A ideia de parceria entre o público e o privado surge diante de vários fatores que impediram ou impedem que os Estados nacionais, como provedores de bem-estar social, sejam responsáveis por repor as infraestruturas econômicas na sociedade, atuando perante as constantes crises fiscais e financeiras no processo de desenvolvimento. Os problemas foram se acelerando de forma progressiva, esgotando os diferentes modelos políticos para a superação, e como resultado a deterioração interminável de infraestrutura econômica. Nessa perspectiva, emerge o interesse de viabilizar capitais privados, como mais uma alternativa de superar o fraco incentivo aos investimentos, devido a baixos recursos públicos, e à luz do interesse do setor privado em investir em infraestrutura econômica. E, pelo reconhecimento de ambos, de que só com os recursos dos governos não é possível elevar novos investimentos, se não com a combinação da administração pública com o setor privado (Moreira e Carneiro, 1994).
As PPPI são entendidas como alternativas para o desenvolvimento, sobretudo para reconstrução de infraestruturas. É nesse âmbito que se propõe para Moçambique, como mecanismo de aliviar a pobreza e expansão dos serviços públicos adequados em todo país, sem
sobrecarregar o orçamento público, que, até então, mais de 66% provêm de ajudas externas. Torna-se substancial incentivar mais investimento como desafio em prol do desenvolvimento nacional no meio pelo qual iria garantir empregabilidade a nível nacional e serviços de qualidade nos hospitais, transporte, saneamento básico, energia, educação, fornecimento de água potável e outros serviços de qualidade. Como se pode ver em Borges e Pasin (2003), a dificuldade não é só dos países em desenvolvimento; os países desenvolvidos e emergentes foram obrigados a aderir a essa combinação para uma qualidade de vida:
A possibilidade de atração de capitais privados em um cenário de relativa escassez de recursos públicos viabiliza a realização de investimentos e permite a redução de gargalos da infraestrutura econômica, podendo implicar alterações no tocante a garantias e à eventual responsabilidade solidária dos parceiros privados das colaborações financeiras que venham a ser requeridas. Interfere também na própria estruturação do financiamento que será demandado ao mercado de capitais e a investidores institucionais (Borges e Pasin, 2003, p. 174).
Dessa forma, existem condições exigidas para que essa atração de capitais privados se viabilize, numa percepção clara de que essa magnitude de novos investimentos em infraestrutura é da responsabilidade do governo e da iniciativa privada. Dessa forma, identificam-se as reais condicionantes imprescindíveis para viabilizar as parcerias (Moreira e Carneiro, 1994, p. 31):
a) estabilidade econômica do país hospedeiro;
b) credibilidade do governo do país hospedeiro, também denominado como fator de risco-país;
c) definição, pelo governo do país, dos segmentos de infraestrutura e dos serviços públicos para os quais se pretende desenvolver parceria com o setor privado, em conjunto com um claro quadro regulatório;
d) mercado de capitais consolidado, com capacidade e experiência para emissão de títulos de longo prazo;
e) mercado de seguro com disponibilidade de várias modalidades de cobertura; f) sistema financeiro diversificado, com portfólio com características distintas frente
a categorias de risco e flexível, capaz de estruturar e compor funding adequado às peculiaridades dos empreendimentos;
g) fundos de pensão e entidades de previdências privadas atuantes.
Essas são condições prévias na interação entre o governo e o setor privado, que devem ser atendidas. Os dois primeiros pontos são considerados básicos para a decisão de investimentos do setor privado.
Weihe (2006) critica ao depreender que várias pesquisas citam como gênese das PPP o Reino Unido na década de 1990, por exemplo, Martins et al. (2008), Boaventura S. (2007), Borges e Pasin (2003), entre outros. Pois, se de fato surgiu na década de 1970 como Weibe
(2006) quer fazer crer, pode ter sido uma iniciativa entre organizações que não tinham um caráter de PPPI, de intervenção do Estado e o privado, porque só na década de 1990 é que se começa a ter interesse como alternativa proposta por governos nacionais para amenizar os orçamentos e diante das mazelas nos Estados. Para dizer que a ideia de parcerias era de caráter restrito nessa altura, com outro de tipo de organização considerado por Borges e Pasin (2003), como sendo organizações intermediárias entre serviços públicos e a privatização78. Pois na década de 1970 foi o período marcado e predominado de disputas ideológicas, e de redefinição de política em vários países na periferia e nos países desenvolvidos, época que culminara com o processo de privatização das empresas estatais. Nessa complexidade, iniciou-se na década de 1990 o programa político denominado Privite Finance Iniciative, e, em 1992, o governo de John Major reconheceu o sucesso no setor público e em 1997 foi reorientado pela New labour de Tony Blair, com apoios do financiamento privado na construção e manutenção e de gestão pública (Boaventura S, 2007).
As PPPI foram projetadas entre a administração pública e o setor privado, com o objetivo de melhorar cada vez mais o estado de bem-estar social, uma ação que tem se expandido no mundo, como descritas no quadro 12 algumas experiências em PPPI na construção de infraestruturas: Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Holanda, Portugal, Espanha, Japão, Austrália, África do Sul, Polônia, Hungria, Eslovênia, República Tcheca, Chile, entre outros países, como o Estado brasileiro, hoje emergente e a África do Sul. Países esses que têm experiências em PPPI, o exemplo da operação da usina hidroelétrica de Itaipu no Brasil, envolvendo parceria internacional, assim como da hidroelétrica de Machadinho, que beneficiaram vários programas de financiamentos de pesquisa nas universidades. São experiências que, assim como em outros países, vêm surtindo efeitos para a sociedade (Martins e Mesquita, 2008; Carneiro e Moreira, 1994; Pasin e Borges, 2003).
78
Weihe (2006, p. 6) cita Beauregard (1998) que dizia que as parcerias representaram uma “longa tradição de privatismo” que teve o seu inicio no século XIX, e que essa ideologia se traduziu em relações público- privadas através da participação conjunta de instituições. Portanto, como se entende, a repercussão das PPPI nos EUA estava limitada a acordo entre instituições e a nível local, sem intervenção do Estado. As PPPI, por mais que tenham emergido na década de 1970, não tinham o mesmo impacto a que se propunha no Reino Unido. Como o mesmo autor traz à superfície, as ideias surgem de funcionários como Longer e ViewSagalyn, donos de B.City Lynne nos Estados Unidos, que começaram a adotar as abordagens conjuntas público/privado (PP) para projetos de reabilitação do centro nos finais de década de 1970. Colocando em movimento uma política de mudança que, desde então, teve um efeito profundo sobre a prática de planejamento no nível interno. Na década que se seguiu, os prefeitos norte-americanos e seus adjuntos prosseguiram de forma ambiciosa a adotar os projetos de desenvolvimento utilizando joint ventures com a iniciativa privada. O “privatismo” que aqui se refere é a presunção de que a atividade econômica deve ser deixada para o mercado; a crença de que as instituições privadas são intrinsecamente superiores às instituições públicas, como fornecedores de bens e serviços, e a confiança de que a eficiência do mercado é o critério adequado de desempenho social (Barnekov et al., 1989, citados por Lewis & Grimsey, 2004, p. 15). Com isso Borges & Pasin (2003, p. 175) fazem crer que as parcerias nos países de herança anglo- saxônica tinham um estágio intermediário entre a concessão de serviços públicos e a privatização.
Países Tipo de Projetos Finlândia Construção de rodovias e de educação. França Construção de rodovias e de água potável.
Grécia Construção de rodovias e de ferrovias, educação e água potável. Irlanda Tratamento de resíduos sólidos e concessão de rodovias. Itália Construção de hospitais, melhoramento de transporte. Hungria Construção de rodovias.
Chile Concessão de serviços públicos de transporte e saneamento básico. Holanda Instalação de água potável, transporte em ferrovia de alta velocidade. Portugal Construção de aeroportos e rodovias.
Espanha Construção de rodovias.
Japão Saneamento básico, habitação, tecnologia da informação e transporte. Austrália Construção de rodovias, hospitais e presídios.
África do Sul Construção de presídios, saneamento básico e educação. Eslovênia Melhoramento de esgotamento sanitário.
República Tcheca Telecomunicações.
Polônia Construção e revitalização rodoviária.
Peru Construção de rodovias, saúde, transporte rodoviário. Quadro 12: Lista de países com experiências de PPPI .
Fonte: Martins e Mesquita (2008); Pasin e Borges (2003).
Dada a concepção de PPPI, e tendo em conta a perspectiva de construção de um projeto nacional no contexto atual, em que Moçambique desperta maior interesse de muitos investidores internacionais, é o momento exato para o país repensar novas estratégias de acelerar investimentos em infraestruturas, usando as PPPI. Pela incapacidade do Estado de por si só promover o bem-estar social, promover serviço de qualidade na educação, transporte, saúde, melhoramento de fornecimento de energia para todas as comunidades, distribuição equitativa de água potável e saneamento básico sem exclusão. Esta é a oportunidade de Moçambique optar pelo desafio das PPPI, pois, se existem riquezas, o país tem estabilidade econômica, e sobre tudo é credível no nível internacional. Nesse âmbito, o país possui uma das condições básicas definidas por Moreira e Carneiro (1994), para que um país negocie as PPPI com estabilidade e credibilidade. Portanto, tudo depende da vontade política de investir e reverter as riquezas em benefício dos moçambicanos, e como meio de reduzir a dependência dos agentes internacionais. Assim como Castel-Branco (2011) destaca que a renegociação de contratos de mega projetos de forma significativa é um propósito de aumentar as receitas fiscais, assim como para a maior inserção do cidadão no mercado de trabalho.
6. METODOLOGIA
Para analisar a descentralização num Estado unitário, e seus mecanismos de fortalecimentos para a atuação dos governos locais em prol do desenvolvimento, teve-se como pressuposto, para a pesquisa, as pós-reformas na administração pública. Essas culminaram na descentralização dotada de destreza para a implementação de políticas para a redução da pobreza. Perspectivando, para o desenvolvimento em Moçambique, que a inserção de um PDN tenha sido constituído como um instrumento de atuação do Estado como gestor para incentivar a participação dos governos locais com finalidade de bem-estar social. Nesse contexto, o eixo de pesquisa abrange as três regiões: norte, sul e o centro do país. Numa primeira fase, e como projeto da tese, tinha como campo de pesquisa a região sul de Moçambique, mas, após, a segunda qualificação, a banca propôs que a pesquisa fosse ampliada para as outras regiões, neste caso o centro e norte do país, com o objetivo de visualizar a diversidade de atuação dos governos locais. A pesquisa foi possível, através do apoio das Linhas Aéreas de Moçambique (LAM), que tornaram possível a efetivação desta pesquisa e, pelo apoio da Universidade Eduardo Mondlane (UEM). Esses apoios complementaram a bolsa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), para a realização da pesquisa de campo. Sendo assim, a pesquisa teve dois momentos: o primeiro momento foi em dezembro de 2010 a março de 2011, na região sul do país, e, o segundo momento foi no centro e norte do país do mês de janeiro a julho de 2012. O grupo alvo para a pesquisa foram os Presidentes dos Municípios e Administradores distritais, a partir de escolha aleatória, tomando o distrito como polo de desenvolvimento, por estes constituírem atores de descentralização, os gestores públicos nas diferentes instituições públicas no país, e a população nas comunidades locais. A pesquisa teve como base a leitura de bibliografia diversificada internacional e nacional, de onde foram extraídas as questões para o campo de pesquisa.