Araújo (2011) argumenta que tão importante quanto garantir o acesso e a permanência do estudante no ambiente escolar é possibilitar um ensino de qualidade.
Com a quase universalização da oferta da etapa obrigatória de escolarização, o direito à educação vem sendo mitigado com a baixa qualidade do ensino oferecido pelas escolas, que faz com que muitos alunos percorram todas as séries do ensino fundamental, mas não se apropriem do instrumento mínimo para o exercício da cidadania num contexto em que o letramento é condição mínima para inserção social (ARAÚJO, 2011, p.288).
A qualidade da educação no Brasil é uma temática que vem ganhando importância na agenda governamental do país, mesmo que apenas na retórica.
É importante identificar qual a concepção de qualidade presente no discurso governamental bem como a que interesses se propõe a atender.
A qualidade, como um termo polissêmico, apresenta diferentes interpretações e é definida a partir de concepções de mundo, de sociedade e de educação. Dourado; Oliveira (2009, p. 202) compreendem que a qualidade a partir de,
Uma perspectiva polissêmica, em que a concepção de mundo, de sociedade e de educação evidencia e define os elementos para qualificar, avaliar e precisar a natureza, as propriedades e os atributos desejáveis de um processo educativo de qualidade social.
Neste sentido, a qualidade da educação vincula-se a diferentes aspectos filosóficos, históricos e sociais, a partir da definição de um projeto societário de educação, o que remete também a uma concepção de Estado. Nesse sentido, compreendemos o conceito de qualidade a partir de um processo histórico que se altera no tempo e no espaço e relaciona- se a determinados processos históricos da sociedade.
Carreira; Pinto (2007) abordam algumas concepções de qualidade da educação manifestadas em diferentes contextos históricos no Brasil.
O primeiro momento descrito pelos autores refere-se ao período de 1930 a 1950 quando passou a ser vinculada, constitucionalmente, parte dos impostos financeiros à educação.
A Constituição de 1934 determinou no art. 156 que “A União e os Municipios applicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Districto Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos systemas educativos” (BRASIL, 1934).
A Constituição de 1946 ratificou a Constituição de 1934 e determinou no art. 169: “Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os municípios, nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino” (BRASIL, 1946).
De acordo com Carreira; Pinto (2007), essa vinculação constitucional de recursos à educação visava a melhorias no processo educacional com a construção de mais escolas, a exemplo dos ginásios escolares. Contudo, a ampliação de prédios escolares, não significou a universalização da qualidade da educação, uma vez que apenas uma minoria privilegiada
tinha acesso a níveis mais elevados de escolaridade, deixando excluída desse direito uma grande parte da população.
Oliveira; Araújo (2005, p.8) afirmam que esse foi o primeiro indicador de qualidade da educação com o qual a sociedade conviveu.
O primeiro indicador foi condicionado pela oferta limitada. Isso significa que a primeira noção de qualidade com a qual a sociedade brasileira aprendeu a conviver foi aquela da escola cujo acesso era insuficiente para atender a todos, pois o ensino era organizado para atender aos interesses e expectativas de uma minoria privilegiada [...]. A definição de qualidade estava dada pela possibilidade ou impossibilidade de acesso.
A ampliação das oportunidades educacionais, realizada sem as condições necessárias, não garantiu a efetivação de ensino de qualidade. Careceu de uma reflexão acerca das condições efetivas em que ocorreu esse processo, uma vez que as tensões e contradições presentes na sociedade foram aprofundadas e não se efetivou, de fato, uma educação de qualidade. Oliveira; Araújo (2005) afirmam que apenas o acesso à escola, desvinculado de outros fatores, não garante um ensino de qualidade. Contudo, não negamos como fator positivo a expansão de oportunidades educacionais à população brasileira.
De acordo com Carreira; Pinto (2007), as décadas de 1970 e 1980 foram marcadas respectivamente pela dualidade quantidade versus qualidade e acesso versus permanência.
Oliveira; Araújo (2005, p.10) identificam esse período, como o segundo indicador de qualidade da educação, pois, “a partir da comparação entre a entrada e a saída de alunos do sistema de ensino, era medida a qualidade da escola. Se a saída se mostrasse muito pequena em relação à entrada, a escola ou o sistema como um todo teria baixa qualidade”. Esse processo se caracterizou como a necessidade de ampliação da escolarização dos estudantes a partir da priorização de estratégias para a redução da reprovação e abandono escolar.
A qualidade da educação era medida pela permanência exitosa dos estudantes na escola, efetivada por meio de programas de aceleração de aprendizagem, regime de progressão e ciclos de aprendizagem (CASTRO, 2009), conforme já demonstrado no item que tratamos sobre a dimensão da permanência.
Tais medidas, ao contrário de resolver o problema da qualidade da educação, apenas objetivava a melhoria dos índices de eficiência e eficácia dos sistemas de ensino criando um abismo, ainda presente na educação, entre a escolarização do estudante e os conhecimentos adquiridos, com um agravante aumento na taxa de analfabetismo funcional (ARAÚJO, 2011).
De acordo com Oliveira; Araújo (2005), a partir da efetivação do Estado mínimo, conforme já tratado no item anteior quando nos referimos à Reforma do Estado, e a redução de suas funções por meio da descentralização de recursos, transferindo aos estados e municípios a responsabilidade com as políticas sociais, a qualidade da educação passou para uma lógica empresarial com ênfase nos aspectos de eficiência e eficácia, cuja meta era conseguir o máximo de resultado com o menor custo possível. A qualidade nesse contexto era vista numa óptica econômica, pragmática e gerencial.
Isso favoreceu uma perspectiva de qualidade cuja lógica tinha por base as ideias de eficiência e produtividade, com uma clara matriz empresarial, em contraposição à ideia de democratização da educação e do conhecimento como estratégia de construção e consolidação de uma esfera pública democrática (OLIVEIRA, ARAÚJO, 2005, p. 06).
Nessa lógica empresarial, a qualidade da educação estava relacionada exclusivamente aos aspectos econômicos do Estado, submetendo a educação às questões de mercado. Construir prédios escolares, contratar professores, mesmo que sem as condições ideais para o desenvolvimento de sua prática pedagógica, e equipar as escolas eram indicadores de uma educação de qualidade, mas sem maiores preocupações com as questões pedagógicas relacionadas à aprendizagem dos estudantes (CASTRO, 2009).
Num contexto marcado por reformas educacionais, cuja prevalência recai sobre a teoria do capital humano15, e por políticas educacionais nacionais elaboradas pelos “homens de negócios” dos organismos multilaterais, que viam a educação como um negócio para o progresso da nação, é importante considerar como a qualidade da educação vem se materializando no cotidiano escolar (FRIGOTTO, 1994).
De acordo com Sousa (2014), para os formuladores de políticas educacionais, a qualidade da educação vem se constituindo a partir das avaliações em larga escala realizada pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB)16. O Saeb institui o Índice de
15 O Termo Teoria do Capital Humano foi cunhado por Theodoro Schultz (1962), nos anos de 1956-1957. Os conceitos por ele utilizados para avaliar capital e trabalho se mostravam inadequados para explicar os acréscimos na produção. Então, o autor percebeu que muitas pessoas começaram a investir em si mesmas e que esses investimentos estavam possibilitando o maior crescimento econômico do país. Então percebeu que o investimento básico era o próprio capital humano, sendo este o investimento essencial para investir em educação. (FRIGOTTO, 2006).
16 A Portaria Ministerial n. 931, de 21 de março de 2005, em seu artigo 1º, institui “o Sistema de Avaliação da Educação Básica – Saeb, que será composto por dois processos de avaliação: a Avaliação Nacional da Educação Básica – Aneb e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar – Anresc [...]”. O Aneb faz um levantamento
Desenvolvimento da Educação Básica – (Ideb), que foi materializado pelo Prova Brasil, para o ensino fundamental, e pelo Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM, para o ensino médio. Este último foi criado em 1998 com o objetivo de avaliar o aprendizado dos estudantes concluintes do ensino médio.
Essas avaliações, criadas a partir de princípios gerencialistas, com base em conceitos de eficiência e eficácia na educação, tinham, e ainda têm, como objetivo direcionar os governos no estabelecimento de metas e ações pedagógicas para a melhoria da qualidade educacional.
As avaliações em larga escala foram identificadas por Oliveira; Araújo (2005) como o terceiro indicador de qualidade da educação.
Essa forma de aferição da qualidade ainda encontra muita resistência entre os profissionais da educação, porque não faz parte da história da nossa cultura educacional pensar a qualidade enquanto medida, apesar da importância socialmente atribuída aos exames vestibulares na difusão de certo padrão de qualidade de ensino (OLIVEIRA; ARAÚJO, 2005, p. 12).
De acordo com Sousa (2014), ao longo dos vários anos de aplicação do SAEB, os resultados não foram positivos quanto à qualidade da Educação Básica, contudo, vêm alterando a dinâmica escolar e o modo de gestão educacional, que, após as reformas educacionais dos anos de 1990, passaram a adotar uma perspectiva de gestão embasada no “quase-mercado”, nas palavras de Souza; Oliveira (2009).
Nessa concepção, a qualidade da educação foi interpretada tão somente, à luz de dados quantitativos, cujos resultados retratam o trabalho pedagógico desenvolvido na escola. Almeida; Dalben; Freitas (2013) argumentam que “os desempenhos médios obtidos não podem ser traduzidos como retrato fiel da qualidade das instituições”, sem considerar o Nível Socioeconômico (NSE) dos estudantes bem como as diferentes realidades sociais onde estão inseridos. Segundo Oliveira; Araújo (2005), o Ideb não considerou o problema das desigualdades regionais quando da aplicação das avaliações em larga escala e o direito à educação, mesmo sendo determinação constitucional, vem sendo reduzido pelas desigualdades sociais e regionais.
amostral, de larga escala, externo aos sistemas de ensino público e particular, de periodicidade bianual, para avaliar a qualidade, a equidade e a eficiência da educação brasileira. Enquanto o Anresc, através da Prova Brasil, faz um levantamento de dados censitário para avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas (BRASIL, 2005).
Outro agravante identificado por Sousa (2014) nas avaliações em larga escala foi a responsabilização pelo desempenho dos alunos atribuída às unidades escolares e aos professores. Os entes federados, a partir das reformas educacionais dos anos de 1990, sempre trataram a qualidade da educação a partir de uma concepção mercadológica e meritocrática ao implantarem em seus governos incentivos monetários às escolas e aos professores, a exemplo do estado do Distrito Federal, São Paulo, Pernambuco e Amazonas (SOUSA, 2014). Desse modo, a qualidade da educação configura-se como um caráter competitivo, em busca de melhores lugares no rankeamento educacional, característica do modelo neoliberal de Estado. A partir do exposto, foi possível identificarmos um conceito de qualidade da educação que há tempos vem permeando o processo educacional no Brasil. É um conceito baseado em preceitos de eficiência e eficácia a partir de parâmetros mercadológicos e competitivos que apenas contribuem para a manutenção de um processo educacional elitista e excludente. É um processo que avalia todos os diferentes sistemas educacionais, a partir de um único modelo de educação, mercantil e produtivista, isto é, uma qualidade a partir da teoria da Escola da Qualidade Total17 com fortes características conservadoras. Um modelo de avaliação que não percebe a educação cuja função social é a formação humana e integral do sujeito em suas múltiplas dimensões educativas, mas uma educação cujo objetivo é a preparação para o mercado de trabalho.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, no art. 206, alguns princípios, por meio dos quais, poderá ser materializado o direito à educação; junto dos princípios que tratam da igualdade de acesso e permanência do estudante, determinou no inciso “VII – garantia de padrão de qualidade” (BRASIL, 2006).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB 9394/96, ao preceituar os princípios da educação, ratificou a Carta Magna determinando no art. 3º a efetivação da educação a partir de “padrões mínimos de qualidade de ensino”. No art. 4º, ao tratar do direito à educação e do dever de educação, definiu no inciso “IX - padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino aprendizagem” (BRASIL, 1996).
Incorporado o conceito de educação de qualidade a partir da Constituição Federal de 1988, Oliveira; Araújo (2005, p. 17) afirmam que
17 A Escola da Qualidade Total tem características do Programa de Total Quality Control (TQC) aplicadas em algumas instituições educacionais Norte-Americanas. A Escola de Qualidade Total é uma tentativa de aplicar os princípios empresariais de controle de qualidade no campo pedagógico, como uma solução possível para a crise educacional (GENTILI, 1995).
Essa incorporação não foi suficiente para estabelecer de forma razoavelmente precisa em que consistiria ou quais elementos integrariam o
padrão de qualidade do ensino brasileiro, o que dificulta bastante o
acionamento da justiça em caso de oferta de ensino com má qualidade. Afinal, como caracterizar um ensino com ou sem qualidade se não há parâmetros para o julgamento?
Os autores defendem que há distintos indicadores que podem ser considerados para uma educação de qualidade tomando como base as representações sociais e a intencionalidade dos sujeitos enquanto ser social, histórico e político.
Fundamentando-nos em Dourado; Oliveira; Santos (2007, p. 14), compreendemos a qualidade da educação a partir de duas dimensões: Dimensões extraescolares e intraescolares. São dimensões que “dizem respeito às múltiplas determinações e às possibilidades de superação das condições de vida das camadas sociais menos favorecidas e assistidas”. Nesse contexto, vemos a unidade escolar como uma instituição que é influenciada por forças internas e externas, mas que possibilitam a criação de sua própria identidade.
Dentre os fatores externos, os autores apontam o “Nível do espaço social: a dimensão socioeconômica e cultural dos entes envolvidos”. Os aspectos sociais, culturais e econômicos têm influência direta no resultado dos processos de ensino e aprendizagem, resultando, ou não, em aprendizagem mais significativa, uma vez que
O ato educativo escolar se dá em um contexto de posições e disposições no espaço social (em conformidade com o acúmulo de capital econômico, social e cultural dos sujeitos-usuários da escola), de heterogeneidade e pluralidade sociocultural, de problemas sociais refletidos na escola, tais como: fracasso escolar, desvalorização social dos segmentos menos favorecidos, incluindo a auto-estima dos alunos, etc (DOURADO, OLIVEIRA, SANTOS, 2007, p. 14).
Dessa forma, várias são as causas que determinam o fracasso/sucesso escolar dos estudantes, a exemplo do capital econômico, social e cultural dos alunos e de suas respectivas famílias. Fatores como o nível de renda das famílias que permite o maior acesso aos diferentes bens culturais e tecnológicos, a participação das famílias na vida escolar dos estudantes, os hábitos culturais, dentre outros, têm grande influência no sucesso/fracasso escolar dos alunos, resultando numa educação de qualidade.
Soma-se a esses fatores a visão que a comunidade tem da escola, pois é essa visão que faz com que a escola trabalhe para a efetivação de uma educação de qualidade social para todos.
Contribui com a formação dos estudantes nos aspectos humanos, sociais, culturais, filosóficos, científicos, históricos, antropológicos, afetivos, econômicos, ambientais e políticos, para o desempenho de seu papel de cidadão no mundo, tornando-se, assim, uma qualidade referenciada no social.
Como qualidade socialmente referenciada, uma educação de qualidade está relacionada à transformação da realidade a partir da construção plena de cidadania.
Castro (2009) afirma que é possível entender o conceito de qualidade a partir de uma vertente democrática pautada em aspectos relacional, substantiva, político e histórico. É relacional porque sempre há a comparação entre a má e a boa qualidade da educação; é substantiva porque se faz necessário identificar os modos pelos quais a educação é realizada. É, por fim, política e histórica porque, além da necessidade de reflexão sobre os currículos, métodos e avaliações internas e externas, esses devem ser vistos a partir do processo histórico que os constituiu.
Buscar a qualidade social como parâmetro das diretrizes, metas e ações da educação numa dimensão sócio-histórica constitui grande desafio para o país. Para as políticas de gestão da educação, especificamente, implica assegurar um processo pedagógico pautado pela eficiência, eficácia e efetividade social, de modo a contribuir para a melhoria da aprendizagem dos educandos, em articulação com a melhoria de condição de vida das pessoas (CASTRO, 2009, p.38)
A busca pela melhoria da qualidade da educação exige não apenas o acesso e permanência dos estudantes, mas também ações que possibilitem reverter a baixa qualidade da aprendizagem da educação básica, o que implica na existência de fatores internos e externos à escola (CASTRO, 2009).
Quanto às dimensões extraescolares, Dourado; Oliveira; Santos (2007) afirmam que essas incidem no processo de organização e gestão da escola; nas práticas curriculares, no planejamento pedagógico e avaliativo; nos espaços coletivos de decisão, nas relações interpessoais entre os diferentes sujeitos do processo; e na valorização do trabalho docente quanto a: plano de cargo, carreira e salários; formação inicial e continuada e, condições de trabalho. Estes são fatores que impactam, positiva ou negativamente, a qualidade da educação numa instituição escolar.
Uma escola de qualidade ou uma boa escola é [...] aquela em que existe um clima favorável à aprendizagem, em que os professores e gestores são líderes animadores e em que a violência é substituída pela cultura da paz e pelo gosto de os alunos irem a uma instituição que atende às suas necessidades. Uma boa escola tem um currículo significativo: mantém um pé no seu ambiente e outro na sociedade em rede.
Para a efetivação de uma educação/escola de qualidade, a ser materializada a partir de políticas públicas consistentes, é importante considerar todos os aspectos e diversidade presentes no contexto escolar e nos sistemas educativos.
Dourado; Oliveira; Santos (2007) apontam ainda alguns elementos que podem caracterizar uma escola de qualidade, dentre os quais, a demanda dos estudantes pela instituição escolar bem como o destino dos egressos. São fatores que motivam as famílias a procurarem por uma instituição escolar de qualidade.
Tomando como um conceito polissêmico, a qualidade da educação envolve condições intra e extraescolar, além dos diferentes sujeitos do processo. Contudo, a priori¸ é necessário definir o projeto societário da escola, que tipo de cidadão a escola deseja formar, se cidadão consumidor ou um cidadão de direitos.
Os princípios constitucionais de acesso, permanência e qualidade são materializados por meio de políticas públicas que visem à efetivação do direito à educação. É sobre o conceito de políticas públicas numa concepção de Estado Democrático de direito que trataremos no próximo capítulo.
CAPÍTULO II – O DIREITO À EDUCAÇÃO NO BRASIL, NAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS
Neste capítulo abordaremos sobre as políticas públicas educacionais tratando, incialmente, sobre os aspectos conceituais para, posteriormente, compreendê-las a partir da concepção de Estado Democrático de direito.
Nosso intuito, com esse capítulo é apresentar, além dos aspectos conceituais, as diferentes políticas educacionais efetivadas após as reformas educacionais dos anos de 1990, localizando, nesse processo histórico, as políticas de educação em tempo integral.
O capítulo está organizado em duas partes. Inicialmente faremos uma explanação conceitual acerca das políticas públicas, situando-as no Estado Democrático de direito, com o intuito de analisar as diferentes políticas efetivadas no Governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), a partir de 1995, até o governo de Michel Temer, em 2017.
Na segunda parte do capítulo, faremos um caminhar pelas principais políticas de Educação em Tempo Integral efetivadas a partir da década de 1950 do século XX até a institucionalização do Programa Novo Mais Educação (2017), que fomentou a Educação em Tempo Integral nos estados e municípios brasileiros, dentre os quais, o estado do Amazonas.