Lors de l’examen du présent projet de loi, les députés ont constaté que le septième alinéa (6°) de l’article 32, qui demandait une habilitation à légiférer par ordonnance pour autoriser les associations foncières pastorales à accomplir à la place des propriétaires les démarches nécessaires à l’obtention d’un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties, était rendu inutile par les dispositions de l’article 46 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, actuellement examiné par le Parlement.
En effet, cet article, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, fixe déjà, précisément, les conditions dans lesquelles les associations foncières pastorales peuvent se substituer aux propriétaires dans les démarches effectuées auprès de l’administration fiscale pour obtenir un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Aussi les députés ont-ils supprimé l’alinéa 6° du présent article 32.
Par ailleurs, l’Assemblée nationale a opportunément complété le paragraphe II dudit article pour, par coordination, tirer les conséquences, dans trois articles du code rural, de la suppression de l’article L. 227-2.
Au-delà de ces deux modifications de cohérence, qu’elle approuve entièrement, votre commission est également convaincue par l’opportunité des divers projets du Gouvernement en matière de simplification administrative dans le domaine agricole, et soutient par conséquent sa demande d’habilitation à légiférer par ordonnance.
repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l'action ou à les combattre de toute autre manière, par une action chimique ou biologique.
Votre commission vous propose d’émettre un avis favorable à l’adoption sans modification de cet article.
Article 34 -
Simplifier la législation applicable en matière de police de l’eau, de police de la pêche et des milieux aquatiques
Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance d’importantes mesures de simplification s’agissant des polices de l’eau et de la pêche, et à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France.
I. CONTEXTE ET CHAMP DE L’HABILITATION
A. UNE LÉGISLATION COMPLEXE ET PARFOIS OBSOLÈTE
1. Le rôle de la police de l’eau
La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau affirme que « l’eau fait partie du patrimoine commun de l’humanité » et que « sa protection est d’intérêt général ». En application de ce principe inscrit à l’article L. 210-1 du code de l’environnement, la loi du 3 janvier 1992 institue une police unique et générale pour assurer la protection de la ressource en eau, à travers un régime de formalités préalables qui s’applique, comme le précise l’article L. 214-1 du code précité, aux ouvrages, travaux et activités entraînant un prélèvement sur les eaux superficielles ou souterraines, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, ou encore des déversements, rejets ou dépôts même non polluants. Ce régime de formalités préalables s’applique quel que soit le régime juridique de l’eau influencée : eau souterraine, eau pluviale, eau de ruissellement et stagnante, cours d’eau et eau marine dans la limite des eaux territoriales.
Selon l’importance des dangers qu’ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques, ces activités, travaux ou ouvrages relèvent d’un régime d’autorisation ou de déclaration préalable, à travers des critères établis par une nomenclature résultant du décret en Conseil d’Etat n° 93-743 du 29 mars 1993. Cette nomenclature a fait l’objet, jusqu’à ce jour, de plusieurs modifications techniques et de publications de prescriptions techniques générales. La dernière en date résulte de deux décrets publiés le 12 septembre 2003, l’un relatif à la « nomenclature loi sur l’eau » et l’autre aux
zones de répartition des eaux, et de trois arrêtés de prescriptions générales du 11 septembre 2003 concernant :
– les sondages, forages et créations de puits ou d’ouvrages souterrains soumis à déclaration ;
– les prélèvements soumis à déclaration ; – les prélèvements soumis à autorisation.
Ainsi, participant au dispositif juridique de la police de l’eau et des milieux aquatiques destiné à garantir une gestion équilibrée de la ressource en eau, ce régime de formalités préalables assorti de la nomenclature doit répondre à des objectifs de transparence et de lisibilité, puisque chacun est censé savoir de quel régime il relève.
Il convient de souligner que le même régime de formalités préalables s’applique en ce qui concerne la police de la pêche.
Dans la pratique, la législation appliquée au domaine de l’eau s’avère extrêmement protectrice puisque le régime des autorisations, quantitativement, pèse de façon prépondérante au regard de celui des déclarations, alors même qu’il aurait dû rester l’exception. Le fonctionnement administratif s’en trouve considérablement alourdi dès lors que la procédure d’autorisation est assortie d’une enquête publique. Ainsi, les services de police de l’eau eux-mêmes insistent sur l’urgence d’une simplification des procédures.
LE RÉGIME DES FORMALITÉS PRÉALABLES POUR L’EAU ET LA PÊCHE EN 2002
Nombre actuel
Autorisations Déclarations Autorisations temporaires Loi sur l’eau
Prélèvements et pompages 4 007 1 141 23 371
Plans eaux (création + vidange) 769 1 537 229
Rejets ou travaux en mer 22 22 3
Assèchement ou drainage 139 171 2
Assainissement urbain 305 782 13
Eaux pluviales 407 1 544
Travaux cours d’eau 448 324 157
Total loi sur l’eau 6 097 5 521 23 775
Loi sur la pêche
Piscicultures (L. 431-6) 303
Travaux frayères (L. 432-3) 3 595
Vidange plan d’eau (L. 432-9) 963
Total loi sur la pêche 4 861
Total général 10 958 5 521 23 775
Source : Direction de l’eau - Ministère de l’écologie et du développement durable
2. Les immersions en mer : un régime juridique national obsolète
a) Rappel des règles adoptées au plan international
Considérée un temps comme un moyen d’élimination possible des déchets, l’immersion des déchets en mer a tout d’abord fait l’objet de mesures de contrôle strict avant d’être pratiquement interdite, sauf exceptions, au nom du développement durable.
z La France s’inscrit dans un dispositif élaboré progressivement de conventions internationales traitant des immersions. La convention de Londres, à vocation mondiale, est la première à être entrée en vigueur, le 30 août 1975. Amendée à plusieurs reprises, elle a été profondément remaniée par le protocole adopté le 7 novembre 1996, qui se substitue à la convention pour les Etats qui, tels la France, l’ont ratifié.
Par ailleurs, des conventions régionales, visées par la convention de Londres en tant « qu’instruments complémentaires régionaux et nationaux », peuvent apporter des restrictions supplémentaires par rapport au dispositif général. Pour notre pays, il s’agit principalement de la convention pour la prévention de la pollution marine effectuée par les navires et aéronefs, signée à Oslo le 15 février 1972 entre les Etats riverains de l’Atlantique du nord et remplacée, depuis le 23 mars 1998, par la convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du nord-est (OSPAR), signée en septembre 1992, ainsi que de la convention de Barcelone, signée le 16 février 1976 et amendée par le protocole du 10 juin 1995, relative à la prévention de la pollution en Méditerranée.
z Dans sa version initiale, la convention de Londres autorisait l’immersion, après délivrance d’un permis général, de toutes les substances et matières considérées comme déchets, à l’exception :
- de déchets dont l’immersion était interdite et qui figuraient sur une liste « noire » définie par l’annexe I de ladite convention (composés organohalogénés, mercure et composés, cadmium et composés, plastiques, pétrole brut, déchets fortement radioactifs…) ;
- de déchets dont l’immersion était subordonnée à la délivrance d’un permis spécifique, et qui figuraient sur une liste « grise » définie à l’annexe II (déchets contenant de fortes quantités d’arsenic, de plomb, de zinc, de pesticides…).
Le protocole remaniant en profondeur la convention de Londres se place délibérément dans une perspective de développement durable « en vue de protéger et préserver le milieu marin et de gérer les activités humaines de manière que l’écosystème marin continue à supporter les utilisations légitimes de la mer et à répondre aux besoins des générations futures ». Au nom du principe de précaution, il établit une règle générale d’interdiction de toute immersion de déchets ou autres matières en définissant, à titre d’exception, une liste limitative de substances dont l’immersion est autorisée, sous réserve de la délivrance d’un permis. Reste ainsi autorisée l’immersion des déblais de
dragages, des boues d’épuration, des déchets de poisson, des navires et plateformes et des objets volumineux constitués principalement de fer, d’acier, de béton et de matériaux non nuisibles. On peut souligner également que le protocole pose le principe de l’interdiction de toute incinération en mer et prohibe les exportations de déchets vers d’autres Etats aux fins d’immersion ou d’incinération en mer.
b) La nécessaire adaptation du droit national
La France ayant adopté la loi n° 2003-985 du 16 octobre 2003 autorisant l’adhésion au protocole de 1996 à la convention de Londres, il est impératif de procéder aux modifications nécessaires de notre législation nationale.
Dans le droit actuel, les dispositions figurant aux articles L. 218-42 à L. 218-58 du code de l’environnement, issues de la loi n° 76-599 du 16 juillet 1976 relative à la prévention de la pollution marine par les opérations d’immersion, restent très largement fondée sur le principe général de l’autorisation de l’immersion des déchets, à travers la délivrance ou le refus d’un permis d’immersion après une procédure administrative d’instruction au cas par cas. Il est ainsi encore fait référence à la convention d’Oslo, qui n’est pourtant plus en vigueur depuis son remplacement en 1992 par la convention OSPAR.
Bien que, dans la pratique, les permis d’immersion ne sont délivrés que pour les déchets et autres matériaux figurant sur la liste des dérogations prévues par les conventions internationales, il est indispensable aujourd’hui de mettre en cohérence les textes de notre législation nationale avec le droit international en vigueur.
c) L’intérêt de simplifier les procédures applicables au régime de l’immersion
z L’article L. 218-43 du code de l’environnement prévoit que les autorisations d’immersion sont délivrées par le ministre en charge de l’environnement dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. La procédure mise en place par les articles 7 à 11 du décret n° 82-842 du 29 septembre 1982 est particulièrement complexe, car elle fait intervenir :
- le ou les préfets des départements où sont implantés les centres de stockage des déchets faisant l’objet de la demande d’immersion ;
- le ministre chargé des télécommunications en vue d’obtenir son avis sur la protection des câbles sous-marins ;
- le préfet maritime exerçant son autorité sur la zone d’immersion envisagée, ainsi que le ou les préfets de départements concernés si la zone est située en tout ou partie dans des eaux territoriales ou intérieures maritimes ;
- le préfet compétent pour le port ou l’aéroport d’embarquement des déchets.
De plus, lorsque la zone d’immersion est située en tout ou partie dans les eaux territoriales, une enquête publique doit être ouverte, pour le ou les départements concernés, dans toutes les communes littorales les plus directement intéressées.
z Or, même si les articles du code de l’environnement et les dispositions réglementaires désignent toujours le ministre en charge de l’environnement comme l’autorité compétente pour délivrer les permis d’immersion, dans les faits, ces décisions ont été déconcentrées aux préfets de département, en application des textes de 1997 sur la déconcentration. En effet, ce dispositif réglementaire n’a pas été adapté aux nouvelles dispositions relatives à la déconcentration des décisions administratives résultant du décret n° 97-1204 du 19 décembre 1997 pris pour l’application à la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement du 1° de l’article 2 du décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles.
Cette incohérence juridique est à l’évidence source de contentieux.
En outre, la déconcentration de la délivrance des permis d’immersion ne va pas de soi. Il est ainsi difficile d’identifier le préfet de département compétent puisqu’il n’existe pas de limites départementales en mer. De plus, la complexité de la procédure d’instruction, avec l’intervention de multiples autorités telle que rappelée ci-dessus, se prête mal à une déconcentration au niveau départemental.
Enfin, on peut relever que la procédure d’immersion ne prend pas en compte les spécificités de l’outre-mer et, en particulier, les compétences des autorités territoriales.