Au cours des cinq dernières années, pendant qu’était mené le travail de terrain approfondi du programme, le paysage international ainsi que le champ et les thèmes du débat se sont radicalement transformés. Il est important de ne pas perdre de vue ces remaniements constants car ils constituent la réalité immédiate à laquelle se réfèrent les décideurs politiques.
Le point de départ
Lorsque le programme RuralStruc était en préparation (2005-2006), deux cadres de référence structuraient le débat international sur le développement : les Objec-tifs du Millénaire pour le développement des Nations unies (OMD) et le cycle de développement de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ou Pro-gramme de Doha pour le développement (PDD), fixé en 2001 lors de la confé-rence ministérielle de Doha. L’agriculture s’inscrivait évidemment dans ces deux cadres, mais bien qu’elle y ait parfois occupé une position déterminante (comme dans le cas du PDD), elle n’y a jamais tenu une place centrale.
Les OMD offraient un cadre général axé sur la réduction de la pauvreté. Le premier objectif – « Réduire de moitié la pauvreté et la faim avant 2015 » – concerne indéniablement l’agriculture car d’une part, 70 % des pauvres dans le monde (qui représentent 45 % de la population mondiale) résident en zone rurale et vivent principalement de l’agriculture et, d’autre part, le recul de la faim exige une amélioration de l’offre alimentaire et de l’accès aux aliments. Les analyses réalisées par la Banque mondiale (2005) ont également réaffirmé le rôle crucial de l’agriculture dans une « croissance pro-pauvres ». Mais, alors que la pauvreté demeurait au cœur des débats, le développement agricole n’était qu’un outil parmi d’autres évoqués pour lutter contre la pauvreté, à côté de nombreuses autres options thématiques et non sectorielles.
Parallèlement, les négociations au sein de l’OMC se sont logiquement concentrées sur la libéralisation du commerce, l’agriculture étant un des secteurs à libéraliser.
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RuralStruc : qu’y a-t-il derrière ce nom ?
Le programme est officiellement intitulé Dimensions structurelles de la libéralisation pour
l’agriculture et le développement rural. Le choix de l’acronyme RuralStruc illustre le
sou-hait de réintroduire les questions structurelles dans un débat essentiellement centré sur le commerce.
RuralStruc renvoie à la fois aux structures rurales et aux implications des recompo-sitions structurelles globales sur l’agriculture et les économies rurales. Le logo du pro-gramme s’inspire de l’image de l’iceberg : la libéralisation du commerce est la partie apparaissant à la surface, tandis que les transformations structurelles correspondent à la partie immergée, bien plus conséquente.
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Pourtant, l’agriculture a été la principale pierre d’achoppement dans le processus de négociation. Les pays en développement en ont fait leur argument central pour entreprendre les pays développés sur la question plus générale de la libéralisation des produits industriels et des services, qui a mené à l’échec de la conférence minis-térielle de Cancún en 2003 et a amorcé un débat sur les coûts et les avantages de la libéralisation des échanges pour l’agriculture. Cette focalisation sur l’agriculture et le commerce et sa position dominante dans le débat international étaient une des justifications majeures du programme RuralStruc.
Depuis 2005 cependant, l’opinion internationale sur le développement s’est radicalement transformée. Les OMD ont été longtemps relégués au second plan et sont demeurés comme un rappel un peu lointain de l’engagement de la commu-nauté internationale en faveur de la réduction de la pauvreté et du développement mondial. Ils ont néanmoins suscité un regain d’attention lors du Sommet des Nations unies de septembre 2010, qui évaluait les progrès accomplis et concluait que les objectifs ne seraient pas tous atteints (Nations unies 2010), et ils revien-dront formellement sur le devant de la scène à l’approche de l’échéance de 2015.
Du côté de l’OMC, le débat a perdu de sa vitalité pour plusieurs raisons imbri-quées. La première est bien sûr l’émergence de nouvelles problématiques au cœur des priorités internationales, notamment un nouveau débat sur l’agriculture (voir section suivante). La seconde est la profusion des recherches produisant des estimations en demi-teinte des gains attendus de la libéralisation du commerce. Ce corpus de travaux souligne les situations particulières de nombreux pays en développement, en particulier en Afrique, où la libéralisation du commerce pourrait produire, non pas des gains, mais des pertes nettes, ce qui accentue l’incertitude – si ce n’est la confusion – des débats2. Ces constats ont contribué à recentrer les négociations sur les subventions agricoles des pays membres de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) et sur l’accès des pays en développement à leurs marchés. Ils ont aussi conforté l’oppo-sition au Cycle de Doha et débouché sur une succession d’impasses, en particulier en matière agricole : l’échec de la réunion ministérielle de Hong Kong (2005) s’est soldé par une suspension des négociations (juillet 2006), suivie de vaines tentatives d’accord sur l’accès aux marchés agricoles et non agricoles (réunions de Genève en juillet 2008) et depuis par un report récurrent de la conclusion du Cycle de Doha. Une certaine « lassitude des négociations » explique aussi la perte de vigueur du débat au sein de l’OMC, de même que l’intérêt croissant porté aux accords de libre-échange (ALE) bilatéraux ou régionaux et la décision des principaux protagonistes de poursuivre à l’échelle bilatérale ce qui s’est avéré impossible de réaliser à l’échelle mondiale.
Les nouvelles préoccupations
Au cours des cinq dernières années, les circonstances ont pesé sur le débat internatio-nal concernant l’agriculture avec la cristallisation ou l’apparition de trois problèmes majeurs : les inquiétudes croissantes suscitées par le réchauffement climatique, l’éruption de la crise des prix des produits alimentaires puis de la crise financière.
Le réchauffement climatique est très présent dans le débat mondial, au moins depuis le Sommet de la Terre de Rio (1992) et la Conférence de Kyoto (1997), mais les préoccupations se sont accentuées ces dernières années à la suite de deux grands travaux de recherche : le Rapport Stern sur l’économie du changement
cli-matique (Stern 2007) et Changements clicli-matiques 2007, le rapport du Groupe
d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) (Pachauri et Rei-singer 2007). Ces analyses ont renforcé la prise de conscience de la communauté internationale et recentré les négociations en cours, qui ont conduit au Sommet de Copenhague de décembre 2009 (sans empêcher son échec). Elles soulignaient les conséquences négatives prévisibles des changements climatiques sur les ressources naturelles et l’agriculture, comme des phénomènes climatiques extrêmes (séche-resses, inondations, canicules), des changements de la température et de la plu-viométrie et l’élévation du niveau de la mer. Toutes ces conséquences aggraveront probablement les difficultés qu’ont les agriculteurs et les travailleurs agricoles à pérenniser leurs moyens de subsistance. De toutes les régions du monde, l’Afrique subsaharienne est celle qui souffrira le plus des changements climatiques ; le GIEC prévoit en effet des pertes agricoles annuelles comprises entre 2 et 7 % du PIB de la région en 2100. Le Rapport sur le développement dans le monde de 2010,
Déve-loppement et changement climatique (RDM10) (Banque mondiale 2009a) a dressé
un bilan exhaustif des difficultés auxquelles sont exposés les pays en développe-ment, qui supporteront la majeure partie (75 % à 80 %) des coûts des dommages dus au changement climatique. Parmi ces difficultés, citons la dépendance de leur production (principalement l’agriculture) à l’égard des écosystèmes et du capital naturel, la concentration de leur population dans des sites physiquement exposés et les faibles capacités financières et institutionnelles dont ils disposent pour s’adap-ter. Des mesures d’atténuation spécifiques seront nécessaires pour empêcher que 120 millions d’individus ne viennent grossir les rangs de ceux qui souffrent de la faim et l’agriculture jouera un rôle vital dans la gestion des ressources et le piégeage du carbone.
La crise des prix des produits alimentaires (2007-2008) a suscité un regain d’intérêt international pour les questions alimentaires et agricoles. Cet intérêt est renforcé par les projections démographiques qui estiment que la population mondiale atteindra 9 milliards d’individus en 2050. Les prix alimentaires, qui aug-mentaient progressivement depuis 2006, ont connu une brusque envolée début 2008 qui a mobilisé l’aide internationale. Bien que les prix aient ensuite reculé, les prévisions tablaient sur une plus forte volatilité et des niveaux relativement élevés à moyen terme et, de fait, ils ont rebondi fin 2010. Plusieurs facteurs sont à l’ori-gine de la hausse des prix alimentaires et leur importance relative fait débat. Côté offre, les principales explications avancées sont les déficits de production dus aux conditions météorologiques conjugués à la hausse de prix des carburants et à une baisse tendancielle des niveaux de stock. Côté demande, il s’agirait de l’évolution à long terme de la structure de la consommation liée à la rapide transformation des habitudes alimentaires dans les pays émergents, du développement des biocarbu-rants face au renchérissement du pétrole et de la spéculation (même limitée) sur les marchés financiers. Indépendamment de l’importance relative de ces facteurs,
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tout le monde s’accorde à penser qu’il n’y a pas de risque de pénurie alimentaire mondiale à moyen terme – le problème ne réside pas tant dans un manque d’ali-ments que dans le coût de ces alid’ali-ments. Le fonctionnement des marchés alimen-taires et l’accès aux denrées pour les consommateurs à faible revenu sont donc des préoccupations centrales. La difficulté est de ne pas se focaliser sur des problèmes de court terme et, simultanément, d’aider les agriculteurs à recueillir les bénéfices des prix élevés actuels, d’atténuer les impacts des prix sur les consommateurs les plus pauvres, d’augmenter la production alimentaire disponible localement pour contrer la hausse des prix locaux et, enfin, d’améliorer le revenu des producteurs grâce à un pouvoir de négociation accru et des rendements plus élevés.
La brutale crise financière de septembre 2008 a eu des conséquences majeures sur l’économie mondiale et la reprise a été lente et reste fragile. La rapide conta-gion du retournement du secteur immobilier américain au secteur financier mon-dial a profondément touché tout à la fois les pays riches et les pays pauvres, entraî-nant une contraction et une récession dans plusieurs économies développées et un brutal ralentissement de la croissance de nombreux pays en développement. Ce ralentissement a été particulièrement problématique pour les pays qui, ayant peu de ressources financières, sont confrontés à une réduction radicale de leurs reve-nus (due à la forte diminution de l’investissement direct étranger, des recettes bud-gétaires, de l’aide étrangère et des fonds envoyés par les travailleurs à l’étranger). La crise financière et celle des prix alimentaires ont suscité des débats diffé-rents (et sans lien direct) sur les remèdes mais, dans une certaine mesure, elles ont toutes deux déclenché des réactions protectionnistes temporaires comme l’augmentation des droits de douane, la mise en place de nouvelles barrières non tarifaires, le retour provisoire des quotas ou encore les interdictions d’ex-portation. Ce risque de « vague protectionniste » a directement battu en brèche les arguments en faveur de la libéralisation du commerce qui avaient marqué le débat international depuis le début des années 2000. Simultanément, la crise des prix alimentaires et les sources de rentabilité inattendues qu’elle a mises en évidence ont également débouché sur de nouvelles stratégies axées sur la sécu-rité alimentaire, qui privilégient de nouveaux modèles de production basés sur des investissements ou réinvestissements rapides en intrants (parfois avec des subventions), en infrastructures, en irrigation et en projets agricoles de grande ampleur. L’accaparement des terres par des investisseurs étrangers suscite des inquiétudes croissantes, en particulier en Afrique subsaharienne (Coalition fon-cière internationale - ILC 2009 ; Banque mondiale 2010b). Il est à l’origine de situations conflictuelles entre les acteurs locaux dans plusieurs pays et relance le vieux débat sur les mérites comparés de la petite agriculture et de l’agriculture à grande échelle (respectivement assimilées, à tort, aux petits exploitants et à l’agriculture commerciale).
Quel rôle pour l’agriculture ?
Heureusement, et au-delà de la conjoncture des dernières années, deux contri-butions importantes ont amené la communauté internationale à s’intéresser
davantage à l’agriculture « pour elle-même ». La première est l’Évaluation inter-nationale des connaissances, des sciences et des technologies agricoles pour le développement (IAASTD), un ambitieux effort international de recensement des connaissances sur l’agriculture et d’évaluation de leur adéquation à la lumière des défis mondiaux qui se posent au développement durable. Ses résultats ont été examinés et ratifiés par 110 pays lors du sommet de Johannesburg (2008) et publiés (IAASTD 2009).
La seconde contribution est la publication du Rapport sur le développement dans le monde 2008, L’Agriculture au service du développement (RDM08) (Banque mondiale 2007). Établi en 2006-2007 et publié fin 2007, ce rapport a donné l’im-pulsion nécessaire pour susciter un regain d’intérêt à l’égard de l’agriculture et porter sur elle un nouveau regard. Il réaffirme vigoureusement que l’agriculture est un des principaux secteurs d’activité économique dans la plupart des pays en développement (source d’emplois, de croissance et d’avantages comparatifs), un secteur social important de par le fort pourcentage de population concerné et un important utilisateur de ressources naturelles. Après une marginalisation de près de trente ans de l’agriculture dans l’économie du développement – conséquence des réformes du Consensus de Washington (de Janvry 2009) – le RDM08 dresse un bilan précis et utile des connaissances sur les mécanismes du développement agricole et sur le rôle catalyseur de l’agriculture dans le développement écono-mique. Il s’appuie sur une vision régionalisée de l’agriculture mondiale et examine les fonctions et défis particuliers de l’agriculture dans le processus de développe-ment, en fonction de son importance dans l’économie de chaque région (voir encadré 1.2).
Bien que ce rapport traite assez peu des liens que l’agriculture entretient avec les autres secteurs3, son approche régionalisée et ciblée a été un important facteur de suc-cès et sa large diffusion a facilité le retour de l’agriculture dans le débat international sur le développement. Cependant, comme pour le rapport de l’IAASTD, la dynamique qu’il avait amorcée s’est trouvée quelque peu ralentie par l’agenda international très chargé et les problèmes à court terme nés de la crise des prix alimentaires. En outre, quelques mois seulement après la publication du RDM08, la Banque mondiale et d’autres organismes internationaux ont diffusé des messages différents et, dans une certaine mesure, contradictoires. À titre d’exemple, le Rapport sur le développement industriel 2009 de l’Organisation des Nations unies pour le développement indus-triel (ONUDI 2008) insistait sur le rôle de l’industrie, considérée comme le principal moteur de changement, en particulier pour les pays « du Bottom Billion » (corres-pondant au milliard de personnes les plus pauvres) et pour les pays à revenu inter-médiaire4. Adoptant une perspective différente, l’édition suivante du Rapport sur le développement dans le monde, Repenser la géographie économique (RDM09) (Banque mondiale 2008a), soulignait la nécessité d’augmenter les densités démographiques, de raccourcir les distances économiques et de réduire les divisions politiques (voir encadré 3.1). Le RDM09 démontrait qu’il est possible d’atteindre ces objectifs en intensifiant les processus d’agglomération et d’intégration, et soulignait ainsi le rôle de l’urbanisation5.
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Le Rapport sur le développement dans le monde 2008 (RDM08) et ses trois mondes
Proposant une approche multiniveau de l’agriculture pour le développement, le RDM08 distingue trois mondes de l’agriculture en fonction de sa contribution à la croissance et de la part rurale dans la pauvreté totale d’un pays. Ces trois mondes sont : les pays à base agricole, les pays en mutation et les pays urbanisés. Chacun de ces mondes appelle un plan d’action particulier pour une agriculture au service du développement dans un objectif de croissance soutenable et de réduction de la pauvreté.
Dans les pays à base agricole, catégorie qui regroupe la majorité des pays d’Afrique subsaharienne, l’agriculture et les secteurs qui lui sont associés sont essentiels pour la croissance mais aussi pour la lutte contre la pauvreté de masse et l’insécurité alimentaire, car ils sont source d’emplois, d’activité et de revenus. Dans les pays en mutation, soit la plupart des pays d’Asie du Sud et de l’Est, le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, le creu-sement rapide des disparités entre les revenus ruraux et urbains et la persistance d’une extrême pauvreté rurale sont d’importantes sources de tensions sociales et politiques ; la diversification rurale et la croissance des revenus agricoles sont les réponses à ces difficultés. Enfin, dans les pays urbanisés – la majorité des pays d’Amérique latine et une grande partie de l’Europe et de l’Asie centrale – l’agriculture peut contribuer à réduire la pauvreté rurale qui perdure si les petits exploitants approvisionnent directement les mar-chés alimentaires modernes, si de bons emplois sont créés dans l’agriculture et l’agro-in-dustrie et si des marchés de services à l’environnement se constituent.
Le RDM08 recense trois voies de sortie de la pauvreté : (1) l’entreprise agricole, (2) le marché du travail rural et (3) l’économie rurale non agricole associée à la migration dans
Figure d’encadré 1.2.1 Contribution de l’agriculture à la croissance, 1990-2005
–20 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2
Pauvreté rurale/pauvreté totale, 2002
Pourcentage 0.0 80 60 40 20 0 Données observées Données projetées
Évolution des données dans le temps
Pays urbanisés Pays à vocation agricole Pays en mutation MWI RWA BDI NER LAO ETH NPL UGA BFA MDG TCD YEM KHM VNM BGD GTMIRN PAK LKA ZAR ZWE THA IND EGY IDN DZA AGO MAR TUN ROM MYS ZAF HUN POL SLV MEX COL RUS UKR ARG BRA VEN CHL BLR ECUTUR PER BOL PHL DOM SVK CZE TJK CHN INDIA (1965–94) CHINA (1981–2001) INDONESIA (1970–96) BRAZIL (1970–96) SDN CMR BEN NGA TGO SYR CMR GHA CIV BGR SEN HND
ZMB KEN GINMLIMOZ AZE
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Au final, malgré cet environnement très instable et quelque peu déroutant, l’agriculture a cependant retrouvé sa place au cœur des préoccupations et les donateurs et les États réinvestissent la question de son développement. Une équipe spéciale de haut niveau (High Level Task Force) sur la crise mondiale de la sécurité alimentaire a été mise en place en 2008 auprès du Secrétaire général des Nations unies et coordonne les efforts internationaux. Au sommet de L’Aquila (juillet 2009), le Groupe des huit principaux pays industrialisés (G8) s’est engagé à mobi-liser 20 milliards de dollars en cinq ans en faveur de la sécurité alimentaire, enga-gement qui a été confirmé au sommet du G20 de Pittsburgh en septembre 2009. Le Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GAFSP) a été officiellement lancé en avril 2010 avec une première contribution de près d’un milliard de dollars. Enfin, en novembre 2010, lors du sommet du G20 de Séoul, il a été décidé de lancer un « G20 agricole » pour favoriser la coopération interna-tionale, en particulier dans la lutte contre la volatilité des prix alimentaires.
Bien que le concept de sécurité alimentaire soit plus étroit que le développe-ment agricole et rural, ce nouveau contexte permet d’élargir le débat et de pro-poser un point de vue qui ne cantonne pas l’agriculture à l’offre alimentaire mais recouvre aussi ses autres fonctions (environnementales, économiques, sociales, culturelles). Comme l’indique l’IAASTD, cette multifonctionnalité6 est un trait distinctif de l’agriculture, puisqu’elle est la principale activité et le principal moyen d’existence des ruraux, ainsi qu’un vecteur majeur pour le recul de la pauvreté rurale. Elle est à la base de la diversification rurale et du développement des liens entre villes et campagnes et elle joue un rôle pivot dans la fourniture de services à l’environnement. Sa fonction de moteur de la transformation structu-relle doit cependant être réaffirmée et il convient de s’interroger sur la viabilité
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Libéralisation ou mondialisation ?
Dans la définition initiale du programme RuralStruc, la libéralisation était entendue comme un processus de changement global amorcé dans les années 1980, qui