pas d’augmentation en 2017.

Le rapport s’appuie sur une analyse rétrospective de la situation financière de la commune, depuis l’année 2012 jusqu’aux budgets des années 2016 (estimé) et budget primitif 2017. Il présente et explique de façon succincte les prévisions d’évolution pour l’année 2017 des dépenses et des recettes de fonctionnement et les ratios budgétaires relatifs à l’autofinancement.

4.1.2.2 Les dépenses de personnel

Le document indique l’effectif de la ville au 31 décembre 2015, de 888 agents. La structure de ces effectifs n’est pas précisée. Peu d’éléments sont apportés sur le temps de travail des agents ou la structure des effectifs et des dépenses de personnel.

4.1.2.3 Les dépenses d’investissement

Le document mentionne une prospective bâtie sur un volume de dépenses d’équipement totales annuelles de 16 M€, dont 10 M€ pour les projets, et indique que deux projets démarreront en 2017, sans en préciser toutefois les montants prévisionnels. Il s’agit de la construction d’une crèche sur le quartier Belfort Nord et de l’aménagement de la ZAC de l’hôpital, l’acquisition de l’hôpital devant se faire au 1^er semestre 2017.

Des engagements pluriannuels concernant les dépenses d’équipement gérés en autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP) sont évoqués sur la période 2016 à 2020. Toutefois, leur présentation est incomplète, puisqu’elle ne retrace pas la totalité des AP/CP et ne concerne qu’une part très faible des dépenses d’équipement¹⁴.

En définitive, les engagements pluriannuels présentés dans le DOB 2017 s’élèvent à seulement 711 000 € pour 2017 et 2018 et 147 000€ en 2019 et 2020, bien loin de la somme de 10 M€ annuels de projets d’investissement annoncée plus haut dans le même document.

14 L’opération « cathédrale tour nord » comporte ainsi des crédits de paiement à hauteur de 564 000 € en 2017 et 2018 ; les programmes « entretien des remparts » et « chantier d’insertion » comprennent un échéancier de crédits de paiement annuels jusqu’en 2020 d’environ 70 000 € chacun. Pour les opérations « extension

centre-4.1.2.4 La dette

S’agissant de la dette, celle-ci est présentée uniquement de façon rétrospective sur les années 2012 à 2016. Ne figurent ni l’estimation de l’année 2017 ni les perspectives d’évolution de l’endettement.

La chambre relève un écart important entre la prévision et la réalisation de la capacité de désendettement de l’année 2016 (10 années annoncées contre 6,9 réalisées), à une date de délibération pourtant proche de la fin de l’année. Cet écart provient pour partie d’une épargne brute sous-estimée (7,1 M€ prévisionnel contre 10,5 M€ réalisé). Il est par ailleurs relevé dans le DOB 2017 des chiffres contradictoires en matière d’encours de dette, puisque celui-ci est estimé à 71,975 M€ en 2016 dans un tableau relatif à l’évolution de l’encours de la dette, puis à 68,147 M€ dans le tableau suivant présentant le calcul de la capacité de désendettement.

4.1.2.5 Les objectifs affichés

Une contradiction importante apparait entre les objectifs affichés dans le DOB 2017, la délibération du conseil municipal du 15 décembre 2016 portant adoption du budget primitif 2017, et le budget primitif 2017.

Le DOB 2017 prévoit en effet un volume d’investissement de 10 M€ par an pour les projets, et un global de 16 M€ pour les dépenses d’équipement, précisant que « la répartition des moyens à l’intérieur de cette enveloppe sera présentée lors du conseil municipal consacré au vote du budget 2017 ». La délibération d’adoption du budget 2017 fait pour sa part état de dépenses d’équipement à hauteur de 22,4 M€. Le budget primitif 2017 joint à cette délibération indique quant à lui un montant de 21,1 M€. À ces deux derniers montants, il convient d’ajouter 6,6 M€ de restes à réaliser pour l’année 2016, soit des dépenses d’équipement prévisionnelles 2017 d’au moins 28 M€.

La chambre constate la faiblesse et l’imprécision du rapport sur les orientations budgétaires de l’année 2017 de la ville de Belfort qui apparaît de fait non conforme aux termes des articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT et qui conduit à une information défaillante de l’assemblée délibérante ne permettant pas la tenue d’un débat d’orientations budgétaires objectif.

Recommandation n° 3 : La chambre recommande à la collectivité d’adopter pour les exercices futurs un rapport sur les orientations budgétaires conforme aux articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du CGCT et cohérent avec le budget primitif qui sera présenté par la suite.

Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, la commune de Belfort indique avoir pris en considération les remarques de la chambre. Elle précise qu’elle adoptera, pour la préparation du budget 2019, une nouvelle forme de rapport

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