Policy Challenges

É fundamental a diferenciação entre esses dois termos utilizados na administração pública, na medida em que ela pode permitir o entendimento das ações desenvolvidas no setor público, considerando o dualismo entre a política e a administração. As competências política e técnica constituem abordagem de destaque na administração pública contemporânea, e exercem influência na atuação dos gestores públicos no âmbito da formação, implementação e da tomada de decisão dentro das várias alternativas existentes. É dentro desse contexto que se procura debruçar sobre a questão, como meio de conscientizar a quem de direito na gestão pública em Moçambique, priorizar as ações técnicas, e consentir a política para o benefício e interesses da sociedade. As reformas implementadas vão em busca, no setor público, do melhor funcionamento dos organismos públicos, das políticas públicas e dos princípios de gestão e da governabilidade como mecanismo para encaminhamento das políticas para a redução de pobreza. A preocupação nas organizações é maior, na medida em que elas precisam garantir habilidades e conhecimento que capacitem os gestores públicos para que eles possam melhor definir estratégias de tomada de decisões. Essas estratégias são definidas com base no conhecimento prático e teórico desses gestores, adquirido nas suas áreas de formação, e tanto a definição quanto a aplicação dessas estratégias não deveriam ser influenciadas por interesses partidários.

Na percepção de alguns estudos sobre a instrumentalização política no âmbito das ações de administração pública, destaca-se a reflexão de Forquilha (2010) sobre o risco de

instrumentalização política dos conselhos locais, a prevalência de representatividade do partido no poder deixa evidências de influência nas instituições públicas, instituições privadas e mesmo na relação das comunidades locais, entre os chefes tradicionais, conselhos consultivos, para com as comunidades. Esse fenômeno comprime a atuação dos gestores públicos nas instituições e no nível dos poderes locais (administradores distritais, presidentes de municípios) e dos chefes tradicionais, assim como a influência é forte mesmo para a indicação dos membros consultivos, limitando ações muitas vezes consideradas técnicas no âmbito da administração pública, porque as políticas implementadas nos poderes locais tendem a partidarizar as decisões. A pesquisa feita por Forquilha (2010) demonstra o efeito na atuação dos agentes da segurança nacional, ao perceber que:

Existe uma dificuldade em se estabelecer a distinção entre o Estado e o partido no poder, e, por conseguinte, o Estado, enquanto fonte de recursos financeiros, emprego, serviços de informação pública e poder da polícia são gradualmente posto ao serviço direto do partido no poder (FORQUILHA, 2010, p. 43).

A ausência de mecanismos transparentes no processo de tomada de decisão durante as sessões dos conselhos locais pode conduzir à manipulação das decisões dos conselhos em benefício de interesses políticos das autoridades administrativas locais (Idem)

Carothers (2002, p. 8-10), no seu artigo intitulado The end of the transition paradigm, já vinha demonstrando a sua maior preocupação na atuação dos governos na América Latina e África, com o fim das ditaduras e a inserção do sistema político multipartidário, e alguns países transformaram a sua gestão em “pluralismo irresponsável”, pelo fato de influenciar negativamente nas políticas públicas, em benefício da minoria. Portanto, na administração pública impera a falta de transparência, o que acaba impactando nas políticas definidas para reduzir a pobreza, devido à falta de transparência nos diferentes poderes. O pluralismo irresponsável é ato que se repassa aos gestores públicos, em todos os níveis na administração pública de forma consciente, mas uma consciência ingênua51 (Ribeiro, 2006b).

Depreende-se dos estudos desenvolvidos por Bergue (2008) que os agentes eleitos nos municípios com cargo de direção carecem de competências técnicas, mas ocupam cargos que normalmente deveriam ser ocupados por técnicos de nível superior com competência técnica efetiva. Essa definição de cargos tem provocado indagações entre pesquisadores e, às vezes, conflitos de interesses na busca de resposta às demandas da sociedade. Segundo o autor, teme-se a profissionalização desses gestores, porque “romperia com o dualismo tradicional que opõe a classe política e a burocracia baseada no sistema de mérito” (Bergue, 2008, p. 3). Diferentemente do que ocorre nas empresas privadas, no setor público a competência política é uma das atribuições do gestor na contemporaneidade. Para Reis (2004), a competência técnica representa o profissionalismo, garante as habilidades, o conhecimento das políticas públicas, dando aos gestores públicos competência administrativa e garantia de maior produtividade. Mas ele aponta a existência de competência política nas instituições públicas, por apresentar ideologias de interesse como instrumento de poder. Nessa perspectiva dualista, Longo (2003) e Nunes (2006), citados por Bergue (2008), “defendem a profissionalização dos cargos de direção na administração pública”, rompendo com o dualismo tradicional que é defendido por Wilson (1966) no âmbito da administração contemporânea (Bergue, 2008, p. 3).

Para Bergue (2008, p. 7), a competência técnica deveria responder às demandas da sociedade nas organizações públicas, em que o cargo de gestor público deveria ser ocupado por profissionais de carreira, livres de orientação política, mas no âmbito político-partidário, para uma orientação que possam dar continuidade às ações administrativas. Interessado nesse debate acerca das competências e da dicotomia entre política e administração, Martins (1998) fez um estudo demonstrando que esta combinação significou uma “incompreensão da burocracia no contexto da sociologia política de Weber e uma confusão acerca dos atributos epistemológicos do tipo-ideial”52, pois, para Max Weber, a visão da burocracia traz consigo a ideia de poder, mas no sentido de hierarquização entre os indivíduos numa organização, portanto, como uma construção de padrões individuais (Martins, 1998, p.114). Nisso na administração pública brasileira, o domínio da dicotomia entre política e administração é reconhecido como “problemática”, suscetível de “desintegração”, mas, ao mesmo tempo, insolúvel, na medida em que representa autoridade, e é passível de equilíbrio mediante o exercício efetivo da liderança política (Martins, 1998). Essa autoridade é questionada por vários autores na administração pública, em vários países, quando ela se impõe sobre aspectos tecnicamente fundamentados e de atuação administrativa. Tem-se como exemplo “uma lei do parlamento que isentou as câmaras de procedimentos normais e anistiou os autarcas que tinham cometido irregularidade de acordo com as leis previamente existentes”, primando de forma exagerada com a atuação política sobre a técnica. Essa ação foi discutida diante de um projeto de engenharia em Portugal, fato que indica que as decisões desse tipo têm implicações de longo prazo na vida social. Em atuações como esta, de competência política, é perceptível a falta de experiência do processo democrático nas decisões, assim como a ausência de competência técnica no seio da administração pública (Barreto, 2007, p. 1-2).

Esse debate tem contribuído para a análise de como a sociedade contemporânea gere os bens públicos, para facilitar a compreensão, talvez definir o próprio termo de política recorrendo a Azambuja (1996), para ter uma ideia do impacto dos conflitos na gestão pública. O significado de Política é visto em cinco acepções:

a) a primeira, de uso trivial, ou melhor, do senso comum, em que a sua compreensão visa a comportamentos, intuitos, manobras, entendimentos e desentendimentos dos homens (políticos) para conquistar o poder, ou uma parcela dele, ou um lugar nele: eleições, campanhas eleitorais, comícios, lutas de partidos, etc.;

b) a segunda é considerada um conceito erudito e como síntese da primeira, pois política é a arte de conquistar, manter e exercer o poder, o governo;

52 _{A epistemologia do tipo ideial na visão weberiana é um instrumento projetado na visão sociológica para a}

apreensão de fenômenos sociais, é destituído de forma avaliativa, oferecendo recurso analítico baseado em conceitos, como o que é religião, burocracia, economia, capitalismo e outros. Portanto, o tipo ideal não se traduz na realidade em si, mas busca auxiliar a compreensão dos fatos de forma racional, a partir de quem as analisa. É, então, um conceito teórico abstrato criado com base na realidade, como algo que, diante da variedade de fenômenos, ocorre na realidade. O tipo ideal é constituído como uma referência para melhor compreender uma determinada realidade (Weber, 1969). Destaca-se, ainda, que a visão da burocracia em Max Weber é um tipo de poder que caracteriza a organização, através de formalismo, de normas escritas, uma estrutura hierárquica no recrutamento de quadros (Weber, 1977).

c) a terceira entende-se como orientação ou a gestão de um governo em relação a certos assuntos e problemas como: política financeira, política educacional, política social, entre outras de interesse público;

d) a quarta, a política é a ciência moral normativa do governo.

e) por último, a política tem a percepção de estudo das relações de regularidade e concordância dos fatos com os motivos que inspiram as lutas em torno do poder do Estado e entre Estados (Azambuja, 1996, p. 2-3).

Analisados os conceitos, a competência política se enquadraria num bom tom de interesse ao público visto na terceira e quinta dimensões, em que, para além dos aspectos internos, a política é entendida no seu sentido amplo, em aspetos financeiros, educacionais, sociais e lutas em torno do poder do Estado e entre os Estados. Portanto, a competência política devia ser manuseada nesse sentido. Pois a segunda abordagem leva a uma categoria político- partidária, de influência da minoria no poder executivo. Na tentativa de o indivíduo se submeter à vontade de um determinado grupo de interesse, como forma de assegurar a sua posição profissional e garantir a sua estabilidade, esta proposta político-partidária surge a partir de limitações na profissionalização dos cargos de direção, que muitas vezes influenciam na tomada de decisões, assim como no ato de implementação das políticas públicas. Pois é percebido por Bergue (2008) que a profissionalização dos cargos de direção estaria a contrariar os interesses de alguns grupos de indicação política. Vale considerar que a abordagem política proposta na categoria ora indicada revela uma prática vivida na administração pública contemporânea segundo Bergue (2008). Assim como Nicolini manifesta a sua preocupação com as ideias instrumentalizadas vindas do oriente na criação de escolas de administração no Brasil para formar administradores públicos, onde a ideia defendida em relação às carreira de gestores é de que:

Preparação de pessoal para as carreiras não deve estar orientada unicamente para o exercício de trabalhos técnicos; nos programas de formação dos seus funcionários, o Estado não pode perder de vista o componente político do processo. Para aprontar os países para enfrentar os desafios de hoje e os futuros, os níveis diretivos e gerenciais dos governos têm que se preocupar tanto com os desejos da população a que servem quanto com os interesses de seus superiores políticos, cuja preocupação maior é a reeleição e a manutenção de um projeto de poder (NICOLINI, 2008, p. 1).

Pelo que se percebe, na visão de Nicolini, que as escolas de governo deviam se orientar para a administração pública, para a gestão do aparelho do Estado e para a prestação de serviço (ao) público, “eximindo-se das questões relativas à disputa pelo poder ou à condução do Estado”, porque essas ideias, de uma ou de outra, reforçam a percepção dicotômica entre administração e política. Apesar de Mutahaba (1989) considerar que nos países africanos as reformas na administração pública adotaram estratégias diferentes, várias missões impostas no caso específico do Brasil, foram imbuídas de políticas no âmbito do sistema neoliberal. Pelo que a imposição era enfatizada pelos agentes internacionais, ao realçar as novas relações econômicas estabelecidas pelos organismos internacionais como o Fundo Mundial Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM) e a Organização Mundial do Comércio (OMC), na medida em que intensificaram a pressão sobre a periferia para aceitar as suas estratégias, que consistiam na abertura econômica. Mas, além desse pacto, os países da periferia (na América Latina e na África) tinham dívidas externas e juros elevados e sua renegociação serviu de instrumento de pressão para a integração

internacional e a definição de estratégias para as reformas (Gomes, 2006, p. 38). Em semelhança com o que o Estado brasileiro passou, a situação se inverte na relação entre os países emergentes, onde as experiências consideradas críticas são implementadas no âmbito da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID), para com os países africanos, por exemplo, a introdução das escolas de governo para a formação de gestores públicos. Como realça Lobo (2010), Diretor do ISAP53, a missão da escola de governo é de “formar e capacitar em administração os dirigentes e quadros em funções de direção e chefia com vista à boa governação” e ter semelhança com as outras instituições superiores em Moçambique no ensino para investigação (Lobo, 2010, p. 5).

Diante dessa abordagem, Bonis (2008) destaca que o dirigente público é o indivíduo que responde diretamente ao político, e o burocrático aquele que obedece às normas e à hierarquia, que sua atuação tende a obedecer e fundamenta-se pela impessoalidade da regra (Bonis, 2008, p.31). Assim, com as afirmações Weberianas, destaca que o “funcionário autêntico [...] não se dedicará à política”. Deve dedicar-se, de preferência, à “administração”, isto é, às questões técnicas. Mas ao mesmo tempo é visto que o dirigente público, na visão do mesmo teórico, está sujeito à responsabilidade diferente e contrária ao princípio definido do servidor público (Weber, 1969, p.116).

Variável Burocrata Dirigente público (outsiders)

1.1 Ethos Aplicação impessoal da regra Racionalidade econômica