T YPOLOGY OF ECONOMIC ACTIVITIES AND IDENTIFICATION OF INDUSTRIES AND SITES SOURCES

Considerando os conceitos estabelecidos anteriormente, podemos concluir que a formulação e a implantação da política de Assistência Farmacêutica dependem do processo de gestão, o qual deverá contar com uma gerência efetiva, capaz de garantir a articulação das várias etapas envolvidas, assegurando, dessa maneira, a racionalidade, a eficiência, a eficácia e a qualidade dos serviços prestados. Em última análise, podemos afirmar que o acesso e o uso racional de medicamentos são os principais objetivos do processo de gerência da Assistência Farmacêutica.

Partimos do pressuposto de que a Assistência Farmacêutica tem um caráter sistêmico e multiprofissional, não estando restrita ao simples abastecimento de medicamentos. Assim, os resultados obtidos nesse processo dependerão, essencialmente, da elaboração de diretrizes claras por parte do gestor envolvido e da capacidade de gerenciamento existente na sua equipe. Nesse sentido, o gerente ou o responsável pela Assistência Farmacêutica irá representar o elo entre diferentes níveis dentro do sistema, na medida em que será um dos responsáveis pela tradução das diretrizes em ações concretas.

Entretanto, ‘transformar’ diretrizes em ações não é uma tarefa tão simples quanto pode parecer. Se tomarmos como exemplo a Política Nacional de Medicamentos, podemos verificar que a reorientação da Assistência Farmacêutica é uma de suas diretrizes prioritárias. O modelo adotado está fundamentado na descentralização da gestão da Assistência Farmacêutica, na promoção do uso racional de medicamentos, na otimização e na eficácia do sistema de abastecimento no setor público.

Buscar a consolidação desse novo modelo acarreta uma série de necessidades, dentre as quais podemos destacar:

• identificação da situação epidemiológica do município;

• identificação dos pacientes em situação de esquemas terapêuticos continuados; • identificação de pacientes de alto risco e as respectivas terapias prescritas; • definição do perfil de consumo de medicamentos no município;

• análise do perfil de consumo de medicamentos perante o perfil epidemiológico; • identificação de pacientes com baixa adesão a terapias prescritas a fim de atuar no

• formulação, em função dos dados anteriores, de estratégias técnicas, políticas, educacionais, regulatórias e gerenciais junto aos profissionais de saúde e população em geral;

• programação adequada ao fluxo de abastecimento necessário, visando à otimização de recursos e ao incremento da disponibilidade de produtos;

• qualificação dos procedimentos técnicos referentes aos medicamentos (aquisição, distribuição, armazenamento etc.);

• organização de um sistema de informação; • capacitação de recursos humanos.

Dessa forma, cada um desses pontos significará um objetivo a ser alcançado. Para poder atingi-los, devemos desdobrá-los em operações a serem implementadas, que serão compostas de ações a serem executadas.

Para que uma determinada diretriz possa ter o seu desdobramento natural, é preciso desencadear um processo permanente de análise, que resulte na definição de ações específicas a serem realizadas. Parte-se de uma imagem a ser alcançada (o ‘deve ser’) e da definição dos possíveis obstáculos a serem superados para construir a nova realidade. ‘O conhecimento dos problemas auxilia na definição das prioridades e dos mecanismos de intervenção’. Mas, como fazê-lo? Por onde começar e com quem? A resposta é simples:

O

QUE É PLANEJAMENTO

?

O planejamento é um instrumento gerencial que deve estar apoiado no conhecimento exato da nossa realidade, das nossas condições e das nossas dificuldades. Planejar significa, portanto, orientar a ação do presente para que possamos organizar e estruturar um conjunto de atividades, conforme critérios previamente estabelecidos, visando a modificar uma dada realidade.

Por isso, todas as operações que compõem um plano representam uma opção de ‘organização global’, uma ‘distribuição de funções’, ‘responsabilidades’, ‘coordenação’ e uma ‘ordem de alocação de recursos’.

Podemos dizer ainda que o planejamento é parte integrante do processo de gestão e gerência e, por esta razão, exige o domínio da concepção do nosso papel político. Muito mais que uma técnica, planejar é uma opção perante outras formas de ação, opondo-se à pura improvisação. No mesmo sentido, planejar não é prever o futuro. Aquela velha rotina do apagar de incêndios deve ceder espaço a um gerenciamento racional e participativo, fundamentado no planejamento e na valorização de habilidades (Matus, 1996).

O planejamento permite:

• identificar com clareza os objetivos esperados a longo prazo (a construção da ‘imagem’ que buscamos);

• avaliar as necessidades e problemas mais relevantes; • garantir a otimização dos recursos disponíveis; • buscar e orientar investimentos de recursos adicionais;

• constituir uma base de dados que nos permita avaliar a efetividade do sistema.

Planejar é preciso!

Gerenciamento da Assistência Farmacêutica

O planejar implica em um conhecimento profundo da realidade que se procura melhorar. Quem mais conhece a realidade é quem dela participa. Logo, o planejamento deve ser feito pela equipe de trabalho, privilegiando a composição multiprofissional. Cada um possui um capital intelectual acumulado ao longo de sua experiência. Valorizar habilidades significa envolver as pessoas e criar caminhos para que as diversas competências existentes sejam devidamente usufruídas. O que se pretende aqui é justamente romper com a antiga visão tecnocrática, determinista e elitizada do planejamento. Devemos ter a consciência de que quem planeja deve ser o executor do plano a ser elaborado e conhecedor da realidade que se pretende transformar. É nesse sentido que buscaremos desmistificar o planejamento, fornecendo elementos que permitam assimilar sua lógica e estruturação.

O

S

T

IPOS DE PLANEJAMENTO

Basicamente existem duas concepções de planejamento. De um lado, o planejamento tradicional ou normativo e, de outro, o chamado planejamento estratégico.

P

LANEJAMENTOTRADICIONAL

Compreende os seguintes passos:

1) Diagnóstico: retrato atualizado da situação presente.

2) Prognóstico: conjunto de ações possíveis, tendo em vista os recursos e as restrições, com finalidade de fixar objetivos e metas.

3) Fixação de objetivos e metas: são estabelecidos por comparação entre a projeção do diagnóstico e os desejos da sociedade.

4) Seleção: proceder escolha bastante criteriosa das metas que se pretende alcançar, bem como dos meios apropriados. É a base para a elaboração do plano.

5) Formulação do plano: estabelecidos metas e objetivos, completa-se o plano gerando projetos e fixando prazos e recursos necessários.

6) Programação dos recursos: a) financeiros;

b) humanos; c) físicos.

7) Execução: consiste na implantação do projeto específico.

8) Avaliação e controle: em todas as fases do planejamento deve estar presente um sistema simples e eficaz de avaliação e controle para permitir uma decisão quanto ao prosseguimento ou abandono do mesmo. Considera-se, no planejamento tradicional, uma atitude correta e inteligente o abandono de um plano, em qualquer fase, sempre que ele se tornar inviável técnica, econômica ou financeiramente.

P

LANEJAMENTOESTRATÉGICO

É um método de raciocínio capaz de verificar a coerência das proposições possíveis em relação ao objetivo perseguido. Esse método busca definir um conjunto de operações que devem ser realizadas com a finalidade de mudar a realidade, permitindo:

• apostar em um futuro que se deseja, considerando outros atores e variáveis em jogo; • minimizar o efeito surpresa por meio de ações planejadas;

Fonte: quadro elaborado pelos autores.

Esses dois processos podem ser realizados em diferentes níveis da organização (macro, intermediário e micro/operativo), resultando em planos, programas ou projetos (MSH, 1997). Em relação ao planejamento estratégico, a Figura 2 esquematiza as principais diferenças entre os distintos níveis no ‘planejamento estratégico’.

Figura 2 – Níveis de planejamento estratégico e as respectivas abordagens principais Unidimensional – feito considerando-se, em

geral, apenas os recursos econômicos Determinístico – há uma única explicação verdadeira

Sem contexto – abstrato, sem se situar na realidade

Desconsidera os atores sociais – não existe o ‘outro’

Proposta de ação para o político, com anúncios de resultados previstos

Multidimensional – considera aspectos econômicos, políticos, sociais, cognitivos etc. Cenários alternativos – trabalha com a incerteza e um conjunto complexo de variáveis em jogo, admitindo diferentes possibilidades de cenários Contextualizado – trabalha com o contexto explícito, parcialmente explicável

Considera a existência de outros atores sociais – eles também fazem parte do jogo

Trabalha com vários planos de ação segundo as circunstâncias

• orientar a ação do presente, considerando a mediação entre passado, presente e futuro; • valorizar as habilidades existentes visando a melhorar a resolutividade ou a eficácia

das ações propostas.

O planejamento estratégico é, portanto, um método de cálculo que precede a ação, devendo ser contínuo, evitando a inviabilização do plano e garantindo o alcance dos objetivos propostos. Na tentativa de evitar uma discussão extensa acerca das duas formas de planejamento, optamos por sumarizar as principais diferenças no Quadro 1.

Quadro 1 – Diferenças entre o planejamento tradicional ou normativo e o planejamento estratégico

Planejamento Tradicional/Normativo Planejamento Estratégico

Estratégico

Operacional Intermediário

Longo prazo: focado na missão e nos objetivos gerais Planos estratégicos

Curto prazo: focado em atividades e operações Planos de trabalho, planos operacionais Médio prazo: focado

nos objetivos gerais e resultados esperados Programas,

projetos específicos

Gerenciamento da Assistência Farmacêutica

Independentemente do nível para o qual se planeja, a lógica e a condução do processo seguem os mesmos princípios com maior ou menor grau de incerteza.

Podemos exemplificar a abrangência desses três níveis em relação ao planejamento da Assistência Farmacêutica. Assim, em um plano estratégico, deverão estar contemplados os seguintes elementos (Brasil, 1999):

1. Diagnóstico da situação.

2. Missão: deve orientar pelo menos três questões fundamentais: Por que o programa ou organização existe? Quem são os beneficiários? Que tipo de serviço deve prestar? 3. Objetivo: constitui as prioridades (não confundir com as metas) da organização, tornadas explícitas pelos dirigentes. Tais prioridades podem estar refletidas tanto em iniciativas exclusivamente voltadas para a adequação da organização e ao cumprimento de sua missão quanto em ações que visem a aproximar a organização do enunciado de sua visão de futuro. Da mesma forma, os objetivos podem ser estabelecidos para a organização como um todo ou serem específicos para alguma de suas áreas finalísticas (a missão é a referência básica para se definir o que é ou não finalístico na organização). Deve haver uma estreita correlação entre as metas (incluindo respectivos indicadores) voltada para a melhoria da qualidade da gestão, as metas relacionadas a mudanças no arranjo organizacional e os objetivos estratégicos. Os objetivos devem ser tomados como uma seqüência de passos ou de estágios a ser seguida pela organização – ou seja, conferem foco à ação da organização no cumprimento de sua missão, buscando tornar realidade a expectativa colocada na sua visão de futuro.

A partir daqui, podemos formular planos, programas ou projetos menos abstratos e com uma proposta de ação em um período bem definido. Progressivamente, vamos saindo do longo prazo, tentando visualizar situações cada vez mais próximas até conseguirmos atacar a situação presente. Não podemos esquecer que planejar é orientar a ação a cada momento.

Cabe, porém, ressaltar que, no nível operacional, a incerteza é muito menor, podendo ser realizado o planejamento tradicional desde que o ator tenha sob seu controle as variáveis com uma proposta de ação em um período definido. Se considerarmos, portanto, um planejamento tradicional, dito normativo, para elaborar um plano de intervenção na esfera operacional, partiremos do princípio de que as ações a serem executadas dependem basicamente dos recursos disponíveis. O plano resultante enfoca um período de tempo bem delimitado e preza pela objetividade das ações estabelecidas.

De um modo geral, vamos verificar a existência de três etapas básicas do planejamento (MSH, 1997):

a. Exploração

• definição do grupo de planejamento;

• confirmação dos objetivos de longo prazo, estratégias e objetivos mais imediatos; • avaliação ou diagnóstico da realidade.

b. Formulação

• especificação dos objetivos para o período do programa, projeto ou plano operacional; • estabelecimento de metas para cada objetivo;

c. Ação

• preparação do programa, projeto ou plano operacional; • implementação do plano;

• monitoração do plano.

Embora o planejamento seja algo indispensável, existe um certo desprestígio dessa atividade, o que está intimamente relacionado ao caráter determinístico do método tradicional. Em contrapartida, o planejamento estratégico apresenta duas vertentes, uma voltada para a estratégia empresarial e outra que contempla a questão pública (Dataminas, 1998).

Neste último caso, o planejamento estratégico situacional (PES) constitui a ferramenta desenvolvida para trabalhar o conceito de situação, ou seja, a realidade explicada por um ator dentro da situação. Partindo desse princípio, podemos então deduzir que:

Planeja quem governa

Mas quem é o governante? O governante é aquele que detém controle de alguma etapa-chave do processo em questão e/ou do todo. Todavia, governar deve ser compreendido como um ato coletivo no qual o ator social que governa não é um indivíduo, mas sim uma composição dinâmica entre diversos atores.

Governar ou conduzir é algo muito complexo, que não pode ser reduzido inteiramente a uma simples teoria. É uma arte, mas não é pura arte. Para governar, é indispensável um certo domínio teórico sobre os sistemas sociais.

O governante ou condutor dirige um processo para alcançar objetivos que escolhe e altera segundo circunstâncias (seu projeto), superando os obstáculos de maneira ativa, ou seja, buscando controlar certas variáveis e articular com os demais atores que controlam outras variáveis importantes. Para vencer as resistências existentes com a sua força limitada, o condutor deve demonstrar uma certa capacidade de governo, resultando na obtenção da governabilidade do sistema.

Os três aspectos (‘projeto de governo’, ‘governabilidade’ e ‘capacidade de governo’) deverão estar constantemente articulados para viabilizar o governar, constituindo um sistema triangular (Figura 3) em que cada um depende dos outros (Matus, 1994).

Figura 3 – O triângulo de governo

Fonte: Matus (1994).

Projeto de Governo

Governabilidade Capacidade de

Gerenciamento da Assistência Farmacêutica

Essa caracterização nos leva a identificar sistemas de naturezas distintas: o sistema propositivo de ações (projeto de governo), o sistema social (governabilidade do sistema) e o sistema de direção e planejamento (capacidade de governo).

O ‘projeto de governo’ refere-se ao conteúdo das ações que se pretende realizar para alcançar determinados objetivos. A discussão sobre projeto de governo versa sobre as reformas políticas, o estilo de desenvolvimento, a política econômica etc., que parecem pertinentes ao caso e ao grau de governabilidade do sistema. Esse conteúdo propositivo é produto das circunstâncias e interesses do ator que governa e de sua capacidade de governo, incluindo sua capacidade de aprofundar a explicação da realidade e propor soluções de forma imaginativa e eficaz. Em última análise, o projeto de governo representa a soma do capital político e do capital intelectual aplicada no desenho de uma proposta de ação, traduzida pela vontade política.

A ‘governabilidade’ expressa a relação entre as variáveis controladas e as não controladas pelo ator no processo de governo. Essas variáveis são ponderadas pelo valor ou peso que representam nas ações do ator. A governabilidade do sistema refere-se, então, à possibilidade de ação e ao controle de seus efeitos. Quanto maior o número de variáveis decisivas controladas pelo ator, maior será a sua governabilidade, ou seja, maior será a sua liberdade de ação e o seu potencial resolutivo no enfrentamento de obstáculos. Exemplo: recursos financeiros e técnicos, postos de gerências e supervisão etc.

A ‘capacidade de governo’ diz respeito ao conjunto de habilidades, experiências, métodos e técnicas dominados por um ator, visando à garantia de uma boa governabilidade do sistema na execução do conteúdo propositivo expresso no projeto de governo. Podemos, dessa forma, definir capacidade de governo como sendo a capacidade de gerar e controlar ações.

A interação e o condicionamento mútuo entre esses aspectos permitem relativizar cada um deles. Por exemplo, em relação à governabilidade, podemos estabelecer que:

a) Atores diferentes implicam em governabilidades diferentes – atores sociais são forças sociais e/ou agentes sociais que controlam recursos. Por isso, é fundamental a definição do ator que planeja, de seus oponentes e aliados. Devemos compreender que o ator não é representado por um gestor, um dirigente ou um gerente. O planejamento deve ser realizado por aqueles que integram o objeto a ser planejado; é a soma das experiências e a contraposição de idéias que alimentam a criatividade e outras habilidades na transformação de uma realidade. Somente o domínio da concepção do nosso papel político e social nos permitirá afastar os obstáculos que dificultam o nivelamento dos indivíduos que compõem um ator social. Nesse sentido, devemos banir o corporativismo, o individualismo, o paternalismo e a apatia que pairam sobre nossas instituições. b) Um projeto é mais governável para objetivos modestos e menos governável para

os objetivos ambiciosos – isto não significa que devemos necessariamente começar por aquilo que nos parece mais fácil. É preciso saber estabelecer prioridades, avaliando o impacto de cada ação, o que podemos ganhar com a sua implementação ou o que podemos perder caso não ocorra.

c) Quanto maior a capacidade de governo, maior será a governabilidade do sistema – talvez, o meio mais eficaz para a elaboração de projetos de qualidade e busca de aumento de governabilidade seja o aprimoramento de nossa capacidade de governo, o qual depende do capital intelectual, político ou financeiro acumulado pelas equipes de trabalho.

Dessa forma, as técnicas de governo, entre elas o planejamento, devem ser exploradas a fundo, buscando suas potencialidades e limitações. Por esse motivo procuraremos, daqui por diante, apresentar o planejamento estratégico situacional, detalhando os momentos que o compõem e alguns aspectos de sua operacionalização.

Quando se diz que um tipo de planejamento é situacional, infere-se que devemos ter claramente definidos o objeto que se quer planejar e as circunstâncias existentes (poder político, recursos disponíveis, nível de organização, atores envolvidos etc.).

O planejamento situacional é um modelo no qual o sujeito que planeja está dentro do objeto a ser planejado (faz parte do problema, da situação). Este sujeito tem consciência da existência do outro que participa com ele do sistema. No planejamento situacional, existe uma relação entre sujeitos.

Da mesma forma, devemos considerar que toda explicação é dada por alguém a partir de uma situação específica, sendo que existe mais de uma explicação ‘verdadeira’ sobre a mesma realidade. Deve-se explicar e apreciar uma situação estando consciente da explicação do outro. Esta explicação da realidade refere-se à identificação de oportunidades e problemas existentes no contexto estudado. Temos de ter presente, ainda, que o que pode ser problema para um, pode ser ‘oportunidade’ para o outro.

No decorrer desta análise, verifica-se que o planejamento é essencialmente político. O político, no planejamento estratégico situacional, não é um componente externo, mas sim uma variável do plano. Se não encararmos o componente político desse modo, não haverá uma interação positiva entre a eficácia política e a eficácia econômica, impedindo que o planejamento seja totalizante e dificultando sua identificação com o processo de governo.

Finalmente, cabe ressaltar que o plano resultante do processo de planejamento situacional é modular. Ele é composto por unidades que podem ser agregadas, dimensionadas e combinadas conforme os objetivos estabelecidos e a estratégia elaborada.

O planejamento deve ser entendido como uma dinâmica de análise e cálculo que possibilita ajustar uma determinada ação, permitindo reorientá-la para obtenção de um resultado de maior desempenho. A noção de continuidade é igualmente fundamental, pois acompanha a realidade que é mutável. Se temos esse entendimento, torna-se necessário realizar o cálculo do plano a uma velocidade maior que a mudança dos fatos na situação. Caso contrário, estaremos sempre atrás dos fatos e nosso cálculo nem precederá nem presidirá a ação.

O aspecto central do planejamento é o acompanhamento permanente da realidade com avaliação das decisões tomadas. O objetivo é o de verificar se os resultados produzidos convergem na direção dos resultados esperados.

Assim, o planejamento deve ser entendido como um processo de aprendizagem/correção/ aprendizagem. Isto nos obriga a fazer a correção permanente da trajetória de nossas operações (Morais, 1992).

Essas colocações são importantes para uma melhor compreensão dos quatro momentos do planejamento estratégico situacional: ‘o explicativo’, ‘o normativo’, ‘o estratégico’ e ‘o tático-operacional’. Esses momentos são dinâmicos e se repetem constantemente em um permanente fazer, embora mudem de conteúdo, contexto, lugar e tempo. Devem ser visualizados como uma espécie de espiral, nunca como uma seqüência ou algo gradual.

O conhecimento desses quatro momentos permite compreender melhor a lógica do planejamento estratégico situacional, cabendo a cada equipe a tarefa de encontrar a sua forma de conduzir e organizar o trabalho de elaboração do plano.

Gerenciamento da Assistência Farmacêutica

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