Les spécicités de la coopération intercommunale à la française

En France, la création des EPCI est laissée à l'initiative des communes qui

choi-sissent de coopérer ou non, avec qui et pour quelle(s) compétence(s). La principale

contrainte qui leur est imposée est celle de la continuité territoriale6, stipulant que les

périmètres des EPCI doivent être d'un seul tenant et sans enclave. Comme dans la

plupart des pays européens, les EPCI sont régis par le principe de spécialité

fonction-nelle et territoriale et le principe d'exclusivité (cf. section précédente).

Cette forme basique de coopération est qualiée d'associative. Ce sont des EPCI

sans scalité propre et dont les ressources proviennent principalement des

contribu-tions budgétaires de leurs communes membres. On en distingue quatre types7 : les

SIVU (syndicats à vocation unique) qui ne gèrent qu'une compétence, les SIVOM

(syn-dicats à vocation multiple) qui gèrent plusieurs compétences, les syn(syn-dicats à la carte qui

permettent à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie des

com-pétences qu'il exerce, et les syndicats mixtes qui permettent l'association de communes

avec des départements, des régions ou des établissements publics.

Mais la particularité de la coopération à la française8 réside certainement dans

sa forme fédérative, i.e. lorsque la structure intercommunale dispose de pouvoirs

s-6. Seules la France, l'Italie et l'Espagne imposent un tel critère géographique.

7. Par commodité, ces EPCI sans scalité propre seront parfois désignés sous le terme générique

de syndicats.

8. En Europe, seule l'Allemagne propose également un mode coopération fédérative. Elle y est

mixte, avec certaines formes relevant du droit privé, d'autres du droit public. Seules ces dernières

peuvent alors bénécier de pouvoirs scaux propres qui varient selon le Land et nécessitent la création

d'une structure publique spécique (voir Heinz, 2007).

caux propres. Aujourd'hui, on dénombre trois9 principales formes d'EPCI à scalité

propre10 : les communautés urbaines qui doivent compter au moins 500 000 habitants ;

les communautés d'agglomération qui doivent regrouper plusieurs communes pour

for-mer un ensemble d'au moins 50 000 habitants, avec une commune d'au moins 15 000

habitants ; les communautés de communes, pour lesquelles il n'y a pas de seuil

démo-graphique minimum imposé. Seules ces dernières ont la possibilité de choisir leur régime

scal (scalité additionnelle - FA - ou taxe professionnelle11 unique - TPU) ; les autres

sont obligées d'opter pour la TPU. Les EPCI à FA partagent, avec leurs communes

membres, l'exercice des quatre taxes directes locales (taxe professionnelle, taxes sur le

foncier bâti et sur le foncier non bâti, taxe d'habitation). Les EPCI à TPU bénécient

quant à eux, d'une gestion exclusive de la taxe professionnelle, tandis que les trois autres

taxes directes locales restent entièrement aux mains de leurs communes membres (voir

en annexe p.169 pour plus de détails).

Aussi, au vue des conclusions de la théorie du fédéralisme nancier, le régime

scal de la taxe professionnelle apparaît plus pertinent que celui de la scalité

addition-nelle. En eet, dans le premier cas, les deux niveaux de gouvernement (communes et

communautés) taxent une base scale diérente. Ainsi, plus les communes coopèrent

au sein de communautés à TPU, plus le nombre de collectivités se livrant une

concur-rence scale diminue, et d'après les résultats de Hoyt [1991], moins cette concurconcur-rence

est intense. En revanche, dans le cas de communautés à FA, les communes membres et

9. Toutefois, il existe encore cinq syndicats d'agglomération nouvelle et une première métropole,

un nouveau type d'EPCI à scalité propre, a été créée le 31/12/2011 suite à la fusion de six EPCI à

scalité propre.

10. Par commodité, ces EPCI avec scalité propre seront parfois désignés sous le terme générique

de communautés.

11. La taxe professionnelle a été supprimée par la loi de nance de 2010 et remplacée par une

contribution économique territoriale . Toutefois, comme la carte intercommunale que nous

connais-sons aujourd'hui s'est principalement développée avant cette récente réforme, et comme les applications

empiriques présentées dans cette thèse s'appuient sur des données antérieures, nous exposons cet ancien

cadre institutionnel.

leurs communautés taxent une même base scale. Cette superposition des bases rend les

politiques scales des deux niveaux interdépendantes, chacun se comportant de façon

non coopérative (e.g. Keen et Kotsogiannis, 2002). Par conséquent, les communautés

à TPU permettraient d'internaliser partiellement les externalités scales horizontales

(i.e. des externalités scales entre unités de gouvernement d'un même niveau), tandis

que les communautés à FA créeraient de nouvelles externalités scales verticales (i.e.

des externalités scales entre unités de gouvernement de niveaux diérents) (voir par

exemple Flochel et Madiès [2002] pour un modèle avec externalités scales horizontales

et verticales).

Au vue de ces arguments, il apparaît alors pertinent que le gouvernement ait

tou-jours incité les communes à coopérer au sein de communautés à TPU en leur accordant

des montants de subventions plus avantageux. Toutefois, les véritables motivations sont

sans doute plus pragmatiques : la taxe professionnelle étant le premier impôt local, le

régime de la TPU induit une plus forte mutualisation des ressources scales que celui

de la FA. Aussi, inciter à la coopération en TPU permet également de renforcer la

péréquation locale, et plus généralement, de promouvoir l'intégration des

communau-tés. Mais pour en percevoir les eets, une approche par les dépenses semble davantage

pertinente.

Enn, le mode d'administration de ces intercommunalités repose sur une

ins-tance essentiel : l'organe délibérant. Par délibération, il règle les aaires relevant des

compétences de l'EPCI et vote notamment, le budget, le compte administratif et les

délégations de gestion d'un service public. Il est composé de délégués communautaires

représentant les diérentes communes membres12. Mais ce qui aujourd'hui fait débat,

12. Le nombre de sièges accordés à chacune d'elle est négocié au moment de la création de

l'inter-communalité ou de l'adhésion d'une nouvelle commune. Il peut être identique pour chaque commune

membre, proportionnel à leur population, avec un nombre minimal puis proportionnel à leur population

ou autre. Seule contrainte imposée : chaque commune détient au moins un siège au conseil

commu-nautaire, et au maximum la moitié. Ainsi, toute commune bénécie d'une représentation minimale et

c'est le mode de désignation de ces délégués communautaires au surage universel

in-direct. En eet, au regard des compétences et budgets extrêmement importants alloués

aux EPCI à scalité propre, cette carence démocratique est vigoureusement dénoncée.

Pour y remédier partiellement, un mode d'élection par échage est désormais prévu, une

autre spécicité de l'intercommunalité à la française : sur les listes des candidats aux

élections municipales, les membres qui siègeront au conseil communautaire de l'EPCI à

scalité propre de la commune seront clairement identiés. Néanmoins, il ne faut pas

[. . . ] négliger les eets négatifs d'une élection au surage universel direct, comme une

réduction des transferts de compétences, du fait de la volonté des maires de préserver

leurs pouvoirs (CDLR, 2007, p.35).

Dans le document Coopération intercommunale et offre de biens publics locaux. Une approche microéconomique des enjeux et des choix politiques des collectivités territoriales (Page 32-35)