Améliorer la gestion du PNGRAT

7.2.1 Sur l’aide à l’assurance :

Veiller à publier le cahier des charges avant la campagne de souscription

Il est important pour les assureurs et les contrôleurs de disposer du cahier des charges avant la campagne pour pouvoir intégrer d’éventuels ajustements dans les contrats, la gestion et les contrôles. Nous recommandons que ces barèmes soient également publiés dans des formats exploitables sur data.gouv.fr (.csv, .xlsx, etc.).

Améliorer le dispositif de suivi

Les bilans des campagnes 2016 et 2017 n’étaient pas disponibles pour cette évaluation, tandis que les états détaillés 2016 n’ont été transmis qu’en décembre. Les premiers bilans sont établis sur la base des rapports des assureurs et sont donc réajustés après le traitement des dossiers. Même si la situation s’améliore en raison de la résorption des retards de paiements, il est important que le MAA renforce sa capacité de pilotage de la mesure, notamment pour anticiper les besoins budgétaires.

Renforcer la capacité de contrôle de la mesure

L’assurance permet une individualisation de la couverture des risques. Un corollaire du soutien public et de la personnalisation croissante des contrats est une complexification des contrôles qui, à l’échelle de l’exploitant, doivent porter sur la nature de récolte, les surfaces, les rendements et les prix. Les assureurs conduisent des contrôles de cohérence au moment de la souscription du contrat et parfois des vérifications sur place. Néanmoins ces dernières et notamment des rendements assurés, n’ont lieu qu’en cas de survenance de sinistres. Il apparaît nécessaire d’éviter une complexification des exigences et des contrôles qui pourraient justifier le renoncement de certains assurés sans renforcer l’attractivité

Harmoniser les dénominations de cultures assurées

Malgré la sollicitation du MAA, les assureurs n’ont pas fait de propositions de nomenclature harmonisée des natures de récoltes. C’est un point de faiblesse dans la détermination de la « chose (assurée) subventionnée » et un frein à une analyse précise des états détaillés, puisqu’il faut faire des rapprochements de noms utilisés dans les états détaillés des différents assureurs. Nous faisons donc une proposition pour mettre en place un code culture unique (cf. détail en jugement QE4) avec la possibilité de les détailler plus finement pour tenir compte de potentiels différents selon les variétés.

Actualiser et affiner les barèmes de prix

Pour mieux justifier les prix, il apparaît nécessaire d’affiner le barème et de l’actualiser régulièrement, ce qui devrait être possible suite à l’étude lancée par le MAA en 2019. Le barème gagnerait par ailleurs à prendre en comptes les signes de qualité (IGP, AOP). L’objectif doit être de se passer d’un contrôle individuel des prix, qui suppose un accès aux comptabilités des assurés, des moyens humains et des compétences en gestion, autant de moyens qui apparaissent difficiles à mobiliser au vu du nombre de bénéficiaires. Cela reviendrait à supprimer le prix réel comme base subventionnable.

Une telle disposition aurait cependant tendance à tirer les prix de référence vers le bas et donc à diminuer l’attractivité de l’offre Socle. Selon les disponibilités budgétaires, on pourrait envisager d’améliorer le taux de subvention pour compenser.

Prioriser le soutien sur une Offre Socle harmonisée

Dans la logique des points précédents, l’offre Socle pourrait avoir la configuration suivante :  Nature de récolte selon la nomenclature harmonisée ;

 Capital assuré défini par Rendement individuel X Surface PAC X Prix du barème ;  Seuil = Franchise à la nature de récolte 25% (20% à l’exploitation) ;

 Garantie de la perte de rendement + extensions courantes faciles à contrôler ;

 Obligation de souscription par groupe de culture maintenue, avec un groupe distinct regroupant 100% des cultures irriguées.

Un premier niveau de personnalisation est permis par la nomenclature harmonisée, mais plus fine que celle actuellement utilisée, combinée à un barème de prix plus différenciés. Pour limiter la charge administrative pour les agriculteurs et les assureurs, il sera pertinent de développer des échanges de données par API entre les logiciels de souscription, de gestion d’assolement et le système TéléPAC. Une individualisation supplémentaire des garanties reste possible au travers des options proposées par les assureurs sans subvention.

Assurer le suivi des sinistres climatiques

Il conviendrait d’être en mesure de suivre la sinistralité pour s’assurer de la justification des indemnisations et des paramètres sous-jacents des contrats. D’éventuelles erreurs se répercutent sur le tarif et, au final, sur la subvention. Une solution de moyen terme serait d’aller vers une certification des réseaux d’experts, mais cela aurait un coût important. A court terme les assureurs devraient constituer une base compilant les données relatives aux sinistres et aux indemnisations. Cette base serait le pendant des états détaillés pour les sinistres. Elle permettrait de faire des contrôles de cohérence et d’anticiper les exigences de prochaines évaluations.

Cette base alimenterait aussi un « Registre National des Sinistres » qui est incontournable pour mieux identifier à terme les zones ou cultures à fortes sinistralités et se donner les moyens d’éclairer les débats sur les impacts du changement climatique et les coûts induits. Pour être complet, il devra être élargi aux évènements climatiques, avec un focus dans les zones où l’assurance est peu diffusée, aux risques sanitaires et environnementaux pour envisager des études épidémiologiques. Un tel registre est nécessaire au pilotage stratégique des actions du MAA et de celui en charge du Développement Durable.

Se doter de la capacité d’analyse actuarielle des résultats

Les pouvoirs publics gagneraient à se doter d’une capacité d’analyse statistique poussée des modalités de souscriptions et des résultats techniques. L’amélioration de la qualité des bases de données est un préalable, mais il conviendrait de réaliser régulièrement une analyse de l’affectation des primes et de la pertinence des tarifs, soit par une comparaison fine des tarifs et des indemnisations des différents assureurs, soit en allant plus loin et en utilisant un modèle actuariel de référence. Ces résultats n’ont pas forcément à être diffusés largement. L’enjeu est de dépasser les limites auxquelles cette évaluation a été confrontée et de répondre à échéance régulière et lors des prochaines évaluations, aux interrogations sur la justification des tarifs et l’impact d’un niveau élevé de soutien public. Cet outil peut aussi aider les assureurs qui ne disposent pas de modèle actuariel à se positionner sur le marché et à discuter avec les réassureurs, en mettant cependant des garde-fous pour éviter une trop grande harmonisation des tarifs ou des stratégies trop poussées de sélection des risques qui alimenteraient l’anti-sélection. Les assureurs garderaient la maîtrise des lissages des tarifs qu’ils opèrent, des options proposées et de leur stratégie de rétention et de réassurance. La CCR ou d’autres organismes peuvent réaliser ce type de prestations.

Distinguer dans le RICA les primes d’assurance Récolte et les primes des autres assurances climatiques

Le champ ASSRE cumule toutes les primes d’assurances climatiques, ce qui ne permet pas de mesurer précisément l’impact économique de l’assurance récolte MRC. Une alternative serait de faire une étude ad hoc sur un échantillon représentatif d’exploitations.

Améliorer les délais de versement et mettre en évidence la part d’aide publique

Les délais de versement des aides sont longs et celles-ci n’apparaissent pas clairement sur les relevés bancaires des bénéficiaires qui ne peuvent pas individuellement relativiser le montant de la prime payée par celui de la contribution publique.

7.2.2 Sur les mesures FMSE :

Simplifier la procédure d’instruction

La procédure d’instruction, pour les dossiers présentés d’une année sur l’autre, pourrait être simplifiée en ne sollicitant des avis d’experts que sur les points des programmes ayant fait l’objet de modifications. Pendant la finalisation de l’évaluation, selon le MAA, cette recommandation a été mise en œuvre.

Mieux anticiper les contrôles

Le FMSE doit mieux intégrer, lors de l’élaboration des programmes, la contrainte de contrôlabilité des mesures, et il doit adapter ses relations avec les partenaires de terrain (les OVS notamment) pour garantir la qualité des pièces justificatives et l’homogénéité dans la constitution des dossiers.

Intégrer les résultats des contrôles

Le FMSE et le MAA doivent veiller à intégrer le retour d’expérience de programmes contrôlés à la constitution des nouveaux, ce qui pourrait contribuer à limiter le temps de contrôle et de procédure contradictoire.

Améliorer le suivi des données par le FMSE

Le FMSE doit améliorer sa rigueur d’organisation et de suivi de ses données (format unique de listing des bénéficiaires à remplir au niveau départemental, mise à jour des données après validation des dépenses publiques, etc.). L’introduction systématique des codes PACAGE dans les listings de bénéficiaires permettrait de d’enrichir les analyses conduites au moment d’évaluations ou d’autres