Techniques pour la prise de décision de groupe

Os Municípios receberam diretamente da Constituição Federal competência para “instituir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana”. Mas o Código Tributário Nacional (CTN) amplia o conceito de propriedade quando estabelece que o fato gerador do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido na lei civil (Código Civil), localizado em zona urbana do Município. Baleeiro (2001, p. 244), defendendo a plena compatibilidade entre a norma constitucional e o CTN, afirma que a harmonização entre os preceitos da Carta vigente e o CTN tanto é possível em razão de argumentos econômicos, como jurídicos. Segundo o autor:

Não se deve entender que o CTN tenha instituído impostos autônomos sobre o domínio útil e a posse. Ao contrário, o núcleo único e central, em torno do qual giram os demais, como manda a Constituição, é a propriedade. O domínio útil somente é tributável por ser uma quase-propriedade, e a posse, apenas quando é exteriorização da propriedade, que pode vir a se converter em propriedade. Não podem configurar fato gerador do IPTU a posse a qualquer título, a precária ou clandestina, ou a direta do comodatário, do locatário, do arrendatário, do detentor, do usuário e habitador, do usufrutuário, do administrador de bem de terceiro, etc. que jamais se tornarão propriedade. A posse há de ser a ostentação e a manifestação do domínio (BALEEIRO, 2001, p.244).

Portanto, a Constituição Federal estabelece o balizamento da competência em relação ao imposto, mas o CTN, enquanto lei complementar, define qual o fato gerador do tributo. O fato gerador de um tributo só pode ser um signo presuntivo de riqueza que constitua a situação concreta do fato cuja competência tributária está delineada no texto constitucional.

O CTN quando considerou no conceito de propriedade sujeita à incidência do IPTU, o domínio útil e a posse de bem imóvel, pretendeu incluir no campo de incidência do imposto todas as hipóteses nas quais a pessoa já é ou pode vir a ser proprietária do bem imóvel alcançado pela tributação.

Dessa forma, o aspecto material do IPTU considera: a) a propriedade sobre imóveis, terrenos ou prédios urbanos; b) o domínio útil, como quase propriedade plena, inclusive o aforamento administrativo que, segundo Leonetti (1998), se dá sobre os terrenos de marinha; e c) a posse como exteriorização da propriedade ou , como assevera Baleeiro (2001) como condição de sua aquisição ad usucapionem.

A zona urbana é definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de no mínimo dois dos seguintes melhoramentos prescritos no parágrafo 1° do CTN: I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de iluminação pública com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e V – escola primária ou posto de saúde a uma distância mínima de três quilômetros do imóvel considerado.

Entretanto, o próprio Código Tributário Nacional estabelece que é permitido por lei municipal considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à industria ou a comércio, ainda que localizados fora da área de abrangência da zona urbana. Contudo, o loteamento deve ser aprovado pelo órgão competente do município.

No que se refere ao aspecto pessoal do IPTU, o art. 34 do CTN define o sujeito passivo do imposto como sendo o proprietário do imóvel, o titular do domínio útil ou o possuidor a qualquer título. É comum nos contratos de locação atribuir-se ao locatário a obrigação de pagar, além do aluguel, o IPTU. Esse contrato, contudo, é inoponível ao Fisco, pois segundo estabelece o CTN, os acordos e convenções particulares não podem alterar o conteúdo e os efeitos da lei tributária. Portanto, o locatário, embora considerado detentor da posse do imóvel, não é contribuinte do imposto.

Nesse sentido tem se posicionado o Superior Tribunal de Justiça, conforme se observa da ementa extraída do Acórdão relativo no julgamento do Recurso Especial n. 172.522/SP:

Tributário. Imposto Predial e Territorial Urbano. Contribuinte. Locatário. Há um só contribuinte do imposto predial e territorial urbano, que pode ser o proprietário do imóvel, o titular do domínio útil ou o possuidor, nesta ordem; embora possuidor, o locatário é estranho à relação jurídico-tributária, se o Município identificou o proprietário como contribuinte do imposto, e não tem, por isso, legitimidade para litigar a respeito. Recurso especial não conhecido (Ac. da 2ª T. do STJ no Resp. 172.522/SP, Rel. Min. Ari Pargendler, publicado no DJU de 28/06/99).

É oportuno destacar que a Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, colocou no pólo passivo da relação jurídico-tributária a figura do “superficiário”, atribuindo-lhe a responsabilidade pelos tributos incidentes sobre a propriedade superficiária. A norma está expressamente contida no parágrafo 3° do art. 21 dessa Lei, nos seguintes termos: “§ 3° O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo”.

Segundo o art. 33 do CTN, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel. O valor venal do imóvel para fins de incidência do imposto é “aquele que o imóvel alcançará para compra e venda à vista, segundo as condições usuais do mercado de imóveis” (BALEEIRO, 2001, p. 249). Acrescenta ainda Baleeiro, que “a base de cálculo deve ser aquela apurada de acordo com os dados da realidade – nem ficta, nem presumida”.

A base de cálculo é apurada, via de regra, com base nos dados físicos e econômicos do imóvel, constantes do cadastro imobiliário fiscal e da planta genérica de valores que são mantidos pela Administração municipal para essa finalidade.

O cadastro imobiliário fiscal é o principal instrumento da tributação do imposto, por isso, deve conter o registro de todos os dados necessários para a correta identificação do contribuinte e do imóvel tributado. A existência no município de um cadastro imobiliário completo e atualizado é requisito essencial para a efetividade da tributação do IPTU.

A planta genérica de valores fixa os valores médios unitários de metro quadrado de terreno e de construção, para logradouros, quadras, zonas ou bairros, da área alcançada pela tributação, para a finalidade de apurar a base de cálculo do

imposto. Os valores de metro quadrado fixados na planta genérica de valores variam em face do zoneamento e da ocorrência ou não de equipamentos urbanos e serviços públicos tais como: iluminação pública, rede de telefone, pavimentação, serviço de limpeza pública e coleta de lixo, transporte coletivo, e outros. A existência ou não desses fatores determina a valorização ou desvalorização dos imóveis e, conseqüentemente, o aumento ou diminuição da base de cálculo do imposto. Por esta razão, qualquer alteração desses elementos deve ser considerada para a atualização da planta genérica de valores.

No que se refere à planta genérica de valores, existem limitações tanto administrativas quanto constitucionais que devem ser consideradas na sua atualização. As de ordem administrativas estão relacionadas aos elevados custos administrativos e operacionais que envolvem as atividades de acompanhamento e controle das atualizações. As limitações de ordem constitucionais são mais complexas por não depender somente de ação ou decisão político-administrativa. As alterações na planta de valores que resultem aumento da base de cálculo do imposto sujeitam-se à observância dos princípios constitucionais tributários da legalidade, anterioridade e da noventena. Significa afirmar que qualquer alteração na planta genérica de valores só é possível mediante lei publicada no ano anterior ao do lançamento do imposto.

De acordo com Ferragut (2001, p.135), “as plantas fiscais de valores foram criadas pela lei, em virtude da impossibilidade fática do Fisco determinar, caso a caso, o valor venal dos imóveis, base de cálculo do IPTU, sujeito ao lançamento de ofício”.

Ainda sobre a planta de valores esclarece a autora:

(...) a jurisprudência não costuma discutir a validade da planta de valores fiscais como presunção, mas apenas a necessidade de sua veiculação por meio de lei, já que o princípio da legalidade não permite que nenhum dos critérios da regra-matriz de incidência do imposto seja fixado em veículo infralegal (FERRAGUT, 2001, p.135)

Esse critério de que se vale a administração municipal para apurar a base de cálculo do imposto que permite avaliar a propriedade imobiliária de milhares de contribuintes, segundo Baleeiro (2001, p.249), “é chamado pelos germânicos de modo de pensar “tipificante”, como uma técnica que torna a lei exeqüível”. Observa o autor que “o princípio que rege essa técnica é o da praticidade, justamente porque

propicia a aplicação em massa da lei, através da substituição do caso isolado concreto, tal como ele se apresenta na realidade, por um padrão médio”.

Apurada a base de cálculo, o valor do imposto é determinado pela aplicação de uma alíquota sobre o valor venal do imóvel. A alíquota é o percentual que se aplica sobre o valor venal do imóvel para estabelecer o quanto de imposto deve ser pago em relação ao valor de mercado do imóvel. A fixação das alíquotas do imposto deve ser feita com critério, pois é por seu intermédio que o IPTU se define como instrumento de aplicação da política social do Estado, quer sob o ponto de vista da função fiscal, ou da função extrafiscal.