Synthèse sur le FMSE

Le FMSE a permis une hausse significative de la participation des exploitations à des systèmes de gestion des risques sanitaires et environnementaux

La mesure 17.2, en contribuant à la création du FMSE en 2013, a considérablement accru la participation des exploitations à des systèmes de prévention et de gestion des risques, et ce par l’obligation, pour tout exploitant métropolitain affilié à la MSA, d’être affilié au FMSE. Ainsi en 2017, 464 593 exploitants ont payé leur cotisation sur les 508 704 cotisations appelées (soit 91 %).

Le FMSE contribue significativement à la gestion des risques sanitaires

Les exploitants agricoles mobilisent de plus en plus fréquemment le FMSE et, en conséquence, les subventions de la mesure 17.2, qui couvrent jusqu’à 65 % des programmes d’indemnisation (financés à partir de fonds FEADER quand les pertes des exploitants sont supérieures à 30 % et par une aide d’État notifiée si inférieures. Depuis le démarrage du PNGRAT jusqu’à la fin 2018, 65 programmes d’indemnisation ont été mis en œuvre par le FMSE après validation par le MAA. Les montants d’indemnisation du FMSE croissent d’année en année et ont atteint 13,3 millions d’euros fin 2016.

Certains secteurs mobilisent plus activement le FMSE

Onze sections spécialisées ont été créées. Les secteurs absents (ils financent le FMSE mais ne le mobilisent pas) sont les secteurs céréaliers et oléoprotéagineux ainsi que de petits secteurs souvent en cours de réflexion sur l’utilité de créer une section (apiculture, PAM, équin, etc.). Pour les premiers, cela s’explique par la faible pression des dangers sanitaires de catégorie 1 et 2 sur lesquels interviennent exclusivement le FMSE. Pour les seconds, la taille du secteur et sa capacité à se mobiliser constituent des freins à la création de sections spécialisées. Les sections Fruits, Ruminants, et la section Commune ont de très loin les montants de programmes d’indemnisation les plus élevés. Ceci s’explique par l’importance des dangers sanitaires de catégories 1 et 2 associés à ces filières.

Enfin, le FMSE a introduit des principes qui ont constitué une rupture par rapport aux interventions existant jusqu’alors :

 la responsabilisation des professionnels qui administrent le FMSE et contribuent à hauteur de 35 % au financement des programmes d’indemnisation ;

 l’obligation d’adhésion de tous les agriculteurs à un fonds de mutualisation agréé à compter du 1er _{janvier 2013 (art R 361-63 CRPM) : cela donne au FMSE une base de mutualisation des} risques très large et le dote de ressources financières importantes malgré des cotisations par exploitant jugées relativement modestes ;

 un dispositif transversal : le FMSE couvre tous les secteurs, ce qui contribue à une bonne mutualisation entre filières, la section commune cofinançant chacun des programmes d’indemnisation des sections spécialisées.

En comparaison aux instruments existants avant 2013, la mesure 17.2 a permis d’établir un dispositif, le FMSE, stable dans le temps, ayant des règles d’indemnisation transparentes et équitables entre territoires. Ceci est un résultat essentiel dans les filières végétales, car la gestion était plutôt faite au coup par coup en fonction de chaque accident sanitaire et pour tous les secteurs pour les dangers sanitaires de catégorie 2. Son rôle dans la prise en charge financière des coûts des plans de lutte est essentiel dans la filière végétale et plus annexe dans les filières animales sur les maladies de catégorie 1.

Le FMSE a un rôle limité sur la gestion des risques environnementaux

La France a retenu une définition étroite de la notion d’incidents environnementaux afin de circonscrire l’action du FMSE, en accord avec ce dernier. En conséquence, ses indemnisations sur les risques environnementaux restent très peu fréquentes. En revanche, pour les agriculteurs bénéficiaires, les indemnités sont significatives et couvrent à hauteur de 100 % les coûts indemnisables. Des travaux ont été initiés pour élargir le champ couvert par les incidents environnementaux

Le FMSE a un rôle essentiel dans la prévention des risques sanitaires

Le FMSE ne finance pas les mesures de surveillance, ce qui, à notre sens, pourrait constituer un point de réflexion. En revanche, le fonds est un instrument conçu par les professionnels comme devant favoriser le déploiement des mesures de lutte précoce. A cette fin, il vise à abaisser les coûts des mesures de lutte et à éviter tout effet de seuil, afin que les exploitants déclarent le plus tôt possible la présence de foyers contaminants sur leur exploitation. Ceci se traduit par la volonté du FMSE de pouvoir indemniser les exploitants rapidement, dès les premiers 300 euros de perte constatée. Ceci a justifié le montage d’une aide d’État notifiée, qui aujourd’hui cofinance 71 % des programmes d’indemnisation. Autrement dit, la majorité des programmes intègrent un objectif de lutte précoce.

Les études de cas indiquent que le rôle du FMSE dans la politique de prévention varie d’un rôle crucial dans la mise en œuvre des plans lutte (cas des programmes Sharka ou des nématodes) à un élément

politiques sanitaires. Ceci justifie pleinement que le fonds siège dans les instances clés de la politique sanitaire française, notamment la CNOPSAV.

Seul un cas de manque d’efficacité du FMSE sur une politique de prévention a été noté et a fait l’objet de mesures correctives dans les programmes suivants.

Le FMSE contribue à la santé financière des exploitations, mais les programmes ont un rôle contrasté La part des exploitants indemnisés par le FMSE est en progression constante, mais reste inférieur à 1 %. Le FMSE a donc un rôle limité en ce qui concerne la pérennité des exploitations agricoles françaises. Toutefois, l’effet sur les exploitations indemnisées est en moyenne significatif : de 2013 à 2016, tous programmes confondus, les indemnités représentent entre 1 et 6 % du produit d’exploitation et 7 à 30 % du revenu agricole (RCAI).

Seuls certains programmes ont un rôle majeur direct : les programmes environnementaux, méloidogyne, certains programmes de la section « Fruits » (feu bactérien, sharka), et quelques dispositifs concernant les filières animales (aviculture, porcs, campagnol terrestre, pertes de fourrages). Les programmes agissant en complément d’autres actions (comme le programme tuberculose) et ceux finançant des moyens de lutte ont des effets directs faibles. Cependant, ce type de programme a des effets indirects importants en améliorant l’efficacité des politiques de lutte et en évitant des pertes financières potentielles des exploitants.

La pérennité financière du FMSE est assurée à court terme, mais les réserves financières pourraient être insuffisantes pour faire face à certains aléas sanitaires

Le FMSE prélève des cotisations modestes mais suffisantes pour lui assurer une situation financière solide, à laquelle concourent plusieurs facteurs :

 des ressources élevées et stables permises par l’affiliation de tous les exploitants et des cofinancements publics ;

 une maîtrise des dépenses par des coûts de gestion relativement faibles au regard du volume d’activité ;

 des risques couverts limités (le FMSE n’intervient que sur les risques sanitaires de catégorie 1 et 2 ; sur les maladies de catégorie 1, l’État reste très engagé).

Le FMSE constitue donc aujourd’hui un dispositif stable et pérenne pour les exploitants. S’il accumule des réserves pour faire face aux risques à venir. A moyen terme, le rythme d’accumulation des réserves financières parait insuffisant pour faire face aux crises sanitaires de plus grande ampleur. Le changement climatique pourrait engendrer l’augmentation de la pression sanitaire et la diffusion de maladies ou de ravageurs absents ou peu présents à ce jour, ce qui devrait amener le FMSE à mener une réflexion pour s’adapter.

6.3 Assistance technique

Les activités d’assistance technique ont financé des activités cohérentes avec les objectifs du règlement européen du développement rural : des activités d’évaluation et d’information interne (les évaluations du PDRH et de l’ICHN notamment) ; des activités d’appui aux autorités de gestion sur le zonage des zones défavorisées simples ; et de l’adaptation de l’outil OSIRIS, servant à la gestion des aides du PDR.

Cette dernière activité a mobilisé 80 % des budgets d’assistance du PNGRAT, mais n’a couvert qu’une petite part des coûts, estimés à 37 millions d’euros. Très complexe à gérer pour l’ASP, du fait du choix de réutiliser un outil existant dans un contexte de régionalisation des PDR et suite à la décision d’en faire à la fois un outil d’instruction, de paiement et de suivi, ce déploiement n’a pas abouti aux résultats attendus. Ceci a conduit à des retards importants dans la délivrance des outils de gestion et s’est traduit par une augmentation significative de la charge de travail pour les autorités de gestion et les

DDTM. Cela a également eu des répercussions importantes pour les bénéficiaires du fait de retards de paiement de plus d’un an et une impossibilité d’instruire les dossiers Leader, ce qui a été de nature à mettre en péril les structures porteuses.