Magali Hardouin-Lemoine
Résumé
La communication se propose de cerner l’incidence des cultures économiques et politiques portées par les acteurs publics et privés de deux pays en termes de reconstruction de territoires en déclin industriel. Plus précisément, il s’agit d’analyser comment deux espaces urbanisés, les bassins de Longwy et de Sheffield, qui se sont développés autour de la sidérurgie, se reconstruisent depuis la quasi-disparition de cette activité mono-industrielle et dans quelles mesures les fonds européens du programme objectif 2 ont été utilisés par les acteurs publics et privés pour redévelopper ces territoires.
La problématique de la communication est la suivante. Le programme objectif 2 intervient sur un espace précis où cohabitent différentes catégories d’acteurs (instances politiques, responsables d’entreprises, associations, etc.) qui ont leurs propres impératifs et leurs propres conceptions de la reconstruction. Plusieurs questions se posent alors :
- Quels sont les acteurs qui gravitent autour du programme objectif 2 ? Comment se sont-ils appropriés cette politique ? Comment utilisent-ils ce levier pour reconstruire ces territoires ? - le programme européen objectif 2 est-il utilisé de la même façon par les acteurs britanniques et les Français ? Pour traiter les mêmes problèmes ? Trouve-t-on les mêmes acteurs, les mêmes objectifs et les mêmes réalisations ?
En d’autres termes et de façon globale, au confluent de ces logiques (économique, sociale, culturelle), quelle politique de reconstruction le programme objectif 2 fait-il émerger dans les bassins de Longwy et de Sheffield ? La reconstruction de ces deux bassins se ressemble-t-elle? Cette communication, qui s’appuie sur l’analyse de sources encore inédites (la liste officielle des opérations subventionnées au titre du programme objectif 2 sur la période 1988-1996), se propose, par une méthode des changements d’échelles spatiales, de décrypter les logiques
particuliers, les communes autour du Parc International d’Activités dans le bassin de Longwy, et les circonscriptions centrales de la ville de Sheffield. Enfin, il est démontré que le processus de reconstruction dans les deux bassins s’appuie sur une logique spatiale différente : celui de Sheffield repose sur une logique de districts économiques tandis que celui de Longwy privilégie une approche de zones industrielles.
Mots-clés : reconstruction – reconversion – régénération – aménagement du territoire – Politique régionale Européenne – programme objectif 2 – Longwy – Sheffield – acteurs. Questions à débattre : La reconstruction des anciens bassins industriels et leur nouvelle identité, synthèse des impératifs des redéveloppements émanant de différentes catégories d’acteurs.
Quelles réponses à la crise sidérurgique dans les bassins de Longwy et de Sheffield ?
L’un des facteurs de compréhension des orientations de redéveloppement dans les bassins de Sheffield et de Longwy se situe dans l’approche différente du traitement de la crise sidérurgique, en France et en Grande-Bretagne.
À partir du milieu des années soixante-dix, les gouvernements français prennent en charge le bassin de Longwy en lui octroyant des aides, des subventions et des délocalisations d’entreprises. En 1984, un Programme d’Aménagement Concerté du Territoire, voit le jour et sa mission est de soutenir le développement économique du bassin. Par ailleurs, est créé un pôle de conversion dans lequel une équipe spéciale est chargée de reclasser les salariés touchés par les restructurations. Mais l’élément de redéveloppement le plus important est sans aucun doute la création du Pôle Européen de Développement (PED) et du Parc International d’Activités (PIA). C’est sous l’impulsion de Jacques Chérèque, préfet délégué à la reconversion, que le concept du Pôle Européen de Développement voit le jour en 1985. L’idée du PED découle de la constatation suivante : aucun bassin industriel n’a la même histoire, la même tradition, le même potentiel et la même localisation. Le concept du PED s’appuie sur les spécificités du bassin de Longwy pour en faire un levier de son redéveloppement. Ces spécificités se caractérisent d’abord par sa localisation, au carrefour de trois frontières, et par le fait que les espaces luxembourgeois et belges contigus au bassin ont connu la même histoire, les mêmes difficultés industrielles. Il s’agit alors, selon la formule de Jacques Chérèque, de « faire d’une communauté de problèmes une communauté de destins ». Le concept du PED tourne autour de trois axes : aménager un territoire, le désenclaver et créer des emplois. L’objectif est la création de 8 000 emplois sur les trois pays dont 5 500 en France sur une période de dix ans. Pour arriver à cet objectif en France, plusieurs organismes sont sollicités, dont une Mission interministérielle du PED qui est chargée de la prospection et de l’accueil des entreprises.
En revanche, le redéveloppement dans le bassin de Sheffield est tout autre. Au début des années quatre-vingt, la mairie travailliste propose un programme social de redéveloppement. Cette politique entre immédiatement en conflit avec la politique libérale du gouvernement Thatcher. Or, au milieu des années quatre-vingt, la mairie modifie son approche pour deux raisons principales. D’une part, avec la coupure des dépenses publiques engagées par le gouvernement, la mairie ne peut plus assurer sa
politique. D’autre part, le leader de la mairie est remplacé par un homme plus pragmatique qui pousse au dialogue avec le milieu des affaires. Cette attitude permet d’aboutir, en 1987, à la création du Sheffield Economic Regeneration Committee (SERC) qui est composé des autorités locales, du secteur privé, des universités et du secteur bénévole. Le SERC décide de faire table rase du passé industriel en détruisant tous les anciens ateliers et aciéries de la Lower Don Valley. Puis, en 1988, s’installe la
Sheffield Development Corporation. C’est une collectivité sous l’entier contrôle du
gouvernement, qui a la charge de régénérer la Lower Don Valley. En 1989 c’est au tour d’un Training and Enterprise Council de s’installer. C’est un groupe chargé de développer les idées gouvernementales en matière de formation et d’économie libérale. Avec ces deux organisations appelées QUANGO se développe un nouveau partenariat qui aboutit en 1992 à la création du Sheffield City Liaison Group. Son but est de poursuivre le développement économique et social de la ville. La construction de ce nouveau partenariat permet à la ville de concourir pour le fonds gouvernemental City
Challenge, c’est-à-dire dans une compétition destinée à allouer des financements dans
le cadre des politiques urbaines. Le résultat est malheureusement négatif, mais le partenariat propose quelque temps plus tard un autre dossier pour un nouveau fonds, le
Single Regeneration Budget (SRB). Le dossier de Sheffield est retenu par quatre fois.
Ces deux conceptions différentes du redéveloppement se dévoilent lorsqu’on consulte la production scientifique concernant le thème du déclin des industries « traditionnelles ». Les auteurs français et britanniques utilisent un vocabulaire différent. En France, le terme le plus utilisé est celui de conversion ou de reconversion. Ce concept implique la greffe d’industries nouvelles qui pourront fournir des emplois à la population. Le redéveloppement est, à la base, industriel. En revanche, dans les écrits anglo-saxons, on parle de régénération. La régénération est perçue comme un développement économique et physique de la ville. L’objectif est bien de faire table rase du passé industriel et de construire une nouvelle ville ou de renouveler la ville. Reconversion ou régénération ? Quel processus de redéveloppement dans les bassins de Longwy et de Sheffield ?
LES DIRECTIVES NATIONALES ET CELLES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
En France comme en Grande-Bretagne, l’élaboration des politiques de redéveloppement objectif 2 est largement influencée par l’Etat, en partenariat avec les collectivités territoriales. L’analyse du budget permet d’apporter des éléments d’information sur les axes privilégiés dans chacune des régions. En Lorraine, pour la période 1989-1991, il apparaît très clairement que l’axe « Développement des entreprises » bénéficie de la priorité du budget (58 %). Participent à cette mesure majoritairement des capitaux privés (89,73 millions d’Ecus), l’Union Européenne à hauteur de 20,36 millions d’Ecus, les collectivités publiques (17,12 millions d’Ecus), mais l’Etat apparaît très discret avec seulement 5,83 millions d’Ecus. L’axe « Attractivité de la zone » détient 38 % des dépenses, partagées équitablement entre les
Pour la période 1992-1993, l’objectif prioritaire de la stratégie de développement du programme objectif 2 est le « Développement des entreprises » avec 68 % du budget prévisionnel. Les fonds privés sont très présents (125,63 millions d’Ecus), trois fois plus que les fonds de l’Etat (44,67 millions d’Ecus) ou de ceux de l’Union Européenne (43,74 millions d’Ecus). « L’attractivité des zones » est le deuxième axe privilégié avec 24 % des dépenses prévues, partagées entre l’Etat (41,68 millions d’Ecus), l’Union Européenne (23,20 millions d’Ecus) et les fonds privés (10,85 millions d’Ecus). Les axes « Potentiel touristique », 4 % du budget réparti entre l’Etat (6,99 millions d’Ecus) l’Union Européenne (5,93 millions d’Ecus) et les fonds privés (2,28 millions d’Ecus) et « Appareil de formation », 2 % du total dont 4,73 millions d’Ecus de l’Etat et 4,26 millions de l’Union Européenne, semblent réellement mis de côté.
Le budget de la période 1994-1996 est un budget beaucoup plus équilibré que celui de la période précédente puisque l’axe dominant ne dépasse pas les 30 %. Le premier axe qui arrive en tête est donc l’axe « Renforcer l’autonomie et la diversification des entreprises » avec 29 % du budget prévisionnel suivi de l’axe « Favoriser la création d’activités » (24 %) et l’axe « Poursuivre la requalification urbaine et environnementale des zones » avec 16 %. La surprise provient de l’axe «Valoriser le potentiel touristique » qui représente 12 % du budget. Il existe donc de la part de la région Lorraine, à cette époque, une très nette volonté de valoriser ce thème. En revanche, le développement du PED de Longwy n’obtient que 10 %, peut-être parce que beaucoup d’actions ont été effectuées auparavant et que les besoins sont moins urgents. Enfin, l’axe « Renforcer l’environnement et la qualité des formations » n’obtient que 5 % mais il faut néanmoins nuancer ce chiffre par le fait que de multiples actions de formation sont dispersées dans les autres axes. Comme pour les autres périodes, la part financière des différents acteurs dépend de l’axe. Ainsi, les fonds privés n’interviennent que dans l’axe « Tourisme » à hauteur de 13,72 millions d’Ecus, alors que l’Etat privilégie les entreprises (20,61 millions d’Ecus) et le développement du PED de Longwy (12,24 millions d’Ecus), mais très peu la création d’activités (0,69 million d’Ecus) et pas du tout le tourisme. En revanche, les collectivités locales soutiennent davantage la création d’activités (43,27 millions d’Ecus), les entreprises (20,20 millions d’Ecus), puis la requalification urbaine (15,30 millions d’Ecus).
L’étude du financement du programme objectif 2 dans la région Yorkshire and Humberside est quelque peu difficile car seules les données pour 1994-1996 sont disponibles. Deux axes sont privilégiés, le « Soutien aux PME » (22,16 %) et « Attirer des industries de pointe » (21,08 %). Mais, les autres axes « Diversifier les PME », « Savoir/technologies », « Développer le tourisme » et « Actions ciblées » se situent entre 11 et 17 % des financements totaux. La répartition financière est donc relativement équilibrée. Les fonds privés se retrouvent dans tous les axes mais à des degrés très différents : 25 millions d’Ecus sont distribués pour le soutien aux PME, la même somme pour l’attraction des industries de pointe, mais seulement 0,049 million d’Ecus pour les actions ciblées dans les espaces en difficulté. Les fonds publics interviennent dans tous les axes avec un minimum de 35 millions d’Ecus, mais jusqu’à 70 millions pour les actions ciblées des espaces en difficulté, 71 millions pour le soutien aux PME et 85 millions pour l’attraction des industries de pointe.
AL’ÉCHELLE DES BASSINS D’EMPLOI
Dans le bassin de Longwy, les orientations de développement à travers le programme objectif 2 répondent à la fois à une logique d’attraction directe des entreprises, à une logique de construction d’infrastructures pour les entreprises mais aussi à une logique d’amélioration du cadre de vie de la population. En revanche, dans celui de Sheffield, la priorité est donnée au développement d’infrastructures pour les entreprises, mais il ne s’agit en aucun cas d’attirer les entreprises sur cet espace par le biais de primes. Par ailleurs, les opérations d’amélioration du cadre de vie sont très modestes.
Il apparaît également que le programme objectif 2 est concentré dans certains espaces. Dans celui de Longwy une grande partie, voire la majorité des communes, échappe à ce programme européen. Par ailleurs, on constate également que certaines communes ont particulièrement bien profité de ce programme. Longlaville a reçu pour plus de 20 millions de francs de réalisation, Longwy pour 38 millions de francs, Villers-la- Montagne pour 40 millions et Mont-Saint-Martin pour 150 millions. Il faut savoir que les communes de Mont-Saint-Martin, Longwy, Longlaville sont les espaces constitutifs du Parc International d’Activités et que la commune de Villers-la-Montagne est la commune industrielle la plus dynamique du bassin. Dans le bassin de Sheffield, seules certaines circonscriptions du bassin bénéficient des fonds FEDER. Ainsi, le programme objectif 2 a été très bénéfique dans la Lower Don Valley (96 millions de livre d’opérations), à Netherthorpe (54 millions de livres), à Sharrow (29 millions de livres) et à Castle (17 millions de livres). Ces cinq circonscriptions sont des éléments « clés » de l’économie de la ville. Burngreave et Darnall sont les anciens espaces industriels proches du centre-ville qui essaient de trouver un nouveau souffle, Castle et Netherthorpe sont des quartiers « vitrines » de la ville dans le sens où ils se situent en son centre et se spécialisent dans des fonctions tertiaires et scientifiques (une université dans chacun de ces quartiers), et enfin Sharrow est aujourd’hui le nouveau quartier dynamique de la ville avec la croissance des industries culturelles.
AL’INTÉRIEUR DES BASSINS D’EMPLOI
Si l’on propose une analyse géographique encore plus fine, elle montre que l’utilisation du programme objectif 2 répond à une logique spatiale différente dans les deux bassins étudiés.
Le processus de redéveloppement dans le bassin de Sheffield s’appuie sur de petits espaces que l’on qualifie de districts économiques. Ce sont des espaces de petite dimension dont l’économie est très spécialisée. Ces districts sont situés le long des axes importants de communication.
Dans la Lower Don Valley, les projets objectif 2 sont concentrés autour des grands axes économiques majeurs. En revanche, ils ne concernent pas les espaces résidentiels. L’utilisation du programme objectif 2 correspond à trois objectifs. Il s’agit tout d’abord de tourner la page de l’ère sidérurgique en démolissant les vieilles usines en friche et en modernisant les voies de communication. D’autre part, un effort particulier a été
dans un espace très restreint, à proximité du centre-ville. Néanmoins, on remarque que l’espace reconnu comme étant d’intense pauvreté (Hyde Park) ne fait pas l’objet d’un financement objectif 2. Le programme objectif 2 dans cette circonscription a servi au développement d’infrastructures de communication. Il a servi également à développer de nombreux projets scientifiques pour des laboratoires de recherche. Ces opérations sont à mettre en relation avec la présence de la Sheffield Hallam University. Enfin, le programme objectif 2 a aussi servi à développer une opération touristique et commerciale très originale, Victoria Quays (un développement de front d’eau).
Dans la circonscription de Netherthorpe, les projets sont concentrés dans deux espaces distincts, celui du centre-ville et celui de l’Université de Sheffield. En revanche, deux dossiers seulement prennent en charge l’espace nord-ouest de la circonscription, North
West Inner City Area qualifié comme étant « d’intense pauvreté ». L’intervention du
programme objectif 2 dans cette circonscription a répondu à deux objectifs : l’embellissement du centre-ville ainsi que le développement des projets technologiques en relation avec la présence de l’Université de Sheffield. Il faut savoir qu’avec la construction du centre commercial Meadhowhall, le centre-ville se vidait. Il a donc été décidé de lui donner une nouvelle image.
Enfin, dans le quartier Sharrow, l’intervention du programme objectif 2 se concentre principalement autour de la rue Paternoster, c’est-à-dire dans l’espace culturel. Le programme objectif 2 dans cette circonscription a servi à développer et à conforter les industries culturelles avec des dossiers concernant la fourniture de lieux de travail ou la formation de réseaux. Quelques dossiers relatifs au parc technologique, Sheffield
Science Park sont également subventionnés. Le développement de ce quartier est
certainement à mettre en relation avec le tournage du film The full Monty.
Dans le bassin de Longwy, l’analyse des opérations objectif 2 met en évidence l’utilisation de ce programme dans une logique de zones industrielles, c’est-à-dire un regroupement d’établissements industriels à l’échelle locale sur quelques hectares. On distingue, dans le bassin, deux zones, celle du PIA et celle de Villers-la-Montagne. Ces aides européennes ont été versées soit à des entreprises locales, soit à des entreprises étrangères. Dans un premier temps, ce sont les entreprises locales qui ont bénéficié d’aides dans un souci, sans doute, de conforter le secteur industriel endogène. Puis, entre 1994 et 1996, ces aides sont octroyées essentiellement à des sociétés étrangères (Daewoo, Saiag-Tokai, Ebo) : on se tourne davantage vers un développement industriel exogène. C’est la société Daewoo, à Mont-Saint-Martin, qui a reçu l’aide la plus importante au titre du régime de la PAT, avec 124 millions de francs de financement (européen et national). Cet établissement qui comprend 600 emplois produit des tubes cathodiques. Par ailleurs, rappelons que l’usine est en sursis pour deux ans.
Cette logique de zones industrielles est accompagnée d’une logique d’accompagnement des entreprises avec la construction d’un certain nombre d’infrastructures économiques pour développer le PIA. Ces infrastructures prennent la forme à Longwy de l’extension de l’IUT. À Longlaville, ce programme est utilisé pour le fonctionnement de l’Observatoire de l’Urbanisme.
Enfin, ces développements économiques sont accompagnés de projets qui visent à améliorer le cadre de vie de la population. À Longwy, par exemple, des efforts particuliers sont recensés dans les aménagements routiers (l’un concernant l’avenue Saintignon qui relie Longwy au Parc International d’Activités, et l’autre la cité ouvrière de Gouraincourt). A Mont-Saint-Martin, le programme objectif 2 a permis de
subventionner une véritable opération de construction d’un noyau civique. Il convient d’insister sur l’originalité d’une telle opération. L’ancienne mairie se situait dans le vieux Mont-Saint-Martin. La municipalité a décidé de transférer la plupart des infrastructures de services publics en pleine ZUP pour redynamiser ce quartier en proie à une déqualification. C’est véritablement un geste politique fort.
Quel bilan peut-on tirer de ces politiques de redéveloppement ? Tout d’abord, dans le bassin de Longwy, comme dans celui de Sheffield, il existe un sentiment d’incompréhension, voire de rejet de la part de certaines franges de la population vis- à-vis des politiques menées. Dans le cas du bassin de Longwy, certaines usines ayant bénéficié d’aides financières substantielles ont fermé leurs portes après quatre ou cinq ans d’existence ou bien encore sont menacées de fermeture comme l’usine Daewoo. De plus, comment expliquer à une population en désarroi les milliards d’argent public investis dans le PIA, qui est aujourd’hui aux trois-quarts vide ? A Sheffield, une grande partie de la population a également rejeté les choix stratégiques effectués par la municipalité depuis des années à tel point qu’en mai 1999, la mairie travailliste sortante a connu un cuisant échec électoral alors qu’elle tenait le pouvoir depuis 1926. Se pose alors la question de l’incompréhension de la part de la population envers ces politiques de redéveloppement. Si les choix n’ont pas été les mêmes à Longwy et à Sheffield, il n’en reste pas moins que la population des deux bassins s’interroge. Or, une politique de redéveloppement peut-elle être envisagée sans le soutien de la population ? Par ailleurs, quel avenir peut-on envisager pour ces bassins ? A Sheffield, la situation économique s’est profondément assainie. Le taux de chômage, bien que de 2 points au- dessus de la moyenne nationale, a baissé de façon significative. Mais, le domaine social n’a pas profité de ces changements. Dans le bassin de Longwy, la population continue à baisser. Le taux de chômage est, certes, en dessous de la moyenne nationale, mais il cache la très forte croissance du travail frontalier. En 1998, 11 707 frontaliers étaient recensés dont 9 879 étaient employés au Luxembourg. Ces migrations alternantes sont surprenantes lorsqu’on sait que les actifs du bassin dépassent à peine le chiffre de