Chapitre 4 : Les obstacles de la participation
4.3. Les sources de l’engagement citoyen
Heureusement, certaines études empiriques dans le domaine de la sociologie de la participation ont réussi à cartographier différents motifs des acteurs au sein de dispositifs participatifs. L’analyse théorique qui nous semble la plus intéressante se trouve dans une recherche de Julien Talpin et Alice Mazeaud. Les auteurs y développent un modèle à la fois simple, riche et élégant qui a l’avantage de ne pas reposer sur une approche logico- déductive découlant d’une théorie générale de l’action humaine, mais d’aborder plus directement, à partir des discours et des pratiques des acteurs eux-mêmes, les motifs ou les « raisons d’agir » qui motivent leur action dans certaines situations.200
Un autre avantage de l’étude de Talpin et Mazeaud réside dans le fait qu’elle provient d’une étude empirique sur les budgets participatifs (BP), institution par excellence de la démocratie participative qui présente certaines caractéristiques communes avec le conseil de quartier décisionnel qui constitue l’objet principal de cette thèse. En effet, les budgets participatifs ne sont pas d’abord des mini-publics formés par le tirage au sort ou un échantillon représentatif de la population, mais des assemblées publiques ouvertes à tous. Ensuite, les BP se distinguent des dispositifs comme les jurys citoyens, sondages délibératifs et conférences de consensus, qui se réunissent ponctuellement quelques jours pour traiter d’enjeux spécifiques. À l’inverse, un « BP se déroule dans la durée, supposant l’organisation régulière de réunions couplées au cycle budgétaire de la collectivité, visant à la formulation, l’opérationnalisation et à la hiérarchisation de projets finançables par la
199 Alain Touraine, Le retour de l’acteur, Fayard, Paris, 1984.
200Alice Mazeaud, Julien Talpin, « Participer pour quoi faire ? Esquisse d'une sociologie de l'engagement
commune ou la région. »201 Finalement, les BP possèdent un réel pouvoir décisionnel contrairement à la majorité des dispositifs délibératifs et « institutions faibles » qui restent généralement de simples instances consultatives. C’est pourquoi une étude sociologique sur les formes différenciées d’engagement citoyen au sein des budgets participatifs représente une porte d’entrée intéressante pour réfléchir aux sources motivationnelles pouvant affecter le fonctionnement d’une institution basée sur une participation ouverte (auto-sélection), récurrente, et dotée d’une autorité publique significative.
Évidemment, tous les individus ne participeront pas au même degré aux assemblées du conseil de quartier ou du budget participatif. Talpin et Mazeaud distinguent ainsi trois cercles concentriques de la participation en fonction de « la régularité de la participation et du degré d’intégration au sein de l’institution » : 1) participants réguliers ; 2) participants intermittents ; 3) non-participants202. Le premier groupe de « bons citoyens » connaissent bien les règles de fonctionnement, s’expriment plus souvent et ont une plus grande influence sur les décisions au sein de l’institution. Le deuxième groupe de participants intermittents, majoritaires sur le plan quantitatif, ont néanmoins une influence plus limitée à cause de leur engagement irrégulier. Enfin, le troisième cercle de « non-participants » représente la majeure partie de la population, et constitue le « public latent » du dispositif participatif. Laissons de côté pour l’instant la question des inégalités entre ces trois cercles de participation (et le problème de la sous-représentation de certains groupes sociaux) pour nous concentrer sur les différents motifs qui expliquent la participation ou la non- participation des acteurs dans le processus. Talpin et Mazeaud illustrent ces quatre motifs par un schéma qui situe les différentes formes d’engagement citoyen en fonction des cercles de la participation (voir figure 4). Nous pouvons identifier quatre principaux motifs qui incitent les individus à participer ou à se désintéresser des dispositifs participatifs :
201 Ibid., p. 359. 202 Ibid., p. 361.
1) le devoir civique : certaines personnes s’engagent pour la vitalité de la démocratie ou des raisons morales, alors que d’autres se contentent des institutions actuelles ; 2) l’intérêt personnel : certains individus ont recours à la participation pour résoudre des problèmes qui les affectent, alors que d’autres s’en détournent parce que les dispositifs ne permettent pas de promouvoir leurs intérêts ;
3) l’intégration sociale : celle-ci incite des habitants à tisser des relations avec leurs voisins, tandis que l’absence de participation peut être le signe d’une exclusion sociale ;
4) le développement cognitif : certains participants s’engagent pour apprendre ou partager leurs connaissances, alors que le manque de ressources intellectuelles peut expliquer la non-participation de certains individus203.
Figure 4 : Diversité des formes d'engagement citoyen204
Ce graphique permet de visualiser douze idéaux-types qui expriment une variété de motifs d’engagement (ou de non-engagement) qui structurent les rapports entre les individus et les dispositifs participatifs. Il ne s’agit pas ici de catégories figées de participants, car les acteurs peuvent avoir un ou plusieurs motifs qui évoluent à travers le temps et les situations. En effet, les motifs ne désignent pas ici des préférences individuelles fixes, mais
203 Ibid., p. 363. 204 Ibid., p. 362.
des cadres d’interprétation qui permettent aux individus de donner une signification à leur action dans un contexte donné205. Par exemple, un individu peut d’abord s’engager à cause
d’un enjeu dans son quartier qui le touche directement, pour ensuite participer davantage pour des raisons civiques et promouvoir l’intérêt général de sa communauté. Une autre personne curieuse qui désire en apprendre davantage sur son administration publique locale peut par ailleurs découvrir la joie de la socialisation avec d’autres habitants du quartier. À l’inverse, une personne d’abord favorable à la démocratie participative peut réaliser soudainement l’inefficacité du dispositif participatif pour résoudre certains problèmes, créant ainsi un sentiment de désillusion et de désenchantement vis-à-vis les promesses de la participation.
Cette typologie permet d’éviter les dichotomies qui encombrent parfois le débat public et la réflexion théorique sur les avantages et les limites de la démocratie participative. Par exemple, certains auteurs opposent parfois de manière un peu trop simpliste la légitimité de la démocratie représentative qui repose sur le suffrage universel et la démocratie directe qui serait l’apanage des seuls militants. D’autres opposent également les intérêts privés des riverains mécontents (syndrome Not In My Backyard) et l’intérêt général206. Il peut certes y avoir des conflits entre différentes valeurs et formes de légitimité démocratique, et un même dispositif participatif peut avoir des effets différenciés sur plusieurs individus et groupes sociaux. Mais il n’en demeure pas moins que la pluralité des motifs et des formes d’engagements citoyens représente une force plutôt qu’une faiblesse de la démocratie participative.
En analysant davantage le schéma de Talpin et Mazeaud, nous pouvons constater que les quatre motifs qui concernent les « participants réguliers » (civisme, intérêt personnel, sociabilité, développement cognitif) représentent les vertus généralement attribuées à l’exercice de la participation citoyenne : 1) développement de dispositions civiques ; 2)
205 Charles Wright Mills, « Situated Actions and Vocabularies of Motive », American Sociological Review, vol. 5, no. 6, p. 904-913 ; Danny Trom, « Grammaires de la mobilisation et vocabulaires des motifs », in Daniel Céfaï, Danny Trom (dir.), Les Formes de l’action collective. Mobilisations dans des arènes publiques, Éditions de l’EHESS, Paris, 2001.
206 Arthur Jobert, « L’aménagement en politique, ou ce que le syndrome Nimby nous dit de l’intérêt général »,
possibilité de prendre part aux décisions qui affectent nos intérêts ; 3) création de lien social (cohésion et capital social) ; 4) développement des capacités délibératives et intelligence collective. Il est également possible de supposer que les participants réguliers auront tendance à développer ces vertus, ce qui les motivera du même coup à participer. Néanmoins, ce « cercle vertueux » de la participation fait face à de nombreux défis qu’il ne faut pas sous-estimer, car des obstacles peuvent limiter la participation et donc réduire le potentiel de motivation à un nombre restreint de « participants professionnels ».
Par exemple, les « bons citoyens entravés » épousent l’idéal de la démocratie participative mais doivent se limiter à une participation intermittente à cause d’une série de contraintes temporelles, professionnelles, familiales, etc. Ainsi, « l’observation montre avec force que la participation à un BPa un coût et demande beaucoup plus de temps que le simple acte de vote par exemple ; élément souvent négligé au motif d’un présupposé normatif rarement exprimé selon lequel le bon citoyen pourrait toujours participer »207. Évidemment, une théorie critique ne peut se contenter d’une conception idyllique de la démocratie participative qui fait abstraction des conditions de travail, des obligations de la sphère domestique et de l’ensemble des facteurs qui empêchent les individus de participer à la sphère publique. Sur le plan de la sociabilité, d’autres mécanismes peuvent engendrer des formes d’exclusion sociale et symbolique, élargissant ainsi le cercle des absents et des indifférents.
Pour certains peu ou mal informés, l’indifférence est le reflet de leur exclusion sociale. Les enquêtes réalisées en milieu populaire indiquent que pour les individus les moins politisés et les plus démunis socialement et économiquement, « l’immunisation à l’humeur critique » (Gaxie, 2002), l’absence d’attente à l’égard du dispositif, traduisent une profonde indifférence à l’égard de la politique en général (Braconnier & Dormagen, 2007) et s’inscrivent dans une puissante relation circulaire avec leur incompétence politique.208
207Alice Mazeaud, Julien Talpin, « Participer pour quoi faire ? Esquisse d'une sociologie de l'engagement
dans les budgets participatifs », op. cit., p. 365.
208 Ibid., p. 372. Pour les références, voir Daniel Gaxie, « Les critiques profanes de la politique.
Enchantements, désenchantements, réenchantements », in Jean-Louis Briquet, Philippe Garraud, (dir.), Juger
la politique. Entreprises et entrepreneurs critiques de la politique, Presses Universitaires de Rennes, Rennes,
Ce bref portrait permet de dégager un ensemble de contraintes qui peuvent entraver l’idéal de la démocratie participative, laquelle semble pourtant représenter une alternative politique désirable et viable a priori. Nous appelons « conditions matérielles et sociales de la citoyenneté » l’ensemble des exigences extérieures aux institutions politiques qui permettent à la participation citoyenne de déployer pleinement les vertus nécessaires au bon fonctionnement de la démocratie. Bien que cette thèse ne porte pas directement sur les facteurs sociaux et économiques qui affectent la sphère politique, nous pouvons énumérer brièvement quelques réformes ou mesures plus ou moins radicales qui pourraient permettre aux individus de participer davantage aux décisions collectives qui affectent leur vie : une meilleure redistribution de la richesse ou une allocation universelle inconditionnelle permettant de garantir une plus grande sécurité du revenu ; une journée de congé mensuelle obligatoire pour libérer du temps pour les activités familiales, civiques et politiques ; l’offre d’un service de garde abordable ou gratuit pour les assemblées publiques du conseil de quartier, etc.209 Il ne s’agit pas ici de rédiger la liste d’épicerie d’un programme politique, mais de montrer qu’un grand nombre de « barrières à l’entrée » qui limitent la participation peuvent être grandement atténuées, voire même éliminées dans certains cas.
Au-delà des obstacles exogènes à la participation, il reste encore quelques limites inhérentes à la participation elle-même. D’une part, la participation a un coût irréductible en termes de temps et d’énergie, laquelle suppose de choisir cette activité politique plutôt qu’une autre activité potentiellement plus intéressante. Il faut donc que cette participation puisse avoir un impact positif pour la personne qui s’y engage. « À la différence des « bons citoyens » qui valorisent la participation pour elle-même, les participants « efficaces- intéressés » valorisent et anticipent les résultats de leur participation. »210 En l’absence de conséquences tangibles sur les enjeux qui les concernent, des personnes initialement engagées pourraient donc devenir déçues ou sceptiques. Cela nous ramène évidemment au
209 D’autres auteurs avancent l’idée d’un « temps de base inconditionnel » comme réforme institutionnelle majeure d’une société postcroissance qui pourrait libérer les individus des contraintes temporelles qui les empêchent de participer à la vie publique. Hartmut Rosa, Klaus Dörre, Stephan Lessenich, « Appropriation, Activation and Acceleration : The Escalatory Logics of Capitalist Modernity and the Crises of Dynamic Stabilization », Theory, Culture & Society, 0(0), 2016, p. 1-21.
210Alice Mazeaud, Julien Talpin, « Participer pour quoi faire ? Esquisse d'une sociologie de l'engagement
problème de la trivialité évoqué plus haut, lequel implique de doter les institutions de démocratie participative d’un pouvoir décisionnel substantiel.
Par ailleurs, « la dynamique même de la participation peut engendrer des mécanismes d’exclusion, qui se traduisent alors par une participation intermittente. Un certain nombre d’acteurs […] s’en trouvent exclus du fait de leur faible maîtrise des règles implicites régulant les interactions en leur sein »211. Cette contrainte endogène à la délibération démocratique, liée aux normes de communication, aux dénis de reconnaissance et à un ensemble d’injustices sociales et culturelles qui limitent la voix de certains individus, sera analysée plus en profondeur dans la troisième partie de la thèse. Il suffit de dire ici que telles formes d’inégalités politiques ne constituent pas des obstacles insurmontables à la participation, et encore moins un argument fatal justifiant l’abandon de l’idéal participatif, parce qu’il existe des dispositifs, normes et procédures pour limiter ces effets indésirables.
Pour résumer, l’objectif du dispositif participatif consiste à favoriser l’expression d’une diversité de motifs (civisme, intérêt personnel, socialisation et développement cognitif) permettant de nourrir la participation démocratique, et de minimiser les motifs qui génèrent le scepticisme, l’indifférence et l’absentéisme généralisé. La motivation présente évidemment un défi important pour assurer le bon fonctionnement de la démocratie participative, mais celle-ci peut être favorisée par un bon design institutionnel et l’éducation civique.
Or, toutes ces réflexions sur les modalités de la participation demeurent encore trop générales si elles ne s’ancrent pas dans une communauté politique particulière. C’est ce que nous allons voir dans la prochaine partie en analysant un espace sociopolitique précis, soit la ville qui est aujourd’hui insérée dans un tissu de relations complexes entre l’administration locale des arrondissements et l’échelle métropolitaine des grandes étendues urbaines contemporaines. Pourquoi choisir la ville comme lieu privilégié d’une démocratisation par la participation citoyenne ? Comme nous l’avons mentionné plus haut, la ville constitue un espace politique inédit où émergent déjà une foule de dispositifs
participatifs à travers le monde. Le principe des intérêts affectés peut également être « testé » dans cet espace particulier caractérisé par l’enchevêtrement des externalités émanant d’innombrables interactions sociales.
Enfin, les principes institutionnels de la démocratie participative comme la décentralisation et la coordination trouvent dans les métropoles un terrain d’application privilégié, nous permettant de réfléchir plus concrètement sur les modalités pratiques nécessaires à l’implantation effective de nouvelles institutions démocratiques. Finalement, si nous ne sommes pas capables de démontrer que la démocratie participative peut représenter une alternative politique désirable, viable et réalisable au niveau de la ville, comment pouvons- nous justifier l’idée d’une transformation démocratique à l’échelle de l’État ou de la société toute entière ? Après avoir montré le caractère désirable de l’idéal participatif, il faut donc examiner plus directement la viabibilité de la démocratie participative dans un contexte particulier.
Deuxième partie : Décentralisation
Après avoir développé une argumentation étoffée en faveur de la démocratie participative et des modalités générales des dispositifs qui permettent d’élargir la participation citoyenne, la prochaine étape consiste à situer la réflexion institutionnelle dans un espace politique concret. Cette deuxième partie vise donc à spatialiser la démocratie participative à l’intérieur de la ville afin de préciser les contours du conseil de quartier décisionnel qui constitue l’objet principal de la thèse. Or, la réflexion sur le quartier et la ville pose immédiatement le problème de l’échelle, c’est-à-dire des dimensions des unités politiques et de l’articulation de différents niveaux de pouvoirs au sein de configurations spatiales, techniques, économiques et sociales relativement complexes. En effet, les villes contemporaines prennent la forme de métropoles aux frontières floues à l’intérieur desquelles une foule d’organisations et d’acteurs participent à la « production de l’espace »212. C’est pourquoi nous commencerons par analyser les caractéristiques de la métropolisation et de la « gouvernance multi-niveaux » pour définir le cadre spatial et historique, matériel et idéologique, à partir duquel il sera possible d’élaborer une philosophie politique adaptée aux enjeux des villes contemporaines.
Ensuite, nous examinerons plus attentivement la perspective de la décentralisation démocratique qui représente le fil conducteur de cette deuxième partie. Si le succès de la démocratie participative dépend en bonne partie de la présence de pouvoirs décisionnels, et que le quartier peut constituer un lieu propice à la participation citoyenne, il en découle logiquement la nécessité pour la métropole et la ville de partager certains pouvoirs avec les quartiers pour jeter les bases d’une démocratie de proximité. Évidemment, nous avons besoin d’un critère normatif pour déterminer les modalités d’une décentralisation des pouvoirs entre le gouvernement régional et la participation locale, et c’est pourquoi le principe de subsidiarité sera utilisé comme clé d’interprétation pour opérer l’articulation des niveaux de gouvernement au sein de la ville.
Enfin, la définition des institutions locales exige de déterminer les frontières « justes » du quartier pour que celui-ci devienne un espace politique à part entière. Cela pose évidemment le problème de la taille appropriée de l’unité politique locale pour assurer un équilibre entre efficacité et participation, de même qu’une démarcation plus fine des compétences qui doivent relever de ce palier de gouvernement. En bout de ligne, notre objectif sera donc de définir l’échelle et les pouvoirs propres du conseil de quartier. Le fait de déterminer le « périmètre » de cette institution, c’est-à-dire ce qu’elle est et ce qu’elle
peut légitimement accomplir nous permettra ainsi, dans la troisième partie de la thèse,
d’analyser plus précisément comment elle doit fonctionner sur le plan de la délibération et de la prise de décision.
C’est pourquoi cette deuxième partie de la thèse fera plutôt abstraction de la « théorie démocratique » et des acteurs de la participation pour se consacrer davantage sur la géographie, la sociologie urbaine, les sciences politiques et l’urbanisme, afin de décrire et concevoir l’emboîtement des structures de pouvoir à l’intérieur de l’espace physique et politique de la ville. La décentralisation porte davantage sur les relations entre les institutions et la distribution des compétences à différents niveaux, que sur les interactions et les enjeux de pouvoir entre les individus et les groupes qui participent aux délibérations démocratiques. En d’autres termes, il s’agit d’abord de tracer les frontières matérielles et institutionnelles d’un nouvel espace démocratique, pour finalement aborder les normes et procédures qui pourront réguler la participation citoyenne à l’intérieur de ce lieu.